臺北高等行政法院判決
102年度訴字第775號102年10月31日辯論終結原 告 林有助 籍設新北市○里區○○○街○○號
送達址：桃園縣觀音鄉廣福村8 鄰
16號黃氏翠（HOANG THI THUY）
送達代收人 林有助被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國102年4 月8 日院臺訴字第1020126762號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定（關於原處分1 部分）、異議決定及原處分1 均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告丙○○民國101 年6 月28日之文件證明申請作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告乙○○負擔6 分之3 ，原告丙○○負擔6 分之1，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告乙○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告丙○○於民國（下同）98年10月7 日及99年1 月27日向被告駐越南代表處申請單身文件證明，旋於99年8 月31日與越南國人即原告乙○○在越南辦理結婚登記。嗣101 年6月28日原告丙○○持結婚證書向被告駐越南代表處申請文件證明、原告乙○○於101 年9 月11日向被告駐越南代表處申請來臺居留簽證。經該代表處以原告2 人面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，就原告丙○○文件證明申請，依丁○○及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款規定，以101 年10月8 日越南字第10100067680 號函（下稱原處分1 ）不予受理；就原告乙○○簽證申請，依外國護照簽證條例第12條第1 項第
4 款規定，以101 年10月8 日越南字第10100067670 號函（下稱原處分2 ）否准其請。原告丙○○不服原處分1 ，提出異議，經被告駐越南代表處101 年11月23日越南字第10100075030 號函（下稱異議決定）維持原不予受理之決定後，與原告乙○○不服原處分2 一併提起訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告丙○○部分：
⒈被告以面談作為結婚文書之驗證通過與否，其程序不合法：
結婚文件驗證程序應和一般文書驗證程序相同，依據中華民國暨越南文件認證/ 驗證注意事項（下稱注意事項）第10點規定，驗證時程為1 至2 天，且依注意事項第
4 點規定，被告僅能為形式之認證與驗證，尚不得為實質之審查，原告2 人既經越南政府核發合法之結婚文書，被告即不得以原告面談未通過為由而不予准許結婚文書之驗證。被告駁回原告申請，理由不外為「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」云云，然依據丁○○組織法、丁○○處務規程、丁○○領事事務局組織法、丁○○領事事務局組織條例、丁○○領事事務局辦事細則、駐外領務人員辦理公證事務辦法、文件證明條例等規定，被告並無對人民婚姻有效與否為實質審理及裁判之權限，故被告所為不予受理之處分乃逾越權限之行政處分，依行政程序法第111 條第1 項第6款、第112 條規定，該行政處分無效，且該處分違反平等原則，剝奪原告之婚姻自由、家庭團聚、遷徙自由及民法親屬權利義務，亦為違法之行政處分。
⒉被告訂定之「丁○○及駐外館處辦理外國人與我國國民
結婚申請來臺面談作業要點」（下稱面談作業要點）未經法律授權：
面談作業要點第3 點規定：「特定國家國民與我國國民以結婚為由申請來臺者，應先檢附下列文件向我駐該國外館或指定地點申請面談……」，該規定以不同國家區分國民與我國國民結婚為由申請來談是否應為面談，違反憲法第7 條平等原則，且違法侵害人民權益，其既為一侵益處分則該要點即應經法律合法授權，惟被告並未能提出該要點之法源依據。故依據該要點面談結果所為之行政處分係違法、違憲之無效行政處分。況被告進行面談時，均以多年前雙方第1 次見面時之情況、第1 次發生性關係之時地、雙方出遊之地點、金錢及禮物之給付細節、赴越辦理結婚之花費、金錢給付、交通、行程等枝微末節問題做為判斷依據，然此等細節僅與個人之記憶能力有關，與婚姻真實性無涉。況退步言，縱認原告2 人於面談過程中有諸多不實之處，被告亦僅能轉報權責機關內政部入出國及移民署（下稱移民署），由移民署於原告乙○○入境後申請居留證時再次面談，而非任由被告逕行違法逾越權限，侵害原告受憲法保障之婚姻自由與家庭團聚權利。
⒊文書驗證應依非訟程序為形式審查，被告不得為內容之實質審查：
依文件證明條例第12條第2 項、第15條、第11條規定暨第15條立法理由，文書驗證係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列且其審查須以原告所提出之文書或請求之目的業於形式上達明顯違反我國之法令、國家利益或有背於公序良俗之情形時，被告方得拒絕原告之結婚文書之驗證，不得以面談結果對原告之婚姻為實質之審理，故被告不受理原告結婚文件證明申請即無理由。
