臺北高等行政法院判決
102年度訴字第512號102年8月28日辯論終結原 告 劉泓志
曾仁德楊岫涓被 告 行政院代 表 人 江宜樺被 告 衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）代 表 人 黃三桂被 告 衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）代 表 人 邱文達上三人共同訴訟代理人 徐維志被 告 衛生福利部國民健康署
（原名稱：行政院衛生署國民健康局）代 表 人 邱淑媞訴訟代理人 李孟勳上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴時，原列行政院衛生署、行政院衛生署中央健康保
險局及行政院衛生署國民健康局為被告，嗣上述3 機關自民國102 年7 月23日起，分別變更組織為衛生福利部、衛生福利部中央健康保險署及衛生福利部國民健康署，並均由改組後之機關承受訴訟，有行政院102 年7 月10日院授研綜字第10222605323 號函及行政訴訟聲明承受訴訟狀3 件，附本院卷第123 至127 頁可稽，經核尚無不合，應予准許。
㈡原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核
無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：訴外人玄祐診所曾於民國102 年3 月6 日及8 日向被告衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）提出申請，由該診所之陳瑞玉醫師與鄭忠旗醫師參與「102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱系爭改善方案），被告健保署於102 年3 月8 日及11日收文後，分別以102 年3 月21日健保南字第1025061107號函與10
2 年3 月22日健保南字第1025081118號函（下合稱系爭函）回復玄祐診所：陳瑞玉醫師及鄭忠旗醫師因申請巡迴醫療服務業已逾期，經被告健保署分區業務組依系爭改善方案八、
㈠、⒈、⑶評估相關經費及當地民眾對醫療需求尚不明確，故不同意該2 申請案等語。原告對系爭函不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：醫師與被告健保署為依司法院釋字第533 號解釋簽訂行政契約之兩造，人民則係依司法院釋字第524 號解釋被迫與被告健保署簽訂全民健康保險契約之兩造，系爭改善方案應定性為已與被告健保署簽訂行政契約之特約診所醫師，如有心為醫療缺乏地區奉獻服務，而與被告健保署所簽訂，給付條件較主契約更為優厚之延伸子約，並非行政程序法第163 條所稱之行政計畫。惟系爭改善方案將由全民繳納之健保費，錯用以照顧特定區域醫療缺乏人民，將使業已短缺之健保費更形捉襟見肘，並導致全國其他重病人民健康受影響，原告既繳納健保費，依據司法院釋字第469 號解釋，被告枉法濫用健保費，已造成原告之權利及法律上利益遭受侵害，非僅有反射利益受損，為此依據行政訴訟法第8 、
9 條規定提起公益訴訟，請求被告應即刻中止已通過部分之巡迴醫療錯誤給付，改為公務支出，由被告衛生福利部國民健康署（下稱國民健康署）處理，蓋依行政院衛生署國民健康局組織條例第2 條第11款規定，其他有關國民健康促進事項為被告國民健康署職掌之事項，此即被告國民健康署應使用公務費用於醫療資源缺乏地區之法律依據。此外，被告應同意訴外人玄祐診所依系爭改善方案申請由陳瑞玉醫師及鄭忠旗醫師參與系爭改善方案，提供巡迴醫療服務，且亦改由公務支出，由被告國民健康署處理。並聲明：㈠被告應修正系爭改善方案，錯用1 億5 千萬元健保費用，改為公務支出，由被告國民健康署處理；㈡被告應同意鄭忠旗、陳瑞玉之申請。
四、被告之抗辯：㈠被告行政院、衛生福利部及健保署方面：原告非玄祐診所之
