臺北高等行政法院判決
102年度訴字第612號102年9月4日辯論終結原 告 劉泓志
送達代收人：楊岫涓被 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂（署長）住同上訴訟代理人 李彩萍
沈品頤鍾寶萱被 告 衛生福利部代 表 人 邱文達（部長）住同上訴訟代理人 李彩萍
林憶梅鍾寶萱上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告原名行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保險局，因配合組織修編，已於民國102 年7 月23日分別更名為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署（下稱中央健保署），其代表人分別為邱文達、黃三桂，茲據被告依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所及陳義雄即玄祐診所，為領有開業執照之醫事機構，均於102 年3 月13日檢具相關文件，向被告中央健保署申請特約為保險醫事服務機構，被告中央健保署於102 年3 月15日受理後，因認有為實地審查之必要，乃先後於102 年3 月21日、同年4 月8 日，分別至陳義雄即玄祐診所及曾仁德即文殊祐嘉診所之診所審查，並經該等診所提出，取得保險對象黃翁素蓮等人之看診醫療費用收據影本計4 份，被告中央健保署復按此醫療費用收據，發現該等診所似有未依規定向保險對象收取部分負擔之情事，而以
102 年4 月15日以健保南字第1025054370號函及同日健保南字第1025054366號函（下稱102 年4 月15日函），請其等就部分負擔乙節為說明。嗣原告因認被告中央健保署不法取得上開保險對象醫療費用收據，請求退還系爭醫療費用收據，遂依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）依據大法官會議釋字第533 號解釋，醫師、藥局與被告衛生福利部中央健保署為簽訂行政契約之兩造，人民依據大法官會議釋字第524 號解釋，被迫與被告中央健保署簽訂全民健康保險契約。因此要求修改簽約規定及退還物品，影響人民健康甚巨，為有關公益之給付訴訟。
（二）被告中央健保署尚未與文殊祐嘉診所及嘉義玄祐診所簽訂行政契約，為無關係之兩造，被告中央健保署南區業務組沈小姐（分機4517）、黃小姐（分機4518）未有法律授權，不可前往尚未簽約之診所查訪，其等不法向尚無締結健保契約之訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所及陳義雄即玄祐診所，詐取李秀娟、黃翁素蓮、顏老添及柯陳阿珠等人之醫療費用收據，違反全民健康保險法醫事服務機構特約及管理辦法第3 條及第4 條之規定，影響國民健康甚巨，具公益性質，乃依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，提起本件行政訴訟，請求退還系爭醫療費用收據。
（三）聲明求為判決：請求判命被告應退還其不法詐得之李秀娟、黃翁素蓮、顏老添及柯陳阿珠之醫療費用收據。
四、被告等主張：
（一）程序部分：⒈按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事
項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條雖定有明文，惟以傳統訴訟利益理論，提起訴訟限於與自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項，人民得提起維護公益之訴訟，僅人民以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬例外性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作，公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個別法律規範之目的，以法律特別規定之。據此，原告起訴請求被告應退還系爭醫療費用收據，並無人民得提起維護公益訴訟之相關規定，其提起公益訴訟之要件，顯有未合。
⒉次按人民與中央或地方機關間，因公法上原因請求作成行
政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8 條第1 項固有明文，惟查本件原告劉泓志與系爭醫療費用收據毫不相干，其提起行政訴訟顯然當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。
（二）實體部分：⒈按行政機關行使公權力、作成行政決定等一切行政行為，
本應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，其對當事人有利及不利事項一律注意，俾為處分或其他行政行為時，斟酌全部調查事實及證據之結果判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。至於職權調查之方式，依行政程序法第38條至第42條規定，本即有命相關當事人或第三人提供必要資料之方法，此為調查事件事實，所課予當事人協力之義務（或責任），容為法治國家所許。被告中央健保署為審查訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所及陳義雄即玄祐診所申請為全民健康保險之特約醫事服務機構乙案，於實地訪查中取得由該等診所提出之系爭醫療費用收據，依上開規定，核屬有據，自不由原告藉口尚未簽訂健保合約，而應予退還。
