臺北高等行政法院判決
102年度訴字第755號104年1月8日辯論終結原 告 陳家山
蔡新宗施新民顏景華劉賢廷魏利民聶廣林趙大均李世培李台生陳福臨高德寶曾銀埔周國慶伍永益郝代瑛李台偉陳接章陳忠禮施傳絡甘葡生張習寬趙長林王吉麟馬 岳吳慧卿林毓群蔡明宮李家龍王正利陳應德張國憲宋一鳴吳孝榮賴樹人陳宗仁劉漢鋒林中誠夏志勇董志鑫陳哲尚聶從德吳大君王經國林炯南周庚生謝承瑋謝英居黃進財
共同送達代收人 高欣君共 同訴訟代理人 朱敏賢律師
劉大新律師原 告 吳木勝
送達代收人 高欣君訴訟代理人 朱敏賢律師
吳啟玄律師劉大新律師被 告 國防部代 表 人 嚴 明（部長）訴訟代理人 陳君漢律師
陳玫瑰律師李昱葳律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國102 年3 月20日院臺訴字第1020128337號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告之代表人於訴訟進行中依序由高華柱變更為楊念祖
，再變更為嚴明，茲由被告歷任之代表人遞序具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第
111 條第1 項定有明文。原告於103 年11月7 日追加備位聲明，並於先位聲明中增列「命被告應作成確認原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅具眷改條例第5 條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分。」查原告起訴時，聲明原包括「確認原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5 條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。」應認其上開訴之追加，尚屬適當，爰予准許。經原告追加後，先位聲明應為課予義務訴訟，備位聲明為確認訴訟，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告係臺北巿○○八村（下稱○○八村）現住戶，該村係於
78年間興建完成。前經國防部高等軍事法院檢察署（下稱高等軍檢署）以該署辦理民國99年他字第021 號眷改不法嫌疑案，經調查後認○○八村納入遷建臺北巿○○營區改建基地（下稱○○營區改建基地）確實不符國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）規範，相關作業程序顯有違失，以100 年
4 月15日國高等檢字第1000000655號函移請國防部總政治作戰局（下稱總政治作戰局）註銷原眷戶遷建資格，並依權責檢討改進。被告依101 年7 月26日召開國軍老舊眷村改建推行委員會第21次委員會幕僚研商會議就有關○○八村納入國軍老舊眷村改建總冊（下稱眷改總冊）辦理改建爭議案獲致結論後，於101 年7 月27日以國政眷服字第1010010499號函（下稱系爭函）復原告（包括張炎鈞及謝○松）稱：㈠○○八村非屬眷改條例第3 條所稱國軍老舊眷村，其無法享有第
5 條規定之原眷戶承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。㈡前如原告收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷。㈢被告為保障○○八村全體住戶權益，原核配○○營區改建基地新建住宅將保留至全案訴願（訴訟）定讞後，始檢討餘宅處分方式。
㈡原告蔡明宮為○○八村原眷戶張炎鈞（已死亡）之配偶，前
經被告93年11月9 日勁勢字第0930016407號令（下稱93年11月9 日令）准由原告蔡明宮承受輔助購宅權益。被告並以10
1 年7 月27日國政眷服字第1010010452號函（下稱原處分）原告蔡明宮，以其獲配○○八村眷舍，非屬眷改條例第3 條規定之國軍老舊眷村，自無法享有輔助購宅權益，應撤銷被告93年11月9 日令原核定其承受原眷戶張炎鈞輔助購宅權益。原告就系爭函及原處分不服，均提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠按國家為達成行政上之任務，本得選擇以公法上行為或私法
上行為作為實施之方法。參諸眷改條例係以辦理國軍老舊眷村改建之方式，將依該條例興建之住宅，配售原眷戶或中低收入戶（該條例第16條），乃國家為達成照顧原眷戶及中低收入戶之特定公共目的，對私人施行具有財產價值之給與。
其採取之具體方法係就國軍老舊眷村及原眷戶為立法定義，並由主管機關確認原眷戶具有此項公法上權利資格後（同條例第3 條、第5 條），再以承購方式與之訂立私法上買賣契約，而實現此項公法上給付。故此等買賣契約之締結，因係國家為達成上述行政目的所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係，主管機關與原眷戶就該等買賣契約所涉爭執，固應適用民法等相關私法規範，惟在未進入締結該買賣契約程序前，主管機關對於原眷戶是否具有眷改條例第5 條第1項之承購權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上之權利，屬於確認性行政處分（最高行政法院100 年度判字第1045號判決參照）。從而，被告確認原告無法依眷改條例第5 條第1 項規定享有原眷戶輔助購宅權益，並撤銷有關眷村改建等行政處分，及撤銷原告蔡明宮承受原眷戶張炎鈞輔助購宅權益等行政處分，顯然影響原告依眷改條例所得享有之權益，其因此所衍生之問題，應屬公法上之爭議，原告自得提起本件行政訴訟以茲救濟。
㈡○○八村符合眷改條例第3 條第1 項所稱國軍老舊眷村：
1.○○八村固於78年間興建完成而與眷改條例第3 條規定有所不符，惟司法院釋字第485 號解釋理由書已明白揭示：
「眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際情況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定」。