負責醫師，故非被告健保署不同意該診所申請由陳瑞玉醫師及鄭忠旗醫師參與系爭改善方案巡迴醫療之相對人，自無提起本件訴訟之當事人適格；另原告雖主張依行政訴訟法第9條規定，基於維護公益而提起本件訴訟，惟既無法律特別規定，程序上顯非合法。次依100 年6 月29日修正、102 年1月1 日施行前全民健康保險法（下稱修正前全民健康保險法）第48條前段及第49條規定，全民健康保險醫療費用總額及其分配方式，由醫療費用協定委員會協定後，經被告衛生福利部核定，即屬合法。全民健康保險為強化醫療資源不足地區之民眾就醫權益，於協商年度醫療費用總額時，均於各總額（醫院、西醫基層、中醫及牙醫）部門編列專款，以鼓勵醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務，故被告健保署訂定系爭改善方案係依法行政，並無不當。又系爭改善方案八、申請程序⒈⑴及⒈⑶規定，符合申請條件之相關醫事人員應依醫事法規相關規定向當地衛生主管機關辦理報備支援，並自本方案公告日起15個工作日內（以郵戳為憑），檢具相關申請文件向所轄保險人分區業務組提出申請，逾期申請者，被告健保署分區業務組得視經費及實際受理申請及審查。訴外人玄祐診所於102 年3 月6 日及8 日始提出由陳瑞玉醫師及鄭忠旗醫師參與巡迴醫療之申請，故屬逾期申請者，被告健保署南區業務組評估系爭改善方案之相關經費及當地民眾對醫療需求尚不明確，爰不予同意，並無違誤。並聲明：駁回原告之訴。
㈡被告國民健康署方面：依行政院衛生署國民健康局組織條例
第2 條規定，被告國民健康署係掌理國民健康促進之相關政策規劃及推動，包括婦幼衛生與非傳染病防治等預防保健事項，系爭改善方案係被告健保署於102 年1 月7 日公告，依系爭改善方案第9 點第1 項規定，該方案預算支用範圍，包括執行該方案產生之新開業保障額度、診察費加成及巡迴醫療服務醫師、護理人員、藥事人員之報酬，性質上屬醫療相關費用，與健康促進及預防保健服務無關，故非被告國民健康署業務權責。至關於預防保健業務之經費來源，84年全民健保開辦時，被告健保署依當時施行之全民健康保險法第32條規定，辦理預防保健業務，由健保費用支應；後因健保財務改革採以多元微調方式進行，公共衛生支出之預防保健等經費，逐年回歸公務預算編列，故預防保健業務所需經費，自95年起逐年由被告國民健康署編列公務預算支應。並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠原告於本院準備程序及言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴
狀內，雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟查，原告以聲明第㈠項，訴請被告應修正系爭改善方案，錯用1 億5 千萬元健保費用，改為公務支出，由被告國民健康署處理，係以系爭改善方案將由全民繳納之健保費，錯用以照顧特定醫療缺乏區域之人民，將使業已短缺之健保費更形捉襟見肘，並導致全國其他重病人民健康受影響，原告既繳納健保費，依據司法院釋字第469 號解釋，被告枉法濫用健保費，已造成原告之權利及法律上利益遭受侵害，非僅有反射利益受損，為其理由，故顯非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項，純為維護公益而提起此部分訴訟。至於聲明第㈡項，訴請被告應同意訴外人陳瑞玉醫師及鄭忠旗醫師之申請，參與系爭改善方案，亦係以為該2 名訴外人提出申請之玄祐診所權益，因系爭函遭受損害為由而起訴，非為維護公共利益。故原告提起本件訴訟，與行政訴訟法第9條所定公益訴訟之要件並非相符，合先敘明。
㈡至於原告依行政訴訟法第8 條規定提起一般給付訴訟，是否有據？茲論述如下：
⒈原告訴請被告應修正系爭改善方案，錯用1 億5 千萬元健保費用，改為公務支出，由被告國民健康署處理部分：
⑴首按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人
（即被告健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之（修正前全民健康保險法第1 條、第6 條、第47條至第54條規定參照）。而為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，修正前全民健康保險法第32條第1 項亦規定：「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。」被告健保署依據前揭條文規定及全民健康保險醫療費用協定委員會（下稱費協會）102 年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次委員會議紀錄，擬定系爭改善方案，報經被告衛生福利部核定後，以102 年1月7 日健保醫字第1020032413號公告實施，其主要建制無非以優於一般健保特約之支付標準，鼓勵西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務，並限定與被告健保署簽訂健保特約之西醫基層診所為申請人。