⒋原處分1 對於認定原告申請有文件證明條例第11條第1
項第3 款規定而應不予受理之事實及理由均未為記載，違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定：
原處分1 係以經面談結果雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依文件證明條例第11條第1 項第
3 款規定，不受理原告之文書驗證申請。惟所謂「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，並非文件證明條例第11條第1 項第3 款所定之法定要件，且原處分1 對於原告就結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，究係明顯違反我國法令？或明顯違反國家利益？或明顯有背於公共秩序、善良風俗？或明顯有其他不當情形？並未作任何說明。再被告所指原告就結婚重要事實有陳述不一或作虛偽不實陳述等情形，如何使被告獲致原告申請結婚文件證明之目的及該結婚證書之內容，已「明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」？亦未見原處分
1 敘述其理由，是原處分1 自有違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定之違法。
⒌為此，提起本件行政訴訟，求為判決：⑴訴願決定、異
議決定及原處分1 均撤銷。⑵被告對於原告丙○○101年6 月28日文件證明之申請，應作成准許結婚文書驗證之行政處分。
㈡原告乙○○部分：
⒈關於簽證處分之准駁，事涉憲法保障之我國國民婚姻以及家庭權，非高度政治問題，司法機關得為審查：
依監察院98年度外證字第4 號糾正文及最高行政法院95年度判字第853 號判決意旨，被告對國人之外籍配偶簽證准駁處分，牽涉我國國民之婚姻權以及配偶間同居權，此為我國憲法第22條所保障，另就辦理外籍配偶簽證申請准駁，未基於事物本質與一般外國人為不同對待，違反憲法第7 條平等原則之規定，復就外國人民核發居（停）留簽證與本國國民之配偶來台同居係屬截然不同之情形，不能逕認係國家主權行使而不受司法審查之高權行為。
⒉被告自行訂定之面談作業要點，未經法律授權，實屬無
效，已如前述，被告依據該要點而為面談並據面談結果所為駁回原告簽證申請之行政處分，係屬違法、違憲無效之行政處分。又被告以面談結果雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，駁回原告簽證申請，然其面談所詢不外詢問各當事人多年前第1 次見面、第1次性關係、在臺旅遊處所、原告丙○○赴越南辦理結婚期間接機情形，於越南期間交通、住宿、婚宴、花費等細節，縱原告2 人說詞有所出入，亦僅能證明雙方之記憶有誤，原告既然辦理結婚，無須於交往及辦理結婚過程中說謊，面談所詢僅為枝微末節之問題，與婚姻真實性無涉。況面談程序未經法律授權，面談紀錄因程序違法不具證據能力且有違依法行政原則，原處分2 應予撤銷。退步言之，縱認原告2 人於面談過程中有諸多不實之處，被告亦僅能轉報移民署，由移民署於原告乙○○入境後申請居留證時再次面談，而非任由被告逕行違法逾越權限，侵害原告受憲法保障之婚姻自由與家庭團聚權利。
⒊綜上，原告之婚姻為有效婚姻，應受本國法律保障，被
告無權以非法手段阻斷人民憲法所保障之基本權利，為此求為判決：訴願決定及原處分2 均撤銷；請求命被告應核准原告之居留簽證申請。
四、被告答辯略以：㈠被告及駐外館處依據文件證明條例第11條第1 項規定，得
就文件證明申請案件先行審查有無法定不予受理事由存在，若經審查有法定不予受理事由存在，自無須對文書上簽章之真偽或文書形式上是否存在進行審查，即得以「程序上」不受理之決定駁回文書驗證之申請：
⒈依文件證明條例第11條第1 項、第14條規定及其立法理
由可知，基於維護文書驗證之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，縱使文書上之簽章屬實或文書形式上確屬存在，若其申請目的或文書內容有違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，被告及駐外館處依法「應」（按：被告及駐外館處就法定不予受理事由存在與否，實有進行審查之法律上義務）不予受理其申請，亦即從程序上駁回其申請，此與經審查並無法定不予受理事由後，因調查認定文書上之簽章不實或文書形式上並不存在，而從實體上駁回其申請，兩者性質截然不同，應嚴予區分。此外，為避免誤認經被告及駐外館處受理並驗證簽章屬實或形式上存在之文書，其文書內容即無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，故於上開條例中明定，文書縱經被告及駐外館處驗證，但其文書所載內容仍不在證明之列，以貫徹維護文書驗證之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益之立法目的。準此，自不得援引上開條例第15條規定，作為反推被告及駐外館處不得實質審查有無同條例第11條第1 項第3 款所定不予受理事由之依據。
⒉實務上申請驗證外國人與我國國民間外國結婚文件之目
