臺北高等行政法院判決
102年度訴字第834號102年9月12日辯論終結原 告 黃德中被 告 交通部公路總局臺北區監理所代 表 人 陳玉好（所長）住同上訴訟代理人 王中銘
郭淑婷上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國102年4 月26日交訴字第1020008623號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告之代表人原為張朝陽，嗣於本件訴訟程序進行中變更為陳玉好，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告因酒駕致人於死案件，經被告依道路交通管理處罰條例第35條第1 項規定，於民國89年5 月10日將原告之駕駛執照終身吊銷，原告復於101 年12月29日遭查獲無照駕駛，違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項第4 款規定。原告於102 年1 月28日提出「受終身不得考領駕駛執照重新申請考驗」申請書，經被告以102 年1 月31日北監駕字第10 20002564 號函（下稱「原處分」）復原告審查未合格而否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經交通部102 年
4 月26日交訴字第1020008623號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告就道路交通管理處罰條例第21條第1項、第67條之1 規定不爭執，本件爭執之點在於依據上開法律授權訂定之「受終身不得考領駕駛執照處分重新申請考驗辦法」（下稱「考驗辦法」）第2 條規定是否違憲，蓋考驗辦法第2 條規定，雖有法律之授權，但該規定明顯逾越母法且有違比例原則，顯有違憲，應屬無效。對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則，復依行政程序法第7 條，授權命令不得逾越母法，且應遵循比例原則，否則即屬違憲。㈡本件道路交通管理處罰條例並未授權被告可就行為人再有違反交通法規時應如何處罰之，即該考驗辦法只可就行為人重新申領駕照時就重新考驗駕照之程序、方法、甚至如何通過考驗等為特別規定，應不得就行為人在此之前另有違反交通規則之行為加以處罰，甚至限制行為人申請重新考領駕照，故原告雖於101 年12月29日另違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項規定，既已依道路交通管理處罰條例裁罰，行為人並接受而繳清罰鍰，自不能再以此為由限制行為人重新考照之權利。準此，考驗辦法第2 條之規定，顯以法規命令增加裁罰性法律所未規定之處罰對象，復無法律明確之授權，核與法律保留原則之意旨不符，牴觸憲法第23條規定。㈢考驗辦法第2 條規定，對有任何其一構成要件該當者，不論行為人違規情節之輕重，均以重新起算12年之處罰相繩，未能具體考量行為人違規行為之惡害程度，對違規情節輕微、顯可憫恕之個案，可能構成顯然過苛之處罰，而無從兼顧實質正義。倘人民僅出於急事或生命安全之重大事項而不得已無照駕車（原告即是因於上開時地搭乘妻子所駕自小客車，因妻子突然血壓昇高而感不適，無法繼續駕駛），又無其他違規行為，對他人生命、身體、自由、財產等法益之危險甚低，或有其他違規情節輕微情況，亦要重新起算12年期間，致罪責與處罰不相對應，故考驗辦法第2 條規定，顯有違憲法第23條之比例原則，亦屬違憲。㈣道路交通管理處罰條例就行為人「肇事致人於死」，僅吊銷行為人駕駛執照並限制行為人12年後才可重新考照，是考驗辦法第2 條規定，僅因行為人「無照駕駛」即規定行為人需12年後才可重新考領，造成個案顯然過苛之處罰部分，亦顯然逾越處罰之必要程度而違反憲法第23條之比例原則等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告對於原告於102 年1 月28日之申請書應作成准予原告重新考領駕駛執照之行政處分。
四、被告則以：㈠原告因酒後駕車肇事致人死亡案件，其駕駛執照經被告依道路交通管理處罰條例第35條第1 項規定於89年
