臺北高等行政法院判決
102年度訴字第827號102年10月3日辯論終結原 告 吳燦鴻等72人（如附表所示）共 同訴訟代理人 詹文凱 律師被 告 財政部國有財產署代 表 人 莊翠雲（署長）住同上訴訟代理人 陳睿榮複代理人 張偉良上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人於起訴時為周後傑，訴訟繫屬中變更為莊翠雲，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：坐落宜蘭縣○○鄉○○段772-6 、772-7 地號2 筆土地（下稱系爭土地）原登記為原告及其被繼承人共有，因位於蘭陽溪河川區域內，於民國59年因受大水淹沒滅失，已辦竣土地滅失登記。經濟部水利署第一河川局（下稱第一河川局）於85年辦理蘭陽溪大洲堤防工程新建，依據宜蘭地政事務所提供之用地分割測量成果圖冊陳報徵收計畫，經臺灣省政府85年10月2 日八五府地二字第94540 號函及85年11月7 日八五府地二字第111164號函准予徵收在案，惟就系爭土地遺漏徵收，即於系爭土地上興建堤防並作道路使用。原告及其被繼承人乃於96年7 月16日向宜蘭地政事務所就上開2 筆土地申請回復原已滅失土地所有權登記，並據宜蘭地政事務所於同年12月27日辦竣所有權回復登記，嗣第一河川局以系爭土地位於河川區域線內，與內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函（下稱內政部95年函釋）有關復權規定並不相符為由，函請宜蘭縣地政事務所查明，經宜蘭縣政府報經內政部核准後，撤銷原回復所有權登記。原告遂以其所有之系爭土地已供作堤防及道路使用，為供水利目的使用，無法復原，亦無法回復所有權登記，卻未經公告徵收及發給補償金，致使原告財產權受到侵害為由，向系爭土地管理機關即被告請求返還公法上不當得利新臺幣（下同）18,064,886元。
三、原告起訴略以：㈠依司法院釋字第652 號解釋意旨，系爭土地原屬原告及其繼
承人所有，雖因大水淹沒而滅失，但依據內政部75年6 月25日台內地字第418876號函釋意旨，系爭土地應不得辦理消滅登記。再按最高行政法院85年5 月份庭長評事聯席會議決議，土地遭淹沒而滅失之狀態，僅為暫時而非真正絕對消滅，日後仍得回復其所有權。再依行政院91年公告之關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則（下稱浮覆地所有權處理原則）第3 點規定，水道浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收或價購者外，應准原所有權人回復其所有權。如依正常徵收程序，政府應先公告徵收，發給補償金後，再將系爭土地登記為公有；惟本件系爭土地未經公告徵收及發給補償金，即被登記為國有，並供作堤防及道路使用，侵害原告原本得回復之財產權。又因系爭土地已供水利目的使用，無法再回復為私有，故請求被告返還所受利益。
㈡按公法上不當得利準用民法第179 條規定，為無法律上原因
受有利益，致他人受有損害者。行政機關未依法定程序擅將人民之財產變更為國有，自屬無法律上原因，應將所受利益返還予受損害之人民。如因法令變更致未能返還原物者，亦應返還所受利益即相當於原物價值之金錢。
㈢又按土地法第14條第1 項第4 款及同法第10條第2 項規定，
系爭土地現供作河川用地，依法不得私有，為國有土地。被告為國有財產之主管機關，於系爭土地遭變更登記為國有時，即成為系爭土地之管理機關，其於職權範圍內有為國家進行訴訟之地位。被告雖辯稱系爭土地為公用財產，應由實質管理用地機關或是項用地之目的事業主管機關為被告，故本件被告當事人不適格云云；惟依國有財產法第9 條規定，被告為國有財產之主管機關，本件事務由被告管轄應無疑義，且系爭土地未再辦理保存登記，故登記上未見管理機關，自應由被告為被訴對象，始為適格。
㈣系爭土地97年公告現值為每平方公尺680 元，而系爭土地於