的，係為符合該外國人以「依親」為由申請居留簽證之前提要件，換言之，文件證明申請表上之申請用途雖記載為「在臺使用」或「戶籍登記」，但其申請文書驗證之最終真實目的乃來臺居留，並非單純辦理戶籍登記而已。因此，基於簡政便民之考量，被告及駐外館處爰將結婚文件證明與依親居留簽證之申請合一處理，而依外國護照簽證條例施行細則第5 條規定，被告及駐外館處得要求申請人面談，遂以同一面談結果分別作為判斷文件證明申請應否受理及簽證申請應否准許之基礎，自無不妥。且如前所述，被告及駐外館處就文件證明之申請有無法定不予受理事由存在，實有進行審查之法律上義務，故被告駐外館處依法自得透過面談或其他實質審查方式，據以判斷其申請目的或文書內容究竟有無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事。
⒊文件證明條例第11條第1 項第3 款雖規定「申請目的或
文書內容『明顯』違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」，然而，從申請人所提相關申請文件一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益者，即可不予受理其申請，則基於舉輕以明重之法理，經被告駐外館處透過面談或其他實質審查方式認定申請人刻意隱瞞其違反我國國家利益之真實申請目的或文書內容者，當然更應不予受理其申請。
是以，自不得因上開規定有「明顯」2 字，逕謂僅於一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益之情形始得不予受理云云，否則不僅有失事理之平，且與論理法則有違。
㈡被告駐越南代表處依據面談結果及入境管制資料，審核原
告2 人婚姻難認屬實，渠等對於申請文件證明及原告乙○○來臺目的有所隱瞞，乃衡酌國家利益，依文件證明條例第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第
4 款規定，不予受理原告丙○○文件證明申請及駁回原告乙○○之簽證申請，經核於法尚無不合：
⒈按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外
，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。衡酌外國人以與我國國民結婚為由申請結婚文件證明及依親居留簽證，非僅關涉我國國民一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，文件證明條例第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項均明文規定被告及駐外館處受理此類申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，2 者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。
⒉原告乙○○為越南籍，以與原告丙○○結婚，欲來臺辦
理戶籍登記及依親為由，申請結婚文件證明及居留簽證。被告駐越南代表處考量其申請目的均為來臺，基於簡政便民，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5 條第3 項規定要求申請人面談，資為審核判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。原告等經先後於99年1 月26日、99年7 月7 日、99年10月22日及101 年9 月11日接受面談結果，雙方就交往及結婚重要事實說詞互有出入或前後反覆。又被告駐越南代表處經查對管制資料發現，原告乙○○前來臺從事藍領工作，因擅自離開工作地行方不明，經移民署管制入國，依就業服務法相關規定已不得再入國工作，佐以原告乙○○於面談時坦陳其於98年4 月1 日遭遣返回國前，與原告丙○○僅為僱傭關係及普通朋友，返國後旋即於98年9 月11日與原配偶離婚，與原告丙○○結婚赴臺後，會至原告丙○○工廠工作等語，其與原告丙○○結婚並申請來臺之目的，甚為可疑，有入境管制資料及經原告等簽名確認之面談紀錄影本附原處分卷可稽。
⒊從而，被告駐越南代表處依據面談結果及管制資料，審
核原告等對於共同經歷之交往過程及結婚重要事實，各為不同之陳述，與常情不合，其婚姻真實性顯有疑慮，原告乙○○不無藉與國人辦理結婚登記，取得外僑居留證，以規避就業服務法對於外籍勞工之管理規範，達到來臺工作目的，難認具有結婚之真意，乃基於維護國家利益考量，不予受理原告丙○○文件證明及駁回原告乙○○之簽證申請，經核於法尚無不合。
㈢基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家
主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告乙○○就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤：
⒈有關外國人之簽證管制問題，係與國家主權高度關連之
行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸我國外國護照簽證條例第12條規定，受理簽證申請時應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁即明。職是，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⒉又針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之
