臺北高等行政法院判決
102年度訴字第81號102年7月18日辯論終結原 告 祭祀公業吳金吉兼 代表人 吳秉鈞被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 張淑美 律師
王彩又 律師許美麗 律師上 一 人複 代理人 李林盛 律師上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國101 年12月26日臺內訴字第1010386315號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告雖於102 年5 月7 日具狀表示依行政訴訟法第43條第1 項規定，請求本院命訴外人潤泰全球股份有限公司及尹衍樑應參加本件訴訟，然按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第三十九條第三款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。前二項規定，於其他訴訟準用之。」、「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加。」行政訴訟法第42條第1 、2 、3 項及第44條分別定有明文。由上規定可知，除法院得依職權命第三人獨立參加或輔助參加本案訴訟外，有權得聲請法院裁定命其獨立參加或輔助參加本案訴訟者，僅有該具利害關之第三人本人，訴訟當事人並不具聲請權限，故原告雖具狀請求本院應命訴外人即第三人潤泰全球股份有限公司及尹衍樑應參加本件訴訟，但原告依法並非係有聲請權限者，且本院衡酌本件案情後，認並無依職權命第三人潤泰全球股份有限公司及尹衍樑獨立參加或輔助參加本案訴訟之必要，合先敘明。
二、事實概要：緣原告分別以101 年7 月17日2012G078號函及同年月日2012G079號函向被告請求撤銷新豐（山崎地區）都市計畫第二次通盤檢討、新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫○○○鄉○○○區區段徵收與自辦市地重劃等松林社區開發等案，案經被告分別以101 年8 月9 日府產城字第1010089952號及同年月日第0000000000號函（下合稱「系爭函」）回復原告略以：「……二、有關都市計畫審議係屬合議制，相關計畫擬定與變更皆須經各級都市計畫委員會審議後，始可發布實施，合先述明。三、查有關新豐（山崎地區）都市計畫第二次通盤檢討變更明細表中載明工業區變更為住宅區等其他分區以市地重劃方式開發；另農業區變更為住宅區等○○○區○區段徵收方式開發，且經由各級都市計畫委員會審議通過後發布實施，皆符合都市計畫法定程序。」。原告不服，提起訴願，經內政部101 年12月26日臺內訴字第1010386315號訴願決定（案號：0000000000）不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠潤泰工業股份有限公司（下稱「潤泰工業公司」）以尹衍樑名義非法取得農業用地：蓋潤泰工業公司為遷建新廠並開發新豐（舊）廠工業用地之土地，乃於76年間以總經理尹衍樑名義，假冒自耕農身分，大量賤價收購位於其新豐工廠附近之農業用地，即新竹縣○○鄉○○○○○段○○○小段○○地號等20多筆農地，加上數筆以公司名義登記之建地，計7.0338公頃農地。同時潤泰工業公司與尹衍樑○○○鄉○○段亦購買約11公頃7 筆山坡農地，作為將來新廠用地。關於農地買賣交易資金之來源，參潤泰紡織股份有限公司（下稱「潤泰紡織公司」）80年及90年財務報告，故上開○○、○○○、○○○地號等農地確屬潤泰工業公司非法所有而非尹衍樑所有。本件潤泰工業公司於77年3 月24日以尹衍樑名義向新竹縣新豐鄉公所申請自耕能力證明書，未依內政部74年6 月15日內政部74臺內地字第321147號函之自耕能力證明書簽辦單就所列各「審核項目」遂項審核查實，其上級主管亦皆未依法督導與審核。又依64年7 月24 日修正後之土地法第30條規定，前鄉長徐里杰（即鄉都委召集人）明知潤泰工業公司以尹衍樑名義申請承購農地，並核發自耕能力證明書，令其取得農地，所為所有權之移轉，自屬無效。㈡變更新豐（山崎地區）都市計畫（第二次通盤檢討）部分：上開都市計畫書，經被告於81年10月5 日以府建都字第89093 號公布實施。原告祭祀公業吳金吉所有泰豐○○○、○○○○與○○地號（重測前分別為未分割之○○段○○小段○○、○○、○○地號內）等3 筆土地，亦因此被列入區段徵收開發範圍內。依變更新豐（山崎地區）都市計畫（第二次通盤檢討）書，工業區住宅區比例竟高達84﹪，公共設施僅占16﹪，而農業區住宅區58﹪，公共設施42﹪。與第一次通盤檢討相較，亦具有學校公共設施之土地重劃，其公共設施用地為48﹪，第二次通盤檢討工業區公共設施用地比例僅列16﹪，低於縣都市計畫委員會第86與87次會議通過之25﹪- 30﹪，遑論都市計畫工業區檢討變更規範第7 條第
2 項及第3 項規定之至少37﹪，故就實務而言工業區公共設施用地比例根本不可能執行，此部計畫書顯有重大瑕疵，將來擬定細部計畫與實施土地重劃時，定有窒礙難行及違法之問題。又新豐鄉都市計畫委員會開會審議之人民陳情意見綜理表，註明潤泰工業公司申請准將潤泰三廠、七廠及新購土地共計141,262 平方公尺變更為住宅區，農業區約半數以上土地屬潤泰工業公司所有，明顯違法。㈢擬定新豐鄉（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫部分：依平均地權條例第
