臺北高等行政法院判決
102年度訴字第956號102年9月26日辯論終結原 告 鄭貞義輔 佐 人 鄭見勝被 告 新北市八里區公所代 表 人 呂學記（區長）住同上訴訟代理人 張毓麟
徐天平陳其泓上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服新北市政府中華民國102 年4 月23日北府訴決字第1021249938號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為「八城字第27號」私有耕地三七五租約（下爭「系爭租約」，租賃土地標示計有坐落新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段69、111 、118 、124 等4 筆土地）出租人之一，嗣原告認前開69地號土地（下稱「69地號土地」）為無償使用性質，非屬耕地租用，另承租人亦有不自任耕作之情事等事由，向被告申請租佃爭議調解。案經被告以本案業經改制前八里鄉公所及臺北縣政府調解調處不成立，不得就同一事件重加調解調處；另本租約係以上開4 筆土地作為租賃標的，本案申請書所示爭議標的僅載系爭69地號土地，其餘3 筆土地漏未列入，於法不合，被告爰以民國10
1 年12月24日新北八民字第1012215436號函（下稱「原處分」）復依法不得受理，原告不服，提起訴願，經新北市政府
102 年4 月23日北府訴決字第1021249938號（案號：0000000000號）訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告所申請之69地號土地已依法編定或變更為非耕地使用，依耕地三七五減租條例（下稱「減租條例」）第17條第1 項第5 款之規定，須終止本租約。且承租繼承人不自任耕作，依減租條例第16條第1 項之規定，致系爭租約無效（內政部93年8 月20日內授中辦地字第0930011835號函、最高法院95年度台上字第1911號民事判決參照），已為減租條例所明定，自屬「租佃爭議」。又本租約內之各筆土地地號均為獨立之不動產，且各筆土地地號出租人各自管理與承租人間之租約關係，並無各筆地號有共同成立管理人之情事，當然為具獨立之租約關係，此各別之租賃關係，並不因其訂立於同一租賃契約書而受影響，故69地號土地出租人，可個別土地因租佃所生之爭議事件，依民法第821 條第
1 項規定（最高法院80年度台再字第15號民事判決、最高法院84年度台上字第339 號民事判決參照) ，提出租佃爭議調解申請，係屬合法。且原告99年間就69地號土地，因「耕地租佃爭議」經主管機關調解、調處不成後，向臺灣士林地方法院提起訴訟，該法院亦未有因前開理由而駁回原告之訴，始有臺灣士林地方法院99年度重訴字第10號民事判決。㈡系爭69地號土地之地目為「溜」，依民法第781 條、第800 條之1 、水利法第2 條、第3 條、農田水利會組織通則等規定，不得收取租金，為符合法令所規定，故併同其他耕地訂於同一租約內時，為附帶於耕地租約內之免租土地，其為減租條例第12條所明定，依內政部89年9 月18日台內地字第8912
786 號函，被告應查明出租人是否有收取租金之情。再者，前開函釋，既屬「徵收補償」問題，就非原告所申請之耕地三七五租佃爭議事項；且該「徵收補償爭議」事件與「耕地租佃爭議」事件之法律性質不同，法律依據互異，故應不涉本件「耕地租佃爭議」申請案之生效要件；況被告就「徵收補償」事項，替承租人繼承人提出主張且作為處分理由，有欠允當，是「徵收補償爭議」應由司法機關審認判決為是，而被告理應就原告所申請案件之目的，審認其是否有「耕地租佃發生爭議」為是，故被告其處分理由於理於法未合，其行政行為亦顯不當。㈢被告認原告所申請之案件「其他耕地租佃爭議事項」及「終止耕地三七五租約登記」，與承租繼承人於98年3 月6 日所申請案件「續訂耕地三七五租約登記」為同一事件，其認事用法，恐有所違誤（最高法院70年度台上字第730 號民事判決參照）。蓋本案既非同一法律關係而為同一請求，且其法律依據互異，就非同一事件。準此，申請人所申請之案件就無行政院45年1 月6 日(45)台內地字第48號令之適用，及所謂既判力存在問題，更無所謂「舉重以明輕」之法理存在，故被告認本申請案具合法性，就應積極作為、處理為是，否則即為應作為而不作為。㈣系爭69地號土地名列耕地三七五租約內，且依減租條例第12條之規定，其係供附帶使用之免租租約，併同其他耕地訂於同一租約內時，為法所許可，固有優先適用減租條例第26條之規定。