問題，我國立法者於外國護照簽證條例第12條之立法理由即明文宣示：「又對外國護照之簽證，係國家行使主權之行為；就是否容許特定外國人進入國境，純粹是1國主權之所及，國際法對此種裁量權限幾乎沒有任何限制；縱使地主國以該拒絕給予簽證之行政決定為最終有效決定，未提供任何司法救濟途徑時，亦不違反任何國際法規範。另日本國法院實務認為，簽證發給與否，屬日本政府裁量權範圍內事項，即便拒絕，只要不違反條約或國際法常規，應不產生違法問題。是以持外國護照者，應無主張進入我國國境之自由權利，此無待規定；併予敘明。」準此可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。
⒊基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國
家行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。是以，行政程序法第3 條第3 項第2 款既明定外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為無該法適用，外國護照簽證條例第12條第2 項亦明定拒發簽證時得不附理由，則有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⒋被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之
簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查云云。
㈣退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，仍
應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）並無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證之准駁僅發生外國人得否入境本國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或本國國民均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即率爾主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受有侵害。況外國護照簽證條例第12條明文規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，該條第1 項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利。換言之，被告及駐外館處並無依法核發簽證之作為義務，原告乙○○自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原告丙○○所具101 年6 月28日文件證明申請表（原處分卷第4 頁）、原告乙○○所具101 年9 月11日簽證申請（本院卷第130頁）、越南社會主義共和國北江省人民委員會出具之原告2人結婚證書及其中文譯本、越南結婚面談預約表、面談紀錄及其中文譯本（原處分卷第7 ～24頁）、原處分1 、原處分
2 、被告異議決定及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件之爭執在於，被告以原告2 人對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述為由，就原告丙○○文件證明申請以原處分1 不予受理，並以原處分2 駁回原告乙○○簽證申請，於法有無違誤？
六、關於原告丙○○文件證明申請部分：㈠按文件證明條例第3 條第1 款及第2 款規定：「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。
二、文書驗證：指主管機關或駐外館處依有關文書之當事人或其他關係人之申請，以比對簽章式樣或其他適當方法查驗後，證明文書製作人、有權簽字人或公證人之簽章為真正，或文書形式上存在之程序。」上開關於文書驗證之定義，其立法理由謂：「二、文書驗證係為便利有跨國使用需要之文件，可透過文書製作國及文書使用國之驗證程序，產生跨國使用之『形式效力』。依照國際慣例，一國文書持往他國使用時，通常須先完成文書製作國規定之國內驗證程序，再經文書使用國派駐文書製作國之使領館或代表機構驗證。亦有於完成文書製作國之國內驗證程序後，送經文書製作國派駐文書使用國之使領館或代表機構驗證者。各國主管驗證機關及其駐外機構辦理跨國文書驗證，均係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在之程序，以證明其『形式效力』。至文件之內容則不在證明之列，此與國內依公證法辦理之公證、認證，除查證文書形式上是否真正外，並應就其內容為相當之審查，二者顯有不同，爰於第2 款明定文書驗證之定義。」顯見該條例所指文書驗證，係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列。故被告就原告丙○○申請驗證其與乙○○之結婚證書，僅在查驗上開文書之製作人、有權簽字人或公證人之簽章是否真正，以使該文書產生跨國使用之形式效力，至於文書內容真正與否，亦即結婚之真偽並不在被告所為文書驗證證明之範圍。
