臺北高等行政法院判決
102年度訴字第813號102年10月22日辯論終結原 告 嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃委員會代 表 人 黃登聰（理事長）訴訟代理人 陳修君 律師
潘正芬 律師輔助參加人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠（縣長）訴訟代理人 呂文正
蔡如菱被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 陳曉祺 律師
紀 文張順勝上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國102年5月2日院臺訴字第1020132966 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣輔助參加人以民國（下同）100年5月30日府城規字第1000
096356號函轉送原告所送嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃申請書（補二）暨開發計畫書圖，請被告審議。經被告所屬區域計畫委員會於100年8月17日召開行政程序審查專案小組會議（下稱100年8月17日專案會議）結果，以1.基地劃設範圍部分：對於既有聚落（鄉村區）並無規劃整理，原有乙種建築用地面積為0.473972公頃，其餘擴大土地面積為
5.394762公頃，既有戶數為18戶，預計興建357戶之開發行為及目的，經被告所屬地政司認定已超越改善原農村社區生活環境之意旨，難謂符合農村社區土地重劃條例之規定。另本件初擬重劃範圍前經輔助參加人原則通過，並決議對於該範圍是否符合農村社區土地重劃條例第3條第2項區域及適度之精神，仍應以被告函釋為準修正，請輔助參加人依被告所屬地政司上開意見及相關函釋，在不違反農村社區土地重劃條例立法意旨下，就範圍合理性及規劃內容重新評估，並就原通過之初擬範圍是否已考量原鄉村區未規劃整理之事實一併釐清後，回復被告所屬地政司及營建署。2.興辦事業計畫部分：依輔助參加人查核意見，本件未取得興辦事業計畫之目的事業主管機關文件，並就本件是否符合農村社區土地重劃條例相關規定、計畫書有關可行性分析及共同負擔比率提出共9點審查意見，因目的事業主管機關之意見將影響本件後續規劃配置或推動與否，仍請原告檢送相關書圖供輔助參加人查核，並請輔助參加人就本件之興辦事業計畫是否符合農村社區土地重劃條例相關規定併同審查意見回復被告所屬地政司及營建署。3.農業用地變更部分：本件申請範圍因涉一般農業區農牧用地之變更，考量農村社區土地重劃有其政策目的，本件如經目的事業主管機關確認有助推動農村社區土地重劃之必要，請原告提出農業用地變更合理性、必要性及區位之不可替代性具體說明送目的事業主管機關，並指明本件係基於推動政策需要且非使用該農地不可之理由等評估意見，併送行政院農業委員會（下稱農委會）於本件提區域計畫委員會專案小組審查前取得該會同意文件。另請原告依農委會訂定「農業主管機關同意農地用地變更使用審查作業要點」規定，與農業用地毗鄰處配置隔離綠帶或設施，併同上開審查意見第1點由輔助參加人查核後轉農委會同意。4.用水計畫部分：經濟部水利署書面意見說明，本件係屬依據區域計畫法相關規定審議開發許可案件，請原告依經濟部頒訂之「用水計畫審查作業要點」規定，提送用水計畫書送審。5.排水系統部分：本件經經濟部水利署第五河川局確認，其排水至湖子內排水系統係屬中央管區域排水集水區域範圍內，請依經濟部水利署書面意見，依排水管理辦法第11條及中央管區域排水計畫書審查作業要點等規定送經濟部水利署第五河川局初審後轉經濟部水利署取得同意文件。又開發計畫書圖缺漏之處，請釐正補遺。上開事項請原告補充修正後，於1個月內送被告所屬營建署，視補正資料內容決定召開第2次行政程序審查會議或提請區域計畫委員會專案小組討論。被告以100年8月23日內授營綜字第10008072781號函送上開會議紀錄1份予原告。
㈡原告於100年9月29日申請書稱本件重劃範圍於99年已核定，
輔助參加人認定本件符合農村社區土地重劃條例各項規定及其精神，始召開農村社區土地重劃委員會決議，並函請被告所屬地政司出席，被告所屬地政司嗣函復輔助參加人相關規定並無變更，故重劃範圍之區域及適度確立，又本件係經濟部水利署湖子內排水範圍內，其規劃整治排水應已周詳無虞，僅補充手續即得許可，請准予開發，附帶條件為未取得經濟部水利署許可排水前不得開工云云。被告所屬區域計畫委員會於100年10月27日召開第300次審查會議（下稱第300次審查會議）決議：1.本件既有鄉村區乙種建築用地面積為0.473972公頃，是否符合農村社區土地重劃條例施行細則第2條之1規定農村聚落及原住民聚落之土地面積合計達0.5公頃以上之申請門檻應先釐清，請輔助參加人於文到1週內先函請被告所屬地政司表示意見後將認定結果函送被告所屬營建署做為辦理後續審議之依據。2.本件既經被告所屬地政司於100年8月17日專案會議認定輔助參加人原則通過之擬辦重劃範圍，因對於既有聚落（鄉村區）並無規劃整理，且原有乙種建築用地面積為0.473972公頃，其餘擴大土地面積為5.394762公頃，既有戶數為18戶，預計興建357戶之開發行為及目的，難謂符合農村社區土地重劃條例改善原農村社區生活環境之意旨，請原告修正擬辦重劃範圍後，送輔助參加人重新核定並取得核定文件，並請被告所屬營建署俟原告依本次會議決議修正計畫書圖後，送被告所屬地政司就輔助參加人重新核定之擬辦重劃範圍是否符合農村社區土地重劃條例之規定具體表示意見。3.輔助參加人前就本件是否符合農村社區土地重劃條例相關規定、計畫書有關可行性分析及共同負擔比率提出共9點審查意見，其意見將影響本件後續規劃配置或推動與否，請原告檢送相關書圖取得輔助參加人同意、推薦或其他支持意見文件，並請輔助參加人確認本件是否符合農村社區土地重劃條例規定一併於該文件中載明。4.原告仍應就100年8月17日專案會議審查意見，補正取得農業用地變更為非農業使用之農業主管機關同意文件，並依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定，與農業用地毗鄰處配置隔離綠帶或設施後，由輔助參加人查核後轉農委會同意之文件；取得經濟部水利署排水計畫同意文件；另開發計畫書圖格式部分仍多未依100年8月17日專案會議審查意見修正，請原告逐一檢討並列表說明重新修正之辦理情形。
5.有關原告表示用水計畫已送水利主管機關審查部分，請儘速取得水利主管機關用水計畫同意文件。另表示未能依100年8月17日專案會議審查意見設置滯洪池及污水處理設施等，因涉實質規劃討論，仍請原告分別強化相關水理計算及法令規定等內容，並連同其依前開2、3、4項補正完成後，再納入後續審議事宜。6.考量本件尚需被告所屬地政司及輔助參加人釐清相關疑義，爰給予原告3個月之補正期限，並視補正資料內容決定召開第2次行政程序審查會議或提請區域計畫委員會專案小組討論。被告以100年11月7日臺內營字第1000809674號函送上開會議紀錄1份予原告。
㈢原告101 年2 月23日申請書稱輔助參加人業以100 年11月15
日府地劃字第1000195554號函回復本件重劃範圍已核定，並無不法。又本件重劃範圍於99年4月20日核定，而被告96年4月13日臺內中地字第960044256 號函及農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 前段均無鄉村區乙種建築用地合計面積應達0.5 公頃之規定，被告以101 年1 月6 日內授中辦地字第1016030156號函說明上開限制規定係100 年10月31日增訂「農村社區土地重劃作業手冊」時第2 章第3 節時所加入，自不得溯及適用於本件，是本件重劃範圍業依法核定，基於信賴保護原則，請准予繳費辦理云云。被告以101 年3 月
9 日內授營綜字第1010112928號函原告，以依第300 次審查會議決議2 ，原告應依被告所屬地政司有關難謂符合農村社區土地重劃條例改善原農村社區生活環境意旨之意見修正擬辦重劃範圍後，送輔助參加人重新核定並取得核定文件，請原告提出該文件並納入計畫書；依第300 次審查會議決議3，原告應取得本件興辦事業計畫之主管機關輔助參加人同意、推薦或其他支持意見文件，並請輔助參加人確認是否符合農村社區土地重劃條例規定一併於該文件中載明，另輔助參加人100 年11月28日府地劃字第10000201904 號函，係就輔助參加人所提9 點審查意見之原告辦理情形予以確認補正完成，請原告將該函納入計畫書，惟原告仍未取得輔助參加人同意、推薦或其他支持本件之意見併同確認本件符合農村社區土地重劃條例規定之文件，請原告提出該文件並納入計畫書；依第300 次審查會議決議4 ，原告應依100 年8 月17日專案會議審查意見補正，請原告提出取得農業用地變更為非農業使用之中央農業主管機關同意文件、取得經濟部水利署排水計畫同意文件，並就申請書及開發計晝書圖格式，依10
0 年8 月17日專案會議審查意見所指仍未完成補正部分，逐一檢討並列表說明重新修正之辦理情形。請於文到次日起10日內補正完成，屆期未將補正之書圖文件以正式公文送達案件受理單位者，即予以駁回之處分。
㈣原告101 年3 月26日申請書，檢送請求協助補正困難事項書
表，以輔助參加人就本件重劃範圍之核定及有辦理重劃之必要性予以說明，請准予辦理本重劃案，以改善農村窘困生活環境云云。經被告以101年8月6日臺內營字第1010806956 號函（下稱原處分）駁回其申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分
原告共有54名會員，土地總面續5.8687公頃，同意本重劃之會員29人已過半。經輔助參加人99年5月5日以府地劃字第0990076851號函以開會通知單召開第一次會議，及99年5月24日府地劃字第0990087265號函會議紀錄均以「籌備會為名義」。經被告99年10月21日內授中辦地字第09900512號函釋示重劃範圍核定事宜，即以99年10月25日府主劃字第099176370號函受文者：原告，及99年11月23日府地劃字第0990188186號函召開理事會。代表人（理事長）：黃登聰。名稱：原告。事務所: 嘉義縣○○鄉○○村○○○○○。目的：辦理本件農村社區土地重劃。係民事訴訟法第40條第3 項之非法人團體，具有當事人能力。會址內有辦公設備，電腦、列表機、電話、辦公桌、會客桌。對外採購支付項目，發票收據均記載為原告，計三張及照片二張，故應具行政訴訟法上當事人能力。
