臺北高等行政法院判決
102年度訴字第680號102年9月12日辯論終結原 告 詹五郎
阮氏鸞
送達代收人 詹○○
○區○○○街150 之4 號共 同訴訟代理人 胡峰賓律師複 代理 人 劉宛甄律師被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）住同上訴訟代理人 王歧正律師複 代理 人 文大中律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國102年3 月15日院臺訴字第1020127384號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定（關於原處分2 部分）、異議決定及原處分2 均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告丙○○民國101 年9 月14日之文件證明申請作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告丙○○負擔4 分之1 ，由原告乙○○負擔2 分之
1 ，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告丙○○與原告乙○○於民國100 年5 月18日在越南辦理結婚登記，於101 年9 月14日原告丙○○持結婚證書向被告所屬駐越南代表處申請文件證明（101 年6 月18日提出），原告乙○○則以依親為由申請來臺簽證。該代表處以原告2 人經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4款及外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款規定，分別以101 年10月11日越南字第10100068090 號函（下稱原處分1 ）及第00000000000 號函（下稱原處分2 ）分別駁回乙○○簽證及不予受理丙○○之文件證明申請。原告丙○○就原處分2 提出異議，經該代表處以101 年11月15日越南字第10100073520 號函（下稱異議決定）維持原不予受理之決定。原告乙○○及丙○○不服，分別於101 年10月26日及同年11月26日提起訴願，經行政院
102 年3 月15日院臺訴字第1020127384號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠參酌監察院98年度外證字第4 號糾正文之意見，簽證處分之
准駁事涉憲法保障之我國國民婚姻以及家庭權，並非高度政治問題，司法機關得為司法審查。被告就對原告渠等之外籍配偶簽證之准駁處分，從外觀上，係牽涉我國國民之婚姻權以及配偶間同居權，此亦為我國憲法第22條所保障，另就辦理外籍配偶簽證申請（居（停）留簽證）准駁，未基於事物本質與一般外國人為不同對待，係違反憲法第7 條平等原則之規定。復就外國人民核發居（停）留簽證與本國國民之配偶來臺同居係屬截然不同之情形，不能逕以認定其係國家主權行使之範圍，而認定其係不受司法管轄之高權行為。
㈡婚姻自由及家庭團聚權應受憲法保障：
1.本件所涉之婚姻自由，屬憲法第22條之基本權，婚姻制度亦應受憲法制度性保障。申言之，被告之面談官所為面談行為，涉及人民憲法第22條之婚姻自由基本權，依重要性理論，此對於人民之基本權實現具有重要性，且對於公共事務亦具有重要性，故理應有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據，方得為此結婚面談之依據，否則被告所為之結婚面談即屬一違法之行政行為。而公證法、外國護照簽證條例及其施行細則，及文件證明條例均無駐外單位面談官有權為結婚面談之規定。
2.婚姻關係與家庭生活的保障，為司法院釋字第242 號解釋所率先承認：「婚姻當事人及其親屬之家庭生活及人倫關係屬於憲法第22條保障之範圍。」，另釋字第554 號解釋亦認為：「婚姻家庭為社會形成與發展之基礎，受憲法制度性保障。婚姻制度植基於人格自由，具有維護人倫秩序、男女平等、養育子女等社會性功能。」，不給外籍配偶居留許可，不僅侵害了外籍配偶的家庭生活權，同時也限制了其本國籍配偶的家庭團聚權。雖然外國護照簽證條例賦予外交部及駐外館處，審查是否核發外籍配偶居留簽證的權力，但被告以外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定：「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」為由，駁回原告之簽證申請，實屬無據，因原告已在越南完成結婚登記，依涉外民事法律適用法第46條規定，其婚姻亦為有效應受本國法律保障，原告於申請結婚證書驗證及外籍配偶簽證時，均檢附經越南法院公證及越南外交部驗證之中越文結婚證書，足證其申請來我國之目的為結婚並申請居留，反觀被告並無對人民婚姻實質存在與否進行審判，然卻依其未經法律授權之面談紀錄駁回原告之文書驗證及簽證申請，依行政程序法第111 條第6 款規定，未經授權而違背法規有關專屬管轄（司法審判）之規定或缺乏事務權限者，其行政處分無效。又被告所為有關簽證申請否准之行政處分，違反平等原則，復剝奪原告之婚姻自由、家庭團聚、遷徙自由及民法親屬權利義務，顯為一違法之行政處分，應為無效。
3.另依據98年12月10日所頒布實施之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 條規定：
兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。10
