臺北高等行政法院判決
102年度訴字第679號102年10月31日辯論終結原 告 陳俊傑
高淑華被 告 衛生福利部代 表 人 邱文達（部長）訴訟代理人 陳姵君 律師
徐漢堂 律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國102年3 月6 日院臺訴字第1020125617號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告民國101 年9 月10日之死亡給付申請作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告高淑華係陳威鴻之法定繼承人，與原告陳俊傑同為本件
預防接種受害救濟之請求權人，茲據其請求追加為原告，且業經被告同意，應予准許；原告高淑華受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，就原告高淑華部分由其一造辯論而為判決。
㈡被告原名行政院衛生署，嗣於民國102 年7 月23日改制為衛
生福利部，此有被告提出之行政院令附卷可查，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告陳俊傑以其子陳威鴻於98年11月23日在嘉義縣00000000職業學校（下稱○○○○）接種H1N1新型流感疫苗後，眼睛及臉部腫大，曾通報嘉義縣衛生單位。
先後至嘉義巿劉眼科、信合美眼科、嘉義市基督教醫院（下稱嘉義基督教醫院）、嘉義市天主教聖馬爾定醫院（下稱聖馬爾定醫院）、嘉義縣慈濟綜合醫院大林分院（下稱大林慈濟醫院）之眼科、免疫風濕科、感染科等就診，治療效果時有好壞，並至行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）臺中榮民總醫院（下稱臺中榮民總醫院）免疫風濕科就診，經驗血仍無法找出病因，因此持續服用2 年多之類固醇及抗過敏藥物。嗣出現頭痛症狀，至嘉義基督教醫院、大林慈濟醫院之神經內科就診，101 年5 月間於學校宿舍昏倒後陸續就診，初步懷疑腦瘤或細菌感染發炎，經於嘉義基督教醫院做核磁共振診斷為惡性腦瘤，再赴退輔會臺北榮民總醫院（下稱臺北榮民總醫院）經診斷為ADEM（急性瀰散性腦脊髓炎，下稱ADEM），並判定發炎症狀至少2 年，與施打疫苗時間點相近，經注射類固醇2 個多月均未好轉，反覆於臺北榮民總醫院住院，最後發生左手左腳偏癱、視力模糊，腦部切片檢查確定為ADEM，嗣因肛門化膿清創處理，遭細菌性感染引發敗血症，於101 年8 月25日死亡，於101 年9 月10日向被告申請預防接種受害救濟。案經被告預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）101 年10月30日第105 次會議審定結果，與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件。被告以101 年11月29日署授疾字第1010101518號函（下稱原處分）送核定之審定結果，請財團法人藥害救濟基金會依審定結果辦理。該基金會據以101 年12月4 日藥濟調字第1011672 號函知原告陳俊傑，原告陳俊傑不服，遂提起本件行政訴訟。嗣並追加原告高淑華為共同原告。
三、本件原告主張略以：㈠陳威鴻生前諸多症狀皆因施打疫苗所致：
⒈被告聲稱陳威鴻施打疫苗後於98年12月12日就診稱眼睛紅
腫痛已一星期，惟依其所附被證7 頁74-75 ，陳威鴻就診日期應為同年12月5 日，其引述及推斷日期明顯錯誤，實則陳威鴻原僅長針眼，施打疫苗後更加嚴重，且臉部腫脹已非僅眼睛問題，推測已發生ADEM前驅症狀，符合被告於答辯所述ADEM會於接種後數日至2 週內發病之論述。
⒉被告指稱陳威鴻家族有紅斑性狼瘡病史，惟該病並非所有
家族成員皆會罹患，且此與陳威鴻罹患ADEM有何相關、醫學上是否具紅斑性狼瘡病家族史者較易罹患ADEM之研究報告，被告均應舉證。被告引述病歷記載陳威鴻有痛風（10
1 年4 月8 日才有此病之診斷紀錄）、甲狀腺功能亢進但未服藥控制等情，然陳威鴻自施打疫苗後2 年多來均定期至醫院就診未曾間斷（被告提出之被證13內有記載），該等病症係施打疫苗後至各醫院就診抽血檢查之結果，醫師告知僅輕微偏高，並不需特別處置，並已遵照醫師所開立之處方服藥，服藥後對臉部腫脹並無明顯改善，因此縱有該病徵亦係施打疫苗所致。被告以病歷之片段記載，據以論定，過於以偏概全。
