臺北高等行政法院判決
102年度訴字第631號102年11月7日辯論終結原 告 林進雄
LE THI THUY（黎氏翠）共 同訴訟代理人 文志榮 律師被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師複代理人 文大中 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國102年2 月27日院臺訴字第1020124778號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告主張其於民國100 年8 月1 日在越南辦理結婚登記，原告黎氏翠遂於101 年5 月11日申請文件證明及來臺簽證，被告於同年7 月11日進行面談後，以被告駐越南代表處101 年
7 月19日越南字第10100056150 號函（下稱原處分一）駁回原告黎氏翠申請來臺簽證，並以被告駐越南代表處101 年7月19日越南字第10100056160 號函（下稱原處分二）駁回原告黎氏翠申請文件證明。原告甲○○不服，對原處分二提出異議，經被告駐越南代表處以101 年8 月22日越南字第10100060930 號函維持原決定，原告甲○○遂於101 年9 月11日提起訴願，原告黎氏翠則於101 年11月28日以陳情書提起訴願，均經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠原告可為本件行政訴訟之適格當事人，並有請求被告作成行為處分之權限：
⒈原告黎氏翠既係依我國訂定之外國護照簽證條例暨外交部
及駐外館處文件證明條例，向被告及駐外單位提出文件證明驗證及來臺簽證，即有「依法申請」之請求權，當可請求被告作成准許原告黎氏翠居留簽證之申請，並就結婚文件予以驗證之行政處分。又原告黎氏翠亦就原處分一、二提起訴願，乃可認為原告黎氏翠就本件撤銷及課予義務訴訟具有原告適格。
⒉按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機
關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，但如非行政處分相對人之第三人，且依其所主張之事實，不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則該第三人對行政處分即不具備訴訟權能，其對該行政處分提起撤銷訴訟，乃當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回（最高行政法院86年度判字第1701號判決參照）。
又上述所稱法律上之利益，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。次按夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為行政處分之利害關係人（最高行政法院96年度判字第838 號判決參照）。而：
⑴原告甲○○已於101 年8 月14日就文件證明申請案，依
外交部及駐外館處文件證明條例第23條第2 項前段規定，向駐越南代表處提出異議，即原告甲○○依法自得提起本件行政訴訟。
⑵就本件來臺簽證之申請，原處分一雖以原告2 人對於結
婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，違反外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款為由，駁回原告黎氏翠之簽證申請，或原處分一並未直接發生使原告2 人間婚姻關係消滅之法律效果，但原告2 人間之婚姻關係是否為真實抑或有違反外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款之虞，在原告2 人間應有合一確定之必要，在訴訟上自有同為原告之訴訟法上利益，就此情形而言，原告甲○○就原告黎氏翠來臺簽證之申請案，應有法律上之利害關係，具有為原告之訴訟權能，而有本件原告適格。㈡原處分一、二之內容欠缺明確性，違反行政程序法第5 條、第96條之規定，具有不備理由之違誤，容有撤銷必要：
⒈按「行政行為之內容應明確。」「行政處分以書面為之者
，應記載下列事項……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款定有明文，乃行政法上行政行為明確性之揭示。又按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。
四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。
五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。前項第2 款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。
」行政程序法第114 條第1、2項定有明文。
⒉依原處分一所載：「主旨：有關本處駁回LE THI THUY 女
士（出生日期﹕1979年2 月12日，越南護照號碼﹕B0000000）本（101 ）年7 月11日簽證申請案事，請查照。說明﹕一、⒉面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述（違反外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定）等語云云。原處分二記載，主旨：「有關本處不予受理臺端本（10１）年7 月11日文件證明申請案事，請查照。
說明：一、⒉面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述（違反外交部及駐外館處文件證明條例第11條第1 項第3 款規定）等語云云。
⒊承上，原處分一否准原告黎氏翠之申請係以「面談雙方對
於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」為理由，原告以為此乃被告直接適用外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第11點第2 款規定：
