臺北高等行政法院判決
102年度訴字第505號102年7月10日辯論終結原 告 陳○○訴訟代理人 蘇清文律師複 代理人 張馻哲律師訴訟代理人 羅興章律師被 告 國防部軍事情報局代 表 人 湯家坤（局長）訴訟代理人 趙伯寅
楊幼齡張語航上列當事人間有關補償事務事件，原告不服國防部中華民國102年1 月29日102 年決字第011 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴
訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡本件係屬關於國家安全及軍事情報案件，不公開審理，先予敘明。
二、事實概要：原告前於民國85年6 月間經被告遴選協助從事情報工作，93年12月16日結束工作關係後，於95年5 月19日遭大陸地區當局以間諜罪名遠捕入獄服刑，迄99年2 月18日獲釋出獄。原告於100 年12月12日向被告申請其因從事情報工作喪失人身自由所生財產損害之補償金計新台幣（下同）14,098,500元，經被告以原告所列財產，未能舉證已遭大陸地區當局沒入而受有損失，不符國防部軍事情報局暨情報協助人員失事善後處理規定，以101 年10月17日國報情四字第1010005762號函（下稱原處分）否准所請，原告不服，提起訴願，遭訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應就原告10
0 年12月12日之申請就財產損失部分作成准予補償原告14,098,500元之行政處分。並主張如下：
㈠原處分所適用之辦法及處理規定，違反法律保留原則：
⒈按對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程
度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨，且未逾越授權範圍時，始為憲法所許。倘由法律授權訂定行政命令者，其授權必須具體明確，且未逾越母法之範圍，始為有效，最高行政法院92年度判字第924 號判決可資參照。
⒉按國家情報工作法第24條第2 項第3 款及第25條第3 項規
定之立法目的乃在鼓勵情報協助人員，使其無後顧之憂，並使其喪失人身自由之補償或救濟項目有法律依據，亦增進他人擔任情報協助人員之意願，則自法條文義觀之，應認凡因執行情報工作喪失人身自由所生之財產損害，且該財產損害與人身自由喪失間具有因果關係時，該人員即得依法申請該項補償金，以貫徹立法目的。
⒊國家安全局訂定情報協助人員補償及救助辦法以統一規範
申請損失補償之方式與標準，依據國家情報工作法第25條第6 項之規定，固屬有據，惟該辦法第11條及處理規定第
5 點第2 項第1 款第8 目均規定，失事人員因執行工作喪失人身自由，其財產損失，由情報協助人員或其親屬舉證，由軍情局按核備認證之工作契約書內資產損益表所列及提供資產明細之佐資或判決書，給予補償，已悖離上開國家情報工作法之立法目的，且逾越母法之授權範圍。蓋間諜罪非屬經濟或財產犯罪，情報協助人員之財產並非駐在國之國安人員及法院調查及審理之焦點，幾不會特意於判決書內將其資產諭知沒入，又情報人員經釋放回國後，實難再申請進入駐在國，而難以就其財產損失蒐集或申請相關證明資料，從而該辦法及處理規定將舉證責任歸屬於情報協助人員，並將財產補償範圍限於判決之法律文書或公文書所列舉沒入之財產，使得情報協助人員幾無依國家情報工作法申請財產補償之可能，形同虛設，不僅逾越上開法條之文義解釋範圍，亦無法達到鼓勵協助從事國家情報工作之人員勇於任事達成任務，並對其特別犧牲有所補償之立法目的，已屬重大限制人民之財產權，非單純僅就細節性事項所為之規範，顯然該當行政程序法第158 條第2款，同時亦不符合中央法規標準法第5 條第2 款與憲法第23條法律保留原則之要件。故以之為依據所作成之原處分亦屬違法之行政處分，應予撤銷。
㈡原告已舉證證明確因從事情報工作喪失人身自由而受有下列財產上損害：
⒈原告向浙江省寧波市歐寶房地產有限公司（下稱歐寶公司）購買不動產之財產損害1,687,000 元：
⑴原告於93年12月25日與歐寶公司購買預售商品房，有「
商品房買賣合同」可證明原告與歐寶公司間成立買賣契約，原告並於94年1 月4 日付清價金新臺幣1,687,000元，有「歐寶公司開立之收據」可證，然原告旋即於95年5 月19日喪失人身自由，無法請求履約並踐行相關保全程序。