⒊被告表示陳威鴻98年12月至101 年7 月多次至大林慈濟醫
院、嘉義基督教醫院及臺中榮民總醫院就診，診斷為乾燥症候群、格雷夫氏症、過敏性蕁麻疹、亞急性甲狀腺炎等情，惟此係因多次抽血查無確切病因，方至各大醫院不同科別就診，雖投以類固醇及抗組織胺等藥物治療，病情仍未獲明顯改善，而非罹患上開免疫系統疾病。陳威鴻在施打疫苗前並無上述各種疾病，請被告調閱各大醫院及診所資料，查明陳威鴻於施打疫苗前未曾因相關疾病就診，即可證明各種症狀皆因施打疫苗引起，只因醫師誤判病症。㈡ADEM病程初期診斷不易，不應排除陳威鴻罹患ADEM與施打H1
N1疫苗間之因果關係，並建請本院重新檢閱臺北榮民總醫院的MRI 影像報告及病理切片報告：
⒈陳威鴻自98年12月起（即施打疫苗後）服用類固醇期間，
方陸續出現頭痛、倦怠、視力衰退、意識障礙等疑似ADEM之前驅症狀，至嘉義基督教醫院神經內科就醫時，醫師未開立MRI 或CT等腦部影像學檢查，故未被診斷出ADEM。
⒉根據國外神經科學文獻報導（Current Opinion in Neuro
logy2007,20:247-254 ），ADEM的前驅症狀並非特異性（如頭痛、發燒、倦怠、神經意識障礙、視力缺損等），易被延誤診斷而錯失治療黃金時間。原告極度懷疑陳威鴻於98年12月到101 年5 月期間，甚或於接種H1N1疫苗後罹患ADEM，只因ADEM前驅症狀並非特異，或因服用臺中榮民總醫院風濕免疫科醫師開立的類固醇（此藥物恰為治療ADEM的療法之一），使得陳威鴻無法即時被診斷出AD EM ，直至101 年5 月出現嚴重頭痛、嘔吐、暈眩、癲癇等症狀，輾轉到臺北榮民總醫院神經內科就醫時，才由該院放射科醫師診斷為ADEM。當時該院放射科醫師見陳威鴻病灶嚴重，甚至推論其罹患ADEM的病程應該已經持續了約2 年多之久，而且根據原證6 文獻即說明雖ADEM屬單向性疾病，但過去的病例報告中也有復發的案例，離第1 次發作後平均
2.9 年會有第2 次的發作。⒊迄今ADEM發病機制眾說紛紜，由於醫療形勢險峻及政府推
動防疫政策，部分醫師未把疫苗接種史紀錄於病歷中或不敢多問疫苗接種史，或許因此國內接種疫苗後ADEM病例較少，又由於ADEM患兒臨床表現錯縱複雜，大多數患兒未能詳敘病史及配合神經系統檢查，兒童神經系統症狀復具一定特殊性等原因，極易造成非專業領域的醫師無法在ADEM病程初期做出正確診斷，導致誤診或延誤診斷等情。
⒋被告引述「眼睛紅腫及臉部浮腫等與疑似免疫反應有關的
症狀經眼科及免疫風濕科所有檢查並無特別診斷，且這些症狀於口服類固醇後平息。」即可證明，陳威鴻於施打疫苗後至眼科及免疫風濕科就診，均無法找出病因作有效治療，僅服用類固醇控制，以致ADEM被延後診斷。另外被證
9 頁436 亦記載「2 年前眼臉及嘴唇腫求治均未查」，原告不可能於就醫時說謊。另被告辯稱陳威鴻於101 年起間歇性有數秒嚴重頭痛及頭暈，但陳威鴻及其家庭有所忽略云云並非事實，依被告所附100 年6 月18日、同年7 月9日及101 年2 月6 、16日，陳威鴻有至大林慈濟醫院神經科及嘉義基督教醫院神經科就診之紀錄，顯然ADEM之症狀持續進行中，僅未被診斷出而已。
⒌陳威鴻從101 年5 月間在學校昏倒到確診為ADEM，歷經嘉
義基督教醫院、臺北榮民總醫院、○○醫院、林口長庚、大林慈濟醫院等多位醫師診斷，臺北榮民總醫院並多次研討，直至101 年8 月做腦部切片檢查才確診為ADEM，足見ADEM診斷不易。為此建請本院能請放射科醫師及病理專家重新檢閱臺北榮民總醫院的MRI 影像及病理切片報告。
㈢陳威鴻罹患ADEM顯與施打國光H1N1疫苗有關：
⒈被告訴願答辯表示國光H1N1疫苗上市前均經嚴格實驗及審
核，施打後發生不良反應之機率極低。惟其亦提及疫苗為生物製劑，人體生理狀況複雜且有體質差異性，進入人體後有產生不良反應之風險存在，前後論述顯有矛盾。
⒉被告訂定預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法，要求疫