「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。……」之結果。但外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款所規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者……。」同條例施行細則第5 條規定：
「（第1 項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。……（第3 項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」者，足認外國護照簽證條例第12條顯然要求行政機關負有「裁量之義務」，但原處分一卻僅以適用外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第11點第2 款規定之原告2 人就結婚重要事實陳述不一等情節，即否准原告2 人之申請，全無何等「裁量行為」、「裁量理由」，足認原處分一之理由並不明確，而有違反行政程序法第5 條、第96條之規定，至有違誤，訴願決定及原處分一應予撤銷，並為准許原告2 人之申請。
㈢被告就原告所為申請應為裁量卻怠為裁量，自屬違法，應依行政訴訟法第201 條規定撤銷原處分：
⒈按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有3 種類型：「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第4 條第2 項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」同法第201 條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」作規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷（本院90年度訴字第4789號判決參照）。據此，行政機關所為之行政處分除其法律要件應受司法審查外，對法律效果裁量濫用時，亦同。所謂裁量之濫用，係指裁量違反一般法律原則，或怠為裁量，造成裁量怠惰之情形，均屬之。例如：法律授權行政機關在上下限金額內，決定一適當金額裁罰時，行政機關自應審酌具體個案之違規情節所生影響，所得利益及受處罰者資力等因素，予以適當之處分（臺中高等行政法院97年度簡字第55號判決參照）。
⒉依前引外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款及同條例施
行細則第5 條規定，足認外國護照簽證條例第12條顯然要求行政機關負有「裁量之義務」，已如前述，即被告就受理簽證之申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者之情形，外交部或駐外館處得拒發簽證。是若被告未為裁量而有裁量怠惰之情形時，其所為之行政處分即有違法，依法應予撤銷。
⒊另外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺
面談作業要點第11點第2 款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」者。關於此部分，本院101 年度訴字第1672號判決則謂﹕「係主管機關為建立外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活所訂定（第1 點參照），核屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所定之裁量基準……。」等語。顯然亦指行政機關應為「裁量」，負有裁量之義務，並非僅僅逕自適用該作業要點第11點第2 款規定即謂「已為裁量」，是被告當有裁量怠惰之情形，原處分自係違法，應予撤銷。至於上揭作業要點第11點第2 款規定「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」直接規定「應不予通過」者，亦顯然在排除行政機關之裁量義務，已牴觸外國護照簽證條例第12條之規定，自無足採等語。並求為撤銷原處分一、二及訴願決定。
三、被告答辯略以：㈠基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主
權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否並非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，殊有違誤：
⒈依司法院釋字第613 號解釋、第585 號解釋與第391 號解
釋意旨，倘簽證核發與否為行政權之核心領域時，司法機關鑑於權力分立之憲法基本原則，即應就行政機關之裁量自由予以高度尊重，而不能就相關事項進行司法審查之判斷。近來諸多有關簽證爭議案件之判決，法院一方面固不否認簽證核發與否係屬「政治問題」（即行政權之核心領域），但另一方面卻又以其屬行政處分行為、涉及人民家庭團聚權之保障等為由而認得受司法審查，其論述顯然自相矛盾且與前揭司法院大法官解釋意旨相牴觸。
⒉有關外國人之簽證管制問題，因其係與國家主權高度關連
之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸外國護照簽證條例第12條規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」而其立法理由明白揭示：「依國際慣例，於拒發簽證時，均不向申請人說明理由，本條例施行細則第5 條後段亦規定『基於國家主權之行使及國家利益之維護，依本條例第10條規定拒發簽證時，得不附理由。』為求明確，爰予提昇至法律位階，增訂為修正條文第2 項。」及日本外務省網站有關簽證核發常見問題之答覆：「問：可否告訴我拒發簽證的理由？答：拒發簽證的理由在於你不符合申請簽證的條件。但外務省不會告訴你確切的理由，因為這些理由最終可能被公諸於眾，而一旦這些理由被揭露，即可能被具非法目的之人使用於簽證審查程序，從而造成簽證審查功能的喪失，並對日本社會造成危害，日本行政程序法第3 條第1 項第10款定有明文」即可為證。職是，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⒊針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之問題
