臺北高等行政法院判決
102年度訴字第954號102年12月4日辯論終結原 告 永毅營造股份有限公司代 表 人 洪陳樹鳳（董事長）訴訟代理人 廖健智 律師複 代理人 白佩鈺 律師被 告 經濟部工業局代 表 人 沈榮津（局長）訴訟代理人 李育錚 律師
陳奕勳 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會（下稱工程會）中華民國102年4月12日訴0000000號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告承攬被告「○○○○工業區照明系統及人行空間改善工程」採購案（下稱系爭採購），被告嗣認定○○○（擔任被告機關○○管理處採購小組成員兼召集人，負責召開底價審議會議並提出參考底價，供執行長核定最後底價）收受原告負責人○○○之賄賂及不正利益，並應○○○之要求，為違背職務之行為，使○○○獲得利益。由於○○○係原告之負責人，故被告依政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，以101 年12月7 日工幼購字第10107140007 號函（本件原處分）通知原告追繳押標金新台幣（下同）135 萬元，原告不服，提出異議，未獲變更，提起申訴，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告援以政府採購法第31條第2 項規定，裁處原告應追繳押標金135 萬元，實有適用法令之違誤：
按政府採購法第31條第2 項之規定，係授權行政機關得於招標文件中明定投標人所繳納之押標金於符合列舉之情形時，行政機關得不予發還，已發還者，亦得予以追繳。然行政機關如未於招標時將上開規定訂入招標文件中，要難逕以政府採購法第31條第2 項之規定，沒收投標人之押標金。經查，被告所作成系爭處分中，逕援以政府採購法第31條第2 項之規定，即認足生沒收押標金之法律效果，全未查明招標文件中是否有此記載，顯已違背政府採購法第31條第2 項之立法意旨，應予撤銷。
（二）被告作成系爭處分有違行政法上一般原則之職權原則：⒈按行政程序法第9條及第36條之規定，即行政法上一般原
理原則之職權原則，行政機關基於行政法上所採之職權調查主義，除法律別有特別規定外，行政機關應依職權調查事實，應就對當事人有利不利事項一律注意，不受當事人陳述或提出證據之拘束。
⒉次按被告據以作成本件系爭處分之政府採購法第31條第2
項第8 款規定可知，機關縱已可據招標文件所定沒收投標人之押標金，然仍有待主管機關認定投標人確有影響採購公正之違反法令行為等情事，方可限制人民之財產權；然查，系爭處分非僅未就本件事實依職權發動調查，負其應就對當事人有利不利事項一律注意之責，且縱欲卸責不依職權調查本件事實，至少亦應說明僅依上開起訴書內容，如何得認原告有合於政府採購法第31條第2 項第8 款之情事。更有甚者，被告所憑認之事實，僅是檢察官做成之起訴書，而非確定判決，蓋就檢察官起訴之要求，僅以「認被告有犯罪嫌疑為已足（參刑事訴訟法第251 條第1 項）」，被告以此僅認原告有犯罪嫌疑之起訴書為據，未見其本於職權調查本件真實，更無任何論理及說明，即驟以系爭處分命原告追繳押標金，嚴重侵害原告受憲法保障之財產權，有悖行政法上一般原則之職權原則。
（三）原告並無政府採購法第31條第2項第8款之情事：⒈按鈞院95年度第1467號判決意旨可知，是否有政府採購法
第31條第2 項第8 款情形，因屬不確定法律概念，須由主管機關行政院公共工程委員會認定，並應接受司法審查。⒉次按政府採購法第31條第2 項第8 款之立法目的，參照同
法第1 條規定，在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提昇採購效率與功能，並確保採購品質。基於此立法目的，政府採購法及該法所授權之子法於解釋上，均應受此立法目的之影響，不得逸脫此範圍而為解釋。復依 文義觀之，要得依政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金者，須具備下列三要件：經主管機關認定、有影響採購公正及違反法令公正，若欠缺其中任一要件，即難謂有該條項款之構成要件該當。
⒊縱認系爭處分所援引之臺灣板橋地方法院檢察署（現改制