苗製造或輸入廠商應繳納一定金額充作預防接種受害救助基金（該辦法第2 條之1 ），此即為民眾預防接種後產生不良反應之救助機制，以提高民眾接種疫苗意願，足見即便再如何嚴格管控，仍有造成不良反應之可能。
⒊觀諸國光H1N1疫苗之仿單，該疫苗重大副作用之一，即為
急性瀰散性腦脊髓炎（ADEM）；其他副作用尚有腫脹、頭痛、臉部水腫、無精打采（疲倦、無力感），均為陳威鴻施打後顯現之症狀，因此陳威鴻嗣後被診斷出ADEM顯與施打疫苗有關。又當時即有國內權威醫師針對國光疫苗（安定伏裂解型流感疫苗）提出安全性質疑（和信治癌中心醫院副院長謝炎堯），希望政府能在注重防疫政策時兼顧民眾施打之安全，認為應遵循國際標準作業程序，檢驗國光疫苗的品質。
⒋國光H1N1疫苗施打當時不良反應案件頻傳，依被告資料截
至101 年10月31日止，計審議548 件，其中與施打疫苗有關或無法排除者高達79件，占14.4％，機率頗高。再查被告疾管局因H1N1疫苗接種核予救濟之疾病統計，75件中即有4 件是急性瀰散性腦脊髓炎（ADEM），占5.3 ％，可知H1N1疫苗引發ADEM之比例不低（證12）。案例中即有16歲男學生施打H1N1疫苗後出現暈眩、噁心症狀就醫診斷為ADEM，經小組審議結果無法完全排除與該次疫苗接種無關，陳威鴻僅因較慢被診斷被告卻審議與接種疫苗無關，顯無理由。
⒌被告引用陳筱慧醫師等之報告，論述ADEM發病原因有可能
是感染，惟該報告亦提及接種疫苗亦為其原因。另外報告中也說明ADEM與自體免疫反應有關，類固醇亦為治療ADEM之藥品。因此可高度推測陳威鴻於施打疫苗後即已發病，僅因受類固醇藥物壓制。
㈣被告審議小組之組成及審議過程有違公正公開原則：
⒈被告審議過程未對原告公開，亦未予原告向審議委員說明
之機會，原告無法確定當天出席參與審議的委員中是否有ADEM方面的專家學者，或是否僅以被告提供的病歷資料及片面說詞即予以審議，有失公允。再者，預防接種救濟辦法規定審議委員會之組成及人數，並未規範會議出席人數、社會公正人士出席人數及出席委員表決之門檻，如此做成之決議是否具有公正性，令人質疑。
⒉檢視被告委請3 位醫師所作之鑑定意見，原告質疑如下：
⑴案情概要由被告提供，強調施打疫苗及確診ADEM日期之
時間差距，且未詳述病程發展及就診經過，有引導審查委員誤判之虞。
⑵洪焜隆醫師提及「…，且若兩年前已因疫苗注射而引起
ADEM變化，臨床上應早有神經學症狀，此點難以驗證個案之表現，…」；邱南昌醫師提及「…，個案雖然眼部症狀在98年底就未能完全控制，但一直無腦病變症狀，直到101 年初才有頭痛和頭暈，…」，依被告所附陳威鴻100 年6 月18日、同年7 月9 日及101 年2 月6 、16日曾至大林慈濟醫院及嘉義基督教醫院神經科之就診紀錄，醫師並無開立MRI 或CT等腦部影像學檢查，當時並未被診斷出ADEM。顯然2 位醫師並未逐頁明查病程發展及就診經過，所為鑑定意見難以服人。
⑶3 位醫師均為現任被告審議小組委員，其不可能作出與會議相反之審查意見，公正性令人質疑。
⒊另查被告提出於審議小組之參考資料，內容充滿對陳威鴻
不利字彙，如「有甲狀腺機能亢進及痛風，但未服藥控制，依病歷記載家族有紅斑性狼瘡病史」等，企圖引導審議委員作不利原告之決議，有違審議參考資料應客觀公正之原則，遑論其所述與事實不符。
㈤綜上所述，陳威鴻自疫苗接種後即密集就醫診治（有被告查
得之病歷資料可稽），甚至於同一家醫院看診數個科別，惟因ADEM診斷不易未能早日正確診斷病因，被告即以病程發生時間已超過疫苗可能引起該症狀之時間，研判其係自身罹患ADEM，與施打疫苗無關，被告舉證薄弱，審定結果顯與預防接種救濟辦法之立法精神相違。為此，原告提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告101 年9 月10日之申請，應作成核給死亡給付的行政處分。
四、被告則答辯略以：㈠審議小組依預防接種救濟辦法組成，進行預防接種受害救濟申請等案之審議，小組人員及程序具嚴謹、專業及公平性：
⒈依行政訴訟法第201 條規定，行政機關依裁量權所為之行
政處分，除有逾越權限或濫用權力者，行政法院應尊重其裁量結果（最高行政法院95年度判字第900 號判決參照）。而預防接種救濟辦法乃被告依傳染病防治法第30條第4項授權訂定，自具法律效力。被告為審議預防接種受害救濟各該案件，依預防接種救濟辦法第3 條、第4 條第1 、