2 年4 月9 日總統府人權諮詢委員會第11次會議更核定：兩人權公約施行法之效果，使兩人權公約之條款成為中華民國（臺灣）法律的一部分，且位階高於與之牴觸的法律，唯低於《憲法》，而公民與政治權利國際公約第23條規定：「一、家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。二、男女已達結婚年齡者，其結婚及成立家庭之權利應予確認。三、…」故被告無權以未經法律授權之面談程序，剝奪原告等之婚姻自由及家庭團聚權利。
㈢被告訂定外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）未經法律授權：
1.被告自行訂定之面談作業要點第3 點規定：「特定國家國民與我國國民以結婚為由申請來台者，應先檢附下列文件向我駐該國外館或指定地點申請面談…」，該規定除以不同國家區分國民與我國國民結婚為由申請來談是否應為面談，係違反憲法第7 條平等原則，且已違法侵害人民之權益，則該要點應經法律授權，惟被告並未能提出該要點之法源依據，且該要點亦與司法院祕台廳民三字第0980024575號函釋相抵觸，故依據該要點面談結果所為之行政處分，係違法、違憲之無效行政處分。
2.簽證准駁雖為被告之權力，依據入出國及移民法第65條第
1 項第1 款規定，被告雖有權對簽證申請人進行面談，然被告並無權要求原告丙○○行使無義務之事，三度親赴越南進行面談，被告所為顯有濫用權力之嫌。
3.被告依據面談作業要點對原告進行面談，並依該要點第11條第1 項第2 款規定「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，以面談結果駁回原告結婚證明文件及簽證申請。然其面談紀錄不外詢問各當事人多年前第一次見面、第一次性關係、在台旅遊處所、原告赴越南辦理結婚期間接機情形，於越南期間交通、住宿、婚宴、花費等之細節，縱原告二人說詞有所出入，亦僅能證明雙方之記憶有誤，原告既然辦理結婚，無須於交往及辦理結婚過程中說謊，且其面談僅為枝微末節之問題，與婚姻真實性無涉，況其面談程序未經法律授權，故其面談紀錄因程序違法，不具證據能力且有違依法行政原則。
4.退步言之，縱認原告及其配偶於面談過程中有諸多不實之處，被告亦僅能轉報權責機關內政部入出國及移民署（下稱移民署），移民署應於原告之外籍配偶入境後，申請居留證時再次面談，而非任由被告逾越權限，侵害原告憲法保障之婚姻自由與家庭團聚權利。
㈣被告以面談作為結婚文書之驗證通過與否，其程序不合法：
1.按中華民國暨越南文件認證／驗證注意事項第4 點規定：「本處原則上僅作文件之形式審查與認證／驗證，至其實質審查與效力認定，由國內外相關要證機關任之。…」。次按司法院祕台廳民三字第0980024575號函釋之要旨：「公證法第71條有請求之內容有不明瞭、不完足或依當時情形顯失公平者，應向請求人發問或曉諭之規定，並不適宜援引為要求結婚當事人接受面談之法源依據。」。
2.被告以面談結果用以認定准許結婚文書驗證與否，並以未通過結婚簽證面談者，即不驗證結婚證書，惟結婚文件驗證程序應和一般文書驗證程序相同，依據中華民國暨越南文件認證／驗證注意事項第10點規定，其驗證時程為1～2天，且依上述之規定及見解，被告僅能為形式之認證與驗證，尚不得為實質之審查，其既經越南政府核發合法之結婚文書，則被告即不得以原告與其配偶面談未通過為由而不予准許結婚文書之驗證。
3.依據司法院函釋之見解，公證法第71條認為驗證之文書內容有不明瞭等情形時，應向請求人發問等，惟其並非授權予被告可要求結婚當事人為面談，並據面談紀錄駁回原告之文書驗證。
4.被告駁回原告結婚證明文件理由不外為「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」云云，然依據外交部組織法、外交部處務規程、外交部領事事務局組織法、外交部領事事務局組織條列、外交部領事事務局辦事細則、駐外領務人員辦理公證事務辦法、文件證明條例等規定，被告均無對人民婚姻有效與否為實質審理及裁判之權限，故被告不予受理文書驗證係一逾越權限之行政處分，依行政程序法第111 條第1 項第6 款之規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄（司法審判）之規定或缺乏事務權限者。其行政處分無效。」，另依行政程序法第112 條規定：「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」。
5.涉外民事法律適用法第46條規定：「婚姻之成立，依各該當事人之本國法。但結婚之方式依當事人一方之本國法或依舉行地法者，亦為有效。」，本件原告於越南結婚，業依當地法律規定於法院完成公證結婚，其結婚文件並經越南外交部驗證，其婚姻為合法有效之婚姻，依上述規定即應受本國法律保障。被告以一逾越權限之行政處分，拒絕驗證原告之結婚證書，侵害原告權利，其行政處分無效。㈤文書驗證應依非訟程序為形式審查，被告不得為內容之實質審查：
1.按100 年11月16日實施之文件證明條例第9 條第1 項第4款規定，結婚證書為領務轄區內當地政府機關製作或驗證之文書，依法得為驗證。另按同法第12條第2 項規定：「駐外館處辦理第9 條第1 項第1 款至第5 款之文書驗證，應比對查驗該文書原本或正本上之有權簽字人簽章是否與經保存之該等人員簽章式樣相符；文書上無簽章或其簽章無簽章式樣可供比對者，得要求申請人將該文書先送請有簽章式樣可供比對之文書製作單位上級或主管機關驗證；或以其他適當方法查證後，核驗該文書形式上是否存在。」，故驗證原告之結婚證書，法定程序係驗證有權簽字人簽章是否與經保存之該等人員簽章式樣相符，以檢核該結婚證書形式上是否存在。同法第23條第2 項規定：「申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於十五日內提出異議。主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於十五日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於三十日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」。