為新北地方法院檢察署，下稱新北地檢署）檢察官101 年偵字第10222 號起訴書稱之內容皆為真實；然查起訴書所列之共同被告，一者○○○，乃經濟部工業局○○工業區管理處之高級專員，職掌協助該處執行長綜理相關工程採購之業務；一者○○○，是原告另一投標案件「○○○○區○○道路機能強化工程」之駐地監造工程師。因本件系爭工程之決標方式是採價格標，由投標人中投標價最低者得標，訴外人○○○及○○○皆非有決定最終決標之得標者之人，是故縱○○○確有與上開2 人有不當之金錢往來關係，亦無影響採購公正之可能性。被告未慮及此，驟對原告依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，命其追繳押標金，難謂無法條適用錯誤之失。
⒋又系爭起訴書中雖有指稱○○○因收受○○○之不正利益
，因而將其職務上所不應交付他人之標案建議底價等公務資料交付予○○○。惟查，○○○取得之所稱標案底價、標案設計資料，早為公開之資訊，於○○○取得當時，該資訊早已公開，實無影響採購公正之可能。是被告逕援引系爭起訴書，未附任何理由，即認原告有合於政府採購法第31條第2 項第8 款之情事，實嫌速斷，有處分理由不備之失。
（四）被告作成系爭處分所據之行政院公共工程委員會101 年4月10日工程企字第10100102920 號函釋，未遵行行政規則應踐行程序，有違明確性原則：
按行政程序法第5 條為憲法上法治國原則所導出之行政法一般原理原則之明確性原則，釋字第491 號解釋並有釋示可參，是懲處處分應具受規範者可理解性、可預見性及受司法審查之可能性，方符行政法上明確性原則之要求。又按行政程序法第157 條及第160 條之規定，政府採購法第31條第2 項第8 款係涉及人民財產權限制之規定，其雖授權工程會得就影響採購公正之違反法令行為為補充認定，惟工程會亦應依據該授權而訂定法規命令，並依行政程序法第157 條第3 項、第160 條第2 項規定發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，始得對於違反該法規命令之人民加以處罰，俾符法律明確性原則之要求。惟工程會
101 年4 月10日工程企字第10100102920 號函釋並未發布於政府公報或新聞紙，被告自不得援引作成不利於原告之處分。
（五）被告所為原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則：
按行政程序法第7條之規定，行政法一般原理原則之比例原則，分有適當性原則、必要性原則、狹義比例原則三項子原則；次按政府採購法第1條之立法目的，即在於確保採購程序之公正公開，另依第31條之立法理由觀之，沒入押標金之目的在於防止採購之公正受影響，故機關沒入押標金應在此原則下，依影響採購公正情節輕重，斟酌是否全部沒入或僅沒入部分。惟押標金保證金及其他擔保作業辦法第14條第2項不問情節輕重，一律全額不予發還，顯違比例原則且屬裁量權濫用，被告基此所為處分亦應予撤銷（最高行政法院96年度判字第1271號判決及90年度判字第1807號判決意旨參照）。
（六）聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告主張：
（一）被告於辦理系爭工程之採購招標時，即依循政府採購法之規定，於招標須知中將包括31條第2項第8款及其他各款規定均臚列為該招標須知中之不予發還或追繳押標金之事由，此由被告系爭工程（案號：0000000B016 ）投標須知（下稱系爭投標須知）第55點第⑻款載明「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為者」（原處分卷被證1 ）即可證明，故原告稱系爭工程之招標文件中未有上開記載而無法直接適用政府採購法第31條第2 項云云，實屬無據。
（二）參與投標之廠商之代表人對辦理採購之公務員為賄賂或給予不正利益等行為，業經工程會以函釋方式將其通案認定屬「廠商有影響採購公正之違反法令行為」在案，故被告認定本件為政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭工程招標須知第55點第⑻款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為」，並無違誤：
⒈按最高行政法院100 年度判字第564 號判決及100 年判字
第1985號判決意旨，政府採購法第31條第2 項第8 款規定所謂之「有影響採購公正之違反法令行為」，係授權由主管機關以通案方式加以認定，而非任由辦理採購機關依個案自行判斷。
⒉工程會為我國職掌政府採購之主管機關，依上揭判決之意