，我國立法者於外國護照簽證條例第12條之立法理由即明文宣示：「又對外國護照之簽證，係國家行使主權之行為；就是否容許特定外國人進入國境，純粹是一國主權之所及，國際法對此種裁量權限幾乎沒有任何限制；縱使地主國以該拒絕給予簽證之行政決定為最終有效決定，未提供任何司法救濟途徑時，亦不違反任何國際法規範。另日本國法院實務認為，簽證發給與否，屬日本政府裁量權範圍內事項，即便拒絕，只要不違反條約或國際法常規，應不產生違法問題。是以持外國護照者，應無主張進入我國國境之自由權利，此無待規定，併予敘明。」準此可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。
⒋基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家
行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。是以，行政程序法第3 條第3 項第2 款既明定：「下列事項，不適用本法之程序規定︰二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。」且前揭外國護照簽證條例第12條第2 項亦明定：「依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」則有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⒌依外國護照簽證條例第12條第1 項規定，有關簽證准駁之
判斷標準，包括「國家利益」、「申請人個別情形」及「（申請人）其國家與我國關係」。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查云云。
㈡退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍
應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）並無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故原處分一並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟於法仍顯有未合：
⒈提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，必須因行政機關之違法
行政處分而致其權利或法律上利益受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。又「得對行政處分提起撤銷訴訟者，固不以行政處分之相對人為限，惟須主張因行政處分致其權利或法律上利益受損害，而依其主張陳述足以顯現行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能者，其原告始為適格。」、「行政訴訟法第5 條第2 項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂之依法申請，係以人民依據法令之規定，得向中央或地方機關請求就某一特定具體事件，為一定處分為限，且中央或地方機關對於人民之申請負有法定作為義務為要件，如欠缺此要件，亦不得提起課予義務訴訟。」最高行政法院100 年度判字第1981號判決及101 年度判字第94
4 號判決分別著有明文，是以在撤銷訴訟，處分之相對人或法律上利害關係人必須因該行政處分而有權利或法律上利益受到侵害之情形，始得謂具訴訟權能；在課予義務訴訟，當事人須有公法上請求權始具訴訟權能，不具有公法上請求權者既不得請求作成一定之行政處分，則行政機關未作成該行政處分，對其權利或法律上利益自無任何影響。又上述所稱權利或法律上利益，應係指法律所規定，屬主張權利人所有之權利或利益，始足當之（最高行政法院
101 年度判字第1002號判決及101 年度裁字第2158號裁定參照）。
⒉依1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13條規定：「
一、人人在各國境內有權自由遷徒和居住。二、人人有權離開任何國家，包括其本國在內，並有權返回他的國家。」1966年同機構通過並經我國於2009年批准之公民與政治權利國際公約第12條規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」世界人權事務委員會根據公民與政治權利國際公約第40條第4 款通過之一般性意見第15號外國人權一節規定：「本公約不承認外國人有權進入某一締約國之領土或在其境內居住。原則上該國有權決定何人可以入境。」以及司法院釋字第558 號解釋意旨：「憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外……。」等國際公約及憲法解釋可知，一國之國民入出其本國國境，乃國際公約及各國憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。準此，所謂「遷徙自由」，自不得無限上綱解釋為「人人應有自由『進入』任何國家」云云。
⒊1966年聯合國大會通過並經我國於西元2009年批准之經濟
社會文化權利國際公約第10條第1 款雖規定：「本公約締約國確認：一、家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。婚姻必須婚嫁雙方自由同意方得締結。」然而，有關人民入出國境係屬前揭公民與政治權利國際公約所規範之「公民與政治權利」，而非屬上開經濟社會文化權利國際公約所規範之「經濟社會文化權利」，是以一國之國民是否享有入境他國之基本人權，自應以前揭公民與政治權利國際公約為依歸，換言之，外國人縱為本國國民之配偶，亦不得援引上開經濟社會文化權利國際公約，而主張享有入境本國之公民與政治權利。況且，上開經濟社會文化權利國際公約亦明白揭示婚姻關係雙方當事人間在主觀上必須具有共同經營婚姻生活之真意，亦即在此前提下因締結婚姻關係所成立之家庭，始屬該公約所要儘力保護與協助之對象。
⒋「又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利