2.次按最高法院90年度台抗字第649 號裁定意旨略以：公證事件係屬非訟事件，應依非訟事件程序處理，僅須形式上審查是否符合非訟事件程序上之要件，無需為實體上之審查。又依據99年5 月3 日立法院審理「外交部及駐外館處文件證明條例草案」之立法院公報99卷35期委員會記錄可知，證明或驗證僅為形式上審查，驗證其文書出處屬實或是簽署人的簽字屬實，領事事務局羅由中局長更於會議中表示：「如果不是通緝犯而且提出的文件一切都合法的話，我們依法是沒有拒絕的權利，我們的文書驗證並不是賦予該項文書任何的效力，我們只是證明該項文書的簽署人的簽字是屬實，再來就沒有其他作用了。」，顯可知駐外館處僅能為形式上認證，並無為實質審查之權限。被告並無權駁回我國國民結婚文書驗證之申請，本件原告丙○○所提出既經越南法院製作，越南政府驗證過之結婚證書，該文書出處及簽署人均屬實，駐外領務人員即無拒絕驗證之權力。
3.再按，文件證明條例立法理由為：「落實1963年維也納領事關係公約第5 條第6 款有關領事職務包括擔任公證人之規定，履行我國遵守國際公法之承諾，因應國內外往來日益頻繁之事實需要，而授權主管機關辦理相關文書證明、驗證事務，且依國際慣例各國領務人員辦理文書驗證亦僅做形式效力之證明，故經驗證之文書，僅具證明文書上之簽章為真正或文書形式上存在之形式證據力，其文書所載內容不在證明之列，應由接受該文書單位依相關法令認定。」。
4.依文件證明條例第15條規定：「文書經驗證者，僅證明文書上之簽章為真正或文書形式上存在，其文書所載內容不在證明之列。」，本法之立法理由即指出，依本條例所為驗證，乃證明文書上簽章是否屬實，依國際慣例各國領務人員辦理文書驗證亦僅作形式效力之證明，故經驗證之文書，僅具證明文書上之簽章為真正或文書形式上存在之形式證據力，其文書所載內容不在證明之列，應由接受該文書單位依相關法令認定，若有爭執，應另循訴訟等程序解決。故文書驗證乃一羈束行政，原告若符合文書驗證申請之要件，駐外人員即應依法給予其驗證。
5.文件證明條例第11條第1 項第3 款雖規定：申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形，駐外館處得不予受理，但仍限於形式審查即「明顯」發現文書之內容或申請之目的，有上開得拒絕驗證事由者為限。就被告得拒絕驗證之規定，已嚴格規定其要件，即其明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形，以請求人請求目的或文書內容於形式上達明顯之程度為必要。本件原告驗證結婚證書之目的，係依戶籍法規定欲完成在臺結婚登記，其目的（結婚登記）本身並不違法，至於被告質疑原告乙○○，欲透過假結婚方式來台工作，則全屬主觀判斷。況原告乙○○並非驗證結婚證書，完成在臺結婚登記即可達到來臺打工之目的，尚須取得被告之停留、居留簽證許可及移民署之居留證許可，方可達到被告所謂的違法目的。此外，原告之結婚證書與任何通過面談者之結婚證書內容無異，何來申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。
6.承上，文書驗證係屬非訟程序，應依非訟之法理為之，被告僅能為形式上審查是否符合非訟程序之要件，而不得為實體上之審查。且其審查亦須以原告所提出之文書或請求之目的業於形式上達明顯違反我國之法令、國家利益或有背於公序良俗之情形時，被告方得拒絕原告之結婚文書之驗證，而不得以一違反法律授權之面談結果對原告之婚姻為實質之審理。此外，文件證明條例第12條已明定其法定驗證程序，第15條亦明定經驗證之文書僅具形式證據力，被告違反法律規定，以面談程序駁回原告等文書驗證申請，依行政程序法第158 條第1 項第2 款規定，此一依據面談結果所為之行政處分，實屬違法無效之行政處分。
㈥依據就業服務法第52條規定，原告乙○○於中華民國境內工
作累計可達12年，而原告僅來臺3 次工作7 年半，尚可再度來臺工作，無須藉由假結婚方式達到來臺工作之目的，且被告對原告之婚姻真實性僅因疑慮，即剝奪原告之婚姻自由與家庭團聚權，被告之處分顯已越權、濫權且違反比例原則。
㈦關於面談中原告雙方陳述不一部分：
1.100 年9 月8 日第1 次面談，面談官詢問原告丙○○共21個問題，詢問原告乙○○11個問題，以女方的問題作為基準分析，對於「女方在台工作7 年半」、「女方2006年3月認識男方，女方自工地搭男方計程車去買東西，來回都坐男方車。」、「雙方2006年12月交往，去板橋旅館，具體時間女方不記得。」、「女方自2006年3 月至12月曾坐男方車，惟很少，好像沒有，因女方做夜班。白天睡覺。」、「女方坐男方車時均付錢，2006年12月後未付。」、「女方認識男方小孩，男住5 樓小孩住6 樓，男方有3 個小孩（2 個女兒、1 個兒子）。」、「女方返越時男方給女方7 萬。因為女方媽媽生病，故女方2010年6 月返越，女方在越賣雜貨及在加油站工作，在加油站月收入300 至