旨，其自有對何謂「有影響採購公正之違反法令行為」為通案認定之權限。經查，為界定何謂「有影響採購公正之違反法令行為」，工程會除曾以工程企字第00000000000號、工程企字第89000318號等函釋分別揭示「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法（下稱本法）第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」、「…如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」外，其亦於工程企字第89015993號函釋中，將⑴利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益。⑵接受與職務有關廠商之食、宿、交通、娛樂、旅遊、冶遊或其他類似情形之免費或優惠招待等行為均列入採購錯誤行為態樣中「其他不法不當行為」之列。由此可知，參與投標之廠商之代表人對辦理採購之公務員為賄賂或施予不正利益等行為，工程會業基於政府採購法第31條第2 項之授權，透過上揭函釋將其通案認定屬政府採購法第31條第2 項第8 款所謂「廠商有影響採購公正之違反法令行為」之行為態樣。職是，被告101 年12月7 日工幼購字第10107140007 號、101 年12月28日工幼購字第10107140008 號等函及工程會訴0000000 號申訴審議判斷書認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購招標須知第55點第⑻款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為」，並未違反上揭工程會函釋所認定之事實範圍，並非僅係被告針對具體個案所為之個別判斷，認事用法自無違誤之處。
（三）原告之負責人○○○確有對被告○○管理處採購小組成員兼召集人○○○施予賄賂或不正利益，藉此透過○○○取得系爭工程底價、投標廠商名稱等資料，進而順利標得系爭工程，此一情事業經臺灣新北地方法院101 年度訴字第1565號刑事判決認定在案（原處分卷被證2 ），故○○○之犯行確係符合上揭工程會函釋所認定影響採購公正之行為：
⒈○○○於系爭工程投標時，其係原告之負責人，此乃原告
不爭執之事實；而○○○則為被告○○管理處採購小組成員兼召集人，負責召開底價審議會議並提出參考底價，供執行長核定。經查，○○○為掌握被告○○管理處對包括系爭工程在內等多起工程之相關作為，而於99年7 月起，曾多次招待○○○至「客家豪情」、「原味餐廳」、「展華餐廳」及「大肥鵝餐廳」等餐廳及有女陪侍之「金悅富酒店」、「金錢豹酒店」、「天天開心酒店」「眉飛色舞酒店」及「舞星級」等酒店進行不當宴飲，甚至交付30餘萬元之賄款予○○○，而○○○於獲取上開賄賂及不正利益後，即基於公務員關於違背職務之行為收受賄賂或不正利益之接續犯意，違反政府採購法第34條第2 項規定，將其職務上知悉及持有之系爭工程標案之設計圖說、預算書、底價資料及廠商名單等足以造成不公平競爭之秘密文書、圖畫、消息資料交予○○○，致使原告得以21,266,988元得標系爭工程，上開行為業經新北地院認定在案，且判處○○○有期徒刑5 月、褫奪公權1 年，此有該院101 年度訴字第1565號刑事判決可參（原處分卷被證2 ）。依上揭判決所認定之事實，無異為工程會上揭函釋所認定之參與投標廠商之代表人，對辦理採購之公務員為賄賂或施予不正利益等有影響採購公正之違法行為，且細繹工程會上開函釋之內容，亦未明定此等行為待經司法判決有罪或定讞始得加以認定，故被告認定原告有政府採購法第31條第
2 項第8 款及系爭採購招標須知第55點第⑻款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為」，要求原告追繳押標金，自屬有據。
⒉原告又主張，○○○並無決定最終決標得標者之權限，且
其所交付之底價、設計資料亦早為公開資訊，縱使○○○有行賄之事實，其亦無影響系爭工程採購之公正性云云。
惟查：
⑴於政府採購中，底價、領標、投標廠商名稱及家數均屬
機密事項，倘於決標前即對外洩露，恐有造成採購不公之疑慮，故為杜絕此流弊，政府採購法第34條第1 、2、3項即有明文規定。由被證2 判決書可知，原告負責人○○○藉由對○○○給予賄賂及不正利益等方式，而取得○○○其職務上知悉及持有之系爭工程之底價及廠商名單等足以造成不公平競爭之機密文件資料，原告取得此資料後，於投標時即取得有利於其他廠商之地位，此乃原告為何最後能順利標得系爭工程之主要原因。核○○○及○○○等人之所為，無異已違反政府採購法之規定，進而對其他參與系爭工程投標之廠商造成立足點上之不平等，故原告稱縱使○○○有行賄之事實亦無影響系爭工程採購之公正性云云，核無足採。
⑵另查，原告所謂已對外公告之「底價」，乃系爭工程招