54 條 第1 項後段規定「抵價地總面積以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。」，86年4 月14日第110 次都市計畫委員會由前縣長范振宗主持，未得上級主管機關核准，竟擅自決議新豐（山崎地區）松林社區細部計畫，區段徵收部分，地主配回土地以40﹪為原則，會議決議明顯違法，行政處分自屬無效，應予撤銷。且主委范振宗明知業主不同意配回土地40﹪，竟與潤泰紡織公司串通違法推動松林社區開發，並於決議後將細部計畫區段徵收公共設施用地比例將47.6 2﹪升高到49.40 ﹪，市地重劃公共設施用地比例相對卻從29.23 ﹪降到28.73 ﹪，以符合潤泰紡織公司之要求。又被告都市計畫委員會於86年6 月3 日第113 次會審議通過松林社區細部計畫後，竟於呈送省都市計畫委員會之人民或團體陳情意見綜理表裡僅陳述潤泰紡織公司陳情要求降低市地重劃部份公共設施用地比例，而區段徵收絕對多數土地所有權人陳情要求「發還地主土地比例以百分之五十為原則」之見卻未列入陳情意見綜理表，實有失公允。㈣實施農業區區段徵收部分：新豐鄉○○○區○○○區段徵收部分由被告負責，工務局於87年7 月間公告，違反土地徵收條例第38條第1 項之規定，未邀集土地所有權人舉行說明會，即報請中央主管機關核准，且前內政部長張博雅竟違反土地徵收條例第38條第1 項、第59條第2 項之規定，未查明被告有無依法邀集需用土地人集所有權人舉行說明會，於89年10月9 日以臺（89）內中地字第8980634 號函准予辦理，故該行政行為違法，自始無效。再者，被告代真正需用土地人潤泰集團，向上級機關申請以抵價地比例40﹪作區段徵收，提出申請之時間點，應在86年4 月14日第110 次都市計畫委員會決議新豐（山崎地區）松林社區細部計畫之前，非於本○○○區段徵收之後，再令程序倒置。另本件被告與潤泰全球股份有限公司（下稱「潤泰公司」）不法取得原告吳秉鈞共同持有之泰豐188 、125 及124 地號三筆農地，面積1.2063公頃；及原告祭祀公業吳金吉持有之泰豐○○○、○○○及○○地號三筆農地，面積323 平方公尺，被告及潤泰公司應給付原告吳秉鈞相當於租金之賠償金29,295,035（區段徵收土地所有權移轉登記至本件起訴日）+2,272,742（未徵收之部分）＝31,5 67,777 元，自102 年2 月1 日起至賠償日止按年息
5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月73,887元。並應給付原告祭祀公業吳金吉相當於租金之賠償金10,347,030元，自102 年2 月1 日起至賠償日止按年息5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月73,887元。㈤市地重劃區重劃部分：市地重劃由潤泰紡織公司負責開發，其顧問公司金鼎工程主導整個新豐鄉松林社區開發計畫之擬定，並經其運作順利地將鄉、縣都市計畫委員會從其他土地所有權人強制徵收取得之公共設施用地，使用黑箱作業方式，消化於市地重劃地上物拆遷補償開發費用負擔中。市地重劃區土地總面積
7.7254公頃，計51筆土地，63位土地所有權人，其中潤泰紡織公司持有7.511212公頃，尹衍樑持有0.011969公頃，黃麗娟等9 名潤泰員工持有0.000005公頃，共計7.523186公頃，屬於該公司佔總面積之97.38 ﹪，為達成完全控制與壟斷松林自辦市地重劃會，更以獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第2 項規定，將該公司將土地所有權人（即會員）從11人增加到四分之三。另潤泰公司不法取得原告吳秉鈞共同持有之泰豐131 、161 及173 地號三筆農地，面積11.89平方公尺，應給付原告吳秉鈞相當於租金之賠償金380,886元，自10 2年2 月1 日起至賠償日止按年息5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月2,720 元等情。並聲明：㈠撤銷原處分及訴願決定。㈡被告應作成撤銷新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫（第二次通盤檢討）、新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫、新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區區段徵收計畫、新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書之行政處分。㈢被告應作成返還徵收或視同徵收之不動產之行政處分。其無法返還徵收不動產部分，應作成付給附近等值之國有地。㈣被告應給付原告吳秉鈞損害賠償金31,567,777元及自102 年2 月1 日起至賠償日止按年息5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月73,887元。被告應給付原告祭祀公業吳金吉損害賠償金10,347,030元及自10 2年2 月1 日起至賠償日止按年息5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月73,886元。