360 萬越盾。」、「因為在越未完成面談手續故未舉辦婚宴。」部分，雙方陳述並無不符之處。至於雙方陳述發生性行為頻率稍有出入外，其餘有關「雙方自2006年12月每月在男方家見面1 ～3 次，男方開車8 點接女方，11點送女方回去，女方在男方家擦地板、煮飯，雙方未曾出遊，男方每月未付給女方錢，過年時給女方6000新臺幣」均相符，而性行為頻率，不應作為簽證准駁之依據。又2010年即雙方交往兩三年後男方主動提起結婚，女方同意但表示要完成離婚手續，男方曲解為女方沒有答應。又關於「女方2011年1 月離婚後男方曾致電女方，惟女方不記得日期，2011年4 月男方來越。男方來越娶女方是男方的意願，不是女方的意願。」部分，男方稱2011年3 月決定結婚係指3 月安排好赴越行程，雙方結婚係男方主動提起，故雙方陳述並無不一，而係面談官曲解當事人原意。
2.經上述面談紀錄分析，足證原告於第1 次面談時，雙方陳述並無不一，本應取得結婚證書驗證完成在臺結婚登記，被告並應依法核發原告乙○○之居留簽證，然被告卻未依法行政，反而要求原告再次參加面談。
3.101 年6 月14日第2 次面談，面談官詢問原告丙○○共18個問題，詢問原告乙○○7 個問題。女方陳述雖與第1 次面談內容相符，男方則因第1 次未能通過面談，誤認係因女方尚未離婚雙方即發展婚外情，為面談未能通過之原因，因而重考時更正其錯誤之答案，故謊稱雙方在臺灣時為普通朋友、大部分在女工作樓下見面、在臺未發生親密關係、女方僅去過男方家兩三次、女方生日時送蛋糕1 ～2次、女方離婚前很少打電話給女方。惟原告丙○○之所以於第2 次面談時說謊，係誤認婚外情為面談未過之主因，為了能通過結婚面談更改說詞方造成雙方陳述不一，然此處更能證明雙方面談前未勾串內容，僅因原告丙○○錯誤之決定，方造成雙方陳述不一，而非雙方虛假結婚。
4.101 年9 月14日第3 次面談，雙方就記憶所及據實陳述，惟仍有部分內容雙方陳述有異，分別說明如下：雙方第1次見面距離第3 次面談時已超過6 年半，男方計程車之等候時間1 個多小時及2 個多小時稍有誤差乃人之常情，另女方之電話號碼究竟係口頭陳述或記於紙條交給男方亦已不可考，此外女方告知男方已婚身分係於初次見面計程車上，亦或事後電話中表明，因時間久遠原告雙方亦已遺忘，又女方之面談紀錄記載第2 次見面前雙方於電話中已提起結婚，及第2 次見面就講好要至賓館發生性關係與事實不符，且女方第1 次見到男方子女係由男方帶至樓上，而非女方自己闖入樓上，女方之面答記錄上記3 點不合常情，顯為面談官曲解女方原意所致，而非雙方陳述不一，另雙方之性關係頻率，實則在臺期間除女方為男方換藥時期外，其餘每次見面均發生性關係，第1 次面談時因詢問到性事，雙方不好意思表明每次都為了生理需求而見面，因此語多保留致雙方陳述有所出入，第3 次面談時為免再次遭受被告之刁難，因而據實陳述。
㈧原告丙○○之聲明：1.訴願決定（關於原處分2 部分）、異
議決定、原處分2 均撤銷。2.被告應依原告101 年9 月14日文件證明申請作成准許文件驗證之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
㈨原告乙○○之聲明：1.訴願決定（關於原處分1 部分）、原
處分1 均撤銷。2.被告應依原告101 年9 月14日簽證申請作成准許核發簽證之行政處分。3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：㈠被告及駐外館處依據文件證明條例第11條第1 項規定，得就
文件證明申請案件先行審查有無法定不予受理事由存在，若經審查有法定不予受理事由存在，自無須對文書上簽章之真偽或文書形式上是否存在進行審查，即得以程序上不受理之決定駁回文書驗證之申請：
1.依文件證明條例第11條第1 項及第14條、第15條規定、立法理由可知，基於維護文書驗證之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，縱使文書上之簽章屬實或文書形式上確屬存在，若其申請目的或文書內容有違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，被告及駐外館處依法「應」（按：被告及駐外館處就法定不予受理事由存在與否，實有進行審查之法律上義務）不予受理其申請，亦即從程序上駁回其申請，此與經審查並無法定不予受理事由後，因調查認定文書上之簽章不實或文書形式上並不存在，而從實體上駁回其申請，兩者性質截然不同，應嚴予區分。此外，為避免誤認經被告及駐外館處受理並驗證簽章屬實或形式上存在之文書，其文書內容即無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，故於上開條例中明定，文書縱經被告及駐外館處驗證，但其文書所載內容仍不在證明之列，以貫徹維護文書驗證之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益之立法目的。準此，自不得援引上開條例第15條規定，作為反推被告及駐外館處不得實質審查有無同條例第11條第1 項第3 款所定不予受理事由之依據。
2.實務上申請驗證外國人與我國國民間外國結婚文件之目的，係為符合該外國人以依親為由申請簽證之前提要件，換言之，文件證明申請表上之申請用途雖記載為「在臺使用」或「戶籍登記」，但其申請文書驗證之最終真實目的乃來臺居留，並非單純辦理戶籍登記而已。因此，基於簡政便民之考量，被告及駐外館處爰將結婚文件證明與依親居留簽證之申請合一處理，而依外國護照簽證條例施行細則第5 條規定，被告及駐外館處得要求申請人面談，遂以同一面談結果分別作為判斷文件證明申請應否受理及簽證申請應否准許之基礎，自無不妥。且如前所述，被告及駐外館處就文件證明之申請有無法定不予受理事由存在，實有進行審查之法律上義務，故被告駐外館處依法自得透過面談或其他實質審查方式，據以判斷其申請目的或文書內容究竟有無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事。
