臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第792號102年12月26日辯論終結原 告 陳允恭
劉文德被 告 臺北市政府社會局代 表 人 江綺雯（局長）住同上訴訟代理人 于曉樺
江筱雯上列當事人間合作社法事件，原告不服臺北市政府中華民國102年3 月27日府訴一字第10209049500 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按訴願法第1 條第1 項、第2 條、第3 條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。（第2 項）前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」「（第1 項）本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」行政程序法第92條亦規定：「（第1 項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」
（二）次按行政程序法第168 條、第170 條第1 項規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」「行政機關對人民之陳情，應訂定作業規定，指派人員迅速、確實處理之。」第171 條、第172 條規定：「（第1 項）受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。（第2 項）受理機關認為陳情之重要內容不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。」「（第1 項）人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人。但受理機關認為適當時，應即移送其他機關處理，並通知陳情人。（第2 項）陳情之事項，依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者，受理機關應告知陳情人。」因此：①人民對於行政事項之興革建議、法令查詢、舉發違失或維護其權益，皆可向主管機關陳情。②受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。倘人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人；若認為適當時，應即移送其他機關處理，並通知陳情人。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院著有62年裁字第41號判例可稽。
（三）行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第107 條第1 項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」準此：
１、依前揭規定提起撤銷訴訟，以有原告主張之「違法行政處分」（違法行政處分損害人民之權利或法律上之利益；而機關因逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論）為前提。若就行政機關所為對外並未直接發生法律效果之函文（非行政處分）提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，且無從補正，行政法院應以裁定駁回其訴。
２、行政訴訟法第5 條規定之「課予義務訴訟」，須以有「依法申請之案件」存在為要件，又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法，且不能補正，法院自應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，裁定駁回原告之起訴。
３、又人民之請求，非屬前述促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發的陳情性質，此時受理陳情之中央或地方機關之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述與理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，並非行政處分，如陳情人就該答復（通知）不服而提起訴願，受理訴願機關即應依法為不受理之決定；因此人民對陳情書之函覆，亦不得提起課予義務訴訟，若逕予提起，自應由法院依前開規定以不備起訴要件，且無從補正，以裁定駁回其訴。