⑵原告於101 年6 月4 日委請律師發函催告歐寶公司履行
移轉所有權，並交付房屋之義務，於同年6 月10日送達歐寶公司，有律師函及回執可證，惟歐寶公司迄今仍無回應亦無異議，足見該公司承認收受價金卻仍未交付商品屋之事實。
⑶原告並透過代理人蘇清文律師委請浙江星律師事務所出
具法律意見書，經審核後認定原告已履行合同約定支付價金之義務，歐寶公司尚未交付商品房之事實。但本案風險在於已過2 年之訴訟時效；且若歐寶公司曾按原告地址發出交付通知，視為房屋已完成交接驗收，原告尚須支付違約金，此乃因原告從事情報工作喪失人身自由，無法履行受領商品房義務，亦無法於2 年內向法院起訴，致受有至少1,687,000 元財產損害，此部分損害符合國家情報工作法第24條第2項第3款之規定。
⒉原告委託奉化市西塢外向科技園區（下稱西塢園區）辦理徵用寧波市奉化西塢鎮土地之財產上損害3,374,000 元：
原告於89年6 月8 日與西塢園區簽立「委託徵用土地協議書」，約定原告出資人民幣70萬元並已全數支付予西塢園區。原告從事情報工作遭判刑，因身份敏感，不敢再至中國大陸，致該投資案無法繼續履行，受有人民幣70萬元之財產上損害，西塢園區為官方單位，得知原告之身分後便拒絕聯繫，故原告取得損害具體事證確有困難。
⒊原告無法向紹興建慶紡織有限公司（下稱建慶公司）領取
薪資、紅利等財產上損害9,037,500 元，為原告既有財產及利益之損失，為原告之特別犧牲，不應因執行情報任務而喪失，且無從獲得補償：
原告自89年1 月1 日起擔任建慶公司之副董事長一職，至95年5 月17日喪失人身自由前仍在職，有聘任書及工作證明書可證，原告喪失人身自由期間，建慶公司不再發放薪資、紅利，致原告受有薪資、紅利等總額共9,037,500 元之損害。惟建慶公司已解散，無從向該公司申請證明上開事實，原告已證明其喪失人身自由前擔任之職務，自可推知其於上述期間未受有薪資、紅利給付之財產損害，符合國家情報工作法第24條第2項第3款之規定。
㈢被告就原告權利消滅、妨礙權利發生之事實應負舉證責任：
基於取得證據資料之能力受限於情報資料特殊性，原告雖已盡力取得相關證明文件，惟就部分財產損失要取得損害具體事證仍有困難，然原告已證明確受有前述財產損失，以及喪失人身自由與損害間具有因果關係，已盡原告之舉證責任。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠被告依國家情報工作法及其授權法令執行情報協助人員之補償，與法律保留原則並無相違：
⒈所謂法律保留原則，依憲法第23條之規定意旨，蓋關於人
民自由權利，應以法律限制之，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得做成行政處分或其他措施，否則其合法性即生問題，而觀憲法第15條所稱之財產權，應係保障人民之財產安全，非以法律不得對人民已取得財產上之權利，為任意剝奪、限制處分等干涉之行為，是故「中央法規標準法」第5 條亦有規定應以法律定之之事項，以貫徹法律保留原則。
⒉對於情報協助人員所為之補償，係國家對於此等特別犧牲
事項應為何種補償之立法裁量，符合補償法定之原則，與民法所規定之損害賠償態樣有別。國安局係統合綜理國家安全情報工作之主管機關，對於依國家情報工作法規定，經情報機關遴選、運用有素之情報協助人員，其因執行情報工作致喪失人身自由時，國家應給予何種特別犧牲補償之項目及種類，誠屬上開法律保留之事項，自應以法律定之，故參照該法第24、25條之規定，已將情報機關給予情報協助人員之補償項目予以臚列，已盡國家對於此等人員之照顧責任，與憲法第23條之法律保留原則自無相悖。⒊至於情報協助人員關於該法第24條第l 項各款補償項目之
審查原則及作業方式等細節性事頃，國家安全局依國家情報工作法第25條第6 項之授權範圍內，訂頒「情報協助人員補償及救助辦法」，以為各情報機關執行補償及行使裁量權之準據，故被告依國家情報工作法第25條及情報人員補償及救助辦法第11條之規定，辦理情報協助人員之財產損失補償事宜，非屬原告所稱法律保留原則之問題，應僅係行政機關有無依法行使其裁量權之範疇。
㈡被告依法行使審查裁量並無違誤：
⒈按情報協助人員補償及救助辦法第11條規定：「情報協助