3.復按文件證明條例第11條第1 項第3 款雖規定「申請目的或文書內容『明顯』違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」，然而，從申請人所提相關申請文件一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益者，即可不予受理其申請，則基於舉輕以明重之法理，經被告駐外館處透過面談或其他實質審查方式認定申請人刻意隱瞞其違反我國國家利益之真實申請目的或文書內容者，當然更應不予受理其申請。是以，自不得因上開規定有「明顯」二字，逕謂僅於一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益之情形始得不予受理云云，否則不僅有失事理之平，且與論理法則有違。
㈡本件原告乙○○為越南籍，曾三度來臺從事藍領工作，茲以
與原告丙○○結婚，欲來臺辦理戶籍登記及依親為由，申請結婚文件證明及簽證。被告駐越南代表處考量其申請目的均為來臺，基於簡政便民，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5 條第3 項規定要求申請人面談，資為審核判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。經被告駐越南代表處於
100 年9 月8 日、101 年6 月14日及101 年9 月14日對原告進行面談結果，雙方就交往及結婚重要事實說詞互有出入或前後反覆，有經原告簽名確認之面談紀錄及外勞簽證歷史資料影本分別附原處分卷及訴願卷可稽，被告駐越南代表處據以審認其婚姻真實性容有疑慮，原告乙○○來臺目的可疑，尚非無據。
㈢按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚
須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。衡酌外國人以與我國國民結婚為由申請結婚文件證明及依親居留簽證，非僅關涉我國國民一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，文件證明條例第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項均明文規定被告及駐外館處受理此類申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。
㈣依外國護照簽證條例第12條規定：「外交部及駐外館處受理
簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：…依前項規定拒發簽證時，得不附理由。
」簽證得不附理由，足見此與一般行政行為不同，係因考量簽證核發屬國家主權之行使，具高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，原告提起行政訴訟為不合法。且原告乙○○為外國人，並無請求我國發給簽證之請求權，即無提起課予義務訴訟之權利。
㈤綜上，被告駐越南代表處依據面談結果，審核原告之婚姻難
認屬實，原告對於申請文件證明及來臺之目的有所隱瞞，乃衡酌國家利益，依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，不予受理原告丙○○文件證明申請，及依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款駁回原告乙○○之簽證申請。
㈥聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，亦有簽證申請書（本院卷第98頁）、文件證明申請表（本院卷第97頁）、原處分1 及原處分2 （本院卷第46、14頁）、異議決定（本院卷第16頁）、訴願決定書（本院卷第19至21頁）、越南結婚登記證明及其中文譯本（本院卷第13頁）、越南結婚面談預約表（原處分卷第12、16、20頁）、面談報表列印（原處分卷第13、15、17、19、21、22、24、25頁）、面談越文紀錄中譯（原處分卷第14、18、23頁）在卷可稽，事實堪予認定。
本件之爭點則在原處分1 及原處分2 以原告2 人對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，駁回其簽證之申請及不予受理文件證明之申請，有無違誤？
五、關於原告乙○○簽證申請部分：㈠按外國護照簽證條例第12條第1 項規定：「外交部及駐外館
處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。……六、在我國境內無力維持生活，或有非法工作之虞者。……」、依上開條例第15條授權外交部訂定發布之同條例施行細則第5 條規定：「（第1 項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。……（第3 項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」；又面談作業要點第11點第2 款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」，經核上開施行細則並未逾越母法授權範圍，應予適用。該施行細則第5 條第3 項業明定為審核外國人申請簽證，得要求申請人面談，外交部為此訂頒上開作業要點，係建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談之處理準據，以防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，性質為行政規則，核與外國護照簽證條例之立法目的無違。