二、本件事實概要：
（一）原告甲○○、乙○○均為保證責任城南合作社（下稱系爭合作社）社員，系爭合作社於民國100 年5 月7 日召開臨時社員大會，經該社員大會決議解散，並報請被告臺北市政府社會局備查該解散案及選任清算人在案。
（二）100 年10月至12月間迭有系爭合作社社員陳情合作社未依法提供清算期間之財報資料且拒絕召開大會請求承認案，被告仍請前例，請系爭合作社依合作社法第63條規定辦理。
（三）101 年8 月間，原告甲○○、乙○○等人以城南社員自救會名義再次向被告陳情，主張大會應先討論清算方案、製作能真實反映系爭合作社目前財產狀態之財報、提供清算期間現金帳，並指部分清算人將於近期內遭檢察官起訴，被告暫緩核發處分合作社不動產之印鑑證明以維社員權益（本院卷第44頁）。
（四）101 年8 月11日系爭合作社召開社員大會，當日社員本人出席人數計110 位、委託出席人數計71位（共計181 位），已達全體社員過半數出席得以成會，惟因會議過程場面混亂，清算人及自救會社員呈現對立局面，針對財務報表之內容及部分清算人之司法案件等情事爭議、爭執不斷，最終並於表決是否通過資產負債表及財產目錄案時，自救會社員離席，經大會清點人數後，社員親自出席計71位、委託出席計52位（共計123 位），仍符合過半數出席之規定，並全數決議通過上揭財務報表案（臨時社員大會紀錄詳本院卷第148-152 頁）。101 年9 月18日被告以北市社團字第10141772500 號函覆有關該社印鑑證明之申請，因該社清算期間社員陳情、爭議不斷，且合作社財產處分涉及龐大金額牽涉社員權益甚鉅，故請該社依實際不動產處分之進度，檢具買賣契約影本，分批向被告提出印鑑證明之申請（原處分卷第4 頁）。
（五）原告甲○○於101 年8 月14日向被告檢舉系爭合作社之清算人有違反合作社法第37條、第59條、第63條、第64條規定之情形，請被告依規定裁罰該清算人或將清算人予以解任（本院卷第171 頁）。
⑴經被告以101 年8 月22日北巿社團字第10141453700 號函
復原告甲○○略以：「主旨：臺端陳情有關保證責任城南合作社（以下簡稱該社）清算相關爭議事宜一案……說明：……二、依合作社法第63條……、同法第61條規定……經查旨揭合作社已於101 年8 月11日召開社員大會，相關清算事宜將依社員大會決議及上揭規定辦理；另有關上揭財務報表等相關資料應涵蓋之內容，法無明定，先予敘明。三、另依內政部100 年7 月4 日內授中社字第1000026120號函釋……另有關臺端所載之清算人爭議既已進入司法程序，仍應依後續判決結果而論。惟本局將依合作社法相關規定辦理該社清算事宜，……。」（本院卷第170 頁）⑵原告甲○○復以101 年8 月27日、9 月3 日具文檢送相關
資料（本院卷第207 頁），主張相同理由向被告提出陳情，經被告以101 年9 月6 日北巿社團字第10142 120400號函（本院卷第206 頁）及101 年9 月12日北巿社團字第10142347600 號函復（本院卷第205 頁）原告甲○○。
⑶101 年9 月27日原告以被告並未對系爭合作社處以相關裁
罰等為由，提起訴願，遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）按行政訴訟法第5 條第1 項及2 項規定、行政程序法第16
8 條、第171 條第1 項規定，原告當然得提起本件行政訴訟。按主管機關原本就有權力督導及有義務處罰，況且，合作社法係一部老舊之法令，更賦予主管機關即被告更大之權責；且依行政程序法及行政訴訟法之規定，原告於10
1 年8 月13日之申請信函內容，明白敘述系爭合作社違法之處，而且申請被告依合作社法事件統一裁罰基準之規定辦理。被告雖已經回復，只是被告對其中違法事由應處理而未處理，不但被告101 年8 月22日之來函中未處理，而且被告回函謂「台端陳情」，依所送資料辦理，該所送資料即為申請資料，而非陳情資料，應看所送資料之實質內容即知，原告明白陳述社會局應辦未辦之事宜，被告應依合作社法事件統一裁罰基準之規定辦理，被告未辦理該文全部內容，惟未執行，亦係一種處分。
（二）系爭合作社有下列違法情事，被告應依法裁罰之。
１、系爭合作社決議解散、清算人就任後，清算人即取代原先理事及監事之職務，要執行理事及監事之權利，負責理事及監事之義務。被告在101 年8 月22日之函中指出，「本局將依合作社法相關規定辦理該社清算事宜」，故已經有申請之事實及回復處分之事實；惟系爭合作社清算人未依合作社法第64條之規定，於清算人就任後15日，以公告方法，催告債權人限期陳報債權，對於明知之債權人，並分別通知；系爭合作社未辦理，而被告未依合作社法第73條第1 項第2 款後半段之規定裁罰。