四、被告則以：㈠原告101 年7 月17日2012G078號函及同年月日2012G079號函向被告請求撤銷乙事，經被告以系爭函回復，核屬程序之說明，並未發生法律效果，非屬行政處分，自不得對之提起訴願或行政訴訟，應依行政訴訟法第107 條第1項第10款規定裁定駁回原告此部分之訴。㈡第二次通盤檢討係被告依臺灣省政府81年9 月16日81府建4 字第91211 號函、都市計畫法第26條規定辦理新豐（山崎地區）都市計畫通盤檢討而為必要之變更；又松林社區細部計畫係被告依臺灣省政府87年6 月18日87府建4 字第157459號函、都市計畫法第17條規定，擬定新豐（山崎地區）都市計畫之細部計畫，依司法院釋字第156 號解釋理由書意旨、內政部69年12月8日臺69訴14143 號函，本件第二次通盤檢討、松林社區細部計畫皆係都市計畫之通盤檢討，並未直接限制一定區域人民之權益或增加其負擔，而否認該行政措施為行政處分，不得對之提起訴願或行政訴訟（最高行政法院101 年度裁字第1790號裁定參照）。㈢松林社區區段徵收計畫並非被告之行政處分，故被告並非適格之被告。按土地徵收條例第37條第1項、第39條規定，及最高行政法院91年度判字第2211號判決意旨，松林社區區段徵收計畫係內政部於90年7 月2 日以臺
（90）內中地字第9082513 號函核准，另由被告於90年11月
2 日以90府地徵字第115663號函公告，是新豐松林社區區段徵收係屬內政部之行政處分，松林社區區段徵收計畫公告乃依內政部之徵收處分辦理之徵收手續。原告主張被告為松林社區區段徵收處分之當事人，以新竹縣政府為被告，先位聲明、備位聲明分別請求撤銷、確認松林社區區段徵收計畫無效之訴，顯當事人不適格，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回原告此部分之訴。㈣被告依法公告松林自辦市地重劃，非屬行政處分，自不得對之提起行政訴訟。按平均地權條例第58條第1 項、第3 項及行政程序法第92條規定，自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，縣（市）主管機關對於市地自辦重劃，僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，至重劃會所送交主管機關備查之重劃計畫，在經依法公告確定後，亦不具有相類於行政處分之效力（臺中高等行政法院99年度訴字第125 號、96年度訴字第652 號判決參照）。又重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條第2 項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同。查松林自辦市地重劃係由重劃區土地所有權人依平均地權條例第58條第1 項、第3 項規定成立新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃辦理，經被告核准在案，故被告依法公告松林自辦市地重劃，核屬程序性之規定，並未發生法律效果，非屬行政處分，自不得對之提起行政訴訟。㈤按訴願法第14條第1 項、第2 項規定，松林社區區段徵收計畫業經被告於90年11月
2 日90府地徵字第115663號公告；松林自辦市地重劃亦經被告於89年1 月11日89府地劃字第890002188 號函核准辦理，嗣原告於101 年7 月17日始分別以2012G078號函及2012G079號函請求被告撤銷松林社區區段徵收計畫、松林自辦市地重劃，已逾提起訴願期間，原告不得再對之有何爭執，亦不得再提起行政訴訟。是原告先位聲明請求新竹縣政府撤銷松林社區區段徵收計畫、松林自辦市地重劃，與法自有未合。又原告備位聲明確認松林自辦市地重劃無效之訴未踐行行政訴訟法第6 條第2 項之前置程序，已與法未合，且原告起訴狀未見原告說明就確認松林自辦市地重劃無效之訴有何訴之利益及保護之必要，亦不備行政訴訟法第6 條第1 項之要件，懇請本院定期間命原告補正，逾期未補正，依行政訴訟法第
107 條第1 項第10款規定裁定駁回原告此部分之訴。㈥按民事訴訟法有關假執行之規定係於民事訴訟法第389 條迄395條間，然行政訴訟法第218 條有關民事訴訟法準用規定之條文中，並無準用民事訴訟法第389 條迄395 條規定，足見於行政訴訟中並無得為假執行之規定（臺北高等行政法院90年度訴字第3461號判決參照）。查原告先位聲明、備位聲明第七項均請准擔保宣告假執行，然行政訴訟中並無得為假執行之規定，是原告請准擔保宣告假執行之請求，顯於法無據。㈦有關原告陳述旨揭市地重劃由潤泰紡織公司負責開發，為達成完全控制與壟斷松林自辦市地重劃會，將土地所有權人從11人增加到四分之三。查平均地權條例第58條規定及市地重劃實施辦法第15條規定，本案市地重劃係由土地所有權人依規成立新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃會辦理，於法並無不符。復依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2 項規定及同法第3 項及第4 項規定，會員大會通過重劃會組織章程並依規監督理事、監事職務之執行並得決議授權理事會辦理事項。非原告所言只有靠壟斷與人頭黑箱作業方式始能達成。另按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條規定及內政部92年12月編印「市地重劃作業手冊」第54頁所載：「土地改良物或墳墓拆遷補償費用應以實際發放之補償金額作為計算負擔之依據」「貸款利息：以重劃計畫書所載或實際貸款金額之利息作為計算負擔之依據」，經查本案重劃地上物拆遷補償費由重劃會陳報被告備查（被告89年