2.○○八村眷舍依被告臺北市國軍老舊眷村改建計畫之運用計畫，係於原眷戶搬遷後，騰空眷舍移交軍備局作為特定職務官舍借住有眷無舍官兵使用。被告對○○八村眷舍從未辦理修繕作業，致使○○八村位於○○街○○○巷○弄○號及○號眷舍，經前國防部聯合後勤司令部（下稱聯勤司令部）派員於98年2 月16日現地會勘確認：「眷舍嚴重漏水，不適合居住」；且上開眷舍及172 至174 號眷舍，經○○八村於101 年5 月21日委任結構、土木技師黃○琳辦理耐震能力初步評估工作，會勘發現○○八村臺北市○○街○○○至○○○號，一樓樓梯梁裂縫損壞（鋼筋銹蝕膨脹），地坪有不規則裂縫且下陷達4cm ，同上街○○○巷○弄○至○號，地坪下陷1cm ，屋頂滲漏情形嚴重，致水分長期侵蝕樓板，將導致整體結構之鋼筋鏽蝕膨脹、混凝土剝落，除了造成使用上困擾之外，亦將影響建築物耐久性及安全性，初評結果為應有疑慮，建議儘速辦理耐震詳細評估，俾憑修復補強，以維整體結構安全；此外，○○八村之職務宿舍即○○○巷○弄○至○號部分，前於
100 年12月經被告部長辦公室委商完成耐震能力初評作業，亦判定：「耐震安全有疑慮，應進行詳細評估」。
3.綜上，依被告85年所定之運用計劃，即○○八村於原眷戶搬遷後，空置眷戶將移交軍備局作為特定職務官舍借住有眷無舍官兵使用，合於眷改條例第1 條所規定「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵」之立法目的，及○○八村經原眷戶全體同意改建，且○○八村實際屋況經現場履勘確因嚴重漏水及結構嚴重鏽蝕等問題，已不適合居住有改建必要等情，則依釋字第485 號解釋理由，應認○○八村合於眷改條例第3 條所稱國軍老舊眷村。
㈢原告因長期信賴被告自91年至99年之各項處分及決定（即信
賴基礎），而就其生活關係為具體安排（即信賴表現），是以本件雙方間存有信賴基礎及信賴表現，詳述如下：
1.原告所獲配之○○八村於85年11月4 日由被告擬具國軍老舊眷村縣（市）改建計畫，報奉行政院核定列入眷改總冊。嗣總政治作戰局以91年12月2 日（91）祥祉字第13164號公告包括○○八村眷戶即原告在內之○○營區改建基地改（遷）建第1 階段（認證）說明會之相關事項，經原告全體同意上開說明改建並於期限內提出經公證人認證之原眷戶改（遷）建申請書，迭經被告審查無誤，交由林○進建築師依眷戶需求坪數辦理該基地規劃與設計；總政治作戰局嗣於92年7 月28日發布第2 階段（規劃草案）說明書；復以93年12月31日勁勢字第0930019691號公告○○營區改建基地第3 階段細部規劃說明會之相關作業，討論有關建築工程細部規劃等改建相關問題；另為使遷建作業順遂，被告即要求○○八村眷戶責派代表參與房屋設計、興建監督、分配核價及驗收等作業，自93年至99年止，共計召開聯建會議多達30餘次。95年3 月12日○○八村眷戶完成奉准遷建○○改建基地領取69.3% 補助款用印清冊呈交被告作業。98年10月被告依據98年7 月9 日國政眷服字第0980009391號令核定包括○○八村眷戶在內之人員名冊，假臺北市國軍文藝活動中心完成○○八村眷戶分配樓層戶號之抽籤作業，再經99年4 月、6 月陸續辦理○○八村眷戶之交屋、驗屋程序，99年5 月13日邀集包括○○八村眷戶在內全部搬遷戶召開區分所有權人會議，○○八村眷戶多位代表當選臨時管委會管理委員，完成制定住戶規約等多項工作。99年11月25日召開○○營區改建基地新建住宅承購戶交屋作業協調會並於會中訂於99年12月20日辦理交屋事宜。
2.由被告自91年公告第1 階段說明書、92年發布第2 階段說明書、93年公告第3 階段細部規劃說明書、其後召開30餘次聯建會議，98年核定人員名冊，迄99年辦理交、驗屋程序並召開區分所有權人會議，期間長達8 年之處分及決定，○○八村眷戶及代表無不充分配合及辦理，甚至預付定金，或訂購傢俱或簽約準備裝潢，引頸企盼辦理交屋，顯就具體生活關係為安排及規劃，則原告因信賴所形成之利益，自應受到行政程序法第8 條規定之保護。
3.申言之，被告將○○八村核定納入眷改總冊，並以公告、發布等方式通知原告提出經認證之原眷戶改（遷）建申請書、核定人員名冊…等行為，經原告全程參與，此為兩造所不爭執，已如上述，是被告長年以來以數個表示國家意思於外之外觀行為存在，而有信賴基礎；至原告則因被告上揭信賴基礎，一方面以具體行為全程參與，並充分配合被告而有所表現，原告甚有預付訂金訂購傢俱或簽約準備裝潢者；另方面則就被告對於原告所獲配住之眷舍多年未辦理修繕一節自行斥資修繕（按原告王經國、黃進財二人則依聯勤司令部於98年2 月16日現場會勘結論，因其二人所獲配住之眷舍嚴重漏水，不適合居住，先行搬遷在外居住迄今），又原告上開所表現出之信賴行為乃緣因相信被告之信賴基礎方始如此，是二者間有因果關係存在。
4.原告上開信賴係基於善意，迄總政治作戰局於99年12月30日國政眷服字第0990188337號函復始知本件刻由高等軍檢署函查有無圖利之不法等情，在此之前原告否認有「明知行政處分違法或因重大過失而不知」之情形。況據高等軍檢署來函表示「查無積極證據足認定有特定人員涉有犯罪嫌疑」，又據總政治作戰局100 年9 月14日函復：「後續將由本局檢討查處行政疏失人員責任」，惟迄今全未見被告查有行政人員疏失甚或已追究責任者，則被告為主事者，既未先證明其於本件先前所為之行政處分有何違法情事，又如何推論原告有「明知行政處分違法或因重大過失而不知」之情形？是被告此部分寬以律己、嚴以待人之答辯顯屬主觀臆測之詞，全無實據，委無足採。
5.被告答辯強調縱認原告之信賴值得保護，然於為免國家資源浪費之公益大於私益之情形下，其依法仍得撤銷原處分云云，惟被告所稱乃空泛之公益上理由，且○○八村乃於原眷戶搬遷後，空置眷舍移交軍備局作為特定職務官舍借住有眷無舍官兵使用，堪認國防部之原定整體規劃中，已依眷改條例第1 條規定之立法目的，權衡公、私利益在案，並無浪費國家資源或公益大於私益之情形，被告上開所辯亦無足取。被告固提出臺北市○○營區改建基地原眷戶改（遷）建申請書，其上記載原告聶○德91年12月28日經詳細閱讀眷改條例、施行細則、國軍老舊眷村眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅暨民間市場成屋作業規定及國防部於91年12月13日辦理臺北市○○營區改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明書，已充分瞭解原眷戶的權利與義務，亦明瞭國軍老舊眷村改建之意義與目的等語，並據此認定原告對○○八村為78年間所興建，並非眷改條例第