97年度經宜蘭縣政府地價評議委員會核定之徵收補償費加成數為4.8 成。與系爭土地相臨之其他土地於85年間均因列為河川行水區而遭經濟部水利署報准徵收，原告亦曾請求比照辦理，惟經內政部指示應先辦理土地復權登記，以確定面積及權利，原告始申請辦理復權登記，原經獲准並獲經濟部水利署同意徵收，卻因第一河川局經費不足而藉故要求撤銷原告之回復所有權登記，以規避徵收責任，失信於民等語。並求為判決被告應返還原告如附表所示金額。
四、被告答辯略以：㈠第一河川局為辦理蘭陽溪大洲堤防興建工程，於85年奉臺灣
省政府函辦理工程用地徵收並興建堤防，而將系爭土地視為未登錄土地，陳報新生地取得計畫書，並經行政院核准辦理土地所有權第一次登記，所有權人為中華民國，管理機關為臺灣省政府水利處。嗣原告於96年間向第一河川局陳情補辦徵收，由宜蘭地政事務所辦理撤銷所有權登記並完成所有權回復登記，惟第一河川局依據內政部97年11月13日內授中辦地字第0970724717號函及內政部95年函釋「滅失登記土地後需劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之意旨，函請宜蘭地政事務所辦理撤銷土地復權登記。
㈡系爭土地非被告經管土地：按國有財產法第4 條規定，國有
財產分為「公用財產」及「非公用財產」2 類，同法第11條、第12條規定，公用財產之管理機關為直接使用機關，非公用財產之管理機關始為被告，是諸如：道路、公園、河堤、海堤……等供公共使用之國有財產，皆屬公用財產。系爭土地於85年間經興建堤坊及防汛道路，揆諸前開規定，為公用財產，自非被告所經管。
㈢被告並非受有利益而負返還義務之人：系爭土地既非被告經
管之國有非公用不動產，自難認被告為受有利益之人，遑論被告負有返還義務。另按土地徵收條例第2 條規定，土地徵收在中央之主管機關為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣市為縣市政府。是以，雖原告認為系爭土地未經法定程序即變更為國有，屬無法律上原因，被告應依國有財產法規定返還所受利益云云，惟系爭土地為河川區域堤防用地及道路公用土地，無論是實質管理機關或是項用地之目的事業主管機關均非被告，且被告亦非土地徵收之主管機關，實難謂被告就系爭土地受有利益，而為適格之被告，本件被告當事人不適格等語。並求為駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點厥為：本件原告對被告請求返還公法上不當得利，是否當事人適格？
六、本院判斷如下：㈠按國有財產法第1 條規定：「國有財產之取得、保管、使用
、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」第4 條規定：「（第1 項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第
2 項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。（第3 項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」據上，可知依國有財產法第4 條規定，國有財產可分為「公用財產」及「非公用財產」2 大類，「公用財產」之管理機關，為各直接使用機關。諸如：道路、公園、河堤、海堤……等供公共使用之國有財產，皆屬之；至於「非公用財產」，始交由被告為管理機關。
㈡次按所謂公法上不當得利，係指在公法領域發生財產變動，
一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，始構成公法上不當得利；亦即本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，使受有損害之他方對受有利益之一方，享有不當得利返還請求權者而言。如主張在公法領域發生財產變動，受有損害之一方，對無法律上原因且未受有利益之他方請求公法上不當得利返還者，即屬被告當事人不適格。
㈢查，系爭土地固於96年7 月間向地政機關辦理土地所有權回
