臺北高等行政法院判決
102年度訴字第749號102年10月31日辯論終結原 告 張簡碧霞訴訟代理人 黃均熙律師
許博森律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）訴訟代理人 陳錦慧
參 加 人 陳劉玉秋訴訟代理人 孫志堅律師複 代理人 鍾孟杰律師上列當事人間地籍清理條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國101 年4 月20日以府地籍字第10100966911 號公告，公告被告101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，並於101 年7 月31日開標，其中桃園縣○○鎮○○段○○○ ○號（標號00000-00）土地（下稱系爭土地）由參加人陳劉玉秋標得，開標10日內無人主張優先購買權，被告遂以101 年8 月14日府地籍字第1010201235號函通知參加人繳清價款（下稱原處分）。嗣原告以其係系爭土地之優先購買權人，被告辦理本件標售未依法公告，原告亦未受合法通知，致原告因不知情而無法行使優先購買權，於102 年2 月25日向被告請求確認原處分無效，經被告以102 年3 月6 日府地籍字第1020047511號函復無行政處分無效情形，原告不服，遂向本院提起本件確認行政處分無效訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告具有確認利益，提起本件確認行政處分無效訴訟應為適法：
⒈原告於60年3 月8 日因贈與而取得桃園縣○○鎮○○路○○巷
○ 號建物之所有權，該建物坐落於系爭土地上，原告並取得系爭土地之地上權，權利存續期間至89年4 月30日止（見本院卷第30頁至31頁，原證2 ：土地及建物登記謄本）。而原告自地上權期限屆滿後，仍繼續占有系爭土地，迄101 年4月20日被告以府地籍字第10100966911 號公告（見本院卷第32-34 頁，原證3 ）標售系爭土地時，原告已占有系爭土地長達11年，故原告乃係地籍清理條例第12條第4 款所定之優先購買權人，且為原處分之利害關係人。被告以原處分將系爭土地代為標售與參加人陳劉玉秋，經陳劉玉秋於101 年8月30日登記為系爭土地之所有權人，並向原告提起確認地上權不存在及拆屋還地之民事訴訟（臺灣桃園地方法院民事庭
101 年度桃簡字第1699號順股承辦）。惟原處分有明顯重大之瑕疵而無效，致原告對系爭土地占有及使用收益之法律上地位陷於不明確之狀態，而此不明確狀態可由本件確認訴訟加以除去，是以，原告具有確認利益，經依行政訴訟法第6條第3 項規定，向被告請求確認原處分無效而遭否准，爰依法提起本件確認行政處分無效訴訟。
⒉被告主張依民法第759 之1 ，本件已無回復原狀之可能，無
即受判決確認之法律上利益，原告不得提起本件行政訴訟云云。惟查：按「土地法第43條所謂登記有絕對效力，……上開土地法之規定於第三人自無處分權之登記名義人善意受讓土地時，始有適用，如非自無權處分人受讓土地，自不得適用上開規定。」最高法院91年度台上字第2369號判決要旨可參。本件被告依地籍清理條例清查地籍登記權利內容不完整之土地，並將系爭土地依地籍清理條例第11條規定代為標售，乃有權處分，依上揭最高法院91年度台上字第2369號判決要旨，參加人自無土地法第43條（即現行民法第759 條之1）之適用餘地，不得依此主張無回復原狀之可能。被告辦理系爭代為標售案，既違背正當行政程序、嚴重侵害原告之受告知權，更違背法律優越原則及法律保留原則等，本件原處分依行政程序法111 條第7 款之規定即屬無效，係自始、當然、確定的不生效力，故仍有回復原狀之可能性存在。
㈡被告辦理本件代為標售土地案件，本應依地籍清理條例第13
條之立法理由及地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱代為標售辦法）第4 條第7 款規定，公告於系爭土地所在地，俾使原告及其他優先購買權人得知代為標售資訊，同時並應將該公告張貼於代為標售辦法第6 條第1 項所定處所。惟被告不僅未於土地所在地公告，更未張貼公告於相關公所，而僅將公告張貼於被告網站之電子佈告欄，此種恣意行政行為，不僅悖於依法行政之要求，更不當侵害原告之程序基本權，違反法律保留原則對於限制人民權利之行政行為皆須有法律明文依據之要求：