3 條所稱得參與改建之老舊眷村云云，惟○○八村興建完成之日期78年間雖不在眷改條例第3 條所定之69年12月31日以前，但原告係於80年3 月9 日始獲配住○○八村，並於80年4 月15日前完成進住，此有聯勤司令部80年3 月9日（80）莒映字第0576號令可稽，除此之外，並無其他證據足以證明原告明知○○八村係於78年間所興建完成。又被告當初辦理改（遷）建規劃之際，對於○○八村是否有改（遷）建必要已做整體通盤考量在案，實非今日徒憑○○八村之興建完成日期在形式上不符眷改條例第3 條規定即可全盤否定推翻，並據此率謂原告明知處分為違法或因重大過失而不知。且上開申請書乃被告所擬具並提供之定型化申請書，且該申請書並未檢附其所辯稱眷改條例第3條明文規定，即使被告行為時業檢附眷改條例全文，原告秉持對被告續行辦理改（遷）建系爭○○八村之信賴，並積極配合簽具該申請書，俾便被告辦理相關行政作業，自無由將其扭曲為原告有不值得主張信賴保護之情事。是被告所辯，自無足取。
6.果依被告前開邏輯，原告簽署申請書＝知悉本件有不符眷改條例第3 條規定之情事，而有不符信賴保護原則乙節（原告否認），則被告作成之原處分，無論本院認定原處分屬合法或違法之行政處分，均已超過行政程序法第124 條與同法第121 條2 年除斥期間之規定，被告不得援引上開規定而依職權廢止或撤銷原行政處分。
7.另與本件○○八村同為中華婦女反共聯合會捐款並於69年12月31日以後興建完成之眷村共計27村，均經被告納入眷改總冊並辦理改建，除本件○○八村以外之其餘26村，不論是已執行完畢之眷村，抑或是辦理改（遷）建作業中之眷村，據悉被告於102 年8 月16日國軍老舊眷村改建推行委員會第22次會議上咸認：被告對國軍老舊眷村眷戶舉辦改（遷）建說明會、提供改（遷）建說明書，經國軍老舊眷村眷戶依該改（遷）建說明書之規定，提出經法院認證之改（遷）建申請書而經列管單位層報被告審查後核定確定辦理改建之決定，即為被告之授益行政處分，又此授益處分有行政法上信賴保護原則之適用，且如予撤銷將對公益有重大危害等情，並做成同意備查之決議在案，堪認被告於其內部會議就與本件○○八村同為69年12月31日以後興建完成其他26處眷村咸認有信賴保護原則之適用，卻於本件訴訟為相反之陳述及主張，明顯違反行政程序法第6條平等原則而無可採信。
㈣被告兩度作成原告具有眷改條例第5 條第1 項承購權益資格
之確認處分並無違法，被告嗣以系爭函、原處分撤銷該等確認處分，顯有違誤：
1.所謂確認處分，係指行政機關藉由一行政處分，確認法律關係是否存在、確認相對人之地位，或確認特定法律重要事項。該確認處分一經確定者，該確認處分所欲達成之法律效果隨即生效，不生行政強制執行之問題。又行政（確認）處分送達及生效時點，依行政程序法第100 條第1 項及第110 條第1 項分別定有明文。
2.茲總政治作戰局嗣以91年12月2 日（91）祥祉字第13164號公告○○營區改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明會之相關事項、92年7 月28日發布第2 階段（規劃草案）說明書、93年12月31日勁勢字第0930019691號公告「○○營區改建基地」第3 階段細部規劃說明會之相關事項；及聯勤司令部依被告98年7 月9 日國政眷字第0980009391號令核令人員名冊及98年9 月15日國政眷服字第0980012928號令，於98年9 月22日發文通知原告辦理樓層戶號抽籤作業等情以觀，堪認行政院於85年11月4 日將○○八村核定編入國軍老舊眷村總冊時，即已確認原告具眷改條例第
5 條第1 項承購權益資格之確認性行政處分在案；嗣於總政治作戰局91年12月2 日公告第一階段認證說明會之前，經由個別審查原告資格無誤後，再次確認原告具有眷改條例第5 條第1 項之承購權益資格之確認處分在案，其後始有於91年12月2 日、92年7 月28日、93年12月31日、98年
9 月22日接續以書面以外之公告或發布第1 、2 、3 階段說明會（書）及通知原告進行樓層戶號抽籤等方式，使原告知悉其內容而對原告發生效力。
3.被告上揭兩度作成原告具有眷改條例第5 條第1 項承購權益資格之確認處分並無違法，被告嗣以系爭函、原處分撤銷該等確認處分，顯有違誤，蓋85年2 月5 日眷改條例制定公布，被告於85年9 月20日擬定運用計劃，其中○○八村部分經行政院85年11月4 日核定編入國軍老舊眷村總冊在案，已如前述。又被告上開編定之運用計劃符合司法院釋字第485 號解釋理由書所揭示之旨趣，洵無違法。㈤被告雖稱：行政院於85年11月4 日台85防字第38406 號函性
質上應屬行政計畫而非行政處分。惟按行政計畫可區分為有法效性及無法效性，其中有法效性之行政計畫，如行政機關所擬定之計畫，有對特定人或可得確定其範圍之人之權利或義務，直接發生成立、變動、消滅或確定之法律效果者，性質上即屬行政處分。上揭行政院85年11月4 日台85防字第38
40 6號函乃針對被告所報國軍老舊眷村改建計劃草案，准照該院經建會審議結論辦理，核其情質乃行政院對於特定或可得確定其範圍之原眷戶確認具有眷改條例第5 條第1 項承購權益資格之公法上權利所為之決定，依上開說明自屬確認性行政處分。退萬步言，被告對聯勤司令部98年12月1 日國聯政公字第0980001748號呈及所附承購戶抽籤人數名冊，以99年1 月11日國政眷服字第0990000392號令為核定時，亦應認屬行政處分。
㈥被告註銷原告輔助購宅權益，係剝奪原告於憲法第10條保障
人民之居住權與憲法第15條人民財產權之保障。而依86年11月25日國軍老舊眷村改建推行委員會設置要點第1 點、第2點、第5 點、第6 點及第7 點規定，即知幕僚會議所研商之議案，應提出於國軍老舊眷村改建推行委員會討論，嗣後並將該次會議紀錄，由國防部函送委員及與會機關，方符正當法律程序之要求。考以該要點之性質，為依據眷改條例第2條第2 項規定訂定，是其為授權命令之一種。本件被告作成原告原眷戶無法享有輔助購宅權益，及受有關眷村改建等行政處分併與撤銷之行政決定，要屬前開規定所列協調眷村改建計畫之推行之一種，亦涉及眷村改建預算之執行，此外，此併為眷村改建重大政策事項協調推動之事項，茲依上開要點之規定，於作成相關行政決定前，應依該規定開會，且應由執行秘書邀請相關機關派員舉行幕僚會議，就各項議案先期研商後，再提該會討論，始合其行政之正當程序。詎被告竟僅於101 年7 月26日第21次推行委員會之幕僚會議內部研商，並未將該研商議案提出於101 年8 月14日推行委員會上討論，即率於101 年7 月27日函文，逕作成註銷○○八村輔助購宅權益之處分，確未於舉行幕僚會議後，召開公平、公正、公開之會議，不僅悖於前開要點之規定，更不符法治國原則下正當法律程序之要求。
