臺北高等行政法院判決
102年度訴字第966號103年1月7日辯論終結原 告 李維敏
李宗鑾被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 唐琪瑤 律師上列當事人間建築法等事件，原告不服內政部中華民國102年5月30日臺內訴字第1020114415號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件原告李維敏受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
貳、實體部分：
一、事實概要：本件原告於民國（下同）101年10月17日以○○郵局第84號存證信函向被告主張其因拍賣取得坐落新竹縣○○鄉○○段○○○○段○○○○○○號之2棟建物，於興建時取得道路土地使用權同意書，將000000地號寬度2.55○○○鄉○道路，向兩旁0000、0000地號土地拓寬成為4公尺寬度，以符合建築技術規則有關建築物高度及面前寬度之相關規定，並取得86新建使照字第55號使用執照，惟現0000、0000地號所有權人將土地收回成為農耕使用，使原告領有合法使用執照之建物成為違建，影響其權益，請求被告作成令新竹縣○○鄉○○段○○○○段0000、0000地號土地（下稱系爭土地）之土地所有權人限1個月內於原告檢附之基地配置圖（如本院卷第12頁）所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之行政處分。被告以101年10月26日府工養字第1010128578號函﹝下稱系爭函文（一）﹞復略以：「……旨揭地號通行之道路，85年074號建造執照，86年055號房屋使用執照核發單位為○○鄉○○○○○○道路是否有被種植農作物與原發照現況不符，請逕向○○鄉公所查詢處理……」等語，嗣原告於102年1月16日向內政部提起訴願，主張被告對其101年10月17日申請案有應作為不作為之情事，並請求被告作成令系爭土地之土地所有權人限1個月內於原告檢附之基地配置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之行政處分。被告遂以102年1月23日府工養字第1020013728號函﹝下稱系爭函文（二）﹞復原告略以：「……旨揭郵局存證信函，本府業已於101年10月26日府工養字第1010128578號函復台端……」等語。原告對系爭函文（一）及系爭函文（二）均表不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按依行政訴訟法第4條第1項及第5條第2項之規定，經查敏瑞
企業股份有限公司（下稱敏瑞公司）負責人黃琴珠及經理鍾清金在86年間委託陳宗鵠建築師事務所設計並繪製基地配置圖（竣工圖，由原A1尺寸縮小為A3尺寸），在坐落新竹縣○○鄉○○段○○○○段○○○○○○號上，興建門牌號碼為新竹縣○○鄉○○村0 鄰○○○○00號及○○○○號兩棟建物，且為了滿足建築技術規則建築設計施工編第14條第1 項前段及第19條本文之規定，經鍾清金之父鍾阿伴完全同意後，由鍾阿伴出具道路土地使用權同意書，將被告所有、坐落同小段○○○○地號寬度為2.55○○○鄉○道路，向兩旁鍾阿伴所有之系爭土地拓寬為4 公尺寬度，陳宗鵠建築師並在基地配置圖上以圖例索引標示為咖啡色之既成巷道，使用0000地號土地201.92平方公尺、0000地號土地65.72 平方公尺，俾滿足前揭法條之強行規定。嗣後黃琴珠填具建造執照（變更設計）申請書及使用執照申請書，並在此兩份申請書上記明建築物高度為11.5公尺，且經由被告查核准圖說檢附竣工圖，發給敏瑞公司黃琴珠86新建使照字第55號使用執照，並在使用執照上記明建物高度（按: 指建築物高度）為11.5公尺。嗣後原告李維敏於93年6 月間經臺灣新竹地方法院民事執行處以公開拍賣方式取得○○○○地號及其上兩棟建物之所有權，且以前開不動產為抵押物，由原告李宗鑾向銀行借款。
㈡又查最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議意旨可
知，現查系爭土地所有權人於繼承土地後，即將既成巷道收回農耕使用，使得原告李維敏所有並領有合法使用執照之建物，因違背前揭法條有關建築物高度及面前道路寬度間關係之強行規定，而變成違章建築，且使得原告李宗鑾與債權銀行間債權債務之擔保物合法性關係，發生根本及重大之變化，實屬重大戕害原告二人法律上之利益，故訴訟標的對於原告李維敏及原告李宗鑾必須合一確定，揆諸最高行政法院決議，原告李宗鑾雖非原訴願人，亦得直接向本院提起撤銷訴訟，合先敘明。