⒈按地籍清理條例第13條之立法理由謂：「……二、由於第12
條規定優先購買權人可分為有登記及未登記者，有登記者固得以書面通知，然書面通知無法送達者，仍須再辦理公示送達，則其為承買之意思表示起算之時間點將因送達之日而不同，造成處理困難，並增加行政機關行政成本。故基於公益及公平性考量，第2 項明定由主管機關以公告代替對優先購買權人之通知，以簡化作業程序，並便利執行。……又該項公告應揭示於土地所在地，以便於優先購買權人獲悉標售之訊息」（見本院卷第52頁）。是以，代為標售辦法第4 條規定主管機關應於標售土地前辦竣第6 款「公告3 個月」及第
7 款「豎立現場標示牌」之目的即在於踐行地籍清理條例第13條之立法目的，以保障優先購買權人之「受告知權」，以期行政機關於標售土地時符合依法行政及正當行政程序之要求。
⒉被告辦理系爭土地代為標售案，以101年4月20日府地籍字第
10100966911 號公告公布相關資訊，本應依地籍清理條例第13條立法理由及代為標售辦法第4 條第7 款之規定，於土地所在地豎立現場標示牌、揭示上開公告之內容，俾使合於地籍清理條第13條之立法意旨，並避免對優先購買權人之受告知權侵害過鉅。惟被告竟自始均不曾豎立現場標示牌於系爭土地所在地，使原告未能主張優先購買權，致參加人登記為系爭土地所有權人，並對原告提起拆屋還地等訴訟，已不法侵害原告之受告知權。
⒊代為標售辦法第6 條第1 項已明定被告應將公告張貼於被告
、桃園縣大溪鎮公所、桃園縣大溪地政事務所、大溪鎮福仁里辦公處等處所，惟經原告依法向被告請求閱卷，經被告以
102 年3 月8 日府地籍字第1020051862號函（本院卷第44頁）覆原告，並檢附101 年4 月20日府地籍字第1010096691號函（本院卷第45頁），並無各公所之回覆單。倘若被告確曾張貼於各公所及里辦公處，自應提出相關回覆單為據，並提出已確實依法公告之事實佐證，苟被告確曾於大溪鎮公所及大溪鎮福仁里辦公處公布欄張貼公告，何以僅附上張貼於大溪地政事務所公布欄照片影本乙紙（本院卷第121 頁）作為證明，卻無法提出張貼於大溪鎮公所及大溪鎮福仁里辦公處公布欄照片以供查證，顯見被告並未依法張貼公告，實悖於代為標售辦法第6 條第1 項之規定，有違依法行政原則。
⒋被告雖主張其已將代為標售公告張貼於被告網站之電子佈告
欄，即屬合法公告，惟地籍清理條例第13條雖規定行政機關得以公告代替對優先購買權人之通知，然其立法理由及代為標售辦法第4 條第7 款已明確要求行政機關應公告於土地所在地，以免對優先購買權人之受告知權侵害過鉅；且代為標售辦法第6 條第1 項更明文規定被告應將公告張貼於被告、桃園縣大溪鎮公所、桃園縣大溪地政事務所、大溪鎮福仁里辦公處等處所。被告竟僅張貼公告於被告網站，而未張貼公告於各公所及系爭土地所在地，顯然悖於地籍清理條例第13條之立法理由及代為標售辦法第4 條第7 款、第6 條第1 項規定，有違依法行政原則；且一般民眾平時幾乎不會去閱覽政府單位網站之電子佈告欄，原告所有之桃園縣○○鎮○○路○○巷○ 號建物更未申辦網路，根本無從得知被告張貼公告於其網站，足見被告之行政行為已侵害原告之受告知權，且此種限制人民權利之行政行為並無任何法律依據，有違法律保留原則。
㈢被告101 年4 月20日府地籍字第10100966911 號公告內容並
未載明優先承買權人為何人、且未說明取得優先承買權之資格及優先順序，無異於未載明優先購買權意旨；被告於本件代為標售案開標後，方將優先購買權注意事項與開標結果公告於被告之公佈欄及網站，使原告根本無從得知其得以行使優先購買權。故被告顯已違背地籍清理條例第13條第2 項規定，並侵害原告之程序基本權：
⒈地籍清理條例第13條第2 項既明定應以公告代替對優先購買
權人之通知，乃係考量行政效能及成本而簡化通知之形式，惟行政機關辦理代為標售案件之公告文仍應詳載優先購買權人之資格、優先順序、行使方式、應備文件等優先購買權之行使要件，以利優先購買權人及時知悉、行使其權利，被告