㈦聲明求為判決：1.先位聲明：⑴訴願決定、系爭函及原處分
均撤銷。⑵命被告應作成確認原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅具眷改條例第5 條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分。⑶訴訟費用由被告負擔。2.備位聲明：⑴確認原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5 條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：㈠○○八村之住戶不具備眷改條例之資格，係因其為78年間興
建，非屬眷改條例第3 條所指之69年12月31日前興建之眷村，關於老舊眷村興建時間之限制，乃客觀事實，並不存有擴大解釋之空間，高等軍檢署來函指陳○○八村與眷改條例第
3 條第1 項之要件不合，被告經調閱相關資料確認屬實，僅能依法行政，認定○○八村非屬眷改條例所稱之老舊眷村。
故被告既查明○○八村不符眷改條例所稱老舊眷村之要件，僅能確認原告無法承購依眷改條例所興建之住宅，亦無法享有輔助購宅款之權益，其間並無任何裁量空間。
㈡○○八村不符法定老舊眷村之要件，被告誤納入眷改範圍，
而核准原告蔡明宮為原眷戶張炎鈞之權益承受人，該處分自屬違法而應予撤銷：
1.按眷改條例第3 條及第5 條第1 項規定，若屬69年12月31日前興建之軍眷住宅，領有國軍眷舍居住憑證之眷戶，即屬眷改條例所稱之原眷戶，依眷改條例得享有承購住宅及請領購宅輔助款之權利，如原眷戶死亡，其配偶得優先承受其權益。惟若眷村非於69年12月31日以前興建完成，自無眷改條例之適用，其眷戶則非眷改條例所稱原眷戶，亦無由享有原眷戶權益。張炎鈞雖為○○八村之原眷戶，其配偶蔡明宮於其過世後，向被告申請權益承受，被告雖准予其申請，然○○八村係於78年間始興建完成，為不爭之事實，與眷改條例第3 條所定須於69年12月31日以前興建完成者，相距甚遠，顯無適用眷改條例之可能。故被告既以原處分將○○八村剔除於眷改範圍之外，則核發予原告權益承受之授益行政處分自屬違法無訛，自應予以撤銷。
2.另按行政程序法第117 條規定，因此違法之行政處分，行政機關本得依職權得撤銷之。因高等軍檢署於100 年4 月15日以國高等檢第0000000000函，指明○○八村與眷改條例第3 條第1 項之要件不合，故被告既經查明○○八村確實不符眷改條例所稱老舊眷村之要件，則被告以原處分確認○○八村非老舊眷村，並撤銷前准予原告蔡明宮承受張炎鈞輔助購宅權益之授益處分，自無違誤。
㈢原告主張○○八村中部分眷舍經前聯勤司令部於98年現地會
勘後，確認眷舍嚴重漏水，亦有認為耐震安全有疑慮，而不適合居住並有改建必要，始符合眷改條例之立法目的，依司法院釋字第485 號之解釋理由書意旨，應得適用眷改條例云云，顯有誤會。就國家資源如何分配，立法者本有自我形成空間，基於權力分立之尊重，除有顯然違反憲法基本原則之情形，司法與行政機關無從置喙，於行政機關而言，基於法治國原則之要求，即有依法行政的義務。況且，釋字第485號解釋理由書中雖謂：立法者未於眷改條例第24條中對承購人之處分權有所限制，均與限定分配國家資源以實現實質平等之原則及資源有效利用之原則未盡相符，要求立法機關應通盤檢討改進，並未宣告眷改條例違憲，亦未指明本件有關之眷改條例第3 條規定係屬違憲。故眷改條例於第3 條既已明文規定，僅於69年12月31日前興建完成之軍眷住宅方得適用眷改條例，且該規定未經司法院大法官會議宣告違憲，即屬有效法律，行政機關即自受法律規範之限制，無擴張適用之空間。另該號解釋要求立法機關應通盤檢討，按其理由所側重者在於因國家資源具有限性，故給付行政時，應作最有效之分配，更應斟酌對於受益人是否有過度照顧之情形。換言之，司法院釋字第485 號解釋並非認為69年12月31日後興建完成的眷舍得適用眷改條例，而係基於國家資源有限性，需作最有效的分配，要求檢討現行規定於上開時日以前興建完成之眷舍，應依眷舍之實際狀況而決定有無改建之必要，故其毋寧在表述，不宜僅以興建完成時間在69年12月31日前的眷舍，即認均可納入眷村改建之範圍中，而需就眷舍實際狀況並配合社區更新之需要為全盤評估。更何況，無論對於司法院釋字第485 號解釋意旨之解讀為何，本件所適用的眷改條例第3 條規定，並未被宣告違憲，故○○八村既於78年間始興建完成，則不適用眷改條例，該村眷戶不應依眷改條例享有任何原眷戶權益甚明，原處分以○○八村非在眷改條例所定得改建之範圍中，因而確認原告不具有眷改條例所稱原眷戶資格，並撤銷原告前所受任何有關原眷戶權益之處分，並無違誤。至原告稱系爭眷舍已不堪使用云云，其實並非得適用眷改條例之原因，蓋眷村之管理本應依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務要點）為之，決議不改建眷村或非眷改條例範圍內之眷村，均依前開要點為管理。而按軍眷業務要點中第玖、四規定，即使原告所稱○○八村部分眷舍經會勘後，認定有嚴重漏水、耐震安全有疑慮等情狀者屬實，其眷戶亦得依上開規定向被告申請辦理修繕或自力復建，並非均有納入眷村改建之必要。至於原告所稱經會勘後有居住疑慮之住宅，乃屬○○八村其中2 棟房舍（○○街○○○巷○號及○號及○○○至○○○號），僅屬部分住宅有所疑慮，並非全村必須予以改建。因此，即使原告之房舍若有所稱之受損情形，自應依上開軍眷業務要點規定辦理，而非當然可主張適用眷改條例。
㈣原告復主張其有信賴保護原則之適用，故被告所為之處分係違法應予撤銷，亦不足採信：
1.信賴保護原則之適用，需有法規或行政處分之變動，使其因安排生活或處置其財產而有信賴基礎存在者，始足當之。然眷改條例所稱之老舊眷村，須69年12月31日以前興建者，並無任何法律之變動，而除原告蔡明宮於93年11月9日經被告以勁勢字第0930016407號函准其為權益承受人外，被告從未對其餘之原告是否具備原眷戶之資格，另為個別之行政處分，故原告應無信賴其為眷改條例之原眷戶基礎，渠等無由主張信賴保護原則。