㈡實體部分⒈本自救案所持法令、立法意旨、需求、無可替代性，全部遠
超越被告以公帑數拾億元，核撥給顧問公司1,400 公頃土地，完成重劃僅406 公頃（29％）。卻召告國人行政績效108％（參宜蘭縣三星鄉大隱社區地籍圖、臺南縣七股鄉十分塭社區地籍圖、雲林縣水林鄉土厝北社區地籍圖、屏東縣南州鄉壽元社區地籍圖），顯悖行政程序法第6條之平等原則。
訴願決定隻字不提，顯為不備理由，本自救案法令、立法意旨、需求、無可替代性，遠超越被告示範社區明列表（參附表一）。
⒉辦理農村社區土地重劃，分為三個先、後獨立職責程序，係
兩造不爭之事實（參被告102年7月4日答辯狀第6頁第12行以下）：
⑴範圍劃定：
①輔助參加人以99年5月5日府地劃字第0990076851號函，函
請被告出席99年5月20日議決擬辦重劃範圍（被告不出席），輔助參加人以99年5月24日府地劃字第0990087285號函將議決事項函請釋示，被告「無任何異議」並以被告99年10月21日內授中辦地字第0990051240號函及被告99年9月23日內授中辦地字第0990725452號函釋示：說明五、……建築用地與非建築用地之比例……必須視個案情況，因地制宜，……。說明六、被告99年9月23日內授中辦字第0990725452號函，適度擴大其範圍，其「相關法令規定之適用並未變更」。說明四、新竹縣橫山鄉內灣（公辦）農村社區土地重劃之建築用地與非建築用地之比例16.5倍。
②原告集聚巨資高聘5位技師製做「開發計畫書圖」供輔助
參加人所屬區域計劃各局處初審完竣，該期間被告又認定重劃範圍於99年已核定，而呈報監察院全國調查案件，經監察院公示全民在案。
③綜上，重劃範圍已核定，可參輔助參加人重劃委員會議
決既已核定。復經被告無異議之認定並呈報監察院。原區域計劃主管機關之輔助參加人所屬區域計劃單位，亦依該範圍內施行區域計劃事項初審完竣。依被告公告收歸，100年5月30日轉送被告審議。
④且按被告100年6月10日內授營綜字第1000112332號函：「
本署原則以該府所附經彙整府內各局處所作之最終審查意見為主。」復按被告100年9月19日內授營綜字第1000808279號函：「本案重劃範圍將依嘉義縣政府釐清確認後之範圍或認定原則為主。」而輔助參加人以100 年11月15日府地劃字第1000195554號函，詳述釐清、確認，於法並無不合。
⑵區域計劃：
①被告認諾表示，執掌僅於依劃定之範圍內，審查各項設施
、許可開發。此可參被告102年7月4日答辯狀第6頁第18行至19行：「上開程序所述，擬辦重劃之核定為被告受理開發計劃之先行程序。」②惟被告於認諾復反悔，此可參被告100年6月10日內授營綜
字第1000112332號函、被告100年9月19日內授營綜字第1000808279號函及輔助參加人100年11月15日府地劃字第1000195554號函意旨。
③又原告已完整補正開發計畫書、圖及各項文件，此可從
原告於100年8月17日專案會議所規定期限內，補正完全，被告始無依區域計劃法施行細則第16條之2規定駁回之。
被告始指示原告於第300次審查會議，作開發計劃報告簡報檔之實質審議，以備許可開發。明確知悉。
⑶執行重劃：
輔助參加人核定重劃範圍，並經被告於劃定之範圍內許可開發事項，由輔助參加人據以執行。
⒊本案被告所為處分有不適當之處：
⑴按原處分所據係第300次審查會議之議決，係登載公文書之
不實紀錄：①會中無任何委員詢及處分理由事項。②原告接獲原處分，次日即函請保留原處分所據之錄音、錄影，以備各程序之需。惟被告以101年8月28日內授營綜字第1010279556號函示：「『錄音檔已銷毀』及『依訴願法提起訴願』」等語。原告於本院再三請被告舉證原處分所據，被告於本院102年8月28日筆錄載：「第300次會議無錄音、錄影。」準此可知互為矛盾之處分，當然請求本院撤銷原處分。
⑵按被告102年7月4日答辯狀第6頁第18行至19行載：「擬辦重
劃範圍之核定本為被告受理開發計畫之先行程序。」基此，原處分理由事項係違背擬辦重劃範圍已核定之主管機關之權責。
⑶次按被告於訴願答辯書第8頁載明：「……擬辦重劃範圍是
否符合《農村社區土地重劃條例》及其相關規範意旨，並非本部依《區域計畫法》規定所能釐清之事項，……亦未能對非屬法定職掌部分作成結論。」，並按被告102年8月28日行政訴訟答辯（二）狀（第7頁）四、（五）：「末查，本件擬辦重劃範圍是否符合《農村社區土地重劃條例》及其相關規範意旨，均非屬被告依《區域計畫法》受理開發計畫審議所得處理事項，亦非被告101年8月6日駁回原告申請之理由。」業經原告於102年9月3日行政訴訟理由狀指明，自被告收受日起處分理由凡涉重劃範圍事項既受拘束而當然無效。
準此，處分理由事項除「經濟部水利署排水計畫同意書」爭議以外，全部係「擬辦重劃範圍事項」之結論與駁回原告申請之理由。原處分理由自應當然無效。
⑷按內政部區域計畫委員會規程及區域計畫法，均無賦予第30
0次審查會議為關於下列事項之權限：①廢棄業經主管機關已核定17個月之擬辦重劃範圍。②新制定任何人均屬不能實現其內容。③原處分之依據非現行法令。基此，原告再三狀請被告舉證上揭法據，被告皆無法舉其法規依據。
⒋被告誤指未取得目的事業主管機關輔助參加人之同意、推薦
或其他支持意見併同確認本案是否符合農村社區土地重劃條例規定文件部分：
⑴按辦理農村社區土地重劃，先決程序之範圍劃定權責主管機
關係輔助參加人，99年5月20日議決核定範圍。經被告無異議並呈報監察院，經公示全民，可知本案重劃範圍於99年已核定。再觀被告100年6月10日內授營綜字第1000112332號函、被告100年9月19日內授營綜字第1000808279號函及輔助參加人100年11月15日府地劃字第1000195554號函意旨亦同。
⑵被告無法規依據訂立此事項。且原告並以101年6月8日兩度
函請被告指示：「須嘉義縣政府如何同意、認定、確認、推薦？」惟被告均置予不理，百姓當然無所循。再者被告辦理154件社區均無此等文件，本自費自救案係依農村社區土地重劃條例第9條之獎勵，而農村社區土地重劃條例意旨並無違離獎勵。
⒌被告誤指未取得農委會同意農地變更使用同意書部分：
⑴按被告無從提出訂立同意書之法律依據，且被告所指農業發
展條例第10條及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第16點及第17點，亦未見同意書此等名詞。此外，被告亦未提出其曾辦理之154 件中，有取得農委會同意書之例。
⑵次按農委會表示：「須目的事業主管機關內政部同意在先，
農委會始為同意與否。」；被告所屬地政司表示：「目的事業主管機關是嘉義縣政府。」；被告所屬區域計畫單位指：
「須取得農委會同意書。」，由此觀之，此係任何人均屬不能實現之內容。
⒍被告誤指未取得經濟部排水計畫同意書部分：
⑴被告明知滯洪池設施係排水計畫的主要內容，且係冗長審議
制度。竟自毀被告100 年8 月23日內授營綜字第1000807278
1 號函示：「……如仍不設置滯洪池，請由專業技師簽證並說明具體理由及相關水理計算後，後續提報『區域計劃委員專案小組討論』。」且被告自毀該程序之現勘、議決，補正期限是6 個月。按時間計算餘裕。處分前已取得經濟部委員會議決同意，參經濟部水利署101 年9 月18日水授五字第10103028190號函取得排水計畫同意書。
⑵故被告未實踐區域計劃委員專案小組之現勘、議決、限期6
個月補正程序，既影響原告取得經濟部排水計畫同意書，非原告之責。此外，被告亦應舉證公辦154件社區，哪些社區取得經濟部水利署之排水計畫同意文件及影本。
⒎已超越「改善原農村社區」生活環境，及「鄉村區乙種建地
未達0.5公頃以上」，及「未整體規劃」，及「現有18戶擴建357戶」部分。
⑴被告擅改農村社區土地重劃條例第1條：為促進農村社區土
地合理利用，改善「生活環境」之廣泛愛民意旨。非所「擅改」之「原農村社區」之狹隘，被告無權刪改。
⑵又被告原指鄉村區乙種建地須0.5公頃以上，規定於農村社
區土地重劃條例施行細則第2條之1前段及被告96年4月13日臺內中地字第0960044256號函，惟並無登載「乙種建築用地面積應達0.5公頃以上」，而係於17個月後，被告始於100年10月31日增訂於農村社區土地重劃作業手冊及被告100年11月18日內授中辦地字第1000726085號函。本案緊鄰近千戶極需改善惡劣生活環境之乙種建地超越0.5公頃以上，空照圖甚明在案。又被告於本院102年10月2日筆錄又變更將「原住民聚落、農村聚落」之規定，混淆於本案「鄉村區」為一致性之詞，致生地方機關與人民無所遵循！⑶原農村社區未整體規劃整理，係新名詞，監察院糾正後亦無
明確規範。而本案為解決近千戶居民惡劣生活環境，於開發計畫書、圖已「整體規劃整理」甚詳在案：
①規劃2條各寬10米聯外道路，並設大型排水箱以截彎取直
，解決近千戶交通、排水系統（參道路系統計畫圖及排水系統計畫圖）。
②寬士段69地號之持分複雜性與以分合，並設6米道及排水系統予以改善（參道路系統計畫圖）。
③規劃被告154件迄無之「孔子雕像」以重建誠信、喚醒社會沉淪（參移轉登記公有之公共設施用地區位圖）。
④依規定、立法精神遠超越被告辦理示範案件（參附表一）。
⑷末按施行細則第2之1條規定15戶，而本案18戶「實係近千戶
（聯署537戶）」，參空照圖甚明，地籍錯亂複雜無任何方式縮小面積以改善近千戶生活環境。惟被告於監察院糾正之前、後對下列事項均無法律依據加以限制：①擴大面積倍數。②原鄉村區如何整體規劃整理規範。③改善生活環境倍數。④人民不得保留祖產，須一次興建357戶。
⒏訴願決定係被告玩法，明知行政法院案件繁重，逐以浪費司
法資源長達7,000 字為自圓，每一單項均以多項混淆，且未見事實或不備理由：
⑴訴願言詞辯論會，含主席9位委員，3位委員詢問被告均有利