人員因執行任務喪失人身自由，其財產損失，由情報協助人員或其親屬舉證，以判決之法律文書或公文書所列舉沒入之財產為範圍，並經隸屬之情報機關審查認可者，核實補償」，依其立法理由以觀，主要在於補償情報協助人員喪失人身自由後，遭沒收或充公之個人財物及資產損失，故以判決之法律文書或公文書所列舉沒入之財產為範園，被告為情報機關之一，對於情報協助人員財產損失之補償，須遵上開法律及法規命令所規範之審認原則辦理，不宜自行擴張範圍，避免肇生違法爭議，被告前據國家情報工作法99年5 月19日修正前，該法第25條第3 項授權訂定之「國防部軍事情報局情報人員暨情報協助人員失事善後處理規定」中第5 點第2 項第l 款，亦明定財產損失補償之範園，應以舉證遭沒入之財產為準據，前後並無相異，併予澄明。
⒉按前述情報協助人員補償及救助辨法第11條規定，應由情
報協助人員舉證補償之範圍以遭沒入之資產為限，其舉證責任之規範已甚明確，查原告舉證資料及判決書等文書內容，未見原告請求之資產已遭沒入損失，而得認定符合前開規定之情形，況就損害補償之原理原則，係須有損害事實之發生，始有補償之情事，故原告檢據買賣契約合同、出資委託徵用土地協議及擔任紹興建慶紡織有限公司副董事長乙職等，僅得推知其有購宅、投資之事，然該等資產是否確已因遭沒入而有滅失或喪失主張之權利，未見舉證協認之憑據，被告自無由認定該等資產確有損害而依法應與補償等。
⒊鑑於行政機關有依法行政之義務，行使法令規範內之裁量
權時，應有善盡審查之義務，並有所依憑，不得概因無舉證佐資即予任意裁量，否則將與法令相違，亦對於其他相類個案將顯失公允，違反行政程序中，相同事件應為相同處理之平等原則。原告並無舉證其所陳資產已遭沒入而有損失，被告自無法審查核予補償；況原告所陳情狀，於實務上應否擴張財產損失補償之審查範圍，純屬「立法裁量」範疇，尚非行政機關或司法機關得以個案解決，綜上所陳，被告就本案依法行政之處理，尚無不當之處。
五、本院判斷如下：㈠按國家情報工作法第24條第2 項第3 款規定「情報人員因從
事情報工作而喪失人身自由時，其隸屬之情報機關在其獲釋前，應支給下列各項補償。但同一事由已依其他法令給予者，應予扣抵：……三、因從事情報工作喪失人身自由所生財產損害之補償金。……」第25條第3 項前段、第4 項、第6項分別規定「（第3 項）情報協助人員因執行任務致喪失人身自由之補償或救助，得發給每月之補償金、前條第2 項第
2 款至第5 款之補償及其他經主管機關核定之補償。……（第4 項）情報協助人員停止運用後，有因停止運用前執行任務之事由致喪失人身自由者，國家應予本人補償或救助。……（第6 項）第二項至第五項補償、救助之相關辦法，由主管機關定之，並由各情報機關編列預算執行之。」據此，情報協助人員停止運用後，有因停止運用前執行任務之事由喪失人身自由所生財產損害，得請求主管機關作成補償之處分。至於因喪失人身自由而生財產損害，其間因果關係是否相當，乃至損害內容，均為補償請求權成立之要件，苟經法院依職權調查，請求權是否成立之事實仍舊不明，依實務上通常採取之規範理論說，由主張該請求之人負擔其客觀舉證責任，亦即，負擔敗訴之不利益。惟鑑於情報協助人員或其家屬就上開情狀之舉證，容有實際困難，因而﹕
1.被告99年1 月28日國報情六字第0990000584號令修頒之國防部軍事情報局情報人員暨情報協助人員失事善後處理規定第5 點第2 項第1 款第8 目乃規定：「失事人於因執行工作遭沒入之資產損失，由業管單位按核備認證之工作契約書內資產損益表所列及提供資產明細之佐資或判決書，給予適當之補償。」
2.嗣依國家情報工作法第25條第6 項之授權，被告另又以99年9 月1 日國家安全局（099 ）允恆字第0043809 號令訂定「情報協助人員補償及救助辦法」，其第11條、第24條分別規定﹕「情報協助人員因執行任務喪失人身自由，其財產損失，由情報協助人員或其親屬舉證，以判決之法律文書或公文書所列舉沒入之財產為範圍，並經隸屬之情報機關審查認可者，核實補償。但最高不得超過一千萬元。」「（第1 項）本辦法自本法修正施行之日施行。（第2項）本法施行之日起至本法修正施行之日止，情報協助人員停止運用後，有因停止運用前執行任務之事由致喪失人身自由者，依各情報機關原有對情報協助人員補償之標準補償。但各情報機關未訂定補償標準，或本辦法補償項目為該標準所未規範者，依本辦法補償項目及數額補償。」