5 月10日終身吊銷在案，迄至102 年1 月28日始提出「受終身不得考領駕駛執照重新申請考驗」申請書，其經吊銷駕駛執照處分固已逾12年，惟依道路交通管理處罰條例第67之1第1 項規定，原告尚須符合道路交通管理處罰條例第67條之
1 第3 項所謂「特定條件」。按「特定條件」授權訂定之考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1 目規定，肇事致人死亡案件，尚須在申請前12年內無違反前開條例第21條第1 項或第21條之1 第1 項規定情形，方得申請考驗駕駛執照。原告因「肇事致人於死」於89年5 月10日受終身不得考領駕駛執照處分在案，嗣經95年6 月12日交通部交路字第0950085031號令訂定發布「受終身不得考領駕駛執照重新申請考驗辦法」，並自同年7 月1 日施行，使原告得以重新申請考驗駕駛執照，惟原告駕照吊銷期間於101 年12月29日違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項第4 款規定，依規定自不得申請考驗駕駛執照，故原告主張考驗辦法已逾越母法授權一節，並非可採。㈡按司法院釋字第531 號解釋意旨，如遇此等涉及法律地位得喪失之限制程度，依法律授權發布對處罰之構成要件與法律效果採行明確列舉之必要規範，行政機關已遵守法律保留原則及比例原則，是於94年12月28日增訂道路交通管理處罰條例第67條之1 規定，並依該條例第67條之1 第3 項規定於95年6 月12日由交通部令訂定發布考驗辦法，於同年
7 月1 日施行，實符合所謂「特定條件、換領駕駛執照之種類、駕駛執照有效期間、換領條件等事項之辦法」作為構成要件，雖因仍對人民產生不便或輕微影響，惟內容並無對人民之自由權利增加法律之限制，尚非憲法所不許，亦無逾越母法授權範圍之情形。另原告主張考驗辦法已逾越母法授權一節，按司法院釋字第612 號解釋意旨：「其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷」，行政機關均遵守法律授權限制，故原告重新申請考驗駕駛執照，仍應符合考驗辦法第2 條第1 項第1款所定期間（肇事致人死亡、重傷、受傷案件，分別為申請前12年內、10年內、8 年內無違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項或第21條之1 第1 項規定情形，方得申請考驗駕駛執照），被告依上揭規定否准原告重新申請考驗，應為適法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告102 年1 月28日「受終身不得考領駕駛執照重新申請考驗」申請書影本、被告102 年1 月31日北監駕字第1020002564號函影本、交通部102 年4 月26日交訴字第1020008623號訴願決定影本（本院卷第27頁、第26頁、第12至14頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件原告雖於本院行準備程序及言詞辯論時陳稱如本院認本件所適用之上揭考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1 目規定有違憲疑義，請求本院停止本件之審理程序，聲請司法院大法官會議解釋，惟因本院認本件被告所據以否准原告聲請之上揭考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1 目規定因牴觸母法規定，經本院逕予排斥而不適用（詳後述），是本件自無依原告請求聲請司法院大法官會議解釋之必要，合先敘明。
七、本件爭點為：考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1 目規定是否因牴觸母法規定或違反比例原則而無效？被告依該規定否准原告於102 年1 月28日所提出重新考驗駕駛執照之申請，是否合法有據？本院判斷如下：
㈠、按86年1 月22日修正公布之道路交通管理處罰條例第35條第