於本件之釐清與被告之不法，未見登載（其他委員默坐），不備理由。
⑵重劃範圍既然不同意，人民如何取得農委會同意書？農村社
區土地重劃條例施行細則第2之1條，並未規定鄉村區須要乙種建築用地0.5公頃。新、舊法令如何區分？⑶原告向訴願審議委員會聲請調查第300次審查會議錄音、錄
影及被告非都市土地審議作業程序等證據，應為而不為。且原告所列27項證據，訴願決定未見事實欄或不備理由。
⑷原告應檢附文件齊全在案，未能補件部分係被告玩法，致任
何人均屬不能實現其內容，於訴願辯論狀出現4次，訴願決定竟疏載為「原告於言詞辯論中復稱不能補正」之故縱。
⒐謹呈農村社區土地重劃條例相關規定程序，擬辦重劃範圍已
核定，做成附表二。又按區域計畫法，非都市土地開發許可案實審查作業程序」之規定，擬辦重劃範圍亦已核定，作成附表三。另按第300 次審查會議決議事項及訴願決定與被告嚴重未適證據剖析釐清做成附表四。
⒑監察院100 年6 月13日院臺內字第1001930459號函之糾正內
容係法令規範未臻周妥完備，致生有案侵蝕「特定農業區」之商業行為，該行為與本案無關。然事實亦證明被告於「監察院糾正後」依樣「未見明確規定」、「擴大倍數」、「原農村社區整體規劃整理」、「改善生活環境之上限」、「限建戶數」。
⒒本案前已提送區域計畫委員會為實質審議，然其未完成審議
，理應由其續審決議，然被告由幕僚單位違法權宜行事，逕行為原處分顯有重大瑕疵。按被告100 年8 月23日內授營綜字第10008072781 號函，就100 年8 月17日專案會議紀錄：
「以上意見請申請人補充修正後，於1 個月內送本部營建署，視補正資料內容決定召開第2 次行政程序審查會議或提請區域計畫委員會專案小組討論。」基上、原告已依示補充修正齊整，此可由⑴被告始無依區域計畫法第16條之2 第2 項規定之期限駁回（參被告100 年6 月10日內授營綜字第1000112332號函）；⑵被告始指示原告於100 年10月27日向區域計畫委員會議作「開發計畫書簡報」在案。
⒓至於被告答辯（二）狀第7頁第14至17行所載：「本件擬辦
重劃範圍是否符合《農村社區土地重劃條例》及其相關規範意旨，均非屬被告依《區域計畫法》受理開發計畫審議所得處理事項，亦非被告101年8月6日駁回申請之理由……」顯係認諾原處分違法（不當聯結且不尊重權責機關之合法處分），蓋原處分駁回申請之理由事項，全係擬辦重劃範圍問題。
⑴如被告確認「擬辦重劃範圍」非屬被告依區域計畫法受理開
發計畫審議所得處理事項，何以第300次審查會議得以決議1要求輔助參加人函請被告所屬地政司表示意見？原處分又何得以「決議1 」之意旨認定無繼續審查之適當性？何以第30
0 次審查會議得以決議2 要求原告修正業經輔助參加人合法核定之「擬辦重劃範圍」？何以第300 次審查會議得以決議
1 要求被告對業經輔助參加人合法核定之「擬辦重劃範圍」表示意見？原處分又何得以「決議2 」認定本案無繼續審查之實效？⑵況被告100年9月19日內授營綜字第100808279號函意旨已揭
明：重劃範圍以輔助參加人釐清、確認為原則。而輔助參加人亦已以100年11月15日府地劃字第1000195554號函詳敘釐清、確認在案。被告有何法據不予踐行？⒔按本院102年度訴字第247號判決、本院94年度訴字第582號
判決意旨，充分說明政策不得凌駕法律之理由。次按高雄高等行政法院100年度訴字第673號判決意旨，足見「補正」程序亦應依法為之。查本案被告不僅無視其他權責機關所為之合法有效處分，考量非屬其權責之事項，甚至要求原告提出法令所未要求或原告業已提供之文件資料，僅憑其所好認定是否完成「補正」，規避委員會合議審查，顯然已淪為查證及論述之空洞化，更屬放任恣意、偏好且違反正當法律程序之判斷濫用，應予撤銷。
⒕依區域計畫法第16條之1第2項及第3項之規定，於開發計畫
審議階段如要求申請人提出相關主管機關或事業機構同意文件，應於審議作業規範中明確定之。惟被告自原處分至今仍未能說明並證明原處分要求原告應取得⑴農委會之農業用地變更為非農業使用同意文件、⑵經濟部水利署之排水計畫同意文件（否則即予以駁回）之法源基礎究竟為何？及相類案件該等機關有無出具該等同意文件之例？足認該部分要求如同原處分違法要求被告「修正擬辦重劃範圍」，顯逾被告依區域計畫法審議之權限範圍，顯然違法。
⒖退步言之，被告縱認審議過程須超越法規範斟酌參考相關機
關同步（非有前後或前提關係）審查之文件，亦應提供同等期間審查或端視該等機關是否依其主管法令及職權為之，非可將其需相當期間（或延宕）審查或不予審查之不利益歸諸於原告。
⑴依臺中高等行政法院101年度訴字第155號判決意旨，其認為
有前後或前提關係之行政審查程序，如未完成皆屬可改正之事項。
⑵查關於排水計畫書之審查，並非與本案有前後或前提關係之
行政審查程序已如前述，然原告前亦已即依行政程序審查專案小組會議之意見提送，並於100年10月26日進行第1次之審查，歷經4次審查，經濟部水利署第五河川局已於101年7月16日（原處分前）發文原則認可（參經濟部水利署第五河川局水五規字第10103021030 號函），經濟部水利署亦於101年9 月18日發文同意（參經濟部水利署水授五字第10103028190號函），依前揭判決意旨及舉重以明輕之法理足認其屬可改正（或補正）之事項，非可將其需相當期間（或延宕）審查之不利益歸諸於原告，亦即不得因排水計畫書尚未完成審查而駁回，況原行政程序審查專案小組會議關於排水系統部分之意見為「如仍不設置滯洪池，……後續提報區域計畫委員會專案小組討論」（又滯洪設施本即為排水計畫書所須具備之格式及內容，足證被告訴訟代理人於本院準備程序所言「滯洪池與排水計畫並非屬同一範疇」實屬蒙蔽本院之詞，參經濟部水利署第五河川局水五管字第10250112100 號函），足認該部分尚應由專案小組為專業審查，豈能由幕僚單位逕予駁回？⑶另查關於農業用地變更為非農業使用同意之審查，除輔助參
加人前已於「本府農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」內詳述本重劃之必要性（即為同意之意思）外，農委會根本對是否確認或同意（縱有該等權限）未置可否（甚至於後回覆函詢書函中承認其自100年至今就相類案件即從未出具同意文件，參農委會102年8月23日農企字第1020724660號函），反而在輔助參加人確認擬辦重劃範圍之情況下，故意誤認目的事業主管機關而不表示意見（如其100年12月29日函覆輔助參加人所述），其故意不予審查之不利益亦不應歸諸於原告，依前揭判決意旨及舉重以明輕之法理亦應屬可改正（或補正）之事項，未可逕予駁回。
⒗再者，關於被告區域計畫審查委員會所詢本案申請門檻，核
定重劃範圍主管機關輔助參加人既已重申符合相關規範（參輔助參加人100年11月15日府第劃字第1000195554號函）且該核定處分合法有效（如輔助參加人訴訟代理人於前次準備程序所言），被告區域計畫審查委員會即應膺續審查，豈有容任幕僚單位揣測「委員會決議意旨」且逾越權限認定而逕予程序駁回之理？此外，原告申請時早附目的事業主管機關輔助參加人核定重劃範圍之文件已如前述，目的事業主管機關輔助參加人亦以100年11月15日府第劃字第1000195554號函重申，如非支持文件，不知何者始為支持文件？原告亦曾詢問如何始能符合其要求，並未獲被告答覆，足證原處分該部分違法且不合理！㈢綜上所述，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告對於原告申請之「嘉義縣政府水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃開發計畫」案作成准予許可之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件輔助參加人主張：㈠輔助參加人於98年11月20日以府地劃字第0980178124號函及
99年4月1日府地劃字第0990057378號函，請被告釋示農村社區土地重劃條例第3條有關「適度擴大」及「區域」之審核依據及認定標準，案經被告彙整各縣（市）政府意見並召開會議作成結論。被告分以99年10月8日內授中辦地字第0990725625號函及99年10月21日內授中辦地字第0990051240號通函各縣市政府，輔助參加人即以99年10月15日府地劃字第0990171797號函及99年10月25日府地劃字第0990176370號函，轉請原告依上開被告會議結論及函釋辦理。
㈡原告依被告相關函釋及會議紀錄決議辦理後，經輔助參加人
區域計劃單位初審完竣送被告審理，是就本案擬辦範圍之通過，輔助參加人所屬土地重劃委員會99年5 月20日之決議仍合法有效。
四、本件被告抗辯：㈠程序部分：
⒈原告應舉證證明其具有當事人能力：
按行政訴訟法第22條規定，及最高行政法院94年度裁字第63
7 號裁定要旨謂：「非法人團體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者始屬之。抗告人既無獨立之財產，及得以團體名義對外為法律行為，自非屬非法人團體。」⒉茲查，原告並非自然人，亦非法人或中央及地方機關，至其
是否屬於行政訴訟法第22條所稱之非法人團體而具有當事人能力，自應由原告舉證說明之。原告若不具備非法人團體之要件，即不具有當事人能力，不得提起本件訴訟，本院應依行政訴訟法第107 條第1 項第3 款以裁定駁回之。
㈡實體部分⒈原告因未於期限內檢附相關法定文件而遭被告駁回申請，本件並未進入實質審查程序：
⑴查本件原告依區域計畫法第15條之1第1項第2款及同法施行
細則第16條之1規定之「開發計畫」及「有關文件」部分，均未依第300次審查會議決議完成補正，而在相關計畫及文件均未齊備之情況下，本案根本無法進入實質討論，被告方以原處分駁回原告之申請，原告主張被告辦理本件實質審查作業程序有瑕疵云云，容有誤會。
⑵又依區域計畫法第15條之2規定原告本應於開發計畫書送被