標時對外所公告之預算金額，此觀之被證1 系爭工程招標須知第六點載明「預算金額」即明。於政府採購中，預算乃該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額，而底價則係採購物品時打算支付的最高價格，其應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定，且採購案所訂定的底價，依據行情資料，但不能超過預算；易言之，預算金額應會高於底價，而底價亦會高於決標金額，故於政府採購中，「預算」並不等同「底價」。
也因為底價是政府機關真正願意支付的最高採購價格，若廠商於投標前即知悉底價者，即可能精確評估其投標價格，大大增加得標之機率，因此，為了採購上之公正，底價列為政府採購上之機密，於決標前不得對外公佈。
（四）政府採購法第31條第2 項第8 款已明定主管機關有自行訂定標準認定之權限，已如上所述，而工程企字第00000000
000 號函釋係由工程會本於上開法定職權所為，核其性質屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之解釋性行政規則。按行政程序法第159 第2 項第2 款、釋字第548 號解釋理由書意旨、最高行政法院100 年度判字第564 號判決及鈞院101 年度訴字第1892號判決要旨，工程會為執行政府採購法第31條第2項第8款，依職權所為之工程企字第00000000000 號函釋，依上開實務見解核其性質應屬解釋性行政規則，得作為被告行使職權、認定事實、適用法律之準據。另工程企字第10100102920 號函釋於發文時即下達於工程會所屬各處室會組，並一併公開於工程會網站，任何人皆可查閱，則該函釋既已符合下達程序，並使眾人周知，自屬合法有效。因此，被告依上開函釋認定原告之負責人對系爭工程採購承辦人行賄，係影響採購公正之違反法令行為，而為追繳押標金之處分，自無違誤之處。
（五）被告追繳已發還押標金之處分，屬管制性不利處分，與行政罰法係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之裁罰性不利處分有別，被告依政府採購法第31條第2 項第
8 款及系爭採購招標須知第55點第⑻款規定，向原告追繳押標金135 萬元，並無逾越法定裁量權範圍、違反行政法上比例原則等情事：
⒈按最高行政法院102 年度判字第236 號判決意旨，政府採
購法第31條第2 項及系爭採購招標須知第55點第⑻款規定追繳押標金之處分，係屬管制性不利處分，並未賦予被告有行使裁量權之空間。因此，原告有影響採購公正之違反法令行為者，被告即得對其所繳納之押標金予以追繳，此乃以公權力強制實現原告參與投標時所為之擔保，非屬有裁量性質之裁量處分。
⒉原告固援引最高行政法院96年度判字第1271號判決及最高
行政法院90年度判字第1807號判決，辯稱原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則云云；然查，依最高行政法院90年度判字第1807號判決全文觀之，其判決理由係：「立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」依原告所引判決乃違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，並給予行政機關裁量之空間，與本件追繳押標金處分為管制性不利處分迥然不同。
（六）聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告之101 年12月7 日工幼購字第10107140007 號函、101 年12月28日工幼購字第1010714000
8 號函、本件申訴審議判斷書、系爭工程之招標須知、新北地檢署檢察官101 年度偵字第10222 號起訴書、新北地院10
1 年度訴字第1565號刑事判決等件影本附於原處分卷、申訴審議卷及本院卷；另本院調閱臺灣高等法院101 年度上訴字第2031號刑事卷宗、新北地院101 年度訴字第1565號刑事卷宗、板橋地檢署101 年度偵字第10222 號偵查卷宗可證，足認屬實。本件兩造爭點在於，被告依政府採購法第31條第2項第8 款之規定，追繳原告押標金135 萬元，有無違法？茲析述如下。
五、本院之判斷：