是以，系爭改善方案雖未就醫療院所與被告健保署間之法律關係為定性，然其對醫療資源不足地區人民保險給付方式，與前述經由被告健保署與醫事服務機構締結健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致，亦即，系爭改善方案之公告，乃被告健保署所為要約之引誘，醫事服務機構之「申請」則為要約，被告健保署審核條件而為允諾，係屬承諾，二者合致始成立行政契約，合先敘明。
⑵原告雖主張：系爭改善方案中之「五、預算來源：102 年度
全民健康保險西醫基層醫療給付費用總額中之『醫療資源不足地區改善方案』專款項目下支應。」（參見本院卷第66頁）規定西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務，其醫療費用由全民健康保險西醫基層醫療給付費用支應，係將全民繳納之健保費錯用於照顧特定醫療資源缺乏地區之人民，故應依行政程序法第145 、146 、147 條等規定，修改為由被告國民健康署以稅收轉撥之公務費用支出云云。惟查：①按行政程序法第145 條第1 項：「行政契約當事人之一方為
人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失。但公權力之行使與契約之履行無直接必要之關聯者，不在此限。」第146 條第1 、2 項：「（第1 項）行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。（第
2 項）前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」第147 條第1 、2 項：「（第1 項）行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。（第2 項）前項情形，行政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。」等規定，分別係就人民與行政機關締結行政契約後，發生：締約機關以外之其他機關於契約關係外行使公權力，致人民因履約而顯增費用或受其他不可預期之損失；行政機關為防止或除去對公益之重大危害，而調整契約內容或終止契約；或行政契約締結後，有締約當時無從預料之情事重大變更，致依原約定顯失公平等情形時，締約雙方之權利義務應如何調整，所為規範，故該等規定之適用，均以人民已與行政機關締結行政契約，為其前提。本件原告甲○○為祐民診所之負責醫師，原告丙○○則為文殊祐嘉診所之負責醫師，惟該2 診所均未依據系爭改善方案與被告健保署訂定由醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務之特約；至於原告戊○○並非西醫基層診所，不符系爭改善方案之申請人資格，自無可能與被告健保署簽訂以系爭改善方案為內容之行政契約。從而，原告3 人請求被告健保署依前揭行政程序法條文規定，修改系爭改善方案之預算來源，依上說明，自屬無憑。
②次按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或
法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起一般給付訴訟，請求行政法院判命主管機關或其上級機關應行使行政立法權之法律上請求權。原告主張系爭改善方案規定，西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務，其醫療費用由全民健康保險西醫基層醫療給付費用總額中之「醫療資源不足地區改善方案」專款項目下支應，係將全民繳納之健保費錯用於照顧特定醫療資源缺乏地區之人民，故應修改為由公務支出，核係就全民健康保險制度中，有關對醫療資源不足地區提供醫療保健服務之政策擬定提出建議，揆諸前揭說明，原告對於為全民健康保險法主管機關之被告衛生福利部，僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴請該被告或其上級機關即被告行政院修改系爭改善方案之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求被告衛生福利部及行政院修改系爭改善方案，亦無理由。