告審查前即時取得經濟部水利署之排水計畫同意文件，卻付之闕如。被告衡情仍於100年8月17日召開行政程序審查專案小組會議後，給予原告一個月補正期限，原告未如期補正，被告本應予以駁回。惟考量原告誤認該會議結論應補正事項，均已完成或無須補正，因此第300次審查會議討論結果，仍敦請原告於三個月內補正。惟原告於101年3 月26日申請補正時，仍未提出經濟部水利署之排水計畫同意文件，嗣被告於101年8月6日作成原處分後，才提出經濟部水利署第五河川局101年7月16日及101年9月18日等二函文，且該函亦非作為最終同意文件之證明。而此同意文件既為原告於申請前即應齊備之文件之ㄧ，並經被告多次給予限期補正仍未補正，被告自當依法駁回原告之申請，原告辯稱此乃任何人均屬不能實現之情，顯屬無據。
⒉依區域計畫法、區域計畫法施行細則及農村社區土地重劃條
例之規定，本件農村社區土地重劃開發計畫之許可及核定與否確屬被告之權責，不受地方政府意見之拘束，更與監察院無涉，原處分並無違反行政程序法第8 條信賴保護原則：
⑴由區域計畫法第15條第1項第2款、區域計畫法施行細則第16
條之4及非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄縣（市）政府審查作業要點第2點規定可知，本件農村社區土地重劃開發計畫內容審查、許可、核定與否確屬被告之權責，輔助參加人並非主管機關，至為明確。
⑵茲查，關於自辦農村社區土地重劃之辦理程序，依農村社區
土地重劃相關規定，應包含三個程序，先後如下：①由直轄市、縣（市）政府依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法相關規定核定擬辦重劃範圍；②由被告依區域計畫法相關規定辦理開發計畫許可之審查；③由直轄市、縣（市）政府依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法相關規定及被告之審查結果核定重劃事業計畫並據以執行。按前開程序所述，擬辦重劃範圍之核定本為被告受理開發計畫之先行程序。
是以，擬辦重劃範圍之核定文件，僅為作為開發計畫申請範圍之依據，並非等同輔助參加人對其事業計畫之支持及確認符合相關目的事業法令之文件，合先敘明。
⑶原告有關擬辦重劃範圍之主張，依輔助參加人99年5月20日
召開農村社區土地重劃委員會會議及輔助參加人99年5月24日函所附之會議紀錄：「六、決議：1.重劃範圍原則通過。
2.有關農村社區土地重劃條例第3條第2項之『區域』及『適度』，現由被告99年4月19日內授中辦地字第0990724202號函請各縣市研提意見，釋示中本件未來在作業過程中，重劃範圍仍應依函釋為準修正……」，故其擬辦重劃範圍雖經輔助參加人核定原則通過，惟輔助參加人亦明確核示本件未來在作業過程中，重劃範圍仍應依被告函釋為準進行修正，並非輔助參加人通過後即為確定，原告實無從形成合理信賴。
且輔助參加人係依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第16條規定核定重劃會之「擬辦重劃範圍」後，該重劃會才能進行徵求擬辦重劃範圍內土地所有權人之意見等事項及製作開發計畫書、圖送請被告審議，取得許可後該重劃會應依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第23條規定檢附重劃計畫書、圖等相關資料向輔助參加人申請核准實施農村社區土地重劃，經輔助參加人核定該重劃計畫書、圖後，其重劃範圍才算核定；惟輔助參加人於被告作成開發計畫許可前之核定僅為「擬辦」重劃範圍，並非確定之最終結果，後續仍應俟被告審查並許可開發計畫後，輔助參加人始得依職權核准實施農村社區土地重劃。
⑷而對於輔助參加人原則通過之擬辦重劃範圍，因中央主管機
關（即被告所屬地政司）認為尚難謂符合農村社區土地重劃條例之規範意旨，迭經被告以101 年10月31日內授中辦地字第1016651972號函、101 年11月13日內授中辦地字第1016005862號函及101 年12月5 日內授中辦地字第1015005340號函籲請輔助參加人依據相關規定另為適法之處分在案，益徵本件農村社區土地重劃開發計畫內容審查、許可及核定實屬被告之權責，而輔助參加人於被告作成開發計畫許可前所核定之擬辦重劃範圍，亦非確定之最終結果，仍應俟被告審查並許可開發計畫後，輔助參加人始得依職權核准實施農村社區土地重劃。
⑸原告又以被告99年10月21日內授中辦地字第0990051240號函
，主張被告對於重劃範圍無任何異議云云。惟查，被告上開99年10月21日函係就自辦農村社區土地重劃範圍核定相關事宜函復新竹縣政府並副知其他縣（市）政府，並未對本件重劃範圍表示「無任何異議」；另原告所提及被告99年9 月23日內授中辦地字第0990725452號函各縣（市）政府係為避免農村社區土地重劃之範圍被任意擴大，重申有關農村社區土地重劃條例第3 條之立法精神，亦未對本件重劃範圍表示「無任何異議」，原告實有誤解。
⑹至於原告所提及監察院100 內正19號糾正案中認定本件範圍
已核定云云，然觀諸監察院100 年6 月13日院臺內字第1001930459號函移送糾正案文參、事實與理由三（三）表5 所示，該表格上方之標題僅記載「辦理進度概述」，不足以此證明本件重劃範圍已經確定。況且農村社區土地重劃並非監察院之權責，其僅能針對現有制度缺失提出糾正，但對於個別計畫實質內容之認定、准駁等行政權之範疇無權介入。準此，原告主張本件重劃範圍已經核定，應依輔助參加人核准之擬辦重劃範圍為之云云，實有誤會，原處分並無違反行政程序法第8 條信賴保護原則之情事。
⒊本件限制乙種建築用地面積應達0.5 公頃以上，確係於法有據：
⑴查農村社區土地重劃條例第3條第1項及區域計畫法施行細則
第15條第1項之規定，「鄉村區」係依據區域計畫法劃定非都市土地之使用分區，而「農村聚落」、「原住民聚落」因非為區域計畫法劃定非都市土地之使用分區名稱，為利執行爰於農村社區土地重劃條例施行細則第2條之1予以定義其範圍內戶數、人口及甲、丙種建築用地其合計面積達0.5公頃以上等要件。
⑵從而，依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區乙種
建築用地面積自應達0.5 公頃以上，始符合一致性之原則，此節亦經被告96年4 月13日臺內中地字第0960044256號函說明三：「……鄉村區係指依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區，即土地登記謄本之使用分區欄註記為『鄉村區』，其範圍亦應符合農村社區土地重劃條例施行細則第2條之1 前段之規定。」釋示在案。其所謂「其範圍亦應符合農村社區土地重劃條例施行細則第2條之1前段之規定」係指「本條例第3條第1項所稱農村聚落、原住民聚落，指下列範圍之土地，其合計面積達0.5 公頃以上……」；又農村社區土地重劃條例施行細則第2條之1前段所稱「下列範圍之土地」之規定為「……建築用地邊緣為範圍」，故其鄉村區乙種建築用地面積應達0.5 公頃以上，於法有據。而本件既有鄉村區乙種建築用地面積僅有0.473972 公頃，依被告100年11月18日內授中辦地字第1000726085號函釋：「本件以鄉村區辦理農村社區土地重劃時，其鄉村區乙種建築用地面積應達
0. 5公頃以上。」及上開說明，本件申請擬辦重劃範圍之鄉村區乙種建築用地面積，確不符合申請門檻。
⑶另原告所提及被告100 年10月31日內授中辦地字第10007258
88號函增訂「農村社區土地重劃作業手冊」部分，係為闡明辦理農村社區土地重劃應符合農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 及非都市土地開發審議作業規範等相關規定而整理之法規內容，以利各直轄市、縣（市）政府執行，其本身僅為現有法規資料之整理，並非新訂之法令規定，其內容亦遵循相關規定之精神與意旨，故並無原告所稱「法律不溯及既往」或「一再變更」之情事。
⒋本件確有既有聚落（鄉村區）未整體規劃整理、且不當擴大之情況，已與農村社區土地重劃之制度精神相悖：
⑴按農村社區土地重劃係為促進農村社區土地合理利用，改善
農村社區生活環境，針對區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落地區，將一定範圍內土地權屬複雜、雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之公共設施不足、老舊殘破的農村社區土地，實施整體規劃、重新地籍整理、交換分合成為適合建築之土地，並配置必要之公共設施，依規劃結果興修公共設施之綜合性土地改良事業。
⑵然近年來部分土地所有權人藉辦理農村社區土地重劃之名，
實際卻將毗鄰農業用地併入重劃範圍進而變更為建築用地，變相形成住宅社區開發，與農村社區土地重劃之精神相違：
①按農村社區土地重劃條例第1條第1項規定，開宗明義指出
農村社區土地重劃係為促進農村社區土地合理利用，因應農村社區缺乏整體規劃及實質建設，以致生活環境品質低落，造成人口大量外流改善農村社區生活環境，特針對區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落地區，將一定範圍內土地權屬複雜、雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之公共設施不足、老舊殘破的農村社區土地，實施整體規劃、重新地籍整理、交換分合成為適合建築之土地，並配置必要之公共設施，依規劃結果興修公共設施之綜合性土地改良事業，以改善農村地區生活環境，提昇農民生活素質為核心目的。
②然近年來部分土地所有權人申請辦理農村社區土地重劃案
件，僅以數棟公寓或集合住宅為條件，對於改善既有農村社區生活環境、地籍整理或居住品質，並無整體之規劃及設置相關公共設施，造成藉土地重劃之名，實際卻將毗鄰農業用地併入重劃範圍進而變更為建築用地，成為變相之住宅社區開發，導致農業用地逐漸遭受侵蝕，有違農村社區土地重劃之精神與意旨，經監察院100年6月13日院臺內字第1001930459號函糾正被告有案。
⑶原告之農村社區土地重劃計畫內容對於既有聚落未整體規劃
整理，又不當擴大土地重劃範圍，顯已悖離農村社區土地重劃條例及相關法令之立法意旨：
①依農村社區土地重劃條例第3條及其施行細則第2條之1規