2 項規定設置審議小組。本件原告申請預防接種受害救濟，關於預防接種受害原因之鑑定，應由審議小組鑑定之。⒉為求謹慎，對於預防接種受害救濟之申請案，被告會先收
集個案發病前後之就醫病歷資料，送審議小組委員先做初步鑑定，再召開審議小組會議審議，會中並得邀請當地衛生局人員書面或口頭報告訪視個案狀況。之後審議小組委員則會依據原告所提受害事實之各種狀況及初步鑑定結果，參酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、個案過往病史以及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討受害事實，及其與預防接種間造成因果關係之可能性後，始做出決議。
⒊參與本件審議之人員包括感染、神經、免疫等專科醫師、
解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士，符合審議辦法，合乎嚴謹、專業與公平性之要求。
⒋關於本件審議小組組成及委員之選定、審議流程及救濟基準，被告資料請分別參見附件5 、6 。
⒌本案審議小組中固仍有林美倫律師為委員，惟其於本案審
議過程尚無偏頗或不符專業之表現，亦非本案訴訟代理人，似異於本院101 年訴字第1306號判決之情形。㈡審議小組初步鑑定及審議結果俱認陳威鴻死亡與接種疫苗無關，否准原告申請，並無違誤：
⒈本件係先請審議小組具醫學專業之2 名委員進行初步鑑定
。初步鑑定意見各為：「案童陳威鴻於98年11月23日接種AdimFlu-S(A/H1N1) 流感疫苗。回顧病歷，案童在接種疫苗前的98年11月6 日和11月20日就曾因為視力模糊及眼皮水腫到診所就醫，因此案童眼睛之症狀起始在打疫苗之前，與疫苗無關。而案童在101 年5 月發生急性散在性腦脊髓炎(ADEM)，也與疫苗無關。一般H1N1流感疫苗接種導致之ADEM發病於接種後數日至兩週內，而本案病童之發病，距離接種疫苗已相隔兩年半，時間上並不符合，故案童之死亡與施打疫苗無關，不予救濟。」、「個案在接種流感疫苗…兩年半後的急性散播性腦脊髓炎（即ADEM），雖然與之前眼疾無直接證據顯示關聯性，但也是免疫系統相關疾病。在施打疫苗前已有眼部症狀發生，且檢查認為與亞急性甲狀腺炎有關，施打後之長期眼皮浮腫應與預防接種無關。距離兩年半後發生的急性散播性腦脊髓炎更是無相關性。根據上述，此個案之病變與預防接種無關，建議不予救濟。」。
⒉審議小組101 年10月30日第105 次會議進行本件審議，經
與會專家討論綜合研判，其程序合法，最後認定與預防接種無關，不予救濟，亦無錯誤。
㈢原告稱該等病症係因施打疫苗所致云云，尚有誤解：
⒈陳威鴻接種H1N1疫苗前，即有眼皮浮腫症狀而至眼科就診
。而眼皮浮腫即被高度懷疑係免疫系統疾病；又陳威鴻家族有X 染色體脆折症及紅斑性狼瘡病史，陳威鴻舅舅、外祖母及姑姑亦曾罹患免疫系統疾病，合理推測陳威鴻之免疫力較一般人為低。
⒉ADEM亦屬於免疫系統相關疾病，Acute 即為「急性」之意
，陳威鴻患ADEM係在施打疫苗2 年半後，難認與疫苗有關。原告徒以疫苗可能之副作用為ADEM主張兩者間有因果關係，非但無據，且與ADEM係急性發病，必須於施打疫苗後數日至2 週內產生，始能認有關聯之醫學專業法則，亦有不符，此經前述初步鑑定意見說明在案。
⒊陳威鴻於98年12月28日至101 年7 月23日，多次於大林慈
濟醫院、嘉義基督教醫院、臺中榮民總醫院風濕免疫科門診追蹤，確診為乾燥症候群、格雷夫氏症、過敏性蕁麻疹、亞急性甲狀腺炎，並非原告所稱疑似ADEM之病症。查乾燥症候群實為自體免疫疾病，格雷夫氏症係甲狀腺功能亢進之致病原因之一；依陳威鴻病歷，其有甲狀腺機能亢進及痛風，惟未服藥控制，推知陳威鴻極可能因家族有免疫疾病背景，始罹患此些病症。
⒋再者，甲狀腺功能疾病患者較一般人有較高比例同時罹患
各種情感疾患，如恐慌症、畏懼症及焦慮症等。應探究者係陳威鴻是否因生活壓力引起情感疾患導致格雷夫氏症，而非無據指稱上述症狀係因施打疫苗而起。
⒌陳威鴻因癲癇於101 年5 月9 日至臺北榮民總醫院就醫，