101 年4 月20日府地籍字第10100966911 號公告僅載有：「……八、本公告依地籍清理條例第13條規定代替對優先購買權人之通知，決標後之決標金額將揭示於本府公告欄及網站10日，符合規定之優先購買人未於決標後10日內以書面檢附相關證明文件向本府提出承買意思表示及繳納相當於保證金之價款者，視為放棄其優先購買意願。」等語，未載明優先購買權人為何人、更未載明優先購買權人之資格及其優先順序等事項，使原告無從得知其為優先購買權人一事，遑論於法定期間內行使其優先購買權。是以，被告之公告內容實無異於未載明優先購買權意旨，而違背地籍清理條例第13條第
2 項之規定，並侵害原告之程序基本權。⒉被告於系爭代為標售案101 年7 月31日開標後，方將開標結
果與優先購買權應注意事項張貼於其公告欄及網站10日，並要求優先購買權應於此10日期間內以行使其優先購買權，否則即視為放棄購買（本院卷第46-48 頁）。上開優先購買權應注意事項雖詳細載明優先購買權人之資格及行使方式，惟不僅未於代為標售土地前公告3 個月，更不曾張貼於系爭土地所在地及代為標售辦法第6 條第1 項所定應公告之場所，顯然違背地籍清理條例第13條之規定及立法意旨，並違背代為標售辦法第4 條第6 款、第7 款、第6 條第1 項、第2 項之規定，使原告自始均無從得知其可主張優先購買權。是以，被告辦理系爭代為標售土地案顯已悖於依法行政原則，相關程序確有明顯、重大之瑕疵。
㈣行政處分無效之原因，除行政程序法第111 條第1 款至第6
款之例示規定外，尚有第7 款其他具有明顯重大瑕疵者之概括規定，用以補充前6 款之無效情形。而行政處分是否具有明顯重大之瑕疵，係以一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之。本件依一般社會通念判斷，原告所有之建物坐落於系爭土地之上，而該土地經被告依法代為標售，本應依法定最低要求之方式公告於土地所在地，惟被告之公告方式及內容竟有諸多違法之處，使原告無從得知其優先購買權人之資格及行使方式，致參加人登記為該土地之所有權人，此種瑕疵之程度顯然至為重大，使一般人望而即知。是以，系爭行政顯然具有明顯、重大之瑕疵，而有行政程序法第111 條第
7 款之無效情形。㈤被告雖提出內政部「研商地籍清理代為標售執行事宜」第3
次會議紀錄（本院卷第125 頁），欲證明豎立告示牌之目的在揭示標售土地資訊，而原告之家屬張文輝既於101 年1 月17日被告前往系爭土地履勘時已得知相關資訊，且張文輝曾於101 年5 月初至大溪地政事務所索取代為標售資料，因而主張原告知悉本件代為標售案，縱被告未依法豎立告示牌，亦難謂被告有重大明顯瑕疵云云。惟查，「研商地籍清理代為標售執行事宜」第3 次會議紀錄，其上僅明載若因交通條件等而無法於標售土地上豎立標示牌時，得依個案選擇適當地點為之，或因無可供豎牌之處，為揭示標售土地資訊目的，得於現場以張貼標示等其他方式代替之，行政機關不得擅自捨棄豎立現場標示牌之法定要件。縱於現場豎立標示牌有實行上之困難，上開會議紀錄也表明需另擇他處，或以張貼標示等方法代替之，非得以口頭告知即加以取代，更遑論本件代為標售程序根本無上開會議紀錄所示不能豎立標示牌之情形，被告以此為答辯，顯屬狡辯。又被告於101 年1 月17日履勘系爭土地，雖曾遇張文輝，惟其時本件代為標售程序尚未開始，被告並未告知張文輝代為標售系爭土地之詳情，更從未向張文輝提及優先購買權之事；且依據正當行政原則所保障人民之受告知權，被告應對優先購買權人即原告踐行告知義務，張文輝既非原告本人，則被告縱於系爭土地履勘時偶然遇見張文輝，亦與原處分無效之情形無關。再者，張文輝索取之被告101 年4 月20日府地籍字第10100966911 號公告，其上未載明優先購買權意旨，已如前述；且張文輝是否有代為領取代為標售資料，仍無法免除被告依法公告之義務。是以，原告之受告知權受正當行政程序原則所保障，自不容被告任意侵害後，再藉詞推諉掩飾。原處分既因被告辦理本件代為標售案件程序之諸多違法情形而自始、當然無效，並不因原告家人之行為而有任何影響。
㈥綜上，被告辦理本件代為標售土地案件，未依地籍清理條例
第13條之立法理由及代為標售辦法第4 條第7 款規定，公告於系爭土地所在地；復未將公告張貼於代為標售辦法第6 條第1 項所定處所，而僅張貼於被告網站之電子佈告欄；被告