定，農村社區土地重劃範圍，應以「鄉村區、農村聚落或原住民聚落之甲種建築用地及丙種建築用地」，為劃定重劃區範圍之基本原則，倘若為區域發展配置或增加公共設施之需要，而增加劃入重劃區範圍之「非建築用地」土地面積，亦應以達到可滿足原有農村社區內居民之生活、生產及生態等三生需求為原則，方能符合上開規範目的。
②本件原告以既有戶數18戶為農村社區辦理土地重劃，自應
依上開規定，就所選農村社區之土地，實施整體規劃、重新地籍整理、交換分合成為適合建築之土地，並依農村社區土地重劃條例第3條第2項規定得因區域整體發展或增加公共設施需要適度擴大其範圍之規定，配置必要之公共設施。然則徵諸原告所提出之開發計畫書、圖規劃之內容所示，原告對於所選該既有戶數18戶之聚落（鄉村區）為農村社區並無規劃整理，僅略載為「保持原風貌乙建」等語，而既有聚落原有乙種建築用地面積僅約4,739.72平方公尺，然其因區域整體發展或增加公共設施需要而擴大劃入重劃區域之範圍土地面積卻高達53,947.62 平方公尺（計算式：58,687.34-4,739.72=53,947.62且重劃前屬建築用地之面積僅佔全部重劃面積百分之8.08，而擴大劃入重劃區範圍之「一般農業用地」土地面積百分比卻高達百分之
87 .5 ，使大片農業用地遭變更為建築用地，足明原告之申請有任意擴大重劃範圍之情事。
③再者，原告計畫在擴大劃入重劃之區域內「興建357戶平
房、透天磚造、RC磚造、RC造」等建物之開發行為，甚至規劃「市場對象：寬士村、民生村、水上鄉、嘉義縣外流回攏人口」以吸引鄰近區域及外來人口購置居住，儼然為變相之住宅社區開發方式，顯已超越藉由農村社區土地重劃改善原農村社區生活環境之意旨，實難謂符合農村社區土地重劃之目的，原處分衡酌相關法令規範意旨而駁回原告系爭開發計畫之申請，自屬適法允當。原告雖一再聲稱其範圍內有近千戶云云，然其主張與計畫書圖相關資料顯不相符，實難憑採。
⒌原告並未取得農業主管機關農委會之農業用地變更為非農業使用同意文件，被告駁回其申請於法有據：
⑴依農業發展條例第10條之規定，農業主管機關同意農業用地
變更使用審查作業要點中所稱之主管機關主要皆指農委會，原告主張本件農業主管機關為輔助參加人云云，並無依據，自應舉證以實其說。
⑵本件有關農業用地變更為非農業使用部分，被告100年8月17
日召開行政程序審查專案小組會議，其審查意見為：「本案申請範圍因涉一般農業區農牧用地之變更，考量農村社區土地重劃有其政策目的，本件如經目的事業主管機關確認有助推動農村社區土地重劃之必要，請申請人提出農業用地變更合理性、必要性及區位之不可替代性具體說明送目的事業主管機關，並指明本案係基於推動政策確有需要且非使用該農地不可之理由等評估意見，併送農委會於本件提區域計畫委員會專案小組審查前取得該會同意文件。」並經第300 次審查會議決議有案。是以本件開發計畫欲將農業用地變更為非農業使用，確應取得農委會之同意。
⑶被告於90年3月20日頒訂非都市土地使用分區及使用地變更
申請案件委託直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點，其中第2點規定土地面積規模於10公頃下之變更申請案件，得委託直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定；98年4 月30日修正上開要點為非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點，並修正第2 點之規定為土地面積規模於30公頃下之變更申請案件，委辦直轄市縣（市）政府代為許可審議核定；100 年3 月4 日再度修正第2 點規定：「非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地變更之案件，須依區域計畫法第十五條之一規定經區域計畫擬定機關許可審議，面積規模於三十公頃以下者，委辦直轄市、縣( 市) 政府代為許可審議核定。但屬下列情形之ㄧ者，不在此限：……（七）公辦面積十公頃以上或自辦農村社區土地重劃案。」。而農委會訂定之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第17點規定：「農業用地變更申請案件，已達應送區域計畫擬定機關審查面積者，其審查程序如下：（一）於直轄市或縣（市）政府受理後，由直轄市或縣（市）農業主管機關提供審查意見。（二）區域計畫擬定機關委託直轄市或縣（市）政府代為審議之案件，屬第十六點規定事項者，由直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意。」。
⑷準此，100年3月4日非都市土地使用分區及使用地變更申請
案件委辦直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點修正生效前，自辦農村社區土地重劃面積於30公頃以下者，由直轄市、縣（市）政府許可審議，其農業用地變更依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第17點第（二）項亦由直轄市或縣（市）政府審核同意，自無須取得農委會之同意文件。被告已於100年4月7日以臺內營字第1000057684號函知有關直轄市、縣（市）政府審查管轄權移轉事宜，爰輔助參加人於100年5月30日始將本件送予被告審查，本件自屬100年3月4日非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點修正增定但書規定「後」之自辦農村社區土地重劃案，須由身為中央機關之被告自行審議開發計畫，故非屬農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第16點及第17點第（二）項得由地方農業主管機關審查同意之情況。從而，原告依農業發展條例第10條之規定自應先行取得中央農業主管機關（即農委會）同意農業用地變更為非農業使用之文件。
⑸原告以輔助參加人101 年3 月15日府地劃字第1010044305號
函主張此為輔助參加人已同意將農業用地變更為非農業使用之證據，惟該函係輔助參加人對本件所表示之意見，而非農委會之審查意見。再者，該函內容為輔助參加人表明就本件重劃之意見，而非屬農業用地變更為非農業使用之意見，原告實有誤會。
⑹農委會針對農業用地變更為非農業使用之同意權行使，須依
開發類型徵詢中央主管機關之意見，與重劃範圍之主管機關為何並無直接關係：
①原告於102年7月24日聲請調查證據狀所示之「農村社區土
地重劃先期規劃地區一覽表」，僅屬農村社區土地重劃主管機關進行「先期規劃」地區之統計表，並非即為取得農村社區土地重劃事業核定或實施農村社區土地重劃建設地區之統整表，且農村社區土地重劃條例於89年1月26日公布後，要求農村社區土地重劃案件須依區域計畫法辦理非都市土地使用分區變更，故上開先期規劃資料仍應視其是否持續推動、且是否涉及農業用地變更為非農業使用之情形，始有取得主管機關農委會同意文件之必要。
②實則，農委會針對農業用地變更為非農業使用之同意權行
使，無論何種開發類型，均徵詢該開發性質之中央主管機關之意見（如工業區之開發需徵詢經濟部工業局意見，觀光遊憩開發則徵詢交通部觀光局之意見），而系爭開發計畫係屬農村社區土地重劃性質，故農委會透過徵詢中央主管機關內政部地政司之意見，作為農業用地是否變更之參考依據，與重劃範圍之主管機關為何並無直接關係。被告近年受理各種類型開發計畫之申請，如涉及農業用地變更情形者，農委會均先徵詢該開發性質之中央主管機關之意見後，作成同意與否決定及作成文件，並無原告所稱任何人均無法實現之情形。
⒍原告未取得經濟部水利署之排水計畫同意文件，被告依法自應駁回其申請：
⑴依區域計畫法第15條之2之規定且經100年8月17日專案會議
，其審查意見為：「本件經經濟部水利署第五河川局確認，其排水至湖子內排水系統係屬中央管區域排水集水區域範圍內，請依經濟部水利署書面意見，依排水管理辦法第11條及中央管區域排水計畫書審查作業要點等規定送經濟部水利署第五河川局初審後轉經濟部水利署取得同意文件。」並經第
300 次審查會議決議有案，是以本件被告已明確要求原告應依法取得經濟部水利署之排水計畫同意文件。
⑵而原告於101 年3 月26日申請補正時（該時點為被告101 年
3 月9 日函請原告限期10日內補正之最終期限），並未提出經濟部水利署之排水計畫同意文件，嗣於被告101 年8月6日作成駁回處分後，才提出經濟部水利署第五河川局101年7月16日函之同意文件。惟查經濟部水利署第五河川局上開函雖表明審查原則同意，但仍須俟原告依審查意見修正後，再由水利署函核發同意文件，足見第五河川局上開函亦非作為最終同意文件之證明。而此同意文件既為原告於申請前即應齊備之文件之ㄧ，並經被告多次給予限期補正仍未予補正，被告本應依法駁回原告之申請，原告辯稱此乃任何人均屬不能實現之情，顯屬無據。
⑶綜上，原告於被告限期補正之最終期限，並未依規定提出經
濟部水利署之排水計畫同意文件，故被告依區域計畫法施行細則第16條之2第2項規定，駁回其申請，並無違法。
⒎末按，原告表示其以101年8月9日函文要求保存第300次審查
會議審查「嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃開發計畫」全程錄音與錄影，並於100年10月12日向行政院訴願委員會聲請調查證據，被告提不出該證據云云。實則被告已以101年8月28日內授營綜字第1010279556號函回覆原告101年8月9日之來函，該次會議紀錄亦早已以100年8月23日內授營綜字第10008072781號函送達原告。
⒏訴願決定已詳載理由且於法有據：
關於行政院訴願審議委員會就本件之相關詢問事項，被告及被告所屬地政司、經濟部水利署、農委會及輔助參加人等有關機關或單位，業於訴願程序言詞辯論時詳為答復或被告答辯書中載明，行政院訴願審議委員會衡酌本件事實及法令依據作成訴願決定，並將理由詳載於訴願決定書中，並無原告所稱理由不備之虞。