㈡查行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行
使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第3 項第
2 款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，尚非包括行政程序法之實體規定均不適用。是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。又外國護照簽證條例第12條第1 項既規定外國人得提出簽證之申請，賦予其申請之權利，基於有權利即有救濟之法理，尚難認為該外國人於簽證申請遭否准後不得依法尋求救濟。至於外國護照簽證條例第12條第2 項雖規定：「依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」，然其僅指拒發簽證得對外不附理由而已，亦即該申請人並無請求該拒發簽證之行政處分應附否准之理由，惟此非指有關簽證核發與否之行政行為，行政機關即無需任何理由而得恣意為之，其仍應遵照行政程序法規定之行政法原理原則行使職權。是被告辯稱簽證核發係屬高度政治性問題，得不附理由，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，原告提起行政訴訟為不合法云云，自不足採。
㈢又查，原告乙○○為越南籍，曾3 度來臺從事藍領工作，茲
與原告丙○○結婚，本次以來臺依親為由申請簽證。被告駐越南代表處考量其申請目的，依外國護照簽證條例施行細則第5 條第3 項規定要求申請人面談，資為審核判斷簽證申請案件之基礎，業如前述。被告於100 年9 月8 日、101 年6月14日及101 年9 月14日3 度對原告乙○○及丙○○面談，認為雙方就下列交往及結婚重要事實說詞互有出入或前後反覆：1.丙○○稱乙○○95年3 月搭其計程車而認識，自95年
3 月至同年12月乙○○要去買東西時會電請其接送往返；惟乙○○稱前述期間因其值夜班，白天睡覺，很少甚至有坐丙○○車。2.丙○○原稱乙○○至其家時，大都發生親密關係，嗣101 年6 月14日面談時改稱在臺時未曾發生親密關係，赴越後始發生親密關係；乙○○原稱至詹家時，有3 分之1的次數發生親密關係，101 年9 月14日面談時均改稱每次都發生親密關係。3.丙○○原稱曾送生日蛋糕予乙○○1 至2次，101 年9 月14日面談時改稱每年都送生日蛋糕；乙○○則稱丙○○每年均送其生日蛋糕。4.丙○○原稱在臺交往2、3 年後，其曾主動提及結婚之事，惟乙○○未答應，直至乙○○返越辦妥離婚後，始電話告知其安排結婚事宜，於10
0 年3 月間決定結婚，101 年9 月14日面談時改稱雙方交往時曾於電話中談到結婚，其於乙○○返越前再次當面提及結婚之事，乙○○同意；乙○○原稱丙○○於99年間其仍在臺、即將返越時提及結婚之事，其即同意並表示要等完成離婚手續，101 年9 月14日面談時改稱雙方第2 次見面之前，已在電話中提及結婚之事，復稱雙方第2 次見面發生親密關係後，丙○○始提起結婚之事。5.丙○○稱乙○○返越後雙方每天白天通話，均打到手機；乙○○稱雙方每天通話，白天和晚上一樣多，其曾打到詹家裡電話等語，有越南結婚面談預約表（原處分卷第12、16、20頁）、面談越文紀錄中譯（原處分卷第14、18、23頁）及經原告簽名之面談報表列印（原處分卷第13、15、17、19、21、22、24、25頁）在卷可稽，是被告據以審認其婚姻真實性容有疑慮，原告乙○○申請來臺目的有作虛偽之陳述或隱瞞之情形，係違反外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，爰以原處分1 否准所請，尚非無據。至於原告乙○○主張其於第1 次面談時，與丙○○間陳述並無不一致，丙○○之所以於第2 次面談時說謊，係誤認婚外情為第1 次面談未過之主因，為了能通過結婚面談更改說詞，方造成雙方陳述不一，101 年9 月14日第3 次面談，雙方就記憶所及據實陳述，其中部分內容陳述稍有誤差，乃人之常情，又部分記錄不合常情，顯為面談官曲解原意所致，而非雙方陳述不一云云。實則，原告2 人3 次面談內容，前後不一，互有矛盾，被告據而認為原告乙○○申請來臺目的可疑，於法尚無不合。又面談紀錄均經原告簽名確認，有上開面談報表列印在卷可稽，尚難認係面談官曲解原意所致，併此敘明。
㈣準此，被告原處分1 基於國家利益之維護，否准原告乙○○之簽證申請，於法並無不合。
六、關於原告丙○○文件證明申請部分：㈠按文件證明條例第3 條第1 款及第2 款規定：「本條例用詞
，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。二、文書驗證：指主管機關或駐外館處依有關文書之當事人或其他關係人之申請，以比對簽章式樣或其他適當方法查驗後，證明文書製作人、有權簽字人或公證人之簽章為真正，或文書形式上存在之程序。」，上開關於文書驗證之定義，其立法理由謂：「二、文書驗證係為便利有跨國使用需要之文件，可透過文書製作國及文書使用國之驗證程序，產生跨國使用之『形式效力』。依照國際慣例，一國文書持往他國使用時，通常須先完成文書製作國規定之國內驗證程序，再經文書使用國派駐文書製作國之使領館或代表機構驗證。亦有於完成文書製作國之國內驗證程序後，送經文書製作國派駐文書使用國之使領館或代表機構驗證者。各國主管驗證機關及其駐外機構辦理跨國文書驗證，均係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在之程序，以證明其『形式效力』。至文件之內容則不在證明之列，此與國內依公證法辦理之公證、認證，除查證文書形式上是否真正外，並應就其內容為相當之審查，二者顯有不同，爰於第2 款明定文書驗證之定義。」，顯見該條例所指文書驗證，係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列。故被告就本件原告丙○○申請驗證其結婚證書，僅在查驗上開文書之製作人、有權簽字人或公證人之簽章是否真正，以使該文書產生跨國使用之形式效力，至於文書內容真正與否，亦即結婚之真偽並不在被告所為文書驗證證明之範圍。