2.將○○八村納入眷改總冊，係於85年間經行政院核定改建，然該次核定僅在確認被告進行眷村改建之範圍，為行政機關內部就其職務進行前之準備工作，此種行政機關內部上下間之行政作業流程，既未曾對外公告或向個別人民為送達，不具行政處分之要件，當然亦無由成為其信賴基礎。又即使如原告所稱被告辦理○○營區改建基地改（遷）建第一階段說明會、要求渠等提出經認證之原眷戶改（遷）建申請書、要求渠等參與房屋設計、興建監督、分配核價、驗收…等行為，皆屬使渠等信賴之行政行為云云，然此僅係辦理眷村改建中必經行政作業流程，亦非行政處分，自亦無構成信賴利益之可能。況且，○○八村係興建於78年間，本不符眷改條例所稱之老舊眷村之要件，原告並未依法享有眷改條例之權益，故被告以原處分確認○○八村非老舊眷村，並認原告不具備眷改條例之原眷戶資格，於法有據。
3.按司法院釋字第525 號解釋，即要求信賴表現要有客觀表現及具體表現。參諸最高行政法院93年度判字第1677號判決所示意旨可知，如受益人之現狀並無因行政機關撤銷授益處分，而有任何改變，自無所謂信賴利益值得保護之必要。本件原告雖泛稱其預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢，未提相關事證可證其有實際為之，且亦未陳明其有何不能預知之損失，經利益衡量後，非應維持其參與眷村改建之狀態，無以保障其權益。且原告目前皆仍居住在○○八村中，且具有該村原眷戶之資格，未有因曾參與○○營區改建基地之改建作業，而有眷村拆除或必需他遷等情事，故原告自未有因被告之行政行為而使其生活有客觀、具體之不能預見之損失之表現，當然無信賴保護之必要。
4.況眷改條例第3 條對老舊眷村之範圍明定須於69年12月31日前興建完成之眷村始屬之，原告知之甚詳。原告既對於○○八村於78年興建完成，無所爭議，則眷改條例於85年
2 月施行時，○○八村當時屋齡僅7 年，仍屬新穎之住宅，非老舊眷村，自無可能無任何之認識。且就原告所提出之臺北市○○營區改建基地原眷戶改（遷）建申請書中，原告亦陳明其已詳細閱讀眷改條例及施行細則等語，即已充分瞭解原眷戶的權利與義務等等。故原告應明白○○八村並不符合眷改條例改建條件之規定，自有明知或有重大過失，參照行政程序法第119 條之規定，原告之信賴並不值得保護。
5.況於公益大於私益之情形時，被告仍非不得確認原告不具眷改條例之原眷戶資格及撤銷蔡明宮之權益承受資格。參照最高行政法院102 年度判字第718 號判決，故眷村改建參照眷改條例第1 條規定，尚有許多公益目的要達成，而基於國家資源有限，尤其土地資源之侷限性，倘有不符眷改條例所定要件之眷村，自不應許其參與改建，如誤為納入，更應依法排除，以免形成國家資源之浪費。
6.被告興建住宅供眷改條例中之原眷戶配住，相關改建費用均由眷村改建基金支應，倘被告無視○○八村不合眷改條例之規定，認原告能享有眷改條例中眷舍配購及請領補助款，將造成國家資源的浪費。原告本非眷改條例中之原眷戶，且目前仍居住於○○八村，且其房屋亦得修繕，其因處分所受之損失，僅屬於期待利益而已。故在公私益之權衡下，公益之需求應大於原告所稱已預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢之損失，故原告自不符信賴保護原則，其請求自無理由。
㈤就原告所提臺南永康慈光九村、嘉義市東川新城、嘉義市篤
行九村、宜蘭縣○○七村、宜蘭縣敬業新城、桃園縣慈光十村、臺中縣慈光七村、臺南市聯勤履鋒東村、臺南市空軍志開新村、臺北復華新村、高雄市慈暉九村、澎湖縣自勉新城及基隆市影劇新城等13村納入國軍老舊眷村辦理改建之情形說明如下：
1.按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」（最高行政法院93年判字第1392號判例參照）眷改條例第3條明確規定，所謂國軍老舊眷村係指於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，由於前開時間之限定，乃屬客觀且清楚的法律規範，主管機關並無裁量空間，故如老舊眷村之興建完成時間，逾越眷改條例所限制之期間，自不得適用眷改條例加以改建，如有改建情事，自屬違法。
2.原告所指13處眷村，雖有部分眷舍興建完成時間晚於69年12月31日，然其原本安置之原眷戶，多因原始配住眷村老舊或遇天然災害無法居住，而暫用職務官舍予以安置，嗣並配合眷村改建而遷建至新式眷舍。然無論其安置目的為何，是否合法，渠等原有眷舍若非拆除，即已回復原有職務官舍之用途，故該13處眷村之原眷戶已無法遷回原眷舍居住，顯然有信賴保護原則之適用。而原告所居住之○○八村，除建置時間晚於69年12月31日外，且其房舍仍可供原告居住使用。故○○八村與上開所列13處眷村，並不具備相同之比較基礎。眷改條例第3 條老舊眷村之興建完成時間規定極為明確，縱認上開13處眷舍改建均違反眷改條例之規定，然依上開最高行政法院判例之意旨，自不允許原告以違法事由主張有平等原則之適用。
㈥就原告參與○○營區改建基地之過程以及被告所為之行政行為，說明如下：
1.○○八村本屬特定職務官舍，並將其中50戶撥交聯勤司令部列管。該部為解決有眷無舍之官士缺舍問題，於79年6月19日報請將該村其中50戶核定變更為一般職務官舍，核配予聯勤司令部所屬有眷無舍官士，即原告，故原告並非其他當時既有眷村轉入安置之眷戶。惟於85年間眷改條例立法施行，被告於擬定改建計畫與範圍時，就下級各軍種單位呈報之待改建眷村，疏未慮及○○八村僅興建完成7年，不符規定，而誤將之納入計畫，並依據眷改條例第4條第1 項規定，呈請行政院連同其他待改建之眷村，納入改建範圍。
2.被告向行政院呈報改建計畫草案，行政院經85年10月24日行政院第2501次會議決議通過，並於85年11月4 日以台85防字第38406 號函，核定被告所提國軍老舊眷村改建計畫草案，其中包含誤納入之○○八村在內。被告於91年11月22日召集相關單位，就「○○營區改建基地」改（遷）建認證說明會舉行先期研討會，於該次會議中，被告請求聯勤司令部於91年11月25日前，依規定將原眷戶（以及違占建戶）名冊送被告複審，以供辦理公告事宜。
3.聯勤司令部嗣後呈送名冊，將被告與部內眷籍資料系統查對後，執行機關總政治作戰局於91年12月2 日以（91）祥祉字第13164 號公告，說明將於91年12月13日召開「○○營區改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明會。原告等於91年12月13日至92年3 月12日間提出改（遷）建申請書，並經法院認證後，將相關資料繳交其所屬列管軍種聯勤司令部，並由該部將原告之認證書以及眷戶等所承購之坪型資料彙整成統計表後，再提交予被告再次就眷籍資料系統核對名冊。