或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（本院75年判字第362號判例參照）。經查，夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為訴願法第18條規定之利害關係人。本件抗告人主張已與訴外人王芝紅在大陸地區結婚，惟相對人於97年10月7 日訪談抗告人與電話訪談訴外人王芝紅之結果，認二人說詞有明顯瑕疵，未通過訪談，因而以97年10月29日內授移服高市美字第0970984811號處分書，不予許可訴外人王芝紅來臺團聚，抗告人並非該處分之當事人，縱因訴外人王芝紅不能來臺與抗告人團聚，亦僅屬情感上及其他事實上受有損害，並非法律上之利害關係人，自不得以自己名義提起訴願及撤銷訴訟，原審認抗告人起訴不備要件，裁定駁回其訴，自無不合。」「本件原處分之相對人為甲○○非丙○○；丙○○亦未因原處分否准甲○○依親居留之申請致丙○○本人之權利或利益直接受有損害，丙○○自無從主張其有何權利或利益受有損害，而得以自己之名義合法提起訴願，並於訴願程序後，提起行政訴訟。」最高行政法院98年度裁字第3106號裁定、98年度判字第798 號判決分別著有明文。由於簽證之准駁僅發生外國人得否入境本國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或本國國民均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即率爾主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受有侵害云云。
⒌末按外國護照簽證條例第12條明文規定，被告及各駐外館
處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，該條第1 項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被告及駐外館處並無依法核發簽證之作為義務，職是，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，本院爰應依據行政訴訟法第107 條第3 項規定及最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨以判決駁回之。
㈢被告駐越南代表處依據面談結果，審核原告之婚姻難認屬實
，原告黎氏翠對於申請文件證明及來臺之目的有所隱瞞，乃衡酌國家利益，依外交部及駐外館處文件證明條例第11條第
1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，不予受理其文件證明申請及拒發來臺簽證，經核尚無不合：
⒈締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚
須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。衡酌持外國護照者以本國人之「配偶」名義（按：依涉外民事法律適用法第46條規定，縱渠等結婚之方式雖因符合一方之本國法或舉行地法而有效，但渠等是否因欠缺結婚之真意而不具備結婚之成立要件，尚有疑義）申請來臺依親居留，非僅關涉本國人一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，文件證明條例第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條既明文規定被告或駐外館處於處理國外文書驗證及來臺簽證申請案件時，應予衡酌國家利益，被告或駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。
⒉又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申
請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。考量外籍配偶係同時申請結婚文件證明及簽證，目的即為申請來臺，基於簡政便民，爰合一處理，以同一面談結果作為判斷文件證明及簽證申請之基礎，並未牴觸現行法規，其合一處理分別依法處分，並無悖於規定，應無不妥。
⒊原告即越南籍黎氏翠曾於91年間來臺從事藍領工作，93年
間因擅自離開工作地行方不明，因逾期停留及非法工作，遭內政部入出國及移民署管制入國，限制至108 年6 月22日止。嗣原告黎氏翠以其與原告甲○○結婚，欲來臺辦理戶籍登記及依親為由，向被告駐越南辦事處申請簽證及文件證明，經被告駐越南代表處於101 年7 月11日對原告進行面談，因雙方就共同經歷之交往及結婚重要事實陳述不一或前後反覆，有經雙方簽名確認之面談紀錄影本可稽，渠等婚姻真實性顯有疑慮，原告黎氏翠不無藉由辦理結婚登記取得外僑居留證，以達來臺工作之嫌，難認具有結婚真意，而否准原告黎氏翠所請，尚非無據。至於原告檢附之通話明細表，所列客戶名稱係原告父親林阿坤，原告所提之電話卡亦無法判讀通話對象，其所附之林阿坤與其妹出具之保證書，係屬第三人出具之文書，無法據以認定本件原告具有結婚之真意甚明等語。並求為駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：㈠原告黎氏翠提起訴願是否合法？㈡原告甲○○對原處分一、二是否具法律上利害關係？
五、本院判斷如下：㈠關於原告黎氏翠提起訴願是否合法乙節：
⒈按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」次按訴願法第14條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。……（第3 項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」第77條第2 款前段規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二、提起訴願逾法定期間……者。」基上，可知當事人提起課予義務訴訟，須經合法訴願程序始合法。又，提起訴願應於訴願期間內為之，逾期提起，原處分即生形式存續力，如仍對之提起訴願，即屬起訴不合程式或不備要件，且其情形不能補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定，以裁定駁回之（最高行政法院62年判字第583 號判例意旨參照）。