㈡次按「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關
或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：一、申請事項不屬本條例所定文書驗證之範圍。二、違反前條規定，向無管轄權之駐外館處申請。三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。四、申請目的或文書內容明顯違反國際條約、慣例或領務轄區當地之法令。五、提出之文書明顯為偽造或變造。六、提出之文書因有關國家或地區拒絕協助，或因其他原因無從查證。七、依第九條第二項提出之文書影本，未經原核發機關或其上級機關證明。八、未依第十二條第二項、第三項第二款、第四項之駐外館處要求，將文書送請有關機關或公證人驗證、公證或認證。九、未依第十三條第一項規定，提出文書之原本或正本。十、申請不合法定程式或不備其他要件。」為文件證明條例第11條第1 項所明定，其立法理由謂：「為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，爰於第一項規定主管機關或駐外館處應不予受理文書驗證申請之情形……」，固可認立法者基於維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益等目的，以該條規定於一定情形可不進入實質查驗程序即不予受理，惟其對於不予受理之法定要件均有明文，是立法理由所揭示之規範目的，並非裁量規定，即便是該條項第3 款所定「申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」，亦僅屬不確定法律概念之適用問題，行政機關並無裁量空間。
㈢相較上開規定，外國護照簽證條例第12條第1 項規定：「外
交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：一、在我國境內或境外有犯罪紀錄或曾遭拒絕入境、限令出境或驅逐出境者。二、曾非法入境我國者。三、患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病者。四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。五、曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者。六、在我國境內無力維持生活，或有非法工作之虞者。七、所持護照或其外國人身分不為我國承認或接受者。八、所持外國護照逾期或遺失後，將無法獲得換發、延期或補發者。九、所持外國護照係不法取得、偽造或經變造者。十、有事實足認意圖規避法令，以達來我國目的者。十一、有從事恐怖活動之虞者。十二、其他有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者。」同條例施行細則第5 條規定：「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」、面談作業要點第11點第2 款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」可知，受理簽證申請時，被告及駐外館處得要求申請人面談及提供審核所需之證明文件，並應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，若發現申請人「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者」（包括雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述），則得拒發簽證駁回其申請。
惟文件證明條例並無類此簽證面談之規定，亦未將「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」明定為文書驗證不受理申請之事由。尤以外國人來臺簽證之准駁，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，甚可含括我國勞工政策及移民政策之考量，被告享有較寬廣之裁量空間，與文書驗證之審查，顯有不同。是文書驗證之審查固非不得參採其他適當方法查證之結果（例如簽證面談所知悉之事實），惟若採用外國人來臺簽證申請之同一程序及同一審查標準，將法令依據、程序及要件規定均有不同之制度混為一談，自非法之所許。
㈣原告丙○○於101 年9 月14日向被告駐越南代表處申請結婚