（一）按政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1 條）。機關招標要求廠商投標繳付押標金，目的在確保參與投標者係有誠意且有資格參與承包或供應之廠商，而非無意真正之參與者。投標廠商藉由繳交押標金以保證其踐行投標程序時願遵守相關法令及投標規定（例如投標須知），是以押標金應否及如何退還，應依相關法令及投標規定。政府採購法第31條第2 項第8 款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」本件系爭投購須知55點⑻規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」上開規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，而非如同法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第7款分別僅規定為「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、「其他影響採購公正之違反法令行為」，並無「經主管機關認定」之要件。顯然立法者有意區別政府採購法第31條第2 項第8 款與同法第48條第1 項第2 款、第50條第1 項第7 款。政府採購法第31條第2 項第8 款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型，事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關加以認定，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。因此，投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非屬事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31條第2 項第8 款予以不發還或追繳押標金（最高行政法院100 年度判字第1985號、101 年度判字第
839 號判決意旨參照）。
（二）次按政府採購法之主管機關即工程會以89年1 月19日工程企字第89000318號函釋說明二：「…如貴會發現該3 家廠商有政府採購法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3款至5 款情形之一，或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，茲依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」又工程會101 年4 月10日工程企字第00000000000 號函釋：「廠商或其代表人、代理人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，請查照並轉知所屬機關。」上開函釋乃工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權規定，通案認定涉有廠商或其從業人員對公務員交付賄賂或其他不正利益者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，並未逾越上開法律規定，自得予以適用。
（三）經查，訴外人○○○於99、100 年間擔任被告所屬○○管理處採購小組成員兼召集人，負責召開底價審議會議並提出參考底價，供執行長核定最後底價；而○○○係永毅公司之負責人，並擔任上開工程之工地主任，負責上開工程之施作。○○○為掌握被告所屬○○管理處對相關工程之相關作為，竟先後以下列方式對○○○交付以下之現金賄賂或招待其至酒店飲宴等不正利益：⒈○○○先後於99年7月9日、99年9 月25日、100 年1 月12日、100 年3 月15日、100 年4 月21日、100 年5 月10日及100 年5 月29日招待○○○至臺中市「客家豪情」、「原味餐廳」、「展華餐廳」及「大肥鵝餐廳」等餐廳消費共7 次，每次消費金額約數千元，合計消費金額12,500元，均由○○○支付上開價金；⒉○○○先後於99年7 月19日、99年10月6 日、99年10月25日、99年11月9 日、99年12月2 日、100 年年4 月21日及100 年8 月29日招待○○○至臺中市○○區市○路○○號「金悅富酒店」、「金錢豹酒店」及臺中市○○路、五權路口「天天開心酒店」等有女陪侍之場所消費共7 次，合計消費金額約70,000元，均由○○○支付上開價金；⒊○○○於99年8 月2 日約○○○在永毅公司設於彰化縣彰化市○○路○段○○巷○○號辦公室見面，假「借款」之名義向○○○要求103,000 元之賄賂，洪益章遂自永毅公司設於彰化第一信用合作社第0000000000000號帳戶簽發面額103,000 元、票號DA0000000 、發票日99年99年8 月31日之支票乙紙，並當場交付予○○○收受（按上開支票乙紙已如期兌現）；⒋99年間某日，○○○