101 年4 月20日府地籍字第10100966911 號公告內容，未載明優先承買權人之資格、優先順序及行使方式，顯然悖於地籍清理條例第13條第2 項之規定。是以，被告以原處分使參加人得標系爭土地，不僅違反正當行政原則、侵害原告之程序基本權，更違背法律優越原則及法律保留原則，顯有明顯、重大之瑕疵。原告為原處分之利害關係人，爰依法提起本件確認行政處分無效訴訟。並聲明求為判決：確認桃園縣政府101 年8 月14日府地籍字第1010201235號函行政處分無效。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本案辦理代為標售土地，既經現場勘查（本院卷第106-117
頁）及依法辦理相關公告文及清冊，公告文及清冊且依規定經土地所在地公所、里辦公處、地政事務所張貼在案（本院卷第118-122 頁），尚無原告指陳未依法張貼公告情形，且開標結果亦依規定揭示公告（本院卷第123-124 頁背面），公告開標結果載明「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後10日內（自101 年7 月31日至101 年8月10日止），預繳相當於保證金之價款，檢附相關文件，以書面向本府為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權」，開標結果公告10日內無人主張優先購買，始通知得標人（即參加人）繳納餘款，程序均合於規定。
㈡另查辦理地籍清理未能釐清權屬代為標售土地豎立告示牌目
的，在揭示標售土地資訊目的（本院卷第125 頁：內政部10
0 年9 月28日召開「研商地籍清理代為標售執行事宜」第3次會議紀錄），本案土地經被告及桃園縣大溪地政事務所派員現場勘查，於現場遇原告之家屬張文輝，嗣張文輝與其鄰居訴外人江式平一同於被告公告系爭土地代為標售期間至大溪地政事務所索取投標單及須知等資料，渠二人等應即自行注意投標須知第16點有關優先購買權之規定，且本案開標結果另有參加人投標，亦足證被告代為標售系爭土地之訊息，不但占用土地人已獲悉消息，且已廣為周知，縱未如原告所認為地籍清理條例第13條立法說明應於現場豎立告示牌3 個月「公告應揭示於土地所在地，以便優先購買權人獲悉標售之訊息」，亦難謂被告有重大瑕疵，而有代為標售無效之情形，參照最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨「行政程序法第111 條就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。」自明。
㈢民法第759 條之1 規定：「不動產物權經登記者，推定登記
權利人適法有此權利。因信賴不動產登記之善意第三人，已依法律行為為物權變動之登記者，不因原登記物權之不實而受影響。」本案系爭土地既依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法之規定辦理標售及得標人繳納餘款，並辦畢所有權移轉登記，依民法第758 條及土地法第43條規定，登記有絕對之效力，且原告所爭執之繳餘款通知無效，已無回復原狀之可能，參照行政訴訟法第6 條之規定「確認行政處分無效及確認公法上法律關係之成立或不成立之訴訟，非原告有即受判決確認之法律上利益者，不得提起之，其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，原告應不得提起本件行政訴訟。並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：㈠原告是否符合地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之要件
？⒈原告主張其為優先承買權人，係依據地籍清理條例第12條第
1 項第4 款之規定，其雖據提出土地及建物謄本，並援用被告所提出之附件6 現場照片；惟占有之性質為事實而非權利，土地及建物謄本僅得表彰系爭土地及建物所有權及他項權利之現狀，而照片至多也只能證明原告「目前」占有該土地，二者均無法證明地籍清理條例第12條第1 項第4 款所示「持續占有之事實」，故原告是否符合地籍清理條例第12條第