㈢再查原告李維敏曾於101年10月16日撰有存證信函一紙，向
被告聲請如主旨所示之事項，並經被告在同年月17日收受前開存證信函，惟被告竟置之不理、置若罔聞，妝害原告李維敏之權利，是以原告李維敏於102年1月16日向訴願管轄機關（即內政部）依照訴願法第2條第1項提起訴願。詎料被告竟以系爭函文（一）及系爭函文（二）函復原告，稱原告李維敏101年10月17日○○郵局存證信函第84號，業經被告以系爭函文1函復原告李維敏並復知訴外人新竹縣○○鄉公所，並隨文檢附前開函文影本乙份與原告李維敏。但查原告李維敏從未接獲系爭函文（一），且該函之受文者載明為「本府工務處養護科」，亦即該函之受文者為被告之內部機關，並非原告李維敏。再者，經查系爭函文（一），並無被告及其首長署名、蓋章，此函文顯然違背行政程序法第96條第1項第4款之規定有關行政處分文書應記載之事項，尚有違背法令之違法，該函文顯屬無效。再者，被告並未提出明確證據以資證明原告李維敏收受系爭函文（一），其泛稱原告李維敏前開於存證信函中之請求，業經被告以系爭函文（一）函復原告李維敏，並復知訴外人新竹縣○○鄉公所云云，顯與事實不符，被告顯係故意推卸其先前怠為處分之違法行為，顯屬戕害原告李維敏之權利及利益，原告李維敏實難甘服。是以原告李維敏另於102年2月l日向訴願管轄機關（即內政部）以不服系爭函文（二）為理由提起訴願，經訴願管轄機關併案審理。
㈣另查訴願管轄機關駁回原告李維敏之訴願，無非以：「本件
訴願人訴稱系爭土地原同意拓寬通行使用部分，因地主收回作農耕使用，將造成其所有建物變成違章建築云云，然查訴願人所有之建物尚未因此一原因被認定為違章建築，且系爭土地係屬他人所有，訴願人尚無相關請求權可茲行使，故本件訴願人請求原處分機關作成令系爭土地之土地所有權人限1個月內於訴願人檢附之基地配置圖所示之咖啡色範園拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之行政處分，亦非屬依法申請案件。又本件建物相關之85年074號建造執照及86年055號房屋使用執照均係新竹縣○○鄉公所核發，則原處分機關就訴願人提出之存證信函，以101年10月26日府工養字第1010128578號函告知應受理機關為○○鄉公所，並函轉○○鄉公所妥處逕復，僅係相關程序之說明與回復，從而，原處分機關102年1月23日府工養字第1020013728號函說明業已以前函回復訴願人，2函均無變動訴願人公法上權利義務並產生規制效果，核屬觀念通知，非行政處分。」惟查司法院釋字第42
3 號解釋、最高行政法院77年度判字第2054號及93年度判字第544 號判決要旨可知，訴願決定稱系爭函文（一）及系爭函文（二）僅屬觀念通知，此見解苟為各級機關奉行不渝，則任何拒絕之意思表示僅須在用字遣詞上刻意避免否准之字樣，即可使人民喪失救濟之機會，自屬無理剝奪憲法第16條保障人民依法提起訴訟之權。是以曾有德國學者提出判別之公式：人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答覆亦屬行政處分，反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答覆則屬事實行為而非行政處分（見吳庚著行政法之理論與實用，增訂12版，頁322 ）今查原告係請求命被告作成如訴之聲明第
2 項之行政處分，依前開司法院解釋及最高行政法院判決要旨，被告否准原告之請求，即為行政處分，不因被告用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異；訴願決定稱系爭函文（一）及系爭函文（二）僅為觀念通知，非行政處分云云，顯有錯誤。
㈤再查依據公路法第3條、新竹縣建築管理自治條例第5條第1
項第1款前段以及同條例第6條第2項及第3項規定，亦即現有巷道改道後之新巷道寬度，應符合前開自治條例規定。查被告所有之同小段00000000地號道路長度約90公尺，依照前開自治條例之規定，其寬度必須為6公尺。
㈥且查內政部75年3月24日臺內營字第368907號函釋、內政部