4.○○營區改建基地改建完成後，被告於98年9 月15日以國政眷服字第0980012928號令准予備查聯勤司令部就系爭改建基地所提之抽籤計畫，聯勤司令部隨後於98年10月2日就「○○營區改建基地」新建住宅承購戶樓層戶號辦理抽籤作業說明會。並於98年10月27日辦理抽籤作業後，將列有門牌號碼之交屋憑據交與抽籤之人員，並於98年12 月1日以國聯政公字第098001748 號呈送交抽籤作業結果。被告99年1 月11日國政眷服字第0990000392號令回覆聯勤司令部，就其所提送之名冊中，有16名人員之眷籍資料尚待補正釐請，嗣後因高等軍檢署函知○○八村不合眷改條例之資格，所有後續改建作業即停止，而不再進行，被告為確保原告之救濟權益，遂以原處分發確認原告不具備原眷戶資格並撤銷蔡明宮之權益承受資格，且陳明如有其他與○○八村有關之授益處分，均一併撤銷。
㈦以下就被告各次行政行為之性質，析述如下：
1.行政院85年11月4 日台85防字第38406 號函：⑴原告所稱之眷改總冊，係指被告於85年間按眷改條例第
4 條第1 項「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關列冊報經行政院核定。」於草擬國軍老舊眷村改建計畫時，就國軍老舊眷村土地及不適用營地等資料，編撰書類。被告於85年6 月29日送交行政院核定，行政院於85年11月4 日以台85防字第38406 號函覆所請，並通知被告所提之草案業經院會決議通過。
⑵就此函內容以觀，其受文者正本為國防部及行政院經濟
建設委員會，副本為內政部、財政部、行政院主計處、人事局、研考會，以及臺灣省政府及臺北市政府及高雄市政府。故行政院係就其內部或下轄單位以及地方政府為發函，屬於機關間內部之通知，不具備對外法效性，性質上自非行政處分。另按行政程序法第163 條規定，國軍老舊眷村改建計畫係針對被告為辦理國軍老舊眷村改建所擬定之設計與規劃，性質上自應屬行政計畫，而非行政處分。
2.總政治作戰局91年12月2 日（91）祥祉字第13164 號公告：
⑴按眷改條例第22條及眷改條例施行細則第20條規定於辦
理眷村改建時，應有4 分之3 的眷戶同意改建，並且於
3 個月內以書面並經認證的方式出具同意書。故是否得辦理眷村改建時，被告應先行就同意及不同意改建之人數為統計，需有4 分之3 之眷戶同意改建，始能確定該眷村將依眷改條例之規定，進行改建。
⑵而依據系爭公告之內容以觀，總政治作戰局辦理「○○
營區改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明會之目的，係針對公告附件之人員開會說明原眷戶及違占建戶之認定方式及相關權益，並說明同意參與改建之眷戶，應於規定時間內出具申請書、認證書及居住憑證影本、階級證明影本供審核。於此階段時，是否進行眷村改建，仍待該公告附件所示之人員於期限內決定是否參與改建，故此公告僅屬辦理眷村改建之流程，性質上應屬事實行為。
3.被告98年7 月9 日國政眷服字第0980009391號令：此令為被告就聯勤司令部國聯政公字第0980000852號呈之回覆，其內說明就聯勤司令部所呈報之抽籤人員，透過眷籍資訊系統查對，尚有10名人員之眷籍資料待釐清，並請其於98年7 月20日前釐清補正。此令屬上級機關對下級機關之函覆，並無對外發布，且僅屬將下級機關所提出之資料之查對，並未發生任何法律效果，故不合行政處分對外法效性之要素，性質上應屬行政內部行為，並非行政處分。
4.被告98年9 月15日國政眷服字第0980012928號令：此令為被告就聯勤司令部國聯政公字第0980001172號呈之回覆，其內文說明同意聯勤司令部依其所呈報之○○營區改建基地新建住宅樓層戶號抽籤作業計畫辦理抽籤作業。並請求其於完成抽籤後1 個月內，將承購戶名冊送被告審查。此令屬上機機關對下級機關之函覆，並無對外發布，且僅上機機關同意下級機關就眷改作業之計畫流程，亦無發生任何法律效果，故不合行政處分對外法效性之要求，性質上應屬行政內部行為，並非行政處分。
5.聯勤司令部98年9 月22日國政聯公字第0980001428號開會通知單：被告於98年9 月15日國政眷服字第0980012928號令同意聯勤司令部按其所提之○○營區改建基地新建住宅樓層戶抽籤作業計畫，辦理系爭改建基地之抽籤作業。故此通知單係屬聯勤司令部為執行抽籤作業，就名冊中之人員所為之通知，並擬於開會時就抽籤作業有所說明，此亦屬辦理眷村改建時之行政流程，並未就原告之身分作出確認之意思表示，性質上僅屬事實行為，並非行政處分。
6.被告核對○○營區改建基地各坪型住宅樓層戶號承購戶抽籤名冊與眷籍資料不符合名單計有3 名。其中，原告吳慧卿、施傳絡、甘葡生於審查時，發見渠等資料與國防部眷籍資訊初審結果不合，被告因而要求聯勤司令部依眷籍審查意見補正後。且聯勤司令部99年1 月21日回函國防部總政治作戰局，說明上開3 名眷籍資料經查有誤植之情形，釐清後已修正承購戶抽籤人員名冊。總政治作戰局依上函，以內部簽呈方式修正眷籍資料，即完成眷籍審查，被告並未另行給予核定之處分或對外發布。
㈧被告並無作成核定原告身分之行政處分：
1.按最高行政法院100 年度判字第1045號判決，於眷戶提出法院認證之改（遷）建申請書前，被告無法確知該眷村是否達到眷改條例第22條所要求3 分之2 的同意門檻，當然無法確認該眷村是否參與改建以及眷戶之承購意願。且該經認證之改（遷）建申請書僅屬申請之效果，是否具備原眷戶之資格，尚待被告查核後確定。
2.於辦理○○營區改建基地過程中，被告未曾就原告之身分作成行政處分。原告所提出之證據資料均屬辦理眷村改建過程中之行政行為，性質上應屬事實行為，而不具確認其身分之法律效果。於眷改實務中，被告需就眷戶提出經法院認證之申請書、抽籤結果之名冊、交屋時之名冊等，與被告之眷籍資料系統為查對，以確認其符合眷改條例之規定。實際上，原眷戶死亡須辦理權益承受，且確有眷戶於過程中因發現其不符合眷改條例之資格，而被剔除之情形，故於實際交屋移轉所有權前，原告之身分仍有變動可能。即使認被告於辦理系爭基地之眷改過程中，曾就原告身分有所確認，則被告亦於系爭函第4 點說明，如原告有其他收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷，自亦因○○八村不服眷改條例所定69年12月31日以前興建完成之要件，屬違法處分而予撤銷。
3.按行政程序法第4 條、第117 條規定，以及最高行政法院
100 年度判字第45號判決，行政機關所為之行政行為，不得逾越法律之規範。故若行政機關發現其作成之行政處分有違法之情形時，應依職權為撤銷，此乃依法行政原則之要求。