㈡次按「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機
關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：一、申請事項不屬本條例所定文書驗證之範圍。二、違反前條規定，向無管轄權之駐外館處申請。三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。四、申請目的或文書內容明顯違反國際條約、慣例或領務轄區當地之法令。五、提出之文書明顯為偽造或變造。六、提出之文書因有關國家或地區拒絕協助，或因其他原因無從查證。
七、依第9 條第2 項提出之文書影本，未經原核發機關或其上級機關證明。八、未依第12條第2 項、第3 項第2 款、第4 項之駐外館處要求，將文書送請有關機關或公證人驗證、公證或認證。九、未依第13條第1 項規定，提出文書之原本或正本。十、申請不合法定程式或不備其他要件。」為文件證明條例第11條第1 項所明定。又依上開規定所揭立法理由：「為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，爰於第1 項規定主管機關或駐外館處應不予受理文書驗證申請之情形……」，固可認立法者基於維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益等目的，明定於一定情形可不進入實質查驗程序即不予受理，惟該條對於不予受理之法定要件均有明文規定，其立法理由揭示之規範目的，並非裁量規定，即便是該條項第3 款所定「申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」，亦僅屬不確定法律概念之適用問題，行政機關並無裁量空間。㈢相較上開規定，外國護照簽證條例第12條第1 項規定：「
丁○○及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，丁○○或駐外館處得拒發簽證：一、在我國境內或境外有犯罪紀錄或曾遭拒絕入境、限令出境或驅逐出境者。二、曾非法入境我國者。三、患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病者。四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。五、曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者。六、在我國境內無力維持生活，或有非法工作之虞者。七、所持護照或其外國人身分不為我國承認或接受者。八、所持外國護照逾期或遺失後，將無法獲得換發、延期或補發者。九、所持外國護照係不法取得、偽造或經變造者。十、有事實足認意圖規避法令，以達來我國目的者。十一、有從事恐怖活動之虞者。十二、其他有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者。」、同條例施行細則第5 條規定：「丁○○及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」、面談作業要點第11點第2 款規定：「丁○○或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」可知，受理簽證申請時，被告及駐外館處得要求申請人面談及提供審核所需之證明文件，並應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，若發現申請人「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者」（包括雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述），則得拒發簽證駁回其申請。惟文件證明條例並無類此簽證面談之規定，亦未將「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」明定為文書驗證不受理申請之事由。尤以外國人來臺簽證之准駁，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，甚可含括我國勞工政策及移民政策之考量，被告享有較寬廣之裁量空間，與文書驗證之審查，顯有不同。是文書驗證之審查固非不得參採其他適當方法查證之結果（例如簽證面談所知悉之事實），惟若採用外國人來臺簽證申請之同一程序及同一審查標準，將法令依據、程序及要件規定均有不同之制度混為一談，自非法之所許。
㈣經查，原處分1 說明一之全文為：「查台端於本年9 月11
日（按此日期為被告面談日期）向本處申請文件證明，經本處審查後，作成不予受理之決定，理由如下：□1.面談任一方承認通謀虛偽結婚（違反『丁○○及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）■2.面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述（違反『丁○○及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）□