1 項第1 款規定：「汽車駕駛人，駕駛汽車有左列情形之一者，處新臺幣六千元以上一萬二千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛及吊扣其駕駛執照六個月。因而肇事致人受傷者，並吊扣其駕駛執照一年；致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再核發：一、酒精濃度過量。」第67條第1 項規定：「汽車駕駛人，曾依第二十七條第二項、第三十五條第一項第一款至第三款、第三十七條第二項、第五十四條、第六十一條第一項第一款、第二款、第六十二條第一項之規定吊銷駕駛執照者，不得考領駕駛執照。」嗣94年12月28日修正公布之道路交通管理處罰條例第67條第1項規定：「汽車駕駛人，曾依第二十七條第二項、第二十九條之二第五項、第三十五條第一項、第三項後段、第四項後段、第三十七條第二項、第五十四條、第六十一條第一項第一款、第二款、第六十二條第四項後段規定吊銷駕駛執照者，終身不得考領駕駛執照。但有第六十七條之一所定情形者，不在此限。」並增訂第67條之1規定：「前條第一項及第四項規定情形，符合特定條件，得於下列各款所定期間後，向公路主管機關申請考領駕駛執照：一、肇事致人死亡案件，受處分人經吊銷駕駛執照處分執行已逾十二年。二、肇事致人重傷案件，受處分人經吊銷駕駛執照處分執行已逾十年。三、肇事致人受傷案件，受處分人經吊銷駕駛執照處分執行已逾八年。四、其他案件，受處分人經吊銷駕駛執照處分執行已逾六年。依前項規定申請者，公路主管機關得於其測驗合格後發給有效期間較短之駕駛執照，其期滿換領駕駛執照，應依主管機關所定條件辦理。前二項所定有關特定條件、換領駕駛執照之種類、駕駛執照有效期間、換領條件等事項之辦法，由交通部會商內政部及有關機關定之。」又受終身不得考領駕駛執照處分重新申請考驗辦法第1 條規定：「本辦法依道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第六十七條之一第三項規定訂定之。」、第2 條規定：「汽車駕駛人受終身不得考領駕駛執照處分，於本條例第六十七條之一第一項各款所定期間後，符合下列條件規定者，得申請學習駕駛證及小型車普通駕駛執照、輕型或普通重型機器腳踏車駕駛執照考驗：一、於下列所定期間內，無違反本條例第二十一條第一項或第二十一條之一第一項規定情形：（一）肇事致人死亡案件，申請前十二年內。（二）肇事致人重傷案件，申請前十年內。（三）肇事致人受傷案件，申請前八年內。（四）其他案件，申請前六年內。二、應受公路主管機關辦理之教育訓練合格，領有有效之訓練合格文件。三、申請學習駕駛證者，應符合道路交通安全規則第五十七條規定。四、申請駕駛執照考驗者，應符合道路交通安全規則第六十條及第六十四條規定之申請考驗資格條件。前項第二款規定之教育訓練，由公路主管機關或其委任之所屬下級機關公告辦理。」
㈡、本件原告於89年05月05日駕駛LO-1149 號自用小客車，因酒後駕車肇事致人死亡，經警員當場依當時之道路交通管理處罰條例第35條第1 項第1 款規定，舉發填製第Z00000000 號違反交通管理事件通知單在案（見本院卷第25頁公路監理資訊系統違規查詢紀錄）。原告於簽收上開舉發通知單後，於89年05月10日親至被告處到案聽候裁決，被告依當時之道路交通管理處罰條例第9 條第1 項、第35條第1 項1 款、第67條第1 項、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第11條第1 款規定裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6,000 元整，並吊銷其駕駛執照，不得再核發，原告則於當場自動繳納罰鍰，及辦理吊銷駕駛執照結案（見同上查詢紀錄資料）。準此可知，本件原告係於89年5 月10日經執行吊銷駕駛執照處分確定，應堪認定。原告既係於89年5 月10日因酒後駕車肇事致人死亡經執行吊銷駕駛執照處分在案，則依諸上揭道路交通管理處罰條例第67條之1 第1 項第1 款規定，於其吊銷駕駛執照處分經執行已逾12年，即計至101 年5 月10日後，其依上開規定即已取得重新申請考領駕駛執照之資格。雖其於吊銷駕駛執照處分經執行已逾12年後，復於101 年12月29日因無照駕駛經警查獲，並遭依違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項第4 款規定裁處罰鍰在案。但該原告於101年12月29日復行違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項第