況被告如認本租約無三七五耕地租約效力存在，為何於新北市政府辦理臺北港特定區區段徵收時，仍將該系爭69地號土地，於三七五耕地租約名單造冊時名列其內。又原告既已變更「調解目的主張說明」，故其「使用借貸關係」非原告所申請之調解目的主張。㈤本件租佃爭議調解申請書，並未要求申請人填寫其餘無爭議之標的地號，可證非須同一契約下各筆地號土地之所有人均須提出申請，且法律上亦無此規定；況既有「同一耕地租約內一部耕地違法不自任耕作，原訂租約全部無效」之規定（最高法院46年台上字第57號判例參照），即有「同一耕地租約內就一部租約（即單筆土地地號）審認」之適用（最高法院89年度台上字第81號民事判決、81年度台上字第2180號民事判決參照），故被告認「應就同一租約中有無爭議之各筆地號土地之所有人均具名提出申請」作為處分理由，顯無道理。再者，原告因承租繼承人違反減租條例，為命承租繼承人向共有人全體無條件返還共有物之請求（最高法院80年台再字第15號判例參照) ，係返還共有物之訴，皆得由各共有人單獨提起，自無由共有人全體共同提起之必要，此與民法第820 條共有物之出租管理規定，亦有所不同，被告認事用法顯有違誤。㈥被告耕地租佃委員會租佃爭議調解申請書，其上之「申請調解目的」有：終止耕地三七五租約登記、變更耕地三七五租約登記、續訂耕地三七五租約登記、註銷耕地三七五租約登記、其他耕地租佃爭議事項，是租佃雙方因各項申請目的不同，故有上開「申請調解目的」項目之不同，就非同一請求，且所申請之法律依據互異，就非同一法律關係，故就非同一事件。再者，原告所提臺北港特定區區段徵收開發案徵收用地地上畜禽及農林作業調查表、新北市政府農業局漁業查估會勘紀錄表等書面資料，係為100 年5 月之後相繼產生，而原告於7 月始發現，且該前審判決為99年之情事，何生「可得提出而未即時提出」之問題，故被告認事用法顯有違誤。㈦雖原告於被告機關所留存之調解書，未勾選減租條例第17條第1 項第5 款事由，然應屬應補正之事項，被告應告知原告既於「調解目的請主張說明」欄二已填寫「……應無耕地三七五減租條例第17條後段之補償規定之適用」，則應於「申請調解目的」上補正勾選，故被告所謂「……無就減租條例第17條第1 項第5 款事由……或有任何於理由欄提及之處。」則與事實未合。況原告申請時於「耕地租佃委員會租佃爭議調解申請書」之申請人欄位，亦附上出租人32人姓名及委託代辦書正本予被告，故被告稱原告於申請時亦未檢附相關資料證明本租約有經全體出租人合法提出終止意思表示之事實，顯屬違誤。㈧被告認系爭土地所有權於102 年2 月27日已變更為「新北市」，並已註銷其三七五租約註記為由，認原告已不具當事人身分，然申請案係於101 年11月19日提出，主管機關尚未註銷其三七五耕地租約，且本申請案所申請既非徵收補償爭議案件，則依減租條例第1 條之規定，就無優先適用土地徵收條例第21條第1 項之規定，且本租約在租約關係存在下，既有減租條例所規定終止租約及租約無效之情形存在，出租人就有權利依減租條例之規定終止租約（或租約無效），故被告所辯，顯有違誤等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應依原告之申請，作成受理調解申請之行政處分。
三、被告則以：㈠原告陳稱其申請調解所憑之事實理由係就本租約內所載系爭69地號土地與承租人間具「使用借貸關係」，而無平均地權條例第11條徵收補償承租人規定之適用。依原告所指摘該耕地租約中如確存有使用借貸之情事，自可認定原告主張之法律關係業已自始否定該租約存在之效力，綜觀減租條例及新北市耕地租約登記辦法，並無就「租約關係自始不存在」之爭議設有任何權利義務之規定，此所謂「因耕地租佃發生爭議」應係指於承認耕地租賃關係存在之前提下，因租佃關係所生之一切權利義務關係發生爭議而言，原告主張自非屬租佃爭議，無責由原告及其他出租人等依減租條例第26條第1 項規定先行調解（處）之必要，而應逕循司法途徑以資救濟。㈡本案69號地號土地按土地謄本所示業於「核定發給抵價地日101 年7 月19日」徵收補償完竣，並經原告於同年7 月23日收受送達完畢，且於102 年2 月27日經新北市淡水地政事務所塗銷登記完畢，依據土地徵收條例第21條第1 項規定，由徵收者「原始取得」系爭土地之所有權，無待登記，被徵收者對於其土地或土地改良物之一切權利義務俱歸消滅。從而，本案系爭土地之出租人全體（含原告）既已受領徵收補償或立於可得收領之狀態，故自補償發給完竣時起皆已不具本租約出租人之身分，故原告以其具本租約出租人身分向本區租佃爭議委員會申請本案調解仍屬「當事人不適格」，自與減租條例第26條第1 項規定不符。㈢參最高法院46年台上字第57號判例及最高法院91年度台上字第1311號民事判決而言，如承租人將一部分土地供非耕地之用致不自任耕作者，可能導致全部耕地租約歸於無效，又因行政程序之當事人適格要求並不當然應與司法程序相同，爰主管機關基於程序權保障之考量下認此類案件更應令租約內其他土地當事人有參與行政程序及「知」的權利，以避免因調解（處）、訴訟效力擴張至其他未受審理之土地致突襲性之效果及各筆土地租約效力發生矛盾之可能，此觀新北市政府10