２、系爭合作社清算人未依合作社法第59條第1 項之規定，於合作社解散時，未於一個月內分別通知各債權人，並公告之，或未指定一個月以上之期限，聲明債權人得於期限內提出異議；被告亦並未依合作社法第73條之1 第2 款之規定裁罰。
３、被告於101 年8 月22日函中指出，「有關財務報表等相關資料應涵蓋之內容，法無明文」，惟除了合作社法第35條，第36條，第39條，第63條之外，尚有合作社法施行細則，合作社監事會監查規則、合作社帳目審查辦法以及合作社組織編制及經費處理準則，所包括財務報表等相關資料的與一般會計審查無異，故前述法無明文，確有不妥。內政部亦於101 年9 月3 日發函被告指出，應依合作社法第63條規定，清查財務，製成含債權及債務之財務報表，完整呈現，再提交社員大會，惟系爭合作社未辦理，而被告並未督導及退回辦理。且合作社法第36條明白敘述，理事會，或者現在之清算人，應於年度終了時，製作上述之財務報表，提報社員大會；清算人在101 年8 月11日並未提出100 年度財務報表，交由系爭合作社之社員大會承認，清算人亦未於101 年8 月11日之財務報表附註內指出可能之債權及債務，被告亦未督導及退回辦理。
４、依合作社帳目審查辦法第4 條、第6 條、第7 條及第11條之規定，由理事會製作，送監事會，監事會製作查帳報告書，主管機關應根據查帳報告書及第4 條所列書類，實地抽查合作社總數十分之一以上，並將抽查結果函知合作社；被告未依上開法規，發函告知95年及98年查核結果，及告知應改進及裁罰情形。
５、依系爭合作社章程規定，清算人應按合作社法規定清理本社之債權及債務，系爭合作社仍繼續意圖拍賣財產及分發資產，意圖擺脫清算人應執行之城南住宅之債權及債務事宜，其中之債權係對前城南住宅之被起訴之15位理事、監事及經理與會計；惟現任清算人中有七位是被起訴之理事及監事，此種債權豈能因球員兼裁判，不追索自己財產。另有對社員之債務，被告依然忽視。清算有一定之程序，會計計算上需將現有業務全部結束處理，加上債權，減除債務，然後才有辦法分配給所有之股份持有者，故系爭合作社截至目前為止所發出之分配款均屬違反法律規定之措施。被告應發揮指導及監督功能，清查社員人數及資格。被告未依法處分，未依法禁止系爭合作社及清算人進行違法犯紀之行為，是故系爭合作社清算人依舊繼續公告不動產議價拍賣之措施。
（三）系爭合作社清算人就任後，未依合作社法第63條第1 項規定，立即檢查合作社情形，造具資產負債表及財產目錄，提交社員大會請求承認，應依台北市社會局合作社統一裁罰基準第21項，依合作社法第74條第1 款規定處罰。查系爭合作社清算人並未提出完整正式之資產負債表及財產目錄，由會計簽名，及由所有清算人簽名，經由會計師簽證後之財務報表，交由社員大會承認，僅提出1 頁由清算人簽名之100 年9 月30日之資產負債表及1 份財產目錄，其他相關資料，憑證，現金流量，及工作報告及債權、債務均付闕如。且在101 年8 月11日之社員大會會場上所提出的100 年9 月30日財務報表與98年經安侯會計師查核之稅務簽證及由98年被告委託之另一永輝啟佳會計師查核報告完全不符，及98年社員大會之財務報表亦異。主持人在會議中完全未報告，亦不接受及回答問題，違反合作社法第63條第1 項之規定，應依台北市社會局合作社統一裁罰基準第17項之規定，依合作社法第74條第1 款裁罰。系爭合作社目前根本不應該發放任何剩餘財產給社員，其至少有約1 億5 仟萬元之債權未收，至少還有社員之4500股至4800股之股份之債務未計算在內，其他失聯社員及過世社員好幾位，先前違法發放之兩次剩餘財產皆未包括城南之債權及債務，計算根本錯誤，兩案皆在訴訟中，未依合作社法第59條及64條規定辦理，應依台北市社會局合作社統一裁罰基準第3 項及14項規定，依合作社法第73條之1 第2款及第73條第1 項第2 款規定裁罰。系爭合作社清算人違反清算程序，被告應注意此事。