9 月11日府地劃字第890138343 號函）有案，惟重劃業務費、貸款利息皆以重劃計畫書報核時所列數額及利率為準，原告所陳重劃開支費用皆屬虛構，非為事實等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告101 年7 月17日2012G078號函及2012G079號函影本、被告
101 年8 月9 日府產城字第1010089952號函及第0000000000號函影本、變更新豐（山崎地區）都市計畫第二次通盤檢討書影本、擬定新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫書影本、新竹縣○○鄉○○○區區段徵收計畫書影本、新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書影本、內政部101年12月26日臺內訴字第1010386315號訴願決定書影本（原處分第391 至396 頁、第397 至398 、第109 至168 頁、第
266 至304 頁、第305 至372 頁、第380 至389 頁、第420至42 1頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、關於原告請求被告應作成撤銷新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫（第二次通盤檢討）、新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫之行政處分部分：
㈠、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第
5 條第1 項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言（最高行政法院100 年度裁字第1479號裁定意旨參照）。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定要旨參照）。
且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定意旨參照）。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：... 十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。
㈡、復按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1 條、第
2 條第1 項及行政訴訟法第1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」（司法院釋字第15
6 號解釋理由書參照）。可知都市計畫之擬定、發布及依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3 條、第4 條規定參照），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，一經發布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，惟因都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前揭司法院釋字第156 號解釋理由書意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，則依都市計畫法第26條定期通盤檢討所為必要之變更，性質上即屬法規之修正，亦非屬行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟請求主管機關加以撤銷，或以提起課予義務訴訟之方式，請求主管機關作成撤銷之行政處分，即人民就此並無主觀公權利可言。
㈢、再按「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第十三條、第十四條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」、「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於六十天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以六十天為限。」、「細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。前項都市計畫樁之測定、管理及維護等事項之辦法，由內政部定之。細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第十七條第一項、第十八條、第十九條及第二十一條規定辦理。」、「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」、「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得分別向內政部或縣（市）（局）政府請求處理；經內政部或縣（市）（局）政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異議。」