營建署99年7月26日營署建管字第0992913779號函之意旨，以及建築法第91條第1項第1款、農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2條第1項第3款、最高行政法院44年判字第11號判例、最高行政法院45年判字第8號判例與最高行政法院61年判字第435號判例要旨可資參照，被告雖辯稱原告李維敏所有之使用執照係新竹縣○○鄉公所核發，惟依照公路法第3條規定，被告為0000000地號公有道路之主管機關，且被告係依照建築法第27條規定，委由新竹縣○○鄉○○○○○○道路為4公尺寬度之既成巷道，發給敏瑞公司建築物高度為11.5公尺之使用執照，顯然經新竹縣○○鄉公所之審核結果，系爭土地上經拓寬為四米寬度道路之部分為既成巷道，而核發使用執照為行政處分，該行政處分所確認或據以成立之事實（即原告李維敏所有之000000地號之面前道路寬度為4公尺之既成巷道），即應予以承認或接受，稱為確認效力。故既成巷道實屬他人所有之公共用物，被告對該既成巷道有管理之權利，且依照既成巷道之法理，土地所有權人雖然仍有該土地之所有權，其所有權之行使亦應受限制，不得違反公眾之通行。另依照司法院釋字第469號解釋意旨，對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地。且系爭土地前手所有人鍾阿伴，儼然已出具道路土地使用權同意書，此道路土地使用權同意書上標示的位置，依照基地配置圖所示，實為既成巷道，故被告依照新竹縣建築管理自治條例第6條第3項之規定，自不得容許系爭土地所有權人於土地上種植農作物而妨礙公眾通行，更且被告應依照建築法第91條第1項第1款規定，處系爭土地所有權人罰鍰，並令限期改善、拆除農作物及恢復為既成巷道之原狀。
㈦另被告答辯稱原告並無請求權基礎命被告作出如訴之聲明之
行政處分。惟按近年來學說見解認為「一般利用關係」應視利用者對該公物使用之依賴程度，以判斷屬於具有公權利之關係，或僅存有反射利益。多數學說認為基於憲法第15條工作權、財產權等保障之放射作用，道路沿線居民對於該道路會產生比一般人民更密切之依賴關係，故沿線居民若基於繼續營業、或有合理使用該道路沿線土地之必要，且不致長期妨害大眾之利用時，得主張比一般人民更有利之使用權，學說有稱為「依賴利用」或「加強的一般使用」，並且於該權利遭受侵害時得提起行政救濟。執此以觀，系爭既成巷道所載經拓寬為4公尺之道路，既為原告李維敏領有合法使用執照之建築物繼續成為合法建築物之必要面前道路寬度，且對於原告李宗鑾與銀行間債權債務關係，亦有法律上之利益，故原告二人對於系爭既成巷道，即有依賴利用或是加強的一般使用之公權利關係，故該既成巷道之使用權利遭受到侵害時，自得提起行政救濟（見學者林昱梅著，既成巷道寬度之認定與行政處分，月旦法學教室第41期，2006年3月，24-25頁）。執此以觀，被告稱原告無請求權，容有再行研議之餘地。
㈧有關被告違背建築技術規則建築設計施工編第14條第1項規
定核發使用執照部分，業經本院以101年度訴字第547號判決理由中闡述訴外人新竹縣○○鄉公所違背該法令：
查本院101年度訴字547號判決內容所述：「惟因『建築技術規則建築設計施工篇』第14條第1項及第2項雖均係針對建築物高度所為之規定，惟前者係針對建築物總高度之限制規定，後者則係針對基地面前道路寬度未達7公尺之情形，所為限制一定範圍內建築物高度之規定，可知兩者之規範目的不同，自非處於擇一適用或互相排斥之關係，是無論申請建造執照或使用執照均應同時符合上開2項之規定，而依『建築技術規則建築設計施工篇』第14條第1項規定，系爭建物之高度既應受9.825公尺之限制，則被告遽予核准上開變更建造執照及使用執照之申請，即與上開規定不合。被告辯稱依「建築技術規則建築設計施工篇」第14條第2項規定之反面解釋，如以該道路中心線深進3.5公尺以後，其建築物高度即不受9公尺之限制，系爭建物自現有道路中心線深進3.5公尺範圍內並未超過9公尺，而深進3.5公尺以後始加計第3層為11.5公尺，即不受9.825公尺之高度限制，伊准予發給使用執照，並無違法云云，固難憑採。」執此以觀，原告與訴外人新竹縣○○鄉公所間對於使用執照違背前揭法規而違法核照之重要爭點，業經本院以前開判決對此爭點為審理判斷。
㈨且查本院101 年度訴字第547 號準備程序時，法官當庭勘驗
訴外人新竹縣○○鄉公所保管之如本院卷第12頁之基地配置圖A1 尺 寸原圖，依該圖顯示在建築基地外連接的咖啡色部分（Ｗ圖例索引載明為既成巷道），包括原有2.55米之產業道路及加註拓寬為4 米道路這兩部分，本院101 年度訴字第
547 號準備程序筆錄影本第5 頁第5 行至倒數第3 行可參。另外道路土地使用權同意書上記載使用系爭土地以供拓寬為