1 項第4 款所定之要件，尚非無疑。⒉再者，原告亦不否認其於系爭土地上所設定之地上權期間為
39年5 月1 日起至89年4 月30日止（本院卷第141 頁）；換言之，自89年5 月1 日起，原告即為無權占有系爭土地。以地籍清理條例係於96年3 月21日施行者，並審酌原告自89年
5 月1 日起即因地上權消滅而無權占有系爭土地之情，是否與地籍清理條例第12條第1 項第4 款之規範意旨相符，而仍得主張該條規定，亦有可疑。
⒊綜上，原告應舉證並說明，其占有系爭土地者，符合地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之要件。
㈡被告之公告方式及內容是否合法？⒈代為標售辦法第4 條第7 款雖明定於土地現場豎立標示牌，
然應非不得以其他得以使不特定人知悉之方式公告標售資訊。
⑴原告主張代為標售辦法第4 條第7 款，係源於地籍清理條例
第13條立法理由中應將公告揭示於土地所在地之要求，然就法律保留原則之觀點，依標售辦法第1 條之規定，該辦法係由地籍清理條例第11條第3 項之規定授權訂定，足認標售辦法係就地籍清理條例第11條第3 項之細節性、技術性事項所授權制定之行政命令。因之，如謂標售辦法源自於地籍清理條例何條文之規定者，似以其授權之母法規範即地籍清理條例第11條第3 項之為宜。
⑵地籍清理條例第13條立法理由中雖有應將公告揭示於土地所
在地之要求，惟其並未明確表示該公告之方法為何。而其目的既在於透過公告周知之方式，使一般不特定之人得以知悉揭示地點土地之標售資訊，因此，只要機關所使用公告之方式，足使一般不特定之人得以知悉揭示地點土地之標售資訊者（舉凡於該土地所在地之機關所在、該土地所在地附近之公告處所甚或是於機關網站公告之方式等），均可認係合法之公告方式。
⑶原告強調必須要透過在標售之土地所在地豎立告示牌，而不
得僅以於被告機關網頁公告之方式為之，且以一般人平時通常不會去瀏覽政府單位網站之情形，此無疑是侵害原告受告知權等云云。倘原告前開主張為真，按理本件系爭土地標售案之相關資訊，包括參加人在內之一般社會大眾，應都無從得知並進而為投標之法律行為。惟參加人即是從被告之政府網站上獲得系爭土地標售之相關資訊，並依法據以參加投標。而被告就拍賣公告、投標、開標以及參加人得標後繳款及辦理系爭土地過戶之過程等，均無不法之處，是以，被告公告系爭土地標售案相關資訊於網頁之行為，應足以使一般社會大眾包括原告在內均知悉系爭土地標售案之相關資訊。
⑷原告雖主張被告府地籍字第10100966911 號公告中第8 點並
未載明優先承買權人、資格、順序等細節性事項，然並未指出被告究竟基於如何之規定或是行政法上之原理原則等，而有於上開公告中必須載明優先承買權人資格、順序、行使方式、應備文件等細節性事項之義務，僅泛稱此可利於優先購買權人即時知悉、行使其權利，其主張洵屬無據。是以，被告府地籍字第10100966911 號公告中第8 點所揭示優先承買人之相關事項，足以明確表示本件優先承買人之相關資訊，並無不法。
⑸綜上，本件被告將系爭土地標售之相關資訊公告於縣政府網
站中，已使一般不特定之人得以知悉，事實上足以替代標售辦法第4 條第7 款所定於土地現場豎立標示牌之義務。此外，並無相關規範要求被告需於標售公告上載明優先承買權人、資格、順序等事項。故被告府地籍字第10100966911 號公告於網頁之方式及公告內容等，均無不法。
⒉被告是否有依代為標售辦法第6條第1項公告之義務？
按「第4 條第6 款之公告，應張貼於直轄市或縣（市）主管機關、土地所在地鄉（鎮、市、區）公所、登記機關及村（里）辦公處所之公告處所」標售辦法第6 條第1 項規定明示。經查本件代為標售之土地，經被告依法辦理相關公告及清冊後，即張貼於土地所在地之公所、里辦公室、地政事務所等個公告處所（本院卷第118-121 頁），且開標之結果也依規定公告。原告雖以回復單並非張貼之證據，惟觀諸該回復單之內容，性質上均屬公務員本於職權所為機關內部之文書，倘若事實上並未依法公告或張貼，而於回復單中偽稱已依法公告或張貼，則恐涉犯刑法第213 條之公務員登載不實罪，故以回復單乃是張貼機關或單位依法回復被告已將代為標售之公告張貼於該機關或單位公告處之性質而論，應認被告已依標售辦法第6 條第1 項規定張貼公告於法定處所。㈢設若公告方式及內容均不合法，是否已達重大明顯瑕疵程度