⒉又按全民健康保險法醫事服務機構特約及管理辦法第2章
有關特約之申請及審核，並未明訂有審查之方式、內容或範圍，是以被告健保署應即本於法定職權自為一切適宜之審查方式，以彰全民健康保險在增進全體國民健康，為強制性之社會保險之精神。乃原告曲意解釋該管理辦法有關特約之申請及審核僅為「書面、形式審查」，實地訪查則不與列，依此錯誤再謂被告中央健保署於實地訪查之際所取得之系爭醫療費用為不法，委無可採。
⒊按全民健康保險係由被告中央健保署為保險人，辦理保險
業務，被告衛生福利局為全民健康保險之主管機關（全民健康保險法第4 條參照），本件所涉既屬全民健康保險法保險人即被告中央健保署，與醫事機構間就審查特約案所生事件，自屬被告中央健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告中央健保署依其職權辦理，被告衛生福利局基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在，故本件與衛生福利部，並無直接關係。
（三）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按國家為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康（全民健康保險法第1 條參照），依全民健康保險法第3 條、第6 條規定，由行政院衛生署（現更名為社會福利部）設中央健康保險局（現更名為社會福利部中央健康保險署）為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由中央健康保險局依全民健康保險法第55條規定，與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法第31條及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為中央健康保險局之保險給付（全民健康保險法第2 條）。按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質，業經司法院釋字第524 號、第473 號、第472 號解釋闡釋甚明。中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第1 條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的（司法院釋字第533 號解釋參照）。可知全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人（即被告中央健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之（全民健康保險法第1 條第6 條、第47條至第54條規定參照）。
（二）據此，全民健康保險法第66條第1 項規定：「醫事服務機構得申請保險人同意特約為保險醫事服務機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」衛生福利部本於主管機關，依上開法律授權制定之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法，其第1 條規定：「本辦法依全民健康保險法（以下稱本法）第66條第1 項及第67條第1項規定訂定之。」第3 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）符合附表所定，領有開業執照之醫事機構，於向保險人申請特約為保險醫事服務機構時，應檢具該附表所定相關文件。（第2 項）保險人應於受理前項申請後30日內完成審查，必要時得延長30日，並應通知申請人。」第4 條規定：「申請特約之醫事機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，不予特約：一、違反醫事法令，受停業處分期間未屆滿，或受罰鍰處分未繳清。二、違反全民健康保險（以下稱本保險）有關法令，經停止特約（以下稱停約）或終止特約，期間未屆滿，或受罰鍰處分未繳清。三、與保險人有未結案件，且拒絕配合辦結。四、對保險人負有債務未結清，且不同意由保險人於應支付之醫療費用中扣抵。五、負責醫事人員因罹患疾病，經保險人實地訪查，並請相關專科醫師認定有不能執行業務之情事。六、負責醫事人員執業執照逾有效期限，未辦理更新。七、容留受違約處分尚未完成執行之服務機構之負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員。」上開辦法係依全民健康保險法第66條第1 項及第67條第1 項授權訂定，並未逾越授權範圍，與母法規定及立法意旨無違，自得適用。
（三）經查，訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所及陳義雄即玄祐診所，為領有開業執照之醫事機構，均於102 年3 月13日檢具相關文件，向被告中央健保署申請特約為保險醫事服務機構，被告中央健保署於102 年3 月15日受理後，因認有為實地審查之必要，乃先後於102 年3 月21日、同年4 月8日，分別至陳義雄即玄祐診所及曾仁德即文殊祐嘉診所之診所審查，並經該等診所提出，取得保險對象黃翁素蓮等人之看診醫療費用收據影本計4 份，被告中央健保署復按此醫療費用收據，發現該等診所似有未依規定向保險對象收取部分負擔之情事，而以102 年4 月15日函分別請其等就部分負擔乙節為說明等情，為兩造所不爭執，並有文殊祐嘉診所及玄祐診所102 年3 月13日全民健康保險特約診所申請書、醫事服務機構申請特約診所文件確認單、被告中央健保署102 年4 月15日健保南字第1025054370號函及健保南字第1025054366號函、法務部102 年4 月17日法律決字第10200072240 號函、被告中央健保署102 年3 月21日及102 年4 月8 日調取保險對象醫療費用收據等件影本附於本院卷可證，堪信為真實。