㈢綜上所述，並聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點為：原告提起本件課予義務訴訟，其當事人是否適格？本件原告申請之「嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃開發計畫」案，被告以原告既未依限補正輔助參加人之同意、推薦或其他支持意見併同確認本案是否符合農村社區土地重劃條例規定文件、農委會之農業用地變更為非農業使用同意文件等資料為由，遂依區域計畫法施行細則第16條之2 規定，乃以原處分駁回其申請，有無違誤？原處分有無違反行政程序法第8 條規定？本案限制乙種建築用地面積應達0.5 公頃以上，是否於法有據？原處分有無違反行政程序法第8 條規定？
五、本院之判斷：
甲、程序部分：
（一）按「自辦農村社區土地重劃，應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附重劃計畫之範圍圖及發起人所有區內土地登記簿謄本，向直轄市、縣(市) 主管機關申請核准成立；其申請書應載明下列事項：
一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人所有區內土地標示。四、籌備會代表人姓名及其聯絡地址。重劃區土地所有權人總數為一人者，不得辦理；總數為二人時，應共同發起。」土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第4 條定有明文。經查：訴外人黃登聰、黃壽能、黃聰明、黃榮常、黃木林、劉瑞發等7 人，向輔助參加人申請成立「嘉義縣水上鄉自辦寬士農村社區土地重劃區籌備會」乙案，經輔助參加人認符合上開土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第4 條規定，乃以98年10月5日府地劃字第0980153035號函同意核備（見本院卷第494頁）。又原告設有代表人對外代表原告及為法律行為，且設事務所在嘉義縣○○鄉○○村○○○○○，其目的為：辦理本件農村社區土地重劃；又原告會址內有辦公設備，電腦、列表機、電話、辦公桌、會客桌，對外採購支付項目，發票收據均記載為原告（見本院卷第228 頁至第232頁），足見原告為非法人團體，具行政訴訟法上當事人能力。
（二）次按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰…… 二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣( 市) 政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」區域計畫法第15條第1 項第2 款定有明文。經查：原告經輔助參加人認符合上開土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第4 條規定，乃以98年10月5 日府地劃字第0980153035號函同意核備，業如前述，原告進而依上開區域計畫法第15條第1 項第2 款規定，提出本件申請，並經被告以原處分予以否准，故原告提起本件課予義務訴訟，其當事人自屬適格，此徵諸原處分說明欄五記載「依行政程序法第96條規定記載本處分相對人（申請人）嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃會○○○：黃福輝，地址：嘉義縣○○鄉○○村○○○○○」等語（見本院卷第191 頁反面），可證明被告於本案之行政程序時，亦認為原告有行政上之當事人能力，則被告於訴訟時辯稱原告無當事人能力，尚非可採。
乙、實體部分：
（一）按區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款及第2 項規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣( 市) 政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」、「區域計畫擬定機關為前項第2 款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2 第1 項第2 款及第2 項規定：「依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。
三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」、「前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」。
（二）次按區域計畫法施行細則第16條之1 第2 項規定：「本法第15條之1 第1 項第2 款所稱有關文件，係指下列文件：
一、申請人清冊。二、設計人清冊。三、土地清冊。四、相關簽證（名）技師資料。五、土地及建築物權利證明文件。六、相關主管機關或事業機構同意文件。七、其他文件。」第16條之2 第2 項規定：「區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」
（三）原告雖主張：原告已依據第300 次審查會決議及被告101年3 月9 日內授營綜字第1010112928號函，補齊文件，被告未查，而為不利之認定，且於原處分作成前逼壓輔助參加人撤銷已核定之擬辦重劃範圍，顯有違誤云云。惟查：本件原處分並無違誤，茲分述如下：
1. 本件原告依據區域計畫法第15條之1 規定，以嘉義縣○○
鄉○○段○○○號等18筆地號、○○段○地號等34筆土地及未登錄地1 筆土地，共53筆土地之範圍，向輔助參加人提出申請「嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃開發計畫」案，申請使用分區變更為「鄉村區」。輔助參加人受理本案後，即會請府內各相關單位表示意見及填具「直轄市、縣（市）政府受理開發案件查核表」，併同本案計畫書圖，以100 年5 月30日以府城規字第1000096356號函（見原處分卷被證1 ）將全案相關資料送予被告審查。被告收受前開申請文件後即依規定辦理查核，並以100 年6月10日內授營綜字第1000112332號函（見原處分卷被證2）通知原告補充說明並限期1 個月內補正，嗣原告以100年7 月11日懇內營字第1000711 號申請書（見原處分卷被證3 ）檢送修正後書圖予被告。被告嗣於100 年8 月17日召開區域計畫委員會行政程序審查專案小組會議（見原處分卷被證4 ），就本案涉及行政程序及文件取得完整性等事進行討論。
2.於前開專案小組會議中，因中央目的事業主管機關（被告所屬地政司）認為，本案前由輔助參加人通過之擬辦重劃範圍難謂符合農村社區土地重劃條例之規定，因其係屬被告依據區域計畫法第15條之1 審查前之前一階段行政處分之合法性問題，而致使本案開發計畫依區域計畫法如何審查滋生疑義？遂將本案提送至100 年10月27日被告所屬區域計畫委員會第300 次審查會議進行討論，該次會議決議略以：「……以上意見，請申請人補正，於3 個月內將修正之開發計畫書圖送被告營建署，並視補正資料內容決定召開第2 次行政程序審查會議或提請區域計畫委員會專案小組討論。」（見原處分卷被證5 ）。
3.嗣後原告以101 年2 月23日申請書檢送補正資料（見原處分卷被證6），經被告查核後，認原告仍未依前開會議決議進行補正，被告遂依100 年12月19日台內營字第1000809889號令第5 點規定（見原處分卷附件2 ），以101 年3月9 日內授營綜字第1010112928號函（見原處分卷證7 ）限期於文到次日起10日內補正完成，屆期未將補正之書圖文件以正式公文送達案件受理單位者，即予以「駁回」之處分。原告雖再以101 年3 月26日申請書檢送補正資料（見原處分卷被證8 ），惟被告審查後仍認為原告就區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款及同法施行細則第16條之1規定之「開發計畫」及「有關文件」部分，未依前開第30
0 次審查會議決議完成補正，被告遂依區域計畫法施行細則第16條之2 規定，以原處分駁回其申請，此有原處分附於原處分卷可參（見原處分卷被證9 ）。足見原處分揆諸前揭規定，並無違誤。
4. 足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：第300 次審查會議於決議前或決議時，均未進行履勘現場、調查證據等程序，即未進行非都市土地開發許可案實質審查作業程序，並由原告繳費供區域計畫委員會專案小組會勘本案之土地與周邊環境，而逕予決議，違反區域計畫法第14條及其施行細則第10條及行政程序法第37條規定云云。惟查：
1. 輔助參加人已就本案開發計畫書圖進行初審，初審意見書
共有88頁，並未完全同意原開發計畫書圖之內容，而輔助參加人99年4 月20日原則通過本案重劃範圍，惟有關農村社區土地重劃條例第3 條第2 項之區域及適度，現由被告釋示中，未來在作業過程中，重劃範圍仍應依被告函釋為準修正。嗣被告依區域計畫法規定審查開發計畫時，農村社區土地重劃法令主管機關即被告所屬地政司表達本案對於既有聚落（鄉村區）並無規劃整理，其開發行為及目的已超越改善原農村社區生活環境之意旨，難謂符合農村社區土地重劃之規定，重劃範圍核定之法令依據並非區域計畫法，被告受理開發計畫審議並無法定權責，逕依重劃條例相關規定要求修正重劃範圍，故請原告應依農村社區土地重劃法令主管機關被告所屬地政司意見，修正擬辦重劃範圍並取得輔助參加人重新核定文件，被告始得以符合重劃條例相關規定之擬辦重劃範圍為基礎，進行開發計畫之審議。
2. 惟原告未於補正期限屆滿前修正擬辦重劃範圍，以重新取
得核定文件，依第300 次審查會議決議，已無法作為後續開發計畫審查之依據，本案亦無繼續依區域計畫法審查之實效。從上可知第300 次審查會議，並無違反區域計畫法第14條及其施行細則第10條及行政程序法第37條規定之情事。
3. 綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（五）原告再主張：本件重劃範圍已經核定，應依輔助參加人核准之擬辦重劃範圍為之，且原處分有違反行政程序法第8條規定云云。惟查：