證書之文件證明，該代表處經與原告丙○○、配偶乙○○面談後，以原處分2 不予受理丙○○之文件證明申請，業如前述。經查，原處分2 說明一之全文為：「查台端於本年9 月14日向本處申請文件證明，經本處審查後，作成不予受理之決定，理由如下：□1.面談任一方承認通謀虛偽結婚（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）■2.面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1項第3 款規定）□3.有客觀事證足認為虛偽結婚（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）□4.相關檢附文件經查為冒用或偽變造（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第5 款規定）」。依上開記載，可見被告所屬駐越南代表處係以於原處分2 說明一、勾選上開第2 個選項之方式為其理由並作成其不予受理之決定，於茲應強調者，本院並非質疑行政機關以制式之格式採取勾選之方式作成行政處分之合法性（此為行政機關面對較大宗案件時所常用，只要說理明確清楚即可) ，本院所質疑者乃是自此一制式的格式中可看出被告駐越南代表處所採取之處理程序及不予受理之理由，並非出自依文件證明條例之法定要件之審查，其不予受理亦非出自不合於文件證明條例之法定要件。申言之，文件證明條例第11條第1 項第3 款之規定既指有「申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」之情形者，是被告自應就有無申請目的或文書內容「明顯」違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形之事實予以認定，並經正確之涵攝過程適用法律，且應在行政處分中說明申請目的或文書內容究係因明顯違反我國法令（何一法令）？明顯違反國家利益？或明顯背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形？然原處分2捨此不為，逕以前開以「為建立外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權」為目的而訂定之面談作業要點第11點之4款不予通過面談的情事，作為其不予受理文件證明申請之4項理由（按第11點第1 款即原處分制式格式選項1 、第2 款即選項2 、第4 款即選項3 、第3 款即選項4 ），即有嚴重之不適用法律之瑕疵。又文件證明條例第11條第1 項第3 款既以「明顯」違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形為要件，自限於有明顯違反且僅限於有明顯違反之情形始符合該款規定，如非明顯，自不得以該條款不予受理。是被告辯稱依舉輕明重法則，無須明顯違反我國國家利益即得不予受理云云，實無可採。
㈤被告雖於本院補充說明原處分2 係以文件證明條例第11條第
1 項第3 款申請目的明顯違反我國國家利益為由而為不予受理之決定，並稱其駐越南代表處人員先後於100 年9 月8 日、101 年6 月14日及101 年9 月14日對原告2 人面談，結果發現原告2 人就交往及結婚重要事實說詞互有出入或前後反覆，因認其婚姻真實性顯有疑慮，乙○○來臺動機可疑云云。實則，上開面談制度原為辦理外國人與我國國民結婚來臺申請簽證之審查所建立，並非對於外國人與我國國民結婚效力之審查，縱被告因面談結果認為雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，亦僅作為該外國配偶來臺簽證申請准駁之裁量參考，並不具有認定其結婚有效或無效之效力，亦無從據以認定原告丙○○所提出之結婚證書內容虛偽不實，尚難認其文書驗證之申請目的或文書內容明顯有違反我國國家利益之情事，被告所辯，應非可採。至於結婚證書，固為外國人以與國人結婚申請來臺簽證所需提出之文件（上開作業要點第3 點參照），惟國人就其於外國結婚之結婚證書申請文書驗證，本有單獨存在之功能，非以申請來臺簽證為唯一用途（例如在國外結婚而至我國為戶籍登記，即應提出經驗證之結婚相關文件，戶政事務所辦理結婚登記作業要點第3 點、第5 點參照）。依原告丙○○上開申請表，其就結婚證書申請文書驗證之用途係「戶籍登記」，與乙○○來臺簽證申請本屬二事，自難遽認其文書驗證之申請目的即「戶籍登記」業明顯違反我國國家利益。是被告辯稱文書驗證最終目的為申請來臺居留，因此認為原告丙○○係基於乙○○申請來臺簽證之目的而申請文件證明，故認其申請目的違反我國國家利益云云，亦非可採。
七、綜上，被告作成原處分1 ，並無違誤，訴願決定（關於原處分1 部分）遞予維持，亦無不合，原告乙○○徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。至原處分2 有如前述之違誤，異議決定、訴願決定未予糾正，均有未合，原告丙○○訴請撤銷原處分2 、異議決定及訴願決定（關於原處分2 部分），為有理由，應予准許。按行政法院對於人民依行政訴訟法第5 條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，同法第200 條第4 款定有明文。本件原處分2 係不受理原告丙○○之申請，被告既未進入查驗程序，應否作成准其文書驗證之行政處分，事證仍非明確。是原告丙○○所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開規定，判命被告應依本判決之法律見解，重新依法審查原告丙○○之文書驗證申請，對其申請作成決定，原告丙○○之訴其餘部分，仍不應准許，爰予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 102 年 10 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 程 怡 怡法 官 高 愈 杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 3 日
書記官 何 閣 梅