2 年1 月16日北府地籍字第1021049753號函之反面推論可知，本租約內之各筆標示土地，既訂於同一租約內，不論形式外觀及實質內容自應推定屬「同一契約」，如原告無法舉證各筆土地間確具有獨立租賃關係之事實，則各筆土地之出租人等不得逕就整部租約內容，就其各自土地為減租條例第16條第1 項及第2 項之主張。又原告本於其自主意思選擇主張系爭租約因違反減租條例第16條第1 項及同條第2 項規定，一部不自任耕作而致全部耕地租約關係無效為標的，向被告申辦系爭租約註銷登記之調解，此規定雖明為「無效」，實為「終止」，因非本於民法第821 條及第767 條物上請求權為主張，而仍應回歸同法第820 條第1 項共有物「管理行為」之範疇，自應依循前開規定取得本租約所示4 筆耕地之共有人等多數決同意後，方具行政程序上之當事人適格。㈣本租約各筆土地之原始出租人（吳火木等三人）及承租人（許份）均相同下，又鑑於系爭土地（溜）原始係作為相鄰耕地灌溉用水之用途，故系爭土地與相鄰耕地間彼此相互依賴而屬「不可分之關係」，如嗣後強加切割，探究訂約時租佃雙方之真意，自始即無訂約之可能性，被告又輔以本租約中確有租金之約定而具備「有償性」，且未違反減租條例第2 條租額之規定，應可認定系爭土地縱為「溜」地目亦可成為本租約標的之一，應無將單一契約之一部切割為另一獨立使用借貸契約之理，故原告之前述主張不僅與法令未合，且亦背於實情，自不得作為申請調解理由。㈤改制前八里鄉公所及改制前臺北縣政府已辦理之調解（處）程序及臺灣士林地方法院99年度重訴字第10號確定判決，均有就系爭69地號土地部分就租賃關係存在與否為實質攻擊防禦，並就該租約關係以確定判決認定系爭土地之「耕地租約關係存在」。從而，原告雖一再辯稱本案與前案、前訴訟間，非屬同一事件為由欲再行申請調解，惟於訴之三要素均未變動下，行政機關自應受司法機關確定判決所生既判力之拘束。㈥原告提出臺北港特定區區段徵收開發案徵收用地地上畜禽及農林作物調查表、新北市政府府農業局漁業查估會勘紀錄表等書面資料，逕主張承租人違反減租條例第16條第1 項不自任耕作之情事等語，惟查前開文書所表彰之事實係於上開民事訴訟事實審言詞辯論終結前業已存在之事實，僅係因原告一造可得提出而未即時提出，按最高法院42年台上字第1306號判例意旨仍生既判力遮斷之效果，爰不得再據以於後訴訟為相反之主張（即否定本租約之效力）。㈦原告稱其有依減租條例第17條第1 項第5 款向被告提出申請終止登記之調解申請而非屬同一事件云云，惟查本案係因臺北港特定區區段徵收所生徵收補償之爭議，非單純僅因變更為非耕地而生之補償爭議，又鑑於系爭土地上之租約關係已因101 年7 月23日經新北市○○區段徵收完竣而不復存在，自當不生前開終止條款適用之問題。且如原告有依前開規定申請終止本租約之可能性，惟查原告並未曾依新北市耕地租約登記辦法第2 條規定，先於被告申辦前開租約終止之程序，亦未檢附相關資料證明本租約有依據民法第820 條第1 項規定經多數共有人等提出「終止意思表示」合法送達予承租人（或其現耕繼承人）之事實，亦無提存相關補償費之舉止，與新北市耕地租約登記辦法第7 條第6 款之要件亦未相符，自難按此跳躍方式忽略固有前置程序而逕為提出調解申請等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段69地號土地建物查詢資料影本、臺北縣八里鄉公所98年3 月6 日耕地租佃委員會租佃爭議調解申請書影本（租約字號：八城字第27號）、八里鄉公所98年4 月21日耕地租佃委員會調解程序筆錄影本、臺北縣政府第十六屆耕地租佃委員會第三臨時會第三次租佃爭議調處會議紀錄影本、臺灣士林地方法院99年度重訴字第10號民事判決影本、原告101 年12月8 日租佃調解申請書影本、被告101 年12月24日新北八民字第1012215436號函影本、新北市政府102 年4 月23日北府訴決字第1021249938號（案號：0000000000號）訴願決定書影本（答辯卷第11頁、第13頁、第14至15頁、第16至17頁、第19至28頁、第29頁、第3頁、本院卷第42至48頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：被告以原處分否准原告於101 年11月19日就其所共有之系爭69地號土地租佃爭議調解之申請，是否合法有據？本院判斷如下：