復登記，並於同年12月間完成回復登記，而由宜蘭縣宜蘭地政事務所發給土地所有權狀在案（見本院卷一，第48頁至第
178 頁）。惟此項回復登記案，因屬依法不得辦理所有權回復登記之土地，內政部爰以97年11月13日內授中辦地字第0970724717號函同意宜蘭縣政府97年7 月9 日府地籍字第0970087622號函說明七所擬撤銷系爭土地回復所有權之登記（見本院卷一，第182 頁），亦即已辦理滅失登記土地，須經公告劃○○○區○○○道）治理計畫用地範圍線外，始能辦理復權登記（參考內政部95年函釋意旨），嗣經宜蘭地政事務所於97年11月25日撤銷系爭土地之復權登記。而原告對此撤銷回復所有權之登記案並未提起行政救濟，亦為原告所不爭執（見本院卷一，第260 頁），足知系爭土地所有權業經撤銷回復登記，原告並非系爭土地所有權人甚明；次查，原告前即曾以共有系爭土地，主張系爭土地未經徵收程序即被登記為國有，而向系爭土地管理機關「經濟部水利署第一河川局」請求補辦徵收，因未獲准而逕向本院提起系爭土地「土地徵收」行政訴訟事件，惟經本院98年度訴字第518 號確定判決調查審理後，認定：「原告暨全體選定當事人既不能憑認已取得上開2 筆土地所有權，已無從基於土地所有權人之地位，以行使公法上之權利。」在案（附本院卷二、第148頁），原告對此判決並未上訴（見本院102 年8 月22日準備程序筆錄，本院卷一，第261 頁），則原告就系爭土地並無所有權業經本院認定明確，洵堪認定。
㈣末按，水利法第78條之2 規定：「河川整治之規劃與施設、
河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」又按河川管理辦法第1 條規定：
「本辦法依水利法（以下簡稱本法）第78條之2 規定訂定之。」第2 條規定：「本辦法所稱河川，指依中央主管機關認定其屬於水資源開發或國土保育或區域發展關係重大之水系，並經公告之水道。前項河川依其管理權責，分為中央管河川、直轄市管河川及縣（市）管河川三類。」第3 條第5 款、第8 款規定：「本辦法所稱河川管理，指下列事項：……
五、河防建造物之管理。……八、治理計畫用地之取得。……。」第4 條規定：「中央、直轄市及縣（市）管河川之管理機關，應依前條辦理河川管理事項。……前項管理機關，在中央為經濟部水利署（以下簡稱水利署），並由水利署所屬河川局（以下簡稱河川局）執行其轄管之河川管理工作。」第5 條第1 項規定：「水利署得將中央管河川有關第3 條第5 款至第8 款及第10款之河川管理事項，委託直轄市、縣（市）政府辦理；各級管理機關並得將上開事項委託鄉（鎮、市、區）公所或其他公法人辦理。」末查，系爭土地並無土地登記簿謄本，且因系爭土地因於85年間經第一河川局興建堤防及防汛道路，已交由該河川局管理，均為兩造所不爭，則「經濟部水利署第一河川局」自為目前系爭土地之使用管理機關，有如前述。可知，第一河川局始對系爭土地有管理使用之直接受益關係，揆諸前開說明，始生有公法上不當得利之可能，就本件訴訟標的而言才具實施訴訟之權能，始為當事人適格；而本件被告既非系爭土地使用管理機關，並無因使用管理而直接受益關係，即難謂生有公法上不當得利之可能，自無返還公法上不當得利之實施訴訟權能。原告主張系爭土地未辦保存登記，登記上未有管理機關，認應向被告提起本件訴訟始當事人適格等語，容有忽略其於本院98年度訴字第518 號確定判決，曾主張系爭土地實際使用管理機關為第一河川局之事實，而有無管理機關乃事實問題，不因土地登記簿謄本有無登載即否認其實際使用管理之情事，原告上開主張既與查證情節相忤，並無所據，難認足採。從而，原告既明知系爭土地使用管理機關為第一河川局，非被告所經管，卻仍執意對對被告起訴請求返還系爭土地公法上不當得利，揆諸前述說明，自有被告當事人不適格，其訴為無理由，應以判決駁回之。
七、從而，原告仍執前詞訴請返還公法上不當得利金額如附表所示，俱無理由，均應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
書記官 林 俞 文