③再查，系爭改善方案係被告健保署根據修正前全民健康保險
法第32條第1 項及費協會102 年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次委員會議紀錄公告實施，業如前述；其預算來源，依修正前全民健康保險法第49條第1 項規定：「醫療費用協定委員會應於年度開始3 個月前，在第47條行政院核定之醫療給付費用總額範圍內，協定本保險之醫療給付費用總額及其分配方式，報請主管機關核定。醫療費用協定委員會無法於限期內達成協定，應由主管機關逕行裁決。」係由費協會在102 年度開始3 個月前協定之分配方式而決定，被告國民健康署既非全民健康保險法之主管機關，且系爭改善方案係就西醫基層醫師申請至醫療資源不足地區提供醫療保健服務之施行區域、期間、執行方式及年度目標、申請條件、程序、支付標準、醫療費用申報與審查方式暨執行報告之撰寫規格等事項加以規定（參見本院卷第66至73頁），與行政院衛生署國民健康局組織條例第2 條規定，被告國民健康署係職掌關於國民健康政策之制定，婦幼、兒童、青少年、中老年人保健與特殊傷病、癌症防治之規劃及推動等事項者，並無關聯，則原告主張被告國民健康署依上述組織條例第2 條第11款規定：「行政院衛生署國民健康局（以下簡稱本局）受行政院衛生署之指揮、監督，掌理下列事項：…十
一、其他有關國民健康促進事項。」有將公務費用使用於醫療資源缺乏地區之義務，自非可採，其據此訴請被告國民健康署修改系爭改善方案，將系爭改善方案錯用健保費用部分，改為公務支出，洵非有據。
⒉原告訴請被告應同意鄭忠旗、陳瑞玉之申請部分：
⑴次按行政訴訟法第8 條第1 項規定之給付訴訟，須原告就該
具體給付內容有受領之權能，始具當事人適格，否則，其訴即為無理由，應以判決駁回之。經查，原告係因訴外人玄祐診所向被告健保署申請，由該診所之陳瑞玉醫師及鄭忠旗醫師參與系爭改善方案，經被告健保局以其申請逾期，且被告健保署南區業務組評估系爭改善方案之相關經費及當地民眾對醫療需求尚非明確等理由，未予同意，故訴請判決被告應同意陳瑞玉及鄭忠旗上開申請。惟原告3 人均非玄祐診所之負責醫師，其等之權利或法律上利益，並不因被告健保署不同意該診所申請由陳瑞玉及鄭忠旗醫師參與系爭改善方案之審查結果，受有任何損害，另本院亦查無原告有何可擔當玄祐診所起訴之法定權限，則原告自居利害關係人，起訴請求被告健保署應同意玄祐診所申請由陳瑞玉及鄭忠旗醫師參與系爭改善方案執行巡迴醫療服務部分，顯然欠缺當事人適格。
⑵又依全民健康保險法第7 條及第4 條規定，全民健康保險係
由被告健保署為保險人，辦理保險業務，被告衛生福利部為全民健康保險之主管機關。被告健保署對於訴外人即玄祐診所之陳瑞玉與鄭忠旗醫師申請參與系爭改善方案未予同意，事涉全民健康保險法保險人即被告健保署，與其特約醫事服務機構間，就是否准許參與系爭改善方案所生具體事件，自屬被告健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦理，被告衛生福利部及行政院基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在，從而原告訴請被告衛生福利部及行政院必須同意訴外人陳瑞玉與鄭忠旗得參與系爭改善方案執行巡迴醫療服務，並無實體法之依據，其此部分請求亦無理由。
⑶再者，系爭改善方案係被告健保署依修正前全民健康保險法
擬定，送經被告衛生福利部核定後公告實施，業如前述，被告國民健康署並非全民健康保險法之主管機關，對於醫事服務機構向被告健保署提出由醫師參與系爭改善方案之申請案，自無准駁之權限，原告訴請被告國民健康署應同意由陳瑞玉及鄭忠旗參與系爭改善方案，更屬於法無據。
六、綜上所述，原告起訴請求被告應修正系爭改善方案，將西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務之費用，由以健保費用支付，改為由稅收轉撥之公務費用支出，及被告應同意訴外人陳瑞玉與鄭忠旗醫師參與系爭改善方案之申請，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10
4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
書記官 李 建 德