（四）綜上，被告顯有應作為而未作為之行政疏失，被告負有依合作社法規定，及依平等原則，促進社員經濟生活，核發系爭合作社處分合作社主要財產之印鑑證明之重大權利，也應負起照顧合作社內全體社員福利之重大責任，惟被告皆疏略而未辦理，嚴重影響系爭合作社社員之權利，原告主張依合作社法第37條、第59條、第63條、第64條等規定，依法提起課予義務訴訟並聲明：１、原處分及訴願決定撤銷。２、被告應依原告101 年8 月27日之申請，分別依台北市社會局合作社統一裁罰基準第21項、第17項，第3項及第14項、第19項、第16項，及分別依合作社法第74條第1 款、第74條第1 款、第73條之1 第2 款及第73條第1項第2 款、第74條第2 款、第74條第1 款規定處罰。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）按訴願法第1 條至第3 條規定，有關民眾依訴願法提起訴願，應就中央或地方機關所作之行政處分為之，原告之訴求，其性質應屬行政程序法第168 條之陳情範疇，本案被告未對原告作出行政處分，原告之訴應予駁回，自屬有據。按合作社法第61條規定，系爭合作社於社員大會合法決議解散，並依法選任清算人，清算事宜應依上揭規定辦理。有關清算期間內被告所受理原告陳情案件之回覆，係事實之敘述與理由說明，不因該項敘述或說明而對原告權益發生具體之法律上效果，自非行政處分。又主管機關應依職權發動之事項，自非屬人民得援為請求機關作為之法律依據，理亦甚明。
（二）原告101 年8 月27日之案件，被告依人民陳情案件之性質，業以101 年9 月6 日北市社團字第10142120400 號函及
101 年9 月12日北市社團字第10142347600 號函分別函覆在案，內政部亦接受被告之說法，於101 年9 月27日以內授中社字第000000 0000B號函回覆原告並副知被告。且前揭爭議之財務報表，業經系爭合作社社員決議通過在案，被告依合作社法第36條之規定僅有備查之權。又，社政主管機關受理合作社申請印鑑證明事宜，係以查閱系爭合作社之會議召集程序及決議事項是否符合法定程序為要件，予以核發該證明，尚無原告所謂握有核發印鑑證明之重大權力，顯係誤解行政權限所然。
（三）合作社法第8 章有關罰則之規定（第73條、第73-1條、第74條、第74-1條），係針對違反合作社法之相關規定予以裁罰，故原告所指應依合作社法第74條第1 款（對未依合作社法第36條第1 項、第63條第1 項）規定予以裁罰，依被告上揭說明，並無理由。被告未曾依據該帳目審查辦法，對系爭合作社辦理抽查，而係依稽查合作社要點，於96年及99年間至系爭合作社辦理95年度及98年度財務查核，業函請系爭合作社依建議意見檢討改進，系爭合作社亦於96年12月21日及100 年1 月27日函覆被告其改善情形。被告對於稽查合作社財務之各項缺失，僅有輔導管理之權，並無罰則之訂定。
（四）以下針對原告訴之聲明作說明：
１、有關原告訴之聲明（被告應依原告101 年8 月27日之申請，依臺北市社會局合作社統一裁罰基準第21項，依合作社法第74條第1 款規定處罰）部分，依據系爭合作社於102年8 月26日以北市南住社字第29號函回覆被告，有關說明處理合作社不動產過程，並無原告所指違反合作社法第63條之1 （清算人規避、妨礙或拒絕報告清算事務）情事，且查原告101 年8 月27日陳情書類內容，並無提及被告應依裁罰基準第21項即合作社法第74條第3 款後半段、合作社法第63 條 之1 規定予以辦理之說明。
２、有關原告訴之聲明（被告應依原告101 年8 月27日之申請，依臺北市社會局合作社統一裁罰基準第17項規定，依合作社法第74條第1 款規定裁罰）部分，系爭合作社已於10
1 年8 月11日召開臨時社員大會，當日社員本人出席人數計110 位、委託出席人數計71位（共計181 位），已達全體社員過半數出席得以成會，惟因會議過程場面混亂，清算人及自救會社員呈現對立局面，最終表決是否通過資產負債表及財產目錄案時，部分之社員離席，經大會清點人數後，社員親自出席計71位、委託出席計52位（共計123位），仍符合過半數出席之規定，並全數決議通過上揭財務報表案。另原告101 年8 月27日陳情書類內容除未請求被告應依合作社法第74條第1 款裁罰，且系爭合作社應無違反合作社法第63條第1 項之情事（已召開社員大會辦理）。另依合作社法第63條第1 項，清算人造具資產負債表及財產目錄並提交社員大會請求承認，相關財務報表既經社員大會承認，被告並無退回辦理之權。
３、有關原告訴之聲明（被告應依原告101 年8 月27日之申請，依臺北市社會局合作社統一裁罰基準第3 項及第14項規定，依合作社法第73條之1 第2 款及第73條第1 項第2 款規定裁罰）部分，原告並未清楚告知所指債權人之對象為何，及是否影響原告之權益；且債之關係，除為契約，另無因管理、不當得利、侵權行為，係為成立要件。另依合作社法第37條、第59條之意旨，原告既為內部社員，故自非合作社所指債權人。且原告亦無請被告對合作社加以裁罰之公法請求權。
４、有關原告訴之聲明（被告應依原告101 年8 月27日之申請，依臺北市社會局合作社統一裁罰基準第16項規定，依合作社法第74條第1 款規定裁罰）部分，依據系爭合作社以