1.按區域計畫法第4 條第1 項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣( 市) 為縣(市) 政府。」區域計畫法施行細則第2 條規定：「本法第四條第一項所定內政部、直轄市、縣( 市) 政府之所屬單位，在實施本法時，其主辦業務劃分如下：一、在內政部，區域計畫之規劃、擬定、變更、核定、公告及區域計畫公告實施後區域之開發或建設事業計畫之督導、協調、推動，由營建署主辦；各種使用地編定與使用管制，由地政司主辦。二、在直轄市或縣( 市) 政府，區域計畫之開發或建設事業計畫之督導、協調、推動，由工務、建設或城鄉發展單位主辦；非都市土地使用分區、使用地編定與使用管制，由地政單位主辦。」次按農村社區土地重劃條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣( 市) 為縣( 市) 政府。」同法第5 條規定：「有下列情形之一者，直轄市或縣( 市) 主管機關得報請中央主管機關核定辦理農村社區土地重劃……」揆諸前揭規定可知，本件農村社區土地重劃開發計畫內容審查、許可、核定與否確屬被告之權責，輔助參加人並非主管機關，至為明確。
2.又關於自辦農村社區土地重劃之辦理程序，依農村社區土地重劃相關規定，應包含三個程序，先後如下：（1）由直轄市、縣（市）政府依農村社區土地重劃條例相關規定核定擬辦重劃範圍；（2）由被告依區域計畫法相關規定辦理開發計畫許可之審查；（3）由直轄市、縣（市）政府依農村社區土地重劃條例相關規定及被告之審查結果核定重劃事業計畫並據以執行。按前開程序所述，擬辦重劃範圍之核定本為被告受理開發計畫之先行程序。是以，擬辦重劃範圍之核定文件，僅為作為開發計畫申請範圍之依據，並非輔助參加人對其事業計畫之支持及確認符合相關目的事業法令之文件。
3. 原告雖主張：本件應依輔助參加人核准之擬辦重劃範圍為
之云云。惟依輔助參加人99年5 月20日召開農村社區土地重劃委員會會議及輔助參加人99年5 月24日函所附之會議紀錄：「……六、決議：1.重劃範圍原則通過。2.有關農村社區土地重劃條例第3 條第2 項之『區域』及『適度』，現由內政部99年4 月19日內授中辦地字第0990724202號函請各縣市研提意見，釋示中；本案未來在作業過程中，重劃範圍仍應依函釋為準修正。……。」等語（見本院卷第28頁），故原告擬辦重劃範圍雖經輔助參加人核定原則通過，惟輔助參加人亦明確核示本案未來在作業過程中，重劃範圍仍應依被告函釋為準進行修正，並非輔助參加人通過後即為確定，原告實無從形成合理信賴；且輔助參加人係依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第16條規定核定原告之「擬辦重劃範圍」後，原告才能進行徵求擬辦重劃範圍內土地所有權人之意見等事項及製作開發計畫書、圖送請被告審議，取得許可後，原告應依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第23條規定檢附重劃計畫書、圖等相關資料向嘉義縣政府申請核准實施農村社區土地重劃，經輔助參加人核定該重劃計畫書、圖後，其重劃範圍才算核定；惟輔助參加人於被告作成開發計畫許可前之核定僅為「擬辦」重劃範圍，並非確定之最終結果，後續仍應俟被告審查並許可開發計畫後，輔助參加人始得依職權核准實施農村社區土地重劃。
4.原告又以被告99年10月21日內授中辦地字第0990051240號函（見原處分卷被證10），主張：被告對於重劃範圍無任何異議云云。惟查：被告上開99年10月21日函係就自辦農村社區土地重劃範圍核定相關事宜函復新竹縣政府並副知其他縣（市）政府，並未對本案重劃範圍表示「無任何異議」；另原告所提及被告99年9 月23日內授中辦地字第0990725452號函各縣（市）政府係為避免農村社區土地重劃之範圍被任意擴大，重申有關農村社區土地重劃條例第3條之立法精神（見原處分卷被證11），亦未對本案重劃範圍表示「無任何異議」，原告容有誤解。
5.另原告主張：監察院100 內正19號糾正案中認定本案範圍已核定云云。惟查：觀諸監察院100 年6 月13日院台內字第1001930459號函移送糾正案文參、事實與理由三（三）表5 所示（見原處分卷被證12第15頁），該表格上方之標題僅記載「辦理進度概述」，不足以此證明本件重劃範圍已經確定。況且，農村社區土地重劃並非監察院之權責，其僅能針對現有制度缺失提出糾正，但對於個別計畫實質內容之認定、准駁等行政權之範疇無權介入。
6. 綜上，依上開區域計畫法、區域計畫法施行細則及農村社
區土地重劃條例之相關規定，本件農村社區土地重劃「開發計畫」之許可及核定與否確屬被告之權責，不受嘉義縣政府意見之拘束，原處分並無違反行政程序法第8 條所定信賴保護原則。足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告復主張：內政部100 年10月31日內授中辦地字第1000725888號函示，增列「農村社區土地重劃作業手冊」第2章第3 節以鄉村區部分面積為範圍時，該區乙種建築用地面積合計應達0.5 公頃以上，並據以本案鄉村區乙種建築用地面積未達0.5 公頃以上，予以駁回，違反實體從舊原則及信賴保護原則云云。惟查：
1. 按農村社區土地重劃條例第3 條第1 項明定：「本條例所
稱農村社區，指依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落。」上述「鄉村區」係依據區域計畫法劃定非都市土地之使用分區，而「農村聚落」、「原住民聚落」因非為區域計畫法劃定非都市土地之使用分區名稱，為利執行，爰於農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 予以定義其範圍內戶數、人口及甲、丙種建築用地其合計面積達0.5 公頃以上等要件。
2. 依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區乙種建築
用地面積自應達0.5 公頃以上，始符合一致性之原則，此亦經被告96年4 月13日台內中地字第0960044256號函說明
三：「……鄉村區係指依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區，即土地登記謄本之使用分區欄註記為『鄉村區』，其範圍亦應符合農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 前段之規定。」釋示在案（見原處分卷被證13）。其所謂「其範圍亦應符合農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 前段之規定」係指「本條例第三條第一項所稱農村聚落、原住民聚落，指『下列範圍之土地，其合計面積達零點五公頃以上』，……」；又農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 前段所稱「下列範圍之土地」之規定為「……建築用地邊緣為範圍」，故其鄉村區乙種建築用地面積應達0.5公頃以上，於法有據。
3.本案既有鄉村區乙種建築用地面積僅有0.473972公頃，依被告100 年11月18日內授中辦地字第1000726085號函釋略以：「……本案以鄉村區辦理農村社區土地重劃時，其鄉村區乙種建築用地面積應達0.5 公頃以上。……」等語（見原處分卷被證14）及上開說明，本案申請擬辦重劃範圍之鄉村區乙種建築用地面積，確不符合申請要件。
4.至被告100 年10月31日內授中辦地字第1000725888號函增訂「農村社區土地重劃作業手冊」，係為闡明辦理農村社區土地重劃應符合農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 及非都市土地開發審議作業規範等相關規定而整理之法規內容，以利各直轄市、縣（市）政府執行，其本身僅為現有法規資料之整理，並非新訂之法令規定，其內容亦遵循相關規定之精神與意旨，故並無原告所稱「法律不溯既往」或「一再變更」之情事。
5. 綜上，本案限制乙種建築用地面積應達0.5 公頃以上，於法有據。足見原告此部分之主張，並非可採。
（七）原告另主張：依農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之
1 規定，農村聚落或原住民聚落之最近5 年每年人口聚落須已達15戶以上，其意旨在於改善農村生活環境，並無上限，本重劃區非僅18戶，實係近千戶，所增357 戶尚不及緊鄰之民生村數千戶，且與前開規定意旨無違云云。惟查：
1.按農村社區土地重劃係為促進農村社區土地合理利用，改善農村社區生活環境，針對區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落地區，將一定範圍內土地權屬複雜、雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之公共設施不足、老舊殘破的農村社區土地，實施整體規劃、重新地籍整理、交換分合成為適合建築之土地，並配置必要之公共設施，依規劃結果興修公共設施之綜合性土地改良事業，合先敘明。
2.本案依農村社區土地重劃條例施行細則第2 條之1 規定，以既有戶數18戶為農村社區辦理土地重劃，即應就所選農村社區之土地，實施整體規劃、重新地籍整理、交換分合成為適合建築之土地，並依農村社區土地重劃條例第3條第2 項規定農村社區得因區域整體發展或增加公共設施需要，適度擴大其範圍之規定，配置必要之公共設施。
3. 本案依原告所附規劃整理圖，對於所選該既有戶數18戶之
聚落（鄉村區）為農村社區並無規劃整理，且其原有乙種建築用地面積僅為0.473972公頃，其因區域整體發展或增加公共設施需要，適度擴大其範圍之土地面積卻高達5.394762公頃，預計興建357戶之開發行為及目的已超越藉由農村社區土地重劃改善原農村社區生活環境之意旨，實難謂符合農村社區土地重劃之規定。至原告雖稱其範圍內有近千戶云云，然其此部分之主張與計畫書圖及相關資料顯不相符，實難憑採。
4. 綜上，本案確有既有聚落（鄉村區）未整體規劃整理、且