㈠、按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」耕地三七五減租條例第26條第1 項定有明文。又「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地。」改制前行政法院著有56年判字第62號判例可資參照。再者，「按耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地。至於本案是否有耕地租佃關係存在，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定。」內政部79年7 月14日台內地字第819509號函亦著有函釋意旨可供參酌。
㈡、復按「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1 條規定甚明。又「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」、「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」、「申請發給抵價地者，對於土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。……」土地徵收條例第21條第
1 項、第40條第1 項、第3 項亦分別著有明文。
㈢、再按所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準。再提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。且按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。
㈣、經查，本件原告所共有之系爭69地號土地經報奉內政部核准區段徵收後，因原告依上開土地徵收條例第40條第1 項規定申請發給抵價地，其申請業經新北市政府於101 年7 月19日以北府地區字第1012166640號函核定照准（見本院卷第103頁），該核定函並已於101 年7 月23日依法送達予原告收受，有送達證書乙紙在卷可憑（見本院卷第104 頁），則依諸上揭土地徵收條例第40條第3 項規定，原告對於系爭69地號土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關即新北市政府核定發給抵價地通知時，即告終止。從而，原告對於系爭69地號土地有關系爭租約之權利義務，於101 年7月23日收受新北市政府核定發給抵價地之通知時，即隨而終止，原告既於101 年7 月23日後已非系爭租約合法有效之出租權人，則原告於該時後之101 年11月19日始具狀向被告申請為耕地租佃爭議調解，衡諸上揭減租條例第26條第1 項規定、改制前行政法院56年判字第62號判例意旨，因原告並非適格之申請人，被告已無從受理原告有關耕地租佃爭議之調解申請，是被告作成原處分加以否准，即無違誤。原告提起訴願經駁回後，復提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依原告之申請，作成受理租佃爭議調解申請之行政處分，因原告已自101 年7 月23日後喪失其有關系爭租約權利義務關係，並非適格之當事人，其訴自無理由，而應予駁回。至原告雖主張本件不應適用土地徵收條例第21條第1 項、第40條等相關規定，而應適用減租條例本身之規定，惟經本院細繹減租條例之相關規定，減租條例對耕地經徵收後之相關徵收補償及其發放等並無相關規定，則稽諸減租條例第1 條規定，本件有關系爭69地號土地經徵收後之補償費發放及其效力等，自應適用土地徵收條例之相關規定，併此敘明。
㈤、綜上所述，本件原告因並非適格之申請人，被告作成原處分否准原告有關租佃爭議事項之調解，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
書記官 李 淑 貞