102 年6 月28日北市南住社字第17號函回復被告，表示從未拒絕社員查閱書類。且查原告101 年8 月27日陳情書類內容，並無提及被告應依裁罰基準第19項即合作社法第74條第2 款規定、合作社法第37條規定予以辦理之說明。
５、有關原告其他訴之聲明部分，系爭合作社業於100 年5 月
7 日社員大會決議通過解散，並進入清算程序，已無合作社法第36條所指理事會組織，應由清算人依合作社法第61條至第65條規定辦理清算事宜，又系爭合作社於101 年8月11日召開臨時社員大會業已審查並通過相關財務報表。
另依據合作社法第63條第1 項，清算人造具資產負債表及財產目錄並提交社員大會請求承認，並無被告退回辦理之程序。
（五）被告未予同意原告變更本件訴訟性質為課予義務之訴。因依行政訴訟法第5 條規定，被告並無原告所指依法申請之案件，於法定期間應作為而不作為，造成其權利或法律上利益受損害之情事。故原告應無將本案變更為課予義務之訴之理由。
（六）綜上，原告之訴顯無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、查行為時合作社法第1 條：「本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」第2 之1 條：「合作社之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業，應受各該事業之主管機關指導及監督。」第35條：「理事會應置合作社章程、社員名薄、社員大會紀錄及其他依法應備之簿冊於合作社。社員名簿應載明左列事項：一、社員姓名、性別、年齡、籍貫、職業及住所。二、社員已認購社股之日期及其股數與股票字號。三、社員已繳金額及其繳納之日期。四、保證責任合作社社員之保證金額。」第36條：「（第1 項）理事會應於年度終了時，製作業務報告書、資產負債表、損益計算表、財產目錄及盈餘分配案，至少於社員大會開會十日前，送經監事會審核後，提報社員大會。但召集臨時社員大會，不在此限。（第2 項）前項書類，合作社應於社員大會承認後一個月內，以書面報請該管主管機關備查。」第37條：「前二條之書類，社員及合作社債權人，均得查閱。」第40條：「（第1 項）監事不得兼任理事、事務員或技術員。（第2 項）曾任理事之社員，於其責任未解除前，不得當選為監事。（第3 項）理事、監事不得兼任其他業務性質相同之同級合作社之理事、監事，或與合作社有競爭關係之團體或事業之職務。」第59條：「（第1項）合作社解散或為合併時，應於一個月內，分別通知各債權人，並公告之。並應指定一個月以上之期限，聲明債權人得於期限內提出異議。（第2 項）合作社不為前項之通知及公告，或對於在其指定之期限內提出異議之債權人，不為清償或不提供相當之擔保者，不得以其解散或合併對抗債權人。」第63條：「（第1 項）清算人就任後，應即檢查合作社情形，造具資產負債表及財產目錄，提交社員大會請求承認。社員大會流會時，清算人得呈請主管機關備案。（第2 項）清算人遇有詢問時，應將清算情形，隨時答覆。」第64條：「（第1 項）清算人於就任後十五日內，應以公告方法，催告債權人限期報明債權，對於所明知之債權人，並分別通知。（第2 項）前項期限，不得少於十五日。」73條之1 ：
「合作社有下列各款情事之一者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期未改善者，按次連續處罰：一、違反第九條第一項、第三項、第十條之一、第十條之二、第十四條第二項、第三十六條第二項、第五十七條第一項或第五十八條關於登記、開始經營、報請備查或核定期限之規定。二、違反第二十一條第一項或第五十九條第一項關於通知或公告期限之規定。」第74條：「合作社理事、監事或清算人，有下列各款情事之一者，處新臺幣四千元以上二萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期未改善者，按次連續處罰：一、未依第三十五條、第三十六條第一項、第六十三條第一項或第六十五條規定備置、製作、造具、陳報、報告、提交相關簿冊、書類，或為不實之記載。二、規避、妨礙或拒絕社員及合作社債權人依第三十七條規定查閱書類。
三、違反第四十條之一或第六十三條之一規定。四、有第五十六條規定情事，不為宣告破產之聲請。」因此：
（一）前開合作社法規定，均未賦予人民有請求主管機關，對於合作社為一定裁罰行政處分之公法上權利。