4 款規定之違章行為，既在101 年5 月10日之後，衡情對於其於101 年5 月10日即吊銷駕駛執照處分經執行已逾12年後依道路交通管理處罰條例第67條之1 所取得之得申請重新考領駕駛執照之資格應不再生影響，此觀94年12月28日修正公布之道路交通管理處罰條例第67條之1 第1 項第1 款規定「前條第一項及第四項規定情形，符合特定條件，得於下列各款所定期間後，向公路主管機關申請考領駕駛執照：一、肇事致人死亡案件，受處分人經吊銷駕駛執照處分執行已逾十二年。」明確規定肇事致人死亡案件，受處分人於經吊銷駕駛執照處分執行已逾12年之情況，即得向公路主管機關申請考領駕駛執照即明。雖道路交通管理處罰條例新增之該第67條之1 第1 項規定中，明訂除經過上開期間外，尚須於「符合特定條件」之情形下，始得申請重新考領駕駛執照，並於其第3 項授權交通部會商內政部及有關機關訂定該特定條件之內容。其後交通部復依此授權會商訂定發布受終身不得考領駕駛執照處分重新申請考驗辦法，並於其第2 條第1 項明令訂定所須符合之特定條件。而該考驗辦法第2 條第1 項第
1 款第1 目復明令肇事致人死亡案件，受處分人必須於申請前12年內無違反道路交通管理處罰條例第21條第1 項或第21條之1 第1 項規定情形，始得申請重新考領駕駛執照，衡其規定內容，如於本件案例情形加以適用，將導致原告於經執行吊銷駕駛執照處分已逾12年，依道路交通管理處罰條例第67條之1 第1 項第1 款規定，已取得得重新申請考領駕駛執照之資格，復因該考驗辦法之規定，致其已取得之該得重新申請考領駕駛執照之資格橫遭剝奪，是於本案例，該考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1 目規定如加以適用，顯將導致該規定牴觸母法即道路交通管理處罰條例第67條之1 第1 項第
1 款規定，並增加母法所無之限制規定之情事。復衡諸司法院釋字第529 號解釋意旨：「金馬地區役齡男子檢定為已訓乙種國民兵實施辦法，於中華民國八十一年十一月七日因戰地政務終止而廢止時，該地區役齡男子如已符合該辦法第二條第一項第二款及同條第二項之要件者，既得檢定為已訓乙種國民兵，按諸信賴保護原則（本院釋字第五二五號解釋參照），對於尚未及申請檢定之人，自不因其是否年滿十八歲而影響其權益。... 」之法理，益徵於本件原告所受吊銷駕駛執照處分執行已逾12年，始再因無照駕駛之違章行為受處分之情形，應無上揭考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1 目規定之適用。
㈢、綜上所述，本件被告援引考驗辦法第2 條第1 項第1 款第1目規定否准原告於102 年1 月28日重新申請考驗駕駛執照之申請，因該規定於本案例之適用有牴觸母法即道路交通管理處罰條例第67條之1 第1 項第1 款規定，並增加法律所無限制規定之情事，於本件情況不應加以援用。被告所作成否准原告申請之原處分既有前揭違法情事，訴願決定就上開原處分之違法情形，未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘原處分、訴願決定違背法令，求予撤銷，為有理由，應予准許。至原告請求判命被告對於原告102 年1 月28日之申請書應作成准予原告重新考領駕駛執照之行政處分部分，則因依上揭考驗辦法第2 條第1 項第2 、3 、4 款規定，原告之請求尚需符合其所明定之該些特定條件之規定，而本件原告之申請是否符合考驗辦法第2 條第1 項第2 、3 、4 款特定要件之規定，尚未臻明確，且其中並有涉及行政機關之行政裁量決定情形者，是原告請求判命被告對於原告102 年1 月28日之申請書應作成准予原告重新考領駕駛執照之行政處分部分，揆諸行政訴訟法第200 條第4 款規定，於請求命被告遵照本院判決之法律意見對其作成處分部分為有理由，應予准許外，其餘部分，不應准許，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 張國勳法 官 黃桂興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 26 日
書記官 李淑貞