⒉經查：
⑴本件原告黎氏翠於101年5月11日提出簽證及文件證明申
請書（分見原處分卷第4 頁、第8 頁），經被告於同年
7 月11日安排原告2 人進行面談後，認定原告2 人就交往及結婚重要事實之說詞互有出入或反覆情形，而分別以原處分一、二否准原告黎氏翠之簽證及文件證明申請，而原告黎氏翠於101 年7 月27日收受上開處分，此有原告黎氏翠出具之簽收領取紀錄附卷可稽（見本院卷第
64 頁 ）。原告黎氏翠是否已經合法提起行政救濟或訴願，基於配偶間各為法律權利義務主體之規定，本應就原告黎氏翠個人為檢視判斷。而遍查本件原處分卷及訴願卷，均未見原告黎氏翠對原處分二提出異議，亦未見原告黎氏翠委由原告甲○○為其提起訴願之委託文件，是原告黎氏翠並未委任原告甲○○代為提起訴願，亦可確認。
⑵次查，原告黎氏翠起訴時所載住址為越南清化省靜嘉縣
靜海鄉2 隊，其於收到原處分一後，本應於30日不變期間加計37日在途期間，至遲須於101 年10月2 日（星期二）提起訴願；又其於101 年8 月31日收受101 年8 月22日異議處理結果（見本院卷第15頁）後，本亦應於30日不變期間加計37日在途期間，至遲亦須於101 年11月
6 日（星期二）對原處分二提起訴願。惟原告黎氏翠遲至101 年11月28日，始以「重新面談之陳情書」對原處分一、二提起訴願（見訴願卷可閱覽部分第47頁，行政院收文條碼日期，原告黎氏翠之陳情書應係與原告甲○○之101 年11月28日訴願書，一同以訴願卷第53頁信封郵寄），自顯均已逾提起訴願之法定期間，其提起本件行政訴訟請求撤銷原處分一、二，並求為判決作成准其簽證及文件證明申請之行政處分，為起訴不合程式或不備要件且不能補正者，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回原告黎氏翠之訴。
⑶故而，本件原告黎氏翠提起訴願並不合法，訴願決定本
應作成不予受理決定，雖誤為實體駁回決定，惟其結果並無二致，仍應予以維持，附此敘明。
㈡關於原告甲○○對原處分一、二是否具法律上利害關係部分：
⒈按「下列事項，不適用本法之程序規定︰一、有關外交行
為、軍事行為或國家安全保障事項之行為。二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。」行政程序法第3條第3 項第1 款、第2 款定有明文。有關外交行為、軍事行為或國家安全保障事項，其本質大多為統治行為，而非一般行政行為，具有高度政治性，機密性或須急速因應；而外國人出、入境、難民認定及國籍變更等事項，則與外交事務有關聯，涉及高度政治性國家利益，與一般行政行為有間，故相關決定排除行政程序法之適用，是以被告主張本件關於簽證核發與否之判斷，乃屬高度政治性問題，不宜由司法機關介入審查，固非無見。惟自人權保障之國際化及平等互惠之外交基本國策觀點，並考量本件並非單純外國人入境事項，而係涉及我國國民外籍配偶之居留簽證事項，且上揭行政程序法之規定，僅止於外國人出入境不適用該法程序之規定，本院依據行政訴訟法第1 條、第
2 條之規定，就我國人民對於公法上之爭議自應予以審理，合先敘明。
⒉次按行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟者，以
其權利或法律上利益，因行政機關對其依法申請之案件予以駁回，致實質受損害者為要件者，始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行政法院75年判字第36
2 號判例參照）。又在此所謂利害關係人，如實質上欠缺利害關係者，仍應以不具利害關係人身分視之，因之，當事人雖陳稱雙方具備配偶關係，然如證據已顯示無法證明雙方具實質配偶關係者，仍應認非屬利害關係人。
⒊又按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要
件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參照）。
⒋末按夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關
作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶是否當然為行政處分之利害關係人，本有爭議（最高行政法院96年度判字第838 號判決參照）。
查本件原告甲○○自稱其外籍配偶即原告黎氏翠申請簽證及文件證明事件，固主張其具有法律上利害關係而提起本件訴訟，然按具實質配偶關係者，對於雙方第一次見面時有無發生親密關係之相關結婚重要事實，焉有說詞不一致者？對此，被告於100 年10月13日安排原告甲○○進行面談，原告甲○○對於與原告黎氏翠雙方第一次發生親密關係部分，陳稱係於100年4月30日（見原處分卷第12頁、第15頁）；嗣經被告另案於101 年7 月11日進行面談時，卻又陳稱與原告黎氏翠雙方第一次發生親密關係係於101 年
4 月1 日（見原處分卷第31頁）；而原告黎氏翠對於與原告甲○○雙方第一次發生親密關係部分，則稱係於100 年
6 月24日（見原處分卷第13頁），另案經被告於101 年7月11日進行面談時，卻又附和原告甲○○上開說詞，陳稱與原告甲○○雙方第一次發生親密關係係於101 年4 月1日（見原處分卷第29頁）。足見渠等對於雙方第一次發生親密關係之相關結婚重要事實問題，竟然反覆互不一致，則渠等是否具實質配偶關係容有疑義，已難認原告甲○○於本件具實質法律上利害關係；且，縱令原告甲○○因所稱配偶即原告黎氏翠之文件證明申請及簽證申請均遭駁回，無法來臺與原告甲○○同居，惟原告2 人仍非不得於越南或第三地相聚同居，故原告甲○○因原處分一、二駁回原告黎氏翠之文件證明申請及簽證申請難認受有實質法律上損害，原告甲○○自無從主張其有何權利或利益受有損害，而得以自己之名義合法提起本件行政訴訟。本件原告甲○○以自己名義對原處分一、二提起本件行政爭訟，容有未合。
㈢原告黎氏翠起訴部分並非合法，已如前述，本應以裁定駁回
，但原告2 人共同提起本件訴訟，因慮及卷宗分離及訴訟經濟之考量，而以更慎重之判決為之，在此敘明。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
書記官 林 俞 文