（四）原告於本院準備程序及言詞辯論期日未到庭，其於起訴狀內雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。
惟按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」故提起公益訴訟之目的在於公益之維護，且須針對行政機關之違法行為，並以有法律上之特別規定者為限。又所謂公益乃相較於私益之概念，係指公共利益而言。本件原告主張訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所及陳義雄即玄祐診所，向被告中央健保署申請特約為保險醫事服務機構，被告中央健保署乃先後於分別至上開診所審查，取得保險對象黃翁素蓮等人之看診醫療費用收據影本4 份，認被告中央健保署不法取得上開保險對象醫療費用收據，請求退還系爭醫療費用收據，故原告提起本件訴訟無非為文殊祐嘉診所、玄祐診所或保險對象黃翁素蓮、李秀娟、顏老添、柯陳阿珠等人之利益，並非純為維護公共利益，其與行政訴訟法第
9 條所定公益訴訟之要件並非相符，是原告主張其依行政訴訟法第9 條規定提起公益訴訟部分，於法不合，先予敘明。
（五）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據，茲論述如下：
⒈按行政訴訟法第125 條第1 項規定：「行政法院應依職權
調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」又行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第38條規定：「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」第40條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」第41條規定：「行政機關得選定適當之人為鑑定。以書面為鑑定者，必要時，得通知鑑定人到場說明。」第42條規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」可知行政機關行使公權力、作成行政決定等一切行政行為，本應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，其對當事人有利及不利事項一律注意，俾為處分或其他行政行為，斟酌全部調查事實及證據之結果判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。至於職權調查之方式，依行政程序法第38條至第42條規定，本即有命相關當事人或第三人提供必要資料之方法，此為調查事件事實，所課予當事人協力之義務或責任，容為法治國家所許。
⒉查全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第2 章有關
特約之申請及審核，雖未明訂審查之方式、內容或範圍，然以全民健康保險係以增進全體國民健康，為強制性之社會保險等精神以觀，應認被告中央健保署對於申請特約案本於法定職權，符合上開目的所為適宜之審查方式應屬允當。是訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所既向被告中央健保署申請特約為健保診所，被告中央健保署為審查所需，調取醫療費用收據，既符合全民健康保險之公益目的，亦為達到上開目的所必要，是被告所為並無不當。且上開收據由文殊祐嘉診所及玄祐診所所提出後，由被告中央健保署影印抽查附卷，故被告中央健保署押查附卷者係醫療費用收據「影本」（見本院102 年7 月18日準備程序筆錄），核無不法詐得「收據」之情形。況原告並非前述保險對象，與系爭醫療費用收據毫不相干，其訴請被告中央健保署返還之醫療費用收據，為無理由，應予駁回。
⒊又查全民健康保險係由被告中央健保署為保險人，辦理保
險業務，被告衛生福利局則為全民健康保險之主管機關（全民健康保險法第4 條參照）。本件所涉既屬全民健康保險法保險人即被告中央健保署，與醫事機構間就審查特約案所生事件，自屬被告中央健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告中央健保署依其職權辦理，被告衛生福利局基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在，故本件與衛生福利部，並無直接關係。原告訴請被告衛生福利部返還醫療費用收據，亦無理由。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其訴請判命被告應准允如訴之聲明所示之請求，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第385 條第1項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 18 日
書記官 蕭純純