依該住院病歷可知，陳威鴻於101 年初出現間歇性劇烈頭痛和頭暈等疑似ADEM之前驅症狀時，陳威鴻及其家屬似忽略此等症狀，直至同年月4 日因癲癇、意識模糊送醫時，始至臺北榮民總醫院做更進一步的檢查。且陳威鴻服用類固醇期間，亦陸續出現疑似ADEM前驅症狀，僅因醫師無開立MRI 或CT等腦部影像學檢查，故未被診斷出ADEM，可知此與疫苗施打，更無因果關係。
⒍原告指稱在施打H1N1疫苗前未有ADEM之前驅症狀，並以臺
北榮民總醫院放射科醫師推論陳威鴻罹患ADEM之病程已持續2 年多云云，惟是否確有該醫師為如上陳述尚未可知，況原告並未提出相關證據資料以為佐證，已難憑採；而原告所提之原證6 僅為一醫學期刊，尚不能依此證明陳威鴻罹患ADEM達2 年之久。又陳威鴻於98年11月23日即已接種H1N1疫苗，但卻於101 年5 月18日始以類固醇脈衝療法治療ADEM，其發生時間已超過疫苗可能引起該症狀之時間，原告僅以陳威鴻之死因與接種疫苗後之某副作用可能相同，即遽謂係因接種疫苗引起，尚有誤解。
⒎醫學文獻上ADEM通常是在打疫苗後2 周內發病，本件H1N1
疫苗仿單亦載明接種疫苗之罕見副作用之一ADEM會於接種後數日至2 周內發病。經被告搜尋，醫學上尚無可供支持距離疫苗接種後2 年半所發之ADEM，與疫苗有關之文獻報告證據。原告所提證12之統計資料，可證明ADEM確有可能經審議後被認定無法排除與疫苗有關，審議小組並無預設立場。而證13則載明，無法排除之原因為該個案接種5日後有暈眩噁心症狀、隨後確診為ADEM，與本件時間相隔2年半尚有不同。另原告引陳筱慧醫師等之報告稱ADEM與接種疫苗有關，惟該報告亦載明，發病與接種疫苗距離在1至3 周，故時間間隔應為是否排除之決定性因素。至於原告質疑ADEM發病原因，目前醫學文獻研究，除疫苗接種數周內發病以外，具體致病原因不明，有可能是感染（參陳筱慧醫師等之報告）。
㈣審議小組所為之審議具高度技術性，屬行政機關之判斷餘地
，除有證據證明基於錯誤之事實或程序違法外，法院對其審查密度較低，應尊重其判斷：對高度專業技術性之事項，屬行政機關之判斷餘地，除有證據證明基於錯誤之事實或程序違法外，法院對其審查密度較低，而應尊重其判斷，此有最高行政法院95年度判字第900 號判決意旨可供參照。本件之初步鑑定意見及審議結果，乃審議小組對高度專業技術事項之判斷，屬行政機關之判斷餘地，所依之事實證據正確，程序亦屬合法，認定並無違誤，應予尊重。
㈤疫苗之品質、效益與安全無庸置疑：疫苗為一種生物製劑，
人體生理狀況複雜且有體質差異性，故其進入人體後，有產生不良反應之風險存在，但產品上市前，已經過嚴格實驗審核管控，故發生不良反應機率極低。在考量整體社區群體健康之保障下，疫苗接種為提高群體免疫力以減少傳染病發生的最佳公衛手段。為確保疫苗安全性，並避免民眾對預防接種副作用產生疑慮而間接降低接種完成率，被告要求國內各項疫苗於上市使用前，均須向被告申請查驗登記，俟取得許可證後，始可上市。各家廠商於申請查驗登記時，均應依規定檢附各項臨床及技術性資料，經被告藥品諮詢委員會及傳染病防治諮詢委員會預防接種組委員依規範逐項審核及檢驗，並經被告食品藥物管理局檢驗，確認其安全性及有效性後，始准予登記並核發許可證。另各批次疫苗輸入上市前，尚須經食品藥物管理局檢驗合格，取得封緘證明書完成封緘後，始得銷售，原告憑空質疑其安全性，難認可採。
㈥為免疑慮，被告分別再委請洪焜隆醫師及原初步鑑定意見出
具醫師之一邱南昌醫師出具補充說明意見；黃富源、邱南昌及洪焜隆醫師就本件出具之4 份專業意見同認陳威鴻所患ADEM與其預防接種無關聯性：
⒈洪焜隆醫師102 年8 月21日出具之補充說明意見為：「申
請人之主張似乎有理，但個案在接種疫苗（98.11.23）前之98.11.6 及98.11.20曾因視力模糊及眼皮浮腫至信合美診所就診，此與接種疫苗後之眼皮浮腫，應是原先症狀之延續；而陸續之診斷包括乾燥症候群、格雷夫氏症（此病即突眼甲狀腺腫，為自體免疫疾病）、亞急性甲狀腺炎、以至後來之急性瀰漫性腦脊髓炎(ADEM)都屬於免疫系統相關之問題，即自體免疫疾病，應是自身免疫問題之系列表現，難以一概認定皆由疫苗接種後所引起。」、「個案總共接受4 次MRI 檢查（101.5.13、101.6.18、101.7.10、