在某不詳地點之餐會場合，再假「借款」之名義向○○○要求200,000 元之賄賂，○○○即於數日後，在臺灣地區某不詳地點，將現金200,000 元置於牛皮紙袋內，交付予○○○收受。⒌○○○先後於100 年2 月16日、100 年7月19日、100 年8 月1 日、100 年8 月24日、100 年9 月
1 日、100 年11月7 日及100 年12月2 日招待○○○至彰化市○○路「眉飛色舞酒店」、「舞星級」酒店及彰化縣彰化市○○路「彩裕卡拉OK店」等有女陪侍之場所消費共
7 次，合計消費金額約35,000元，均由○○○支付上開價金。○○○○收受○○○所交付上開賄賂及不正利益後，即違反政府採購法第34條第2 項規定，將其職務上知悉及持有之下列工程標案之設計圖說、預算書及參考底價等足以造成不公平競爭之中華民國國防以外應秘密之文書、圖畫、消息，利用其先後於上開事實⒈至⒌所示之時間、地點收受上開賄賂及不正利益時，同時洩漏上開工程標案之設計圖說、預算書及參考底價等資料予○○○，○○○並因之標得「○○○○工業區照明系統及人行空間改善工程」等工程。該工程於99年8 月30日公告招標，預算金額為271,102 元，並訂於99年9 月7 日開標，詎○○○於99年
8 月11日即提供該工程設計圖說、預算書及參考底價予○○○，嗣永毅營造公司於99年9 月6 日投標後，○○○再請○○○詢問渠任職○○○○工業區服務中心之配偶○○○，以瞭解投標廠商名單，最後由永毅營造公司以21,266,988元得標該工程等情，業經訴外人○○○、○○○等人於臺灣新北地方法院（下稱新北地院）101 年訴字第1565號案件審理時均坦承不諱，復有扣案之○○○之永豐商業銀行彰化分行101 年5 月16日函及其交易明細相關資料、○○○之彰化第一信用合作社101 年5 月22日函及其交易明細相關資料、經濟部工業局○○工業區管理處業務職掌一覽表、仲信公司監造組織圖、被○○○之大額通貨交易資料查詢及永豐銀行彰化分行存摺影本、永毅公司99年8月應付票據明細表及彰化一信存摺影本、99年8 月30日○○○○工業區照明系統及人行空間改善工程公開招標更正公告、99年9 月8 日決標公告、99年12月8 日臺中縣○○○○工業區人行空間改善工程公開招標更正公告、99年12月22日決標公告、仲信公司基本資料、永毅公司基本資料、通訊監察作業報告表等附於刑事案件卷宗可稽，堪以認定。而○○○、○○○因前揭行為，經新北地檢署檢察官
101 年度偵字第10222 號偵查起訴，○○○犯「公務員對於違背職務之行為，收受賄賂」罪，○○○犯「對於公務員關於違背職務之行為，交付賄賂」罪，經新北地院於10
2 年6 月4 日以101 年度訴字第1565號判決，分別判處有期徒刑5 年6 月，褫奪公權3 年、有期徒刑5 月，褫奪公權1 年，經上訴後現在臺灣高等法院刑事庭審理中，亦有上開起訴書、判決書在卷可稽。可知原告負責人對於公務員交付賄賂或其他不正利益，依政府採購法授權主管機關之通案認定，符合該法第31條第1 項8 款及系爭投標須知第55點⑻所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，被告據以101 年12月7 日工幼購字第10107140007 號函（本件原處分）通知原告追繳押標金135 萬元，揆諸前開規定及說明，並無違誤。
（四）至於原告主張政府採購法第31條第2 項授權行政機關於招標文件中明定投標人所押標金不予發還或追繳之情形，惟被告原處分僅援以政府採購法第31條第2 項規定，未查明招標文件中有無此記載，顯已違反上開規定之立法意旨云云。惟查，系爭招標須知第55點第⑻款載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為者。」（見原處分卷被證1 ）故原告主張系爭工程之招標文件中未有上開記載而無法直接適用政府採購法第31條第2 項云云，實屬無據。另原處分縱未將招標須知第55點第⑻款列出，惟原處分已於說明欄表示相關法令規定，而原告繳回押標金之法律依據確係政府採購法第31條第2 項，是原處分並未違誤。又原告雖認工程會上開函釋未依行政程序法第157 條第3 項、第160 條第2 項之規定發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，是被告援引該函文，顯屬違法云云。