不當擴大之情況，已與農村社區土地重劃之制度精神相悖。足見原告此部分之主張，不足採據。
（八）原告復主張：輔助參加人已同意將農業用地變更為非農業使用云云，並以輔助參加人101 年3 月15日府地劃字第1010044305號函為證（如起訴狀證25，見本院卷第131 頁）。惟查：
1.依農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意……」。而農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（見原處分卷附件8 ）中所稱之主管機關主要皆指行政院農業委員會。是原告主張：本件農業主管機關為輔助參加人云云，實屬無據。
2.本案有關農業用地變更為非農業使用部分，經被告100 年
8 月17日召開行政程序審查專案小組會議，其審查意見為：「本案申請範圍因涉一般農業區農牧用地之變更，考量農村社區土地重劃有其政策目的，本案如經目的事業主管機關確認有助推動農村社區土地重劃之必要，請申請人提出農業用地變更合理性、必要性及區位之不可替代性具體說明送目的事業主管機關，並指明本案係基於推動政策確有需要且非使用該農地不可之理由等評估意見，併送行政院農業委員會於本案提區域計畫委員會專案小組審查前取得該會同意文件。」等語（見原處分卷被證4 ），並經被告區域計畫委員會第300 次審查會議決議有案（見原處分卷被證5 ）。
3.至輔助參加人101 年3 月15日府地劃字第1010044305號函，係輔助參加人本案所表示之意見，而非行政院農業委員會之審查意見；且該函內容為輔助參加人表明就本案重劃之意見，而非屬農業用地變更為非農業使用之意見，原告容有誤會。
4.綜上，原告於被告限期補正之最終期限，並未取得農業主管機關行政院農業委員會之農業用地變更為非農業使用同意文件，堪予認定。足見原告此部分之主張，不足採信。
（九）原告又主張：原告已取得經濟部委員會議決同意，且已取得排水計畫同意書云云，並提出經濟部水利署第五河川局
101 年7 月16日水五規字第10103021030 號函為證（如起訴狀證16，見本院卷第116 頁）。惟查：
1. 依區域計畫法第15條之2規定：「……申請開發之案件，
經審議符合左列各款條件，得許可開發：……四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。」經被告10
0 年8 月17日召開行政程序審查專案小組會議，其審查意見為：「本案經經濟部水利署第五河川局確認，其排水至湖子內排水系統係屬中央管區域排水集水區域範圍內，請依經濟部水利署書面意見，依排水管理辦法第11條及中央管區域排水計畫書審查作業要點等規定送經濟部水利署第五河川局初審後轉經濟部水利署取得同意文件。」等語（見原處分卷被證4 ），並經被告區域計畫委員會第300次審查會議決議有案（見原處分被證5 ）。是以，本案被告已明確要求原告應依法取得經濟部水利署之排水計畫同意文件。
2. 而原告於101 年3 月26日申請補正時（該時點為被告101
年3 月9 日函請原告限期10日內補正之最終期限），並未提出經濟部水利署之排水計畫同意文件，嗣於被告101年8月6 日作成原處分後，才提出經濟部水利署第五河川局10
1 年7 月16日水五規字第10103021030 號函之同意文件（見本院卷第116頁）。惟經濟部水利署第五河川局上開函雖表明審查原則同意，但仍須俟原告依審查意見修正後，再由水利署函核發同意文件，足見第五河川局上開函亦非作為最終同意文件之證明。而此同意文件既為原告於申請前即應齊備之文件之一，並經被告多次給予限期補正仍未予補正，被告本應依法駁回原告之申請，足見原告辯稱此乃任何人均屬不能實現之情，顯屬無據。
3. 綜上，原告於被告限期補正之最終期限，並未依規定提出
經濟部水利署之排水計畫同意文件，堪予認定。足見原告此部分主張，不足採信。
（十）原告再主張：訴願決定不備理由云云。惟查：關於行政院訴願審議委員會就本件之相關詢問事項，被告及被告所屬地政司、經濟部水利署、農委會及輔助參加人等有關機關或單位，業於訴願程序言詞辯論時詳為答復或被告答辯書中載明，行政院訴願審議委員會衡酌本件事實及法令依據作成訴願決定，並將理由詳載於訴願決定書中，足見訴願決定已詳載理由且於法有據，自無原告所稱理由不備之情形。足見原告此部分之主張，不足採信。
原告復主張：被告以農村社區土地重劃條例相關規定辦理「農地變更使用」之情；又原告應檢附文件齊全在案，未能補件部分係被告玩法，致任何人均屬不能實現其內容云云。惟查：
1. 農村社區土地重劃條例係本件擬辦重劃範圍及興辦事業計
畫申請及審核之依據，而系爭開發計畫之申請與審查，則係介於上開二者間之程序，其所依據法令為區域計畫法，且依農業發展條例第10條之規定，應取得主管機關即農委會之農業用地變更為非農業使用同意文件。
2. 經查：原告所提之「農村社區土地重劃先期規劃地區一覽
表」（見本院卷第209 頁至第213 頁），僅屬農村社區土地重劃主管機關進行「先期規劃」地區之統計表，並非即為取得農村社區土地重劃事業核定或實施農村社區土地重劃建設地區之統整表，且農村社區土地重劃條例於89年1月26日公布後，要求農村社區土地重劃案件須依區域計畫法辦理非都市土地使用分區變更，故上開先期規劃資料仍應視其是否持續推動、且是否涉及農業用地變更為非農業使用之情形，始有取得主管機關農委會同意文件之必要。
3.次查：被告於90年3 月20日頒訂「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委託直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點」，其中第2 點規定土地面積規模於10公頃下之變更申請案件，得委託直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定；98年4 月30日修正上開要點為「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點」，並修正第2 點之規定為土地面積規模於30公頃下之變更申請案件，委辦直轄市縣（市）政府代為許可審議核定；100 年3 月4 日再度修正第2 點規定：「非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地變更之案件，須依區域計畫法第十五條之一規定經區域計畫擬定機關許可審議，面積規模於三十公頃以下者，委辦直轄市、縣(市) 政府代為許可審議核定。但屬下列情形之ㄧ者，不在此限：……（七）公辦面積十公頃以上或自辦農村社區土地重劃案。」（見本院卷第259 頁至第261 頁）。再按農委會訂定之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第17點規定：「農業用地變更申請案件，已達應送區域計畫擬定機關審查面積者，其審查程序如下：……
（二）區域計畫擬定機關委託直轄市或縣（市）政府代為審議之案件，屬第十六點規定事項者，由直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意。」。準此，100 年3 月4 日「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點」修正生效前，自辦農村社區土地重劃面積於三十公頃以下者，由直轄市、縣( 市)政府許可審議，其農業用地變更亦由直轄市或縣（市）政府審核同意，自無須取得農委會之同意文件。惟被告於10
0 年3 月4 日上開要點修正增定但書規定後，公辦面積十公頃以上或自辦農村社區土地重劃案均須由被告審議開發計畫，則依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第17點之規定，應先取得農委會農業用地變更為非農業使用之同意文件。
4.又查：農委會針對農業用地變更為非農業使用之同意權行使，無論何種開發類型，均徵詢該開發性質之中央目的事業主管機關之意見（如工業區之開發需徵詢經濟部工業局意見，觀光遊憩開發則徵詢交通部觀光局之意見），而系爭開發計畫係屬農村社區土地重劃性質，故農委會透過徵詢中央主管機關即被告所屬地政司之意見，作為農業用地是否變更之參考依據，與重劃範圍之主管機關為何並無直接關係。況被告受理其他自辦農村社區土地重劃案件，亦有因未取得重劃範圍經主管機關確認符合農村社區土地重劃條例規定之文件及農業用地變更使用同意文件，經被告予以駁回，俟後該案申請人依規定修正後，重新向被告提出開發計畫申請，已獲得被告所屬地政司表示符合農村社區土地重劃之精神，亦獲得行政院農業委員會原則同意其農業用地變更使用（見被證21，即本院卷第488 頁至第49
2 頁），並無原告所稱任何人均無法實現之情形。另本件擬辦重劃範圍是否符合農村社區土地重劃條例及其相關規範意旨，均非屬被告依區域計畫法受理開發計畫審議所得處理事項，併此敘明。
5. 綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
原告末主張：原告以101 年8 月9 日函文要求保存100 年10月27日被告區域計畫委員會第300 次審查會議審查「嘉義縣水上鄉寬士自辦農村社區土地重劃開發計畫」案全程錄音與錄影，並於100 年10月12日向行政院訴願委員會聲請調查證據，被告提不出該證據云云。惟查：被告已以101年8 月28日內授營綜字第1010279556號函（見原處分卷被證15）回覆原告101年8 月9 日之來函；且該次會議紀錄亦早已以100 年8 月23日內授營綜字第10008072781 號函送達原告（見原處分卷被證5 ）。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件原告既未依限補正輔助參加人之同意、推薦或其他支持意見併同確認本案是否符合農村社區土地重劃條例規定文件、農委會之農業用地變更為非農業使用同意文件等資料，被告依區域計畫法施行細則第16條之2 規定，乃以原處分駁回其申請，並無不合。
訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 5 日
書記官 陳圓圓