3.有客觀事證足認為虛偽結婚（違反『丁○○及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）□4.相關檢附文件經查為冒用或偽變造（違反『丁○○及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第5 款規定）」。依上開記載並參以原告提出本件申請時，其配偶乙○○亦一併提出居留簽證申請，且與原告接受被告駐越南代表處簽證面談，可知被告駐越南代表處係依據簽證面談結果，以原告與其配偶對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，違反文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，作成不受理本件原告文件證明申請之決定。惟本件依原告所具文件證明申請表所載，其申請越南結婚證書驗證，用途為「戶籍登記」（原處分卷第4 頁），而文件證明條例第11條第1 項第3款係規定：「申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」是被告自應就原告申請目的或驗證之文書內容有無上開法定情事予以認定並經正確之涵攝過程適用法律，且應在行政處分中說明原告申請究係明顯違反我國何項法令、國家利益、公共秩序、善良風俗或其他不當情形。被告捨此不為，依據簽證面談結果，以「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，作為不受理原告文件證明申請之理由，已非屬文件證明條例第11條第1 項第3 款所定法定要件之審查，且未於原處分內表明本件原告申請究係違反我國何項法令，或有如何違背國家利益、公共秩序、善良風俗或其他不當之情形，亦無敘明原告及其配偶對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，何以使被告獲致本件申請違反文件證明條例第11條第1 項第3 款所定要件之理由，反而逕以前開為建立丁○○及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權為目的所訂定之面談作業要點第11點揭示之4 款不予通過面談的情事，作為不予受理文件證明申請之4 項理由（按第11點第1 款即原處分制式格式選項1 、第2 款即選項2 、第4 款即選項3 、第3 款即選項4 ），即有嚴重之不適用法律之瑕疵。
㈤被告雖於本院補充說明係以文件證明條例第11條第1 項第
3 款申請目的明顯違反我國國家利益為由而為不予受理決定，並稱原告2 人先後於99年1 月26日、99年7 月7 日、99年10月22日及101 年9 月11日接受面談結果，雙方對於交往及結婚重要事實說詞互有出入或前後反覆，因認渠等婚姻真實性顯有疑慮，乙○○來臺目的可疑云云。然上開面談制度原為辦理外國人與我國國民結婚來臺申請之審查所建立，並非對於外國人與我國國民結婚效力之審查，縱依面談結果認為雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，此僅得作為該外國配偶來臺簽證申請准駁之裁量參考，並不具有認定其結婚有效或無效之效力，亦無從據以認定原告提出之結婚證書內容即屬虛偽不實，自難進而認原告丙○○文件證明申請之目的或請求驗證文書之內容明顯有違反我國國家利益之情事，被告所辯，應非可採。又結婚證書固為外國人以與國人結婚申請來臺簽證所需提出之文件（上開作業要點第3 點參照），惟國人就其於外國結婚之結婚證書申請文書驗證，並非以申請來臺簽證為唯一用途（例如在國外結婚而至我國為戶籍登記，即應提出經驗證之結婚相關文件，戶政事務所辦理結婚登記作業要點第3 點、第5 點參照），此由原告於本件申請表所載，其申請驗證結婚證書之用途為「戶籍登記」即明，足徵原告所提文件證明申請與其配偶申請居留簽證，係屬二事，被告稱文書驗證最終目的為申請來臺居留，原告係基於其配偶乙○○申請簽證之目的而申請結婚文件證明，自應認其申請目的違反我國國家利益云云，亦非可採。
㈥綜上，原處分1 有如前所述之違誤，異議決定、訴願決定
未予糾正，均有未合，原告丙○○訴請撤銷原處分1 、異議決定及訴願決定（關於原處分1 部分），為有理由，應予准許。又被告以原處分1 不受理原告丙○○之文件證明申請，既未進入查驗程序，應否作成准許原告所請之行政處分，事證尚未臻明確，猶待被告依本判決之法律見解，進行查驗程序並依據調查所得審認後作成適法之決定，原告丙○○請求判令被告作成如其訴之聲明第2 項所示之行政處分，依行政訴訟法第200 條第4 款規定，在請求命被告機關遵照本院判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、關於原告乙○○簽證申請部分：㈠按外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定：「丁○○