101.8.8 ），前後四次影像比較，右側顳葉之病灶呈現T1低訊號，T2高訊號，打顯影劑增強之變化，隨著時間演變有逐漸縮小現象，切片檢查為去髓鞘化病變，符合ADEM診斷。至於ADEM之病灶時間，依影像學變化難以認定有兩年以上之久，大部分ADEM之影像變化，以T2呈現高密度訊號為主，在急性期約三個月後即逐漸消失，很少持續一年以上，所謂病灶已有兩年以上，需有更多證據即觀察。個案乃因頭痛、抽搐及昏倒始接受MRI 檢查而發現病灶，因無兩年前之影像比較，且若兩年前已因疫苗注射而引起ADEM變化，臨床上應早有神經學症狀，此點難以驗證個案之表現，包括期間出現之乾燥症候群、格雷亞夫氏症、亞急性甲狀腺炎等。」、「綜上所述，個案之種種臨床症狀，難以認定與疫苗接種相關。但過程冗長曲折，建議給予為釐清病因所花費之部分醫療補助。」。
⒉邱南昌醫師102 年8 月27日出具之補充說明意見除與其所
出具之初步鑑定意見相同外，其補充說明意見3 載明「急性散播性腦脊髓炎若與98年之流感預防針有關，腦部影像學檢查不應該在101 年呈現仍有腫脹佔據腦部空間的現象，此種影像上的病變現象應該與發病時間無太久的時間差距，並不像兩年以上的病灶。」、意見4 載明「個案雖然眼部症狀在98年底就未能完全控制，但一直無腦病變症狀，直到101 年初才有頭痛和頭暈，101 年5 月痙攣發作。
若急性散播性腦脊髓炎與98年之流感預防針有關，就神經症狀出現的時間也距離太久，應該不相關聯。」、意見5載明「急性散播性腦脊髓炎從病理學上也無法解釋與眼皮浮腫相關」、意見6 載明「乾眼症、格雷夫氏症、亞急性甲狀腺炎均無與流感疫苗相關的報告；蕁麻症雖無法排除與流感疫苗的相關性，但此個案之表現與此診斷並不相符。施打疫苗後發生疾病，並不能就此認定與疫苗有關，仍需根據病理學和過去文獻報告作為合理之推論。無根據的擴大推論相關性，將導致所有疾病都無法排除與預防接種之相關性，反而失去公正客觀性。」。
⒊前述之格雷夫氏症，乃突眼甲狀腺腫，為自體免疫疾病，病因原不明，但已有研究顯示應與遺傳有關。
⒋迄今就本件出具專業意見之醫師為黃富源、邱南昌及洪焜
隆。黃富源醫師為○○紀念醫院副院長、○○紀念醫院醫學研究科及小兒科主任、中華民國○○○醫學會理事長、教育部部定教授，為○○醫學院醫學士，現為○○紀念醫院小兒科資深主治醫師；邱南昌醫師為小兒科專科感染症專科、小兒神經學專科及兒童重症醫學次專科醫師，○○醫學院醫學士，現為○○紀念醫院小兒感染科主任；洪焜隆醫師為小兒神專科醫師、小兒神經科專科醫師、小兒急救加護專科醫師、重症醫學專科醫師及臨床分子醫學專科醫師，○○醫學院醫學士、美國○○○大學醫學中心小兒科研究員、日本○○○○醫科大學○○○研究員及日本○○○○醫科大學醫學博士，現為○○綜合醫院副院長、○○大學醫學系專任教授、行政院0000000000000審議委員。
⒌綜上，以3 位醫師之專業、學經歷，應無甘冒風險出具不
實專業意見之可能，3 位醫師所出具4 份專業意見雖簡明，但切中要點且與病歷記載相符，應值參考。
五、本院得心證之理由：㈠按傳染病防治法第2 條規定：「本法主管機關：在中央為行
政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第30條規定：「（第1 項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第2 項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因二年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾5 年者亦同。（第3 項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。（第4 項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」，被告依上開法律授權訂定預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第3 條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組，其任務如下：一、預防接種受害救濟事項之審議。二、預防接種受害原因之鑑定。