（二）原告甲○○於101 年8 月14日向被告檢舉系爭合作社之清算人有違反合作社法第37條、第59條、第63條、第64條規定之情形，請被告依規定裁罰該清算人或將清算人予以解任，被告以101 年8 月22日北巿社團字第10141453700 號函復原告甲○○。原告甲○○復以101 年8 月27日、9 月
3 日具文檢送相關資料，主張相同理由向被告提出陳情，經被告以101 年9 月6 日北巿社團字第10142120400 號及
101 年9 月12日北巿社團字第10142347600 號函復原告甲○○。
（三）次查本件原告甲○○於101 年8 月27日（本院卷第207 頁）（含9 月3 日檢送資料），僅是請被告代表人注意，應依合作社法第73條第1 項等規定，對系爭合作社或其代表人（按清算人）等為裁罰，然上開原告甲○○之請求被告作成裁罰之行政處分（不論是101 年8 月14日、同年8 月27日及9 月3 日函），性質上均僅是促使行政機關發動職權，至多僅屬陳情事件，核非屬於「依法申請之案件」，參照首開說明，本件被告未依原告上開「陳情函」請求而發動職權對系爭合作社或其代表人或清算人等為裁罰，原告亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分；且原告本件陳情函，非屬「依法申請之案件」，原告提起本件課予義務訴訟自屬不合法，且不能補正，應由本院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，裁定駁回原告之起訴。
（四）又按立法中常有授權行政機關為裁量之規定，使行政機關得在具體個案之法律適用中實現立法目的，並使抽象性規範的適用亦得獲致「個案正義」的滿足。關於裁量規定，其一方面授予行政機關裁量權，使得行政機關有決定空間（尤其是原則上不受司法介入的空間）；但另一方面，其同時也是規定了行政機關在個案中依具體情況為最適目的考量之義務。簡單來說，行政機關依法律裁量規定而擁有一定裁量權，同時也負有裁量「義務」。面對大量的裁量案件，行政機關有時會制訂裁量基準，列明典型的狀況與相應的效果，以使實際決定機關有所依循，因而得提高行政效率並減少相同情節事件卻有不同效果的規範不穩定與不公平情形。因司法院釋字第423 號解釋理由書中即闡釋：「法律既明定罰鍰之額度，又授權行政機關於該範圍內訂定裁罰標準，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，……，視違規情節，依客觀合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準，並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。」但是，這種裁量行使的一般性規則，仍然是依抽象性之「典型案件」為適用對象，而無法及於所有的現實樣態；為符合授權法律規定之應依個案決定的裁量要求，這種裁量基準不應被理解為得作為「唯一」或「絕對」的判斷依據，而必須留給實際決定機關在面對「非典型」案件時，得有衡量原先裁量基準未納入考量但與立法目的及個案正義實現有關的情事，同時實際決定機關，更應參考行政罰法第18條規範，視違規情節輕重，適用裁量基準。亦即，立法所授權者之裁量基準，若未考量行政罰法第18條規範所示之情節，則實際決定機關，面對非裁量基準設定之典型個案時，仍應個案中的衡量，而非如同空白構成要件規定一般，授權行政機關為裁量法規的制訂；由此，於此種情況下，依據沒有斟酌餘地的裁量基準所為之裁量，即違反了法律的規定；同理實際決定機關（往往是下級機關）的無視個案要件，僅依裁量基準所為之裁量，即非合法之裁量，與憲法所示之比例原則不符，應先敘明。查本件臺北市政府社會局辦理違反合作社法事件統一裁罰基準，即是被告針對處理違反合作社法事件「典型案件」訂立之裁罰基準，核未違法，又上開統一裁罰基準，為被告為裁罰裁量之基準，核非賦予原告等人民，有請求被告對於合作社等為一定行政處分之公法上權利，自甚明確。乃原告以上開統一裁罰基準，為其公法上權利，並據以請求被告為其聲明第二項所示行政處分，自有嚴重誤解，而顯不足採。
六、綜上，本件原告並無請求被告對系爭合作社或代表人等為懲處處分之公法上權利，而被告對原告主張之申請（按為陳情）亦無所謂「應作為而不作為」，或違反作為義務，因此原告提起本件之課予義務訴訟，參照首開說明，自不合法，且不能補正，自應由本院經言詞辯論後，裁定駁回原告之訴。
又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，提出之證據，經審酌後後上開判斷結果並無影響，爰不一一敘明。
七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
書記官 陳德銘