3.嗣於102 年7 月1 日前揭辦法第11條又修正為﹕「（第1項）情報協助人員因執行任務喪失人身自由，有下列之財產損失，由情報協助人員或其親屬舉證，並經隸屬之情報機關審查認可者，核實補償：一、判決之法律文書或公文書所列舉沒入之財產及併科之罰金。二、其他確為情報協助人員所有而無法回復且未受補償之財產。（第2 項）前項補償金額合計不得超過一千萬元。情報協助人員於喪失人身自由期間，為爭取減刑或假釋，須繳納罰金或接受追繳、追徵或抵償而顯有不能或困難者，由情報協助人員或其親屬舉證，經隸屬之情報機關審查後，視實際需要補助相關費用，從財產損失補償額度中扣減，並受前項之限制。（第3 項）情報協助人員因執行任務喪失人身自由，致相關社會保險年資中斷，於獲釋返國後，其隸屬之情報機關得於接獲申請時，協請相關社會保險主管機關計算情報協助人員因年資短少所產生之實際損失金額，全額補償。但不得超過五十萬元。」承上被告歷次就情報協助人員因失事所生財產損害補償額度計算之沿革以觀，其核定準則在於﹕不計執行工作與損害內容間之因果關係與實際損害範圍，而以「事先」陳報之財產內容，或「事後」經判決記載經沒入之財產內容，從寬認定補償額度，相當程度地降低請求權人證明程度，亦即，苟無其他反證足以推翻事先約定之財產明細或事後判決記載沒入財產未有損害，即以上開內容作為損害補償額度；當然，如有證據茲為證明其損害範圍大於上開預估或判決所載者，仍以實際為準，但設有上限額度。核上開處理規定及辦法，旨在降低補償請求權人證明義務，加強國家情報工作法對於情報協助人員失事後財產補償請求權之實現可能，既未侵害人民基本權，也無逾越母法之授權，並無原告所稱違背法律保留原則之疑慮，合先敘明。
㈡本件原告原係軍情局運用有案之情報協助人員，於停止運用
並結束工作關係後，因情報協助工作遭大陸地區當局判決並入獄服刑，迄99年2 月18日始獲釋乙節，為兩造所不爭執，並有大陸地區刑事判決書、裁定書、減刑執行通知書、釋放證明書等影本在卷可稽，是原告為情報協助人員，並因從事該等工作而喪失人身自由，乃為可確認之事實。原告據此向被告申請補償其因從事情報工作喪失人身自由所生之財產損失，而為被告否准，兩造爭點在於原告所主張喪失人身自由與財產損失間之因果關係是否相當，以及財產損失範圍之計算。
㈢經查，原告據以主張其因喪失自由致財產損失範圍如下﹕原
告向歐寶公司購買不動產之財產損害1,687,000 元、委託西塢園區辦理徵用寧波市奉化西塢鎮土地之財產上損害3,374,
000 元以及無法向建慶公司領取薪資、紅利等財產上損害9,037,500 元等，惟核其所提出證據，則無非為原告向歐寶公司購買不動產之商品房契買賣合同、專用收款收據、律師函、浙江律師所就上開合同糾紛初步法律分析意見（以上為與歐寶公司糾紛部分）、委託徵用土地協議書（以上為與西塢園區爭議部分）以及工作證明書、聘任狀（以上為建慶公司薪資、紅利部分），上開文件至多證明原告購買或委託徵用不動產，並曾於89年至95年間受雇於建慶公司，苟有財產損失亦應與各該債權關係原因事實相連結，難認與喪失人身自由有何相當因果關係。
㈣原告擔任情報協助人員，苟因此而喪失人身自由而生財產損
失，囿於實際提出證據之困難，易生補償請求權因果關係及財產損失範圍不明之情狀，此實兩造所可預見，是原告於93年3 月25日與被告所定工作契約第3 點第1 款第3 目即明文約定「甲方（即原告）凡因工作期間不幸失事，遭中共判刑……，造成其區內資產損失，由乙方（即被告）依判決書所列沒入資產明細，給予適切之補償。」此有工作契約書節錄影本在卷為憑；嗣國家情報工作法授權制定「情報人員暨情報協助人員失事善後處理規定」、「情報協助人員補償及救助辦法」就該等情狀舉證責任之減輕亦有增補，已如前述。
綜言之，依兩造之工作契約書及前揭補償規定，不計原告執行工作與損害內容間之因果關係與實際損害範圍，凡原告「事先」陳報之財產內容，或「事後」經判決記載沒入之財產內容，均可認列為損失予以補償，然徵諸卷內原告留存於被告之資產明細，以及原告經大陸地區之判決內容，均無原告資產之記載或論述，無從以此為本而為原告財產損失補償請求權存在之認定。
六、綜上，原處分否准因原告人身自由喪失而生財產損失之補償請求，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，求為判決如主文所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 7 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 7 日
書記官 徐子嵐