都市計畫法第18條、第19條第1 、2 項、第23條、第24條、第25條分別定有明文。又「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」、「... 主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。... 」司法院釋字第156 號解釋及其理由書亦著有解釋意旨可資參照如上述。準此可知，依司法院釋字第148 號及釋字第156 號解釋意旨所示，依都市計畫法第21條所為之主要計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更均非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，僅有都市計畫之個別變更，且已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔者，方屬公法上之單方行政行為，而許可行政爭訟以為救濟。而就「人民可否申請變更計畫或申請變更而遭否准時之救濟」課題而言，在主要計畫部分固然法無明文，但在細部計畫部分，依都市計畫法第25條之規定，其僅「容許人民請求上級機關處理」，但處理結果不容許再為「異議」。換言之，即排除人民提起行政訴訟之可能。而依價值位階體系推論，如果細部計畫之變更申請遭拒僅容許向上級機關表示不服，則主要計畫之變更或請求撤銷依主要計畫所擬定之全部細部計畫，當應有更嚴格之限制，從而不應容許人民主動請求，因此人民即無主觀公權利可言。
㈣、綜上所述，本件原告分別以101 年7 月17日2012G078號函及同日2012G079號函向被告請求撤銷新豐（山崎地區）都市計畫第二次通盤檢討、新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫，因原告對此並無主觀公權利可言如上述，則原告之請求即非屬行政訴訟法第5 條第1 項所規範之依法申請案件之範疇，則原告逕依行政訴訟法第5 條第1 項規定提起本件課予義務訴訟，請求被告應作成撤銷新豐（山崎地區）都市計畫第二次通盤檢討、新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫之行政處分，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，揆諸首揭規定及說明，原應以裁定予以駁回，爰併予本判決以較裁定程序為慎重之判決程序駁回之。
七、關於原告請求被告應作成撤銷新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區區段徵收計畫之行政處分部分：
㈠、按我國土地徵收之程序，係需用土地人因興辦公益事業需用土地，於無法以協議價購或其他方式取得時，依法提出土地徵收之申請。經代表徵收權人（國家）之中央主管機關內政部核准徵收申請案後，通知被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府執行之。其後，由直轄市或縣（市）政府將徵收准案公告三十日，並以書面通知土地所有權人及他項權利人。又徵收土地應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）政府於公告期滿後15日內發給被徵收人。於補償費發給完竣時，需用土地人取得土地所有權，同時原土地所有權及其上之其他權利歸於消滅，徵收程序隨之完成。就上述徵收程序以觀，由徵收申請（行政程序開始）之後，以迄徵收完成為止，徵收主管機關對於被徵收人先後為兩項行政行為。亦即，一為將徵收權之發動（徵收案核准）告知（公告並通知）被徵收人之行為﹔另一為依法發給補償費以完成徵收之行為。是於土地徵收程序上，分二階段產生不同內容之法律效力。第一階段徵收主管機關為內政部，其作成重點在於審核確認需地機關申請徵收之必要性與合理性，需地機關須擬具詳細徵收計畫書，附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，供內政部審核。經內政部核准並由被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府告知後，被徵收土地之權利現狀凍結，俾以後續之土地徵收程序得以順利進行。第二階段徵收主管機關則為被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府擔任，重點在於徵收補償費之發給完竣，需用土地人因此取得土地所有權，原土地所有權人及其上之其他權利隨之歸於消滅。此觀最高行政法院於91年度判字第2211號判決明確揭示「土地徵收為核准徵收機關之行政處分，縣市地政機關所作土地徵收之公告，乃依核准徵收機關之徵收處分辦理之徵收手續，此為本院向來所持之見解」即明。而區段徵收為徵收態樣之一，係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與需用土地人為興辦公益事業，按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍而為特定土地之徵收有所不同。因區段徵收係就「區域」而為徵收，再為重新規劃，故規劃後非屬計畫範圍外之可供建築用地，非不得作為抵價地，作為抵付原土地所有權人現金補償費，故有「抵價地」制度之設。