？⒈退步言，縱認被告前揭公告方式及內容均不合法，該不法固
使其後被告做成之系爭行政處分有瑕疵，然該瑕疵仍須「重大」且「明顯」，方可認系爭行政處分為無效。換言之，需檢視者在於倘若被告前揭公告方式及內容均不合法，該「不合法」是否重大且明顯？經查，縱使被告前揭公告方式及內容均不合法，然原告仍得輕易自被告機關網頁得知相關標售訊息；況且原告家屬張文輝也經被告機關勘查人員告知而得知系爭土地標售事宜，依常理原告也應該會自張文輝處得知，更有甚者，訴外人張文輝亦在系爭土地公告代為標售期間（約於101 年5 月初），其曾至大溪地政事務所索取代為標售資料，因此原告如欲主張其因有地上物之優先承買權資格者，斷無不知被告在何時標售系爭土地之情事？又系爭土地在標售給參加人後，在一定之時日內原告仍得主張要否行使優先承買權，但原告實際上卻未在法定期日內行使優先承買權，原告並非不知上情，故即便被告真有未於代為標售土地所在地豎立告示牌並於其上記載優先承買權之相關事項，然此亦非如原告所稱之「重大瑕疵」，不能認定系爭行政處分為違法而無效。
⒉又縱認被告前揭公告方式及內容均不合法，是否屬明顯瑕疵
，也非無疑。蓋如前述，被告應非不得以其他方式公告而使一般不特定之社會大眾知悉關於被告將就系爭土地依地籍清理條例進行代為標售之舉。如此，是否必須於代為標售土地所在地豎立告示牌並於其上記載優先承買權之相關事項，否則將使一般社會大眾無從知悉代為標售資訊之情，仍有所爭執。故縱認被告前揭公告方式及內容均不合法，也非明顯瑕疵。
五、本院之判斷：本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：被告未於系爭土地現場豎立標示牌，標示優先購買權之內容，是否構成行政程序法第111 條第7 款所稱「重大明顯之瑕疵」？茲分述如下：
㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1 項、第2 項分別定有明文。查本件原告主張其於地籍清理條例施行前已占有系爭代為標售土地達10年以上，為地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之優先購買權人，且為原處分之利害關係人，有提起本件確認訴訟之確認利益。又原告於提起本件確認訴訟前，以102 年2 月25日申請書請求被告確認准許參加人陳劉玉秋得標系爭代為標售土地之101年8 月14日府地籍字第1010201235號函（即本件原處分）無效，有申請書附卷可稽（本院卷第35-42 頁），足徵已踐行行政訴訟法第6 條第2 項所定確答程序，故原告提起本件確認訴訟程序並無不合，先予敘明。
㈡復按行政處分若不具形式或實質之合法要件，為有瑕疵之行
政處分，係屬違法，其處理方式約有以下數項：1.更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101 條第1 項參照）。2.補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114 條參照）。3.得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117 條、第119 條參照）。4.無效：行政處分有行政程序法第111條各款情事者，即屬無效。就行政處分之無效，指行政處分具有一定之瑕疵而自始不生效力之謂，關於行政處分無效之原因，學說上素有爭議，各國立法例亦有不同，我國行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，行政程序法第111 條設有規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被撤銷前，依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1 號、
100 年度判字第1133號判決、101 年度判字第18號判決參照）。
㈢經查原告主張本件通知得標人（即參加人）繳清價款之原處