三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事項之審議。」、第4 條規定：「（第1 項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1 人為召集人。（第2 項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3 分之1 。（第3 項）委員任期2 年，期滿得續聘之；任期內出缺時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆滿之日止。（第4 項）審議小組之召集人，負責召集會議，並擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推1 人為主席。」第7 條第1 項規定：「審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：（一）因預防接種致死者，最高給付新臺幣六百萬元。（二）無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣三百五十萬元。（三）因其他原因致死者，不予給付。……四、其他因預防接種致不良反應者，最高給付新臺幣二十萬元。五、預防接種後疑似嚴重不良反應者，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予新臺幣十萬元。」。上開第4 條條文係99年2 月12日修正發布( 嗣再於101 年12月14日修正發布，惟僅就第1 項之「中央主管機關」修正為「中央衛生主管機關」）發布，提高審議小組委員人數及其中法學專家、社會公正人士所占比例，修正理由為：「一、鑑於目前新增疫苗項目逐年增加，民眾對於疫苗安全及幼兒生命健康之重視與日俱增，且接種對象亦已擴大至各年齡族群，考量疫苗接種不良反應之鑑定涉及醫療專業，而該等案件除申請件數有增加趨勢，且發生疑似不良反應類別亦日趨複雜，為期使疑似預防接種受害之個案能進行專業完善之審議，相關個案能得到合理之救濟，同時儘速釐清病因，以利國家預防接種政策能順利推行，爰增加審議小組委員人數，以廣納各相關專業領域之專家，爰修正第1 項之委員人數上限。二、為昭社會公信，爰將修正條文第2 項法學專家、社會公正人士人數之比例，從不得少於4 分之1 ，調整為不得少於3 分之1 。
三、第3 項及第4 項未修正。」。㈡本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有原告戶籍謄本
、學生接種名冊、死亡證明書、聖馬爾定醫院病歷、大林慈濟醫院病歷、嘉義基督教醫院病歷、榮民總醫院病歷、預防接種受害救濟申請書及原處分在原處分卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，在於被告所設審議小組以原告之子陳威鴻之死亡，審定結果認與預防接種無關，有無違誤？㈢本院首應審查者，則係被告審議小組之組成是否合法？經查：
1.被告依傳染病防治法第30條第4 項授權訂定之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第3 條規定，為辦理預防接種受害救濟之審議，設置審議小組，並於101 年10月30日召開第105 次會議審議原告之申請案。依上開辦法第4 條第
1 、2 項規定， 審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，其中法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3 分之1 。查該101年第105 次會議時之審議小組組成，包括召集人，共有委員19人，其中以法學專家或社會公正人士資格出任者，有吳建昌、李禮仲、林美倫、黃鈺生、黃韻璇、楊秀儀及蘇錦霞等7 人，有被告提出並以灰色標註代表法界或社會公正人士之審議小組名單在卷可稽（原處分卷被證12）。其中林美倫委員係○○法律事務所律師、○○○○協會常務理事，固符合法學專家或社會公正人士之身分，惟查其於
100 年兩度另受被告委任為預防接種受害案件之被告訴訟代理人（本院100 年度訴字第553 號及100 年度訴字第1320號），並受有律師報酬各7 萬5 千元，有被告於本院