惟被告所為上開函釋於發文時已一併登載於工程會網站，對外公開，任何人皆可查閱而得預知，且未違反法律保留原則，難謂侵害人民權益，原告上開主張，尚無足採。又原告主張被告僅以原告有犯罪嫌疑之起訴書為據，未依職權調查本件事實，即驟以原處分命原告追繳押標金，有違憲法保障之財產權及行政法上之職權原則云云。惟查，行政機關得依職權認定原告之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，非須經刑事判決有罪定讞為必要，本件訴外人○○○收受原告負責人○○○之賄賂及不正利益，並應○○○之要求，為違背職務行為等情，既經○○○、○○○於偵查中及法院審理時供述明確，且有相關證據附於刑事案件卷宗可稽，被告據以認定原告負責人對公務員交付賄賂或其他不正利益，符合政府採購法第31條第1 項8 款及系爭投標須知第55點⑻規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，核無不法之處，原告前開主張尚難採認。原告復主張，○○○並無決定最終決標得標者之權限，且其所交付之底價、設計資料亦早為公開資訊，縱使○○○有行賄之事實，亦無影響系爭工程採購之公正性云云。惟查，於政府採購中，底價、領標、投標廠商名稱及家數均屬機密事項，倘於決標前即對外洩露，恐有造成採購不公之疑慮，為杜絕此流弊，政府採購法第34條明定：「（第1項）機關辦理採購，其招標文件於公告前應予保密。但須公開說明或藉以公開徵求廠商提供參考資料者，不在此限。（第2 項）機關辦理招標，不得於開標前洩漏底價，領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成限制競爭或不公平競爭之相關資料。（第3 項）底價於開標後至決標前，仍應保密，決標後除有特殊情形外，應予公開。但機關依實際需要，得於招標文件中公告底價。（第4項）機關對於廠商投標文件，除供公務上使用或法令另有規定外，應保守秘密。」故原告主張底標等為公開資訊，恐係「預算金額」之誤，不足採認。另由本院認定之前述事實可知，原告負責人○○○藉由對○○○給予賄賂及不正利益等方式，而取得○○○在其職務上知悉及持有之系爭工程底價及廠商名單等足以造成不公平競爭之機密文件資料，原告取得此資料後，於投標時即取得有利於其他廠商之地位，○○○、○○○等人之所為，已違反政府採購法前揭規定，對其他參與系爭工程投標之廠商造成立足點上之不平等，原告主張縱使○○○有行賄之事實亦無影響系爭工程採購之公正性云云，核無足採。再者，原告主張被告原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則云云。惟按，依政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第
8 款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊（最高行政法院102 年度判字第236 號判決參照）。本件被告依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭投標須知第55點第⑻款規定，向原告追繳押標金135萬元，並無逾越法定裁量權範圍、違反行政法上比例原則等情事。原告固援引最高行政法院96年度判字第1271 號判決及最高行政法院90年度判字第1807號判決，主張原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則云云；然原告所引上開判決乃違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，並給予行政機關裁量之空間，與本件追繳押標金處分為管制性不利處分有異，原告上開主張核無理由。
（五）綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與系爭採購案，認定原告負責人對公務員交付賄賂或其他不正利益，符合政府採購法第31條第2 項8 款及系爭投標須知第55點⑻所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，乃依政府採購法第31條第2 項第
8 款規定，命原告追繳押標金，於法並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷均予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
書記官 蕭純純