此乃土地徵收條例第38、39、40條分別規定「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。內政部申請區段徵收時，準用前項規定報請行政院核准。」、「區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」、「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地或已領竣徵收補償地價之土地所有權人，得向直轄巿或縣（巿）主管機關申請，改按原徵收補償地價發給現金補償或發給抵價地，經直轄巿或縣（巿）主管機關徵得需用土地人同意後核准。前項申請改發給現金補償或改發給抵價地者，應於核定發給抵價地通知之日，或現金補償發給完竣之日，或通知補償地價存入保管專戶之日起一個月內為之，並以一次為限。申請改發給抵價地者，直轄巿或縣（巿）主管機關應限期繳回其申請改發給抵價地之徵收補償地價後始得核准。申請發給抵價地者，直轄巿或縣（巿）主管機關不受第二十條第一項發給期限之限制。經核定發給抵價地者，其應領之抵價地由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」之所由設。固然，對土地所有權人而言，區段徵收與一般徵收最大不同之處，僅在於地價補償費之給付型態，得由土地所有權人透過個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，改向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地，替代以現金發給補償費之給付型態而已。但就某一區域是否應為全部徵收，整體規劃後，再將「特定比例」土地分配發還予人民，乃為某一區域是否應核准區段徵收之審核重點，蓋○○○區段徵收必要性與合理性之判斷。故而，被告內政部審核區域徵收申請，應否准許之處分，其內容除關於區域地理位置、面積、建設內容外，抵價地比例適當與否，當然包括在內。只是因被徵收區域經整體規劃後，土地利用效益提高，地價亦隨之浮動，原土地所有權人通常期待以抵價地抵付現金補償，於此輿情之下，土地徵收條例第39條第2 項規定抵價地總面積，以徵收總面積50% 為原則，以滿足原土地所有權人需求，降低徵收抗爭之壓力。因此，如情況特殊，抵價地總面積少於50% 時，則須另經申請人上級機關核准。易言之，區段徵收申請時，申請人依土地徵收條例第38條規定，本應檢具徵收計畫書，附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖送由當地直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關內政部審核，徵收計畫書中當然包括抵價地總面積占徵收總面積之百分比，以供被告內政部考量此區域徵收之必要性與合理性，但如抵價地總面積少於50% 時，於徵收計畫送內政部審核前，申請人須先送其上級主管機關核准，以求完備，該核准與否，則屬上級機關就其主管事項對於下級機關之事務監督，乃為內部行為，對人民並不直接發生規制效力。只是，本案需用土地而申請區域徵收者為被告新竹縣政府，依土地徵收條例第39條第2 項所稱上級主管機關即為被告內政部，適為土地徵收條例第38條第1 項所稱之中央主管機關，而屬有權為徵收案核准者，二者遂為同一主體。
㈡、復按所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準。再提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。且按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。
㈢、經查，本件原告起訴請求被告應作成撤銷新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區區段徵收計畫之行政處分，依其所主張之事實及理由觀之，顯係對於前述第一階段之由徵收主管機關為內政部作成核准徵收之處分表示不服，是有權處理原告之請求者，當為內政部，被告並非具有事務權限之機關，原告遽以101 年7 月17日2012G078號函及同日2012G079號函向被告請求撤銷系爭區段徵收計畫，顯屬當事人不適格。又因本件原告係自始即填具申請書向被告請求撤銷系爭區段徵收計畫，並經被告否准，原告繼對被告之否准處分不服，提起訴願請求救濟，再經訴願管轄機關內政部為不受理之決定予以駁回，此與行政訴訟法第107 條第2 項所定誤列被告機關之情形不同，自無依該條第2 項規定準用同條第1 項規定之餘地。本件原告起訴請求被告應作成撤銷新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區區段徵收計畫之行政處分部分，既有被告當事人不適格之情事，則揆諸上揭說明，原告之訴自無理由，應判決駁回之。
八、關於原告請求被告應作成撤銷新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書之行政處分部分：