101 年度訴字第1036號疫苗接種事件所提出之100 年11月
2 日及同年12月5 日時代法律事務所林美倫律師之收據在該卷第155 頁可稽，並經本院依職權調閱核對無誤。足見林美倫律師於審議小組審議本件申請案之前，就已有償擔任相類訴訟案件之被告訴訟代理人，為被告審定結果答辯，捍衛被告之立場，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被告官方代表，已然喪失預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第4 條設置法學專家或社會公正人士之目的；再者，被告審議小組若作成完全滿足申請之審定結果，即無訴訟必要，如此將與有償擔任被告訴訟代理人之可能之經濟利益相違，實難確保其決無預設立場而得公平公正地進行審議。按被告就預防接種審議事項另行設置審議小組，為昭社會公信，廣納相關專業領域之專家，且將委員中法學專家、社會公正人士人數之比例，從不得少於4 分之1，提高為不得少於3 分之1 ，業如前述，係透過正當之法律程序，獲取人民對行政機關之信賴，參與審議之委員有無利害關係，自應達到外觀上足以獲取人民信賴之標準，尚非僅以未違反律師委任之規定或公正行使職權即足。從而，被告主張審議小組中林美倫委員執行審議職務並無偏頗之虞，已屬無據。而扣除林美倫委員後，被告該審議小組之委員人數已低於法定最少19人之規定，顯與預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第4 條第1 項規定不符，其組織已屬違法。
2.本件被告審議小組之組織違法，已如前述，茲續予說明者，乃係其法律效果。按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、第11
4 條規定：「（第1 項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。（第2 項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。……」，核本件關於被告審議小組組織不合法之瑕疵，並非行政程序法第111 條各款例示之事由，亦非重大明顯至一望即知之程度，故原處分尚不至無效；然因被告審議小組之委員係具利害關係，扣除後已不符上開辦法明定之人數下限，該未依法令規定組成之審議小組，於101 年10月30日第105 次會議就本件申請案所為之審議及決議，對於原告而言，不能謂正當法律程序，亦即不能謂其已就本件合法作成決議，其瑕疵非屬輕微，且查審議小組亦未於本件訴願程序終結前，按法定人數組成並召開會議，就系爭申請案重為決定，依前揭行政程序法第114 條之規定，其瑕疵並未補正，爰依法撤銷之。
六、綜上，審議系爭申請案之被告所屬審議小組，組織既不合法，被告據以作成之原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請撤銷，為有理由，應予准許。再按行政法院對於人民依第5 條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，行政訴訟法第
200 條第4 款定有明文，本件被告既未以合法組成之審議小組就系爭申請為審查，是本件事證尚未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開之規定，判命被告應依本判決之法律見解，重新依法組成審議小組進行審議，並充分考量本件疫苗接種與陳威鴻發病至死亡之相關性（依前揭審議辦法第7 條第1 項第1 款規定之內涵，縱令無事證直接證明陳威鴻係因預防接種致死，不得受有該款第1 目最高給付6 百萬元之救濟補償，惟本件是否有事證可以確實證明陳威鴻係因其他原因而非預防接種致死，合於同款第3 目不予給付之規定？抑或本件屬同款第2 目無法排除因預防接種致死之情形，原告得受有最高給付350 萬元之救濟補償？）對於原告之申請作成決定，是原告之訴其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審 判 長 法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 2 日
書記官 方偉皓