4.就國軍老舊眷村之定義，於眷改條例第3 條已有明白規範，即該眷村須於69年12月31日前興建完成。是以，當高等軍檢署來函，經被告調查後確認○○八村並不符合眷改條例規範。因被告於辦理○○營區改建基地過程中，被告未曾就原告之身分有作成行政處分，已如上述。被告為使原告之權益受保障，以系爭函確認原告等（除蔡明宮）不具備眷改條例之原眷戶資格，及原處分撤銷原告蔡明宮之輔助購宅權。於上開函文中第6 點之「核配」，係指被告就聯勤司令部所提出之眷籍資料曾作查對，原告完成抽籤作業而交付交屋憑證而言，然被告並無作成核定其身分之行政處分。
㈨聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述事實，有高等軍檢署100 年4 月15日國高等檢字第1000000655號函（本院卷1 第188 頁）、系爭函（本院卷1 第16、17頁）、原處分（本院卷1 第18頁）、被告93年11月9 日令（訴願卷）在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認為真正。本件爭點厥在：原告先位聲明訴請判決命被告應作成確認原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅具眷改條例第5 條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，有無理由？原告備位聲明訴請判決確認原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5 條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益，有無理由？
六、本院之判斷：㈠按眷改條例第3 條規定：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊
眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第
2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條第1 項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」次按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條第3 款規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、…三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第121 條第1 項規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」第123 條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……」第124 條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」㈡又按最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決
議：85年2 月5 日公布眷改條例第5 條第1 項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3 條第2 項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3 條第2 項所稱「原眷戶」之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124 條之適用。至主管機關依同條例第22條第
1 項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124 條之適用。
㈢經查：
1.○○八村係於78年間興建完成，不符眷改條例第3 條第1項所定69年12月31日以前興建完成軍眷住宅之要件，現住戶雖原經規劃遷建○○營區改建基地，惟經高等軍檢署調查後，認為○○八村納入遷建○○營區改建基地不符眷改條例規範，相關作業程序顯有違失，前以100 年4 月15日國高等檢字第1000000655號函請總政治作戰局註銷○○八村原眷戶遷建資格，並依權責檢討改進行政作業疏失，有該署100 年4 月15日函在卷可稽（本院卷1 第188 頁）。
是○○八村既不符眷改條例第3 條第1 項所定要件，非屬眷改條例該條項所稱之國軍老舊眷村，故原告及其中蔡明宮、謝承瑋所稱承受權益之張炎鈞、謝○松自均非屬同條例第3 條第2 項所規定眷改條例上之原眷戶（原告固因主管機關將其配住於○○八村，而領有眷舍居住憑證，依最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議，該配住關係為國庫行政，係私法關係，非公權力之作用，而○○八村非屬眷改條例改建範圍，故配住其中之原告亦非眷改條例上之原眷戶，不得享有眷改條例有關承購住宅及輔助購宅款等權益）。再者，依最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議，85年2 月5 日公布眷改條例第5 條第1 項所規定原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，並非行政機關行使公權力所創設，故被告亦無從以作成確認原告具眷改條例上原眷戶身分及輔助購宅權益之行政處分，達到創設原告原眷戶身分及輔助購宅權益之規制效力。是原告先位聲明訴請判決命被告應作成確認其就臺北市○○營區改建基地新建住宅具眷改條例第5 條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，並無理由。
2.又原告以司法院釋字第485 號解釋理由書為據，主張○○八村實際屋況經現場履勘確因嚴重漏水及結構嚴重鏽蝕等問題，不適合居住而有改建必要，應認○○八村合於眷改條例第3 條所稱國軍老舊眷村云云。實則，司法院釋字第