㈠、按自辦市地重劃，係自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會，設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃。就其促進土地有效利用、健全都市發展而言，固攸關公益，惟區內多數之土地所有權人所以同意重劃，乃因其得以親自參與，且因自辦市地重劃，而使其所有之土地得以提高地利及效用，私人之總體財產價值增加，是該辦法乃公、私益兼具之法規。又自辦市地重劃原則上重劃區內私有土地過半數之所有權人以集體同向之意思表示所形成，具集體契約之性質。因此自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，其於重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存在。至重劃會成員對於重劃區內土地之分配若有異議，依95年
6 月22日修正之獎勵辦法第34條第2 項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同，重劃會與其會員間因無上下隸屬或服從關係，其彼此間財產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義務或公法上原因發生財產上之給付，是自辦市地重劃會之組織、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔等爭執，應循民事訴訟程序救濟。至縣（市）主管機關對於市地自辦重劃僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，而重劃會所送交主管機關備查之重劃計畫書，在經依法公告確定後，亦不具有相類於行政處分之效力，另行為時獎勵辦法第33條規定重劃分配結果公告確定期滿後，重劃會應即辦理實地界樁，並檢附重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖及重劃後地號圖，申請主管機關辦理地籍測量及土地登記，是該等主管機關依重劃會檢附重劃前後上開圖冊，係依重劃會分配之結果，以辦理地籍測量及土地登記等作業方式，呈現參加市地重劃人之土地所有權登記，屬技術及程序性之規定，對參加市地重劃人之獲分配土地權利並不生影響，行為時獎勵辦法又未規定自辦市地重劃區之土地所有權人，有請求主管機關撤銷辦理市地重劃相關程序規定之權利，是綜觀土地法、行為時獎勵辦法等規定，且自辦市地重劃意旨及目的，在於以自治方式自行組織重劃會及辦理區內土地之重劃事宜，重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，亦有得訴請司法機關裁判之規定，難認市地重劃區之土地所有權人，有請求主管機關撤銷辦理市地重劃相關程序規定之權利。從而，原告對於被告於89年1 月11日以89府地劃字第890002188號函准予辦理之新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書，並無請求被告予以撤銷之主觀公權利可言，殆無疑義。
㈡、本件原告對於被告於89年1 月11日以89府地劃字第89000218
8 號函准予辦理之新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書，並無請求被告予以撤銷之主觀公權利，已如上述，則原告之請求即非屬行政訴訟法第5 條第1 項所規範之依法申請案件之範疇，是原告逕依行政訴訟法第5 條第1 項規定提起本件課予義務訴訟，請求被告應作成撤銷新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書之行政處分，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，揆諸首揭規定及說明，原應以裁定予以駁回，爰併予本判決以較裁定程序為慎重之判決程序駁回之。
九、綜上所述，原告訴之聲明第2 項請求「被告應作成撤銷新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫（第二次通盤檢討）、新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區細部計畫、新竹縣新豐（山崎地區）都市計畫松林社區區段徵收計畫、新竹縣新豐鄉松林自辦市地重劃區重劃計畫書之行政處分」，既均屬不合法或無理由，應加以駁回如上述，則被告據以作成101 年
8 月9 日府產城字第1010089952號及同日第0000000000號系爭函令之原處分予以否准，即無不合，訴願決定遞予維持，理由雖有未合，結論則無二致，原告訴之聲明第1 項訴請撤銷原處分及訴願決定，自無理由，應予駁回。又原告訴之聲明第3 項另請求「被告應作成返還徵收或視同徵收之不動產之行政處分。其無法返還徵收不動產部分，應作成付給附近等值之國有地。」第4 項另請求「被告應給付原告吳秉鈞損害賠償金31,567,777元及自102 年2 月1 日起至賠償日止按年息5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月73,887元。被告應給付原告祭祀公業吳金吉損害賠償金10,347,030元及自102 年2 月1 日起至賠償日止按年息5 ﹪計算之利息及相等於租金之損害賠償每月73,886元。」既均係以其訴之聲明第1 項與第2 項有理由而獲勝訴判決為據，茲原告訴之聲明第1 、2 項既均因不合法或無理由而遭本院判決駁回，其上揭訴之聲明第3 、4 項之請求即均因而失所附麗，自應併予駁回。
十、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
書記官 李 承 翰