及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，丁○○或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」、同條例施行細則第5 條第3 項規定：「丁○○及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」又面談作業要點第11點第2 款規定：「丁○○或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經核上開作業要點係丁○○為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與外國護照簽證條例之立法目的無違，應可適用。上開面談作業要點既屬行政程序法第159 條第1 項所定非直接對外發生法規範效力之行政規則，與依據法律授權所訂定之法規命令，自屬有間，原告指摘面談作業要點未經法律授權應屬無效云云，顯有誤會。
㈡查行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之
行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第
3 項第2 款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶居留簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查。被告訴稱關於簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，原告提起行政訴訟為不合法，應依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款規定裁定駁回云云，難認可採。
㈢次查，原告乙○○為越南國人士，前來臺從事藍領工作，
因擅自離開工作地行方不明，經移民署管制入國，本次以與國人即原告丙○○結婚依親為由，申請居留簽證，被告駐越南代表處考量其申請目的，依外國護照簽證條例施行細則第5 條第3 項規定要求面談，資為審核判斷簽證申請案件之基礎，並審酌原告2 人先後於99年1 月26日、99年
7 月7 日、99年10月22日及101 年9 月11日接受面談結果，雙方就下列交往及結婚重要事實說詞互有出入或前後反覆：⑴原告丙○○稱96年乙○○在其工廠受僱認識後交往
3 年，乙○○曾到過其家3 至5 次，曾帶乙○○到八里附近公園散步及爬山，於乙○○遭查獲拘禁期間共探視2 、
3 次，出境時給予新臺幣（下同）5,000 元，雙方在臺為普通朋友關係，乙○○返越始成為男女朋友；原告乙○○原稱雙方有感情2 年多，僅到過丙○○家附近，未曾進去，雙方曾去海邊及旅館，遭查獲拘禁近1 個月，丙○○每日探視並墊付罰鍰10,000元及機票8,000 元，99年7 月7日改稱雙方在臺為僱傭關係，未有感情，曾贈與項鍊及手錶，但未曾同赴旅館，遭查獲拘禁期間，丙○○探視4 、
5 次及給予4 、5 萬元，其返越後雙方開始交往。⑵原告丙○○原稱去原告乙○○越南家6 次，101 年9 月11日改稱僅3 次；原告乙○○原稱其返越後，丙○○拜訪其越南家2 次，99年10月22日稱丙○○探訪其母親5 次，101 年
9 月11日再改稱3 次。⑶原告丙○○稱赴越見過乙○○母親、兄長、胞弟及弟媳婦，未曾送禮物給乙○○，雙方最近1 次同宿過夜為好幾年前在河內旅館；原告乙○○稱丙○○赴越見過其母、胞弟、弟媳婦及孫子，未曾見過其兄長，曾贈其項鍊及手錶，丙○○首次來越時雙方在太原省旅館過夜，最近1 次為101 年9 月11日面談前1 天在河內旅館。⑷原告丙○○稱其於乙○○返越後多次匯款，每次少則美金4 、5 百元、最多美金1,000 元；原告乙○○稱丙○○多次匯款，少則美金2 、3 百元、最多美金2,000元。復佐以原告乙○○於面談時自陳其於98年4 月1 日遭遣返回國前，與原告丙○○僅為僱傭關係及普通朋友，返國後旋即於98年9 月11日與原配偶離婚，其赴臺後將至原告丙○○工廠工作等語，因認原告乙○○與原告丙○○結婚並申請來臺之目的甚為可疑，上情已據被告辯明卷，並有99年1 月26日、99年7 月7 日、99年10月22日及101 年
9 月11日越南結婚面談預約表、經原告2 人簽名確認之面談紀錄及面談報表列印暨其中文譯本、原告乙○○入國管制查詢資料在卷可稽（原處分卷第7 ～24頁、第30頁）。
是被告據以審認原告2 人婚姻真實性容有疑慮，原告乙○○申請來臺目的有作虛偽之陳述或隱暪之情形，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，以原處分2 否准其請，即非無據。原告徒以面談所詢均為枝節問題，與婚姻真實性無涉，原告既已辦理結婚即無須於交往及辦理結婚過程中說謊，雙方說詞有所出入，僅能證明雙方記憶有誤云云，指摘原處分2 於法有違，自不足採。
㈣綜上，被告以原處分2 否准原告乙○○簽證申請，於法並
無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告乙○○訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第79條、第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 高 愈 杰法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
書記官 張 正 清