485 號解釋理由書第2 段：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；對於受益人範圍之決定，應斟酌其財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。上開（眷改）條例第三條第一項規定：……然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。……」即基於國家資源之有限性，於給付行政時應作最有效之分配，注意與一般國民間之平等關係，應斟酌對於受益人是否有過度照顧情形，係指即使是69年12月31日以後興建完成之眷舍，依其實際狀況如非屬老舊而應改建，亦不得適用眷改條例而予改建，以免浪費國家資源。該解釋理由書並無認為69年12月31日以後興建完成之眷舍，依其實際狀況如有改建必要，仍得適用眷改條例之意。是原告上開主張，實有誤會。至原告訴稱○○八村自治會業委任結構土木技師評估有耐震疑慮云云，然經評估○○八村中2 棟房舍（臺北巿○○街○○○巷○弄○號至○號及○○○至○○○號）有耐震疑慮，並非全村均有疑慮，有被告○○八村建築物結構耐震力初步評估報告書在卷可稽（本院卷
1 第26至33頁）。再者，司法院釋字第485 號解釋意旨非指69年12月31日以後興建完成之眷舍若已毀損而有改建必要者即得適用眷改條例，已如前述，縱認原告主張○○八村有耐震疑慮或○○八村○號及○號有房舍部分嚴重漏水情形為真，亦非屬得適用眷改條例改建之事由。是原告主張○○八村有耐震疑慮、漏水嚴重，應適用眷改條例改建云云，自無可採。
3.原告指摘不符眷改條例規定卻分配抽籤之他案13處眷舍，查其個案情形與本件有所不同，尚無從比附援引。況憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院93年判字第1392號判例參照）。按眷改條例第3 條已明定所謂國軍老舊眷村須於69年12月31日以前興建完成，如眷村興建完成時間逾越上開期間，自不得適用眷改條例加以改建，如有改建情事，自屬違法。本件原告所配住之○○八村，建置時間晚於69年12月31日，並無眷改條例之適用，已如前述，縱認上開13處眷舍改建均有違反眷改條例規定之處，然依上開最高行政法院判例之意旨，亦不允許原告主張比照違法事由而適用平等原則。
4.又查，○○八村不符國軍老舊眷村之要件，張炎鈞自非屬眷改條例規定之原眷戶，其既無從享有眷改條例第5 條之輔助購宅權益，死亡後，其配偶即原告蔡明宮亦無承受眷改條例原眷戶權益之可言。被告前雖以93年11月9 日令准由原告蔡明宮承受輔助購宅權益，依前所論，該准許其承受權益之處分顯屬違誤，被告嗣以原處分撤銷該令，於法並無不合。且原告蔡明宮並未因該行政處分而有財產之處置或變動，尚欠缺信賴表現之要件，至所謂其因參與○○營區改建基地相關作業所受之損失，僅屬期待利益，故無信賴保護原則之適用。被告於高等軍檢署100 年4 月15日國高等檢字第1000000655號函知後，即於101 年7 月27日以原處分撤銷上開93年11月9 日令，仍未逾行政程序法第
121 條第1 項規定自知有撤銷原因時起2 年內之期間。93年11月9 日令經原處分撤銷後，效力自始消滅，原告蔡明宮並無自張炎鈞承受眷改條例上之輔助購宅權益，是原告蔡明宮訴請判決命被告作成確認其就臺北市○○營區改建基地新建住宅具眷改條例第5 條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，並無理由。
5.本件除以原告蔡明宮為相對人之上開93年11月9 日令屬授益處分外，○○八村係行政院85年11月4 日台85防字第38
406 號函核定納入眷改總冊，僅為行政機關推動老舊眷村改建工作之內部程序，被告並未對外公告或向個人為送達，至被告辦理○○營區改建基地改（遷）建第1 段說明會、原告提出經認證之原眷戶改（遷）建申請書、原告參與房屋興建監督、分配、核價、驗收、住戶大會會議等文件，僅屬辦理眷村改建之相關行政作業，並未就公法上具體事件對外直接發生法律效果，依最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議上開決議，其性質均非行政處分，是被告以系爭函說明○○八村非屬國軍老舊眷村，及原告不具眷改條例上原眷戶資格等情，實非屬行政處分，亦無從予以撤銷。承上，原告既無得據以信賴之基礎，其主張本件有信賴保護原則之適用云云，自非可採。至於系爭函說明欄第四點後段雖註明「另臺端如收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷」，實則，本件除原告蔡明宮受有授益處分（另以原處分撤銷）外，其餘原告並無受有因眷改條例之行政處分，業如前述，是無任何處分因系爭函上開記載而遭撤銷，實屬贅文，附此敘明。
6.再查，原告固另聲請：⑴被告應提出其辦理69年12月31日後所興建含○○八村、慈暉五村、慈祥二村、慈安三村、慈安四村、慈光十村、慈光十三村、慈德五村、慈仁七村、金門新城、敬業新城、篤行新村、東川新城、中興新城、影劇新城、台貿新城、忠勇新城、精仁新城、明駝新城、建國新城、警東新城、自勉新城、仁愛新城、敬業新城、民權新城、慈暉九村、慈仁九村等27個眷村辦理改（遷）建過程文書資料。⑵被告應提出○○八村○○○巷○弄○號至○號及○○○至○○○號房舍之建築物結構耐震能力詳細評估報告書。⑶被告應提出於90、91年作成本件○○八村納入眷村改建範圍核定處分之文書資料。惟○○八村並不適用眷改條例，原告所爭執之其他各村改（遷）建程序無從比附援引，目前建築物結構耐震能力之評估，及
90 、91 年何以將○○八村納入眷村改建範圍，均與本件得否適用眷改條例無涉，業如前述，原告上開調查證據之聲請，實無調查之必要，併此敘明。
7.綜上，原告先位聲明應認係無理由。㈣備位聲明部分：原告追加之備位聲明為「確認原告就臺北市
○○營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5 條承購依本條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。」僅是採取確認訴訟之類型，其主張之理由與先位聲明並無不同。按○○八村係78年間始興建完成，不符國軍老舊眷村之要件，已如前述，原告就臺北市○○營區改建基地新建住宅自無從享有眷改條例第5 條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益（原告蔡明宮承受張炎鈞輔助購宅權益部分部分，業經撤銷），是原告訴請確認其享有眷改條例第5條輔助購宅權益云云，自無可採，亦為無理由。
七、從而，原告訴請如其先位聲明，為無理由，其備位聲明，亦無理由，均應駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
書記官 何閣梅