分為無效，無非以被告辦理本件代為標售案件，未依地籍清理條例第13條之立法理由及代為標售辦法第4 條第7 款規定，未依法公告，復未將公告揭示於土地所在地，而僅張貼於被告網站之電子佈告欄；被告101 年4 月20日府地籍字第10100966911 號公告內容，亦未依地籍清理條例第13條第2 項規定載明優先承買權人之資格、優先順序及行使方式，致使原告等優先購買權人根本無從得知其得以行使優先購買權，故原處分即具有行政程序法第111 條第7 款所稱重大明顯之瑕疵而應屬無效為其論據。惟查：
1.地籍清理條例第13條之立法理由：「……二、由於第12條規定優先購買權人可分為有登記及未登記者，有登記者固得以書面通知，然書面通知無法送達者，仍須再辦理公示送達，則其為承買之意思表示起算之時間點將因送達之日而不同，造成處理困難，並增加行政機關行政成本。故基於公益及公平性考量，第2 項明定由主管機關以公告代替對優先購買權人之通知，以簡化作業程序，並便利執行。……又該項公告應揭示於土地所在地，以便於優先購買權人獲悉標售之訊息」（見本院卷第52頁）。另代為標售辦法第4 條規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於標售土地前，辦竣下列事項：
一、囑託註記：囑託登記機關自公告標售日於登記簿所有權部其他登記事項欄，註記依本條例第11條第1 項代為標售字樣。二、查對及準備資料：查對地籍資料，確認符合本條例第11條第1 項得予標售之土地；記明有無訂定耕地三七五租約、設定他項權利、限制登記及應納稅賦，並備齊土地登記圖籍資料、位置略圖等。三、勘測及核對土地現況：至土地現場勘測、拍照並記錄土地上有無建築改良物、農作改良物或其他工作物。四、土地依法劃設為公共設施用地或其他有分割必要之分割登記。五、訂定底價。六、公告3 個月。七、豎立現場標示牌。」、第6 條規定「第4 條第6 款之公告，應張貼於直轄市或縣（市）主管機關、土地所在地鄉（鎮、市、區）公所、登記機關及村（里）辦公處所之公告處所，並載明下列事項：一、法令依據。二、土地標示及面積。
三、土地使用情形。四、他項權利設定、訂定耕地三七五租約。五、都市計畫使用分區或非都市土地使用編定情形。六、標售底價及保證金金額。七、受理投標期限。八、得參加投標之對象。九、開標日期及地點。十、價款繳納期限及繳付方式。十一、領取投標須知、投標單之時間、地點。十二、得標規定。十三、有關優先購買權之規定。……。」綜觀上開規定，關於標售土地之公告，無非在使優先購買權人知悉土地標售之事實，俾優先購買權人能決定是否行使其優先購買權。至行政機關公告之方式，如已依代為標售辦法第6條規定，將公告張貼於直轄市或縣（市）主管機關、土地所在地鄉（鎮、市、區）公所、登記機關及村（里）辦公處所者，縱或未將公告揭示於土地所在地，是否即屬重大明顯之瑕疵而應屬無效？即有疑義。
2.查本件原告雖原為系爭土地之地上權人，然其地上權權利存續期間至89年4 月30日止即已屆滿( 見本院卷第30頁至31頁，原證2 ：土地及建物登記謄本），是於被告代為標售系爭土地時，原告已非登記之地上權人，其係主張繼續占有系爭土地10年以上，為地籍清理條例第12條第4 款所定之優先購買權人( 見本院卷第139 頁筆錄），準此，依前開地籍清理條例第13條之立法理由所示，被告代為標售時即無庸對原告為書面通知，而僅須為代為標售之公告即可，先予敘明。
3.本件被告代為標售系爭土地，係以被告101 年4 月20日府地籍字第10100966911 號函為公告( 本院卷69頁) ，其公告主文載：「公告本府101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地建物」，其公告事項載：「……七、有關標售土地及建物之最新使用管制情形及地籍資料，請投標人或主張優先購買權人，自行向都市計畫、地政等相關單位查詢。八、本公告依地籍清理條例第13條規定代替對優先購買權人之通知，決標後之決標金額將揭示於本府公告欄及網站10日，符合規定之優先購買人未於決標後10日內以書面檢附相關證明文件向本府提出承買意思表示及繳納相當於保證金之價款者，視為放棄其優先購買意願。九、相關權利人對標售土地及建物有須依本標售辦法第19條規定申請暫緩標售者，應於
101 年7 月26日前檢具理由書及證明文件向本府提出，逾期不予受理」等語( 本院卷69頁背面) 。足見該公告之內容業已載明系爭土地標售之事實，並提醒優先購買權人或相關權利人其他查詢事項。是茍優先購買權人欲行使其優先購買權，已達足以行使之狀態。原告稱：該公告之內容未載明優先購買權人為何人、更未載明優先購買權人之資格及其優先順序等事項，使原告無從得知其為優先購買權人云云，以此指摘有重大明顯之瑕疵，要無可採。
4.關於上開公告之方式，被告業已將該公告囑由桃園縣大溪鎮公所、桃園縣大溪地政事務所，及桃園縣大溪鎮福仁里里辦公室張貼，且由上開各機關張貼完畢後函覆被告，此有桃園縣大溪鎮公所101 年4 月24日溪鎮建字第1010009421號函(本院卷118 頁) 、桃園縣大溪地政事務所101 年4 月26日溪地登字第1010001321號函( 本院卷120 頁) 及其張貼回復單( 本院卷120 頁背面) 、桃園縣大溪鎮福仁里里辦公室101年4 月23日張貼回復單( 本院卷119 頁背面) 附卷可稽。此外，被告並將該公告揭示於桃園縣政府公告欄及網站。原告稱回復單並非張貼之證據云云，惟觀諸上開桃園縣大溪鎮公所、桃園縣大溪地政事務所回函及里辦公室回復單之內容，性質上均屬公務員本於職權所為之公文書，若未張貼，其承辦公務員自無虛偽回復之必要，且事實上，參加人於標售時確已知悉而前往投標，足見系爭公告確已為張貼。再者，被告於辦理標售前，並於101 年2 月9 日辦理現況勘查，現場並為拍照存證( 本院卷109 頁至112 頁) ，綜合以上各種方式，已使一般不特定之人得以知悉。被告雖未依代標售辦法第4 條第7 款規定於土地現場豎立標示牌，其程序或有瑕疵，但尚難認其瑕疵為重大明顯。
5.復查：原處分即被告101 年8 月14日府地籍字第1010201235號函，其內容為：「主旨：本府101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地及建物標售乙案，於101 年7 月31日開標○○○鎮○○段○○○ ○號（標號：00000-00）土地由台端標得，請於接獲本通知之日起30日內繳清價款，請查照。
說明：
一、依據本府101 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地及建物投標須知（以下簡稱本投標須知）第12點規定辦理。
二○○○鎮○○段○○○ ○號土地台端以新台幣48萬9,000 元
整得標，另依本投標須知第11點（一）規定，得標人保證金得以抵繳其部分價款。台端得以原繳保證金新台幣
4 萬元整抵繳價款，經抵繳後，尚應繳新台幣44萬9,00
0 元整，請台端於接獲本通知之日起30日內繳清價款。
三、倘台端如需以標得之土地或建物向金融機構辦理抵押貸款繳納標價者，可自行選擇金融機構，並應於接獲得標通知之次日（以下簡稱起算日，如逢星期六、日或國定假日順延至次日）起7 日內，以書面具明貸款金融機構名稱及擬貸金額，向本府提出申請。有關貸款額度及條件，應由金融機構依其規定核定。金融機構應於起算日起25日內核定准否貸款，並將結果通知得標人及本府。
金融機構核准貸款後，應於起算日起30日內，將貸款金額撥付本府指定專用帳戶。
四、有下列情事之一者，其所繳保證金不予發還。㈠投標人放棄得標者。
㈡未按得標規定期限繳清（納）價款。
㈢依投標單所填投標人地址寄送通知書無法送達。㈣得標人申請抵押貸款繳納價款，未依本須知第12點規
定繳清（納）價款者。」
6.由此可見，原處分係通知得標人即參加人應於30日內繳清價款及其他相關事項，由外觀形式觀察，並無一望即知之重大明顯瑕疵，自可認定原處分並無如同寫在額頭上，任何人一望即知之重大明顯瑕疵，依行政程序法第111 條規定，自非無效。
㈣綜上所述，原告所陳各節，均非可採，原處分尚無行政程序
法第111 條第7 款所定「其他具有重大明顯之瑕疵」之情事。從而，原告訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳鴻斌法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 7 日
書記官 劉道文