4 米既成巷道，及依照技術規則建築設計施工編第14條第1項前段有關「建築物高度不得超過基地面前道路寬度之1.5倍加6 公尺。」規定，核發建築物高度為11.5公尺之使用執照，故面前道路寬度必須不小於3 又3 分之2 公尺，此而核發使用執照為行政處分，行政處分所確認或據以成立之事實（通常表現為先決問題），即應予以承認及接受，稱為確認效力。詎料被告竟否認系爭土地之範圍為既成巷道，實屬違背行政處分確認效力之法理。
㈩綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分﹝即系爭函文（一）及系爭函文（二）﹞均撤銷。
⒉被告對於原告101年10月17日之申請事件，應作成准予就系
爭土地之土地所有權人限1個月內於原告檢附之基地配置圖（如本院卷第12頁）所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：查本件首應審就為系爭土地在道路位置圖（如本院卷第12頁
）所示之咖啡色範圍是否為具有公用地役關係之既成道路？及原告訴請被告作成令系爭土地所有權人限期1個月內在道路位置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物及恢復既成道路原狀之行政處分，是否於法有據？㈠查系爭土地在道路位置圖（如本院卷第12頁）所示之咖啡色範圍並非具有公用地役關係之既成道路。
本件原告主張系爭土地如本院卷第12頁之道路位置圖所示之咖啡色範圍，係訴外人敏瑞公司之負責人黃琴珠與經理鍾清金，於86年間委託建築師設計並繪製如本院卷第12頁之基地配置圖，在系爭954-1地號土地上興建382及383建號建物，鍾清金之父親鍾阿伴同意出具道路土地使用同意書供該公司使用，86年8月22日訴外人敏瑞公司取得使用執照，嗣訴外人鍾阿伴死亡，其繼承人黃娘妹於93年7月16日完成系爭土地繼承登記。是依原告上開主張，系爭土地如本院卷第12頁之道路位置圖所示之咖啡色範圍，經鍾阿伴出具同意書供道路使用之期間僅為8年之期間（即85、86 年間至93年鍾阿伴之繼承人回復農耕止），且供為道路使用期間僅供訴外人敏瑞公司進出方便使用，而無供不特定之公眾使用之情形，依前揭司法院釋字第400號解釋、最高行政法院92年度判字第1124號、90年度判字第2283號判決意旨，系爭土地如本院卷第12頁道路位置圖所示之咖啡色範圍，顯然與既成道路成立公用地役關係之要件中之「不特定之公眾通行所必要」、「須經歷之年代久遠而未曾中斷」等要件不符，是原告主張就系爭土地如本院卷第12頁道路位置圖所示之咖啡色範圍存有既成道路之適用，顯屬無據。
㈡原告訴請被告作成令系爭土地所有權人限期1個月內在本院
卷第12頁之道路位置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物及恢復既成道路原狀之行政處分，於法無據。
⒈按最高行政法院97年度裁字第1991號裁定意旨以及司法院釋
字第469號解釋理由書旨所揭示之保護規範理論，法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者。至於法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。是人民如無法律上之請求權，亦非該法律所保護之對象者，其所為之聲請（申請）、陳情或檢舉，僅發生促請主管機關發動職權裁量是否為特定行為之效力，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉所為之答覆，對該人民即未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，自非屬行政處分。則人民對該答覆亦欠缺公法上權益，應不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟）。⒉查本件原告以系爭土地如本院卷第12頁之道路位置圖所示之
咖啡色範圍為具有公用地役關係之既成道路，並主張依公路法第3條及新竹縣建築管理自治條例第5條第1項第1款、第6條第2 、3 項規定及建築法第91條第1 項第1 款及農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2 條第1 項第3 款為請求權基礎，訴請被告應作成將系爭土地上如本院卷第12頁之道路位置圖所示之咖啡色範圍農作物拆除及恢復既成道路原狀之行政處分，核屬行政訴訟法第5 條第2 項之課予義務訴訟性質，自以原告依公路法第3 條及新竹縣建築管理自治條例第5 條第1 項第1 款、第6 條第2 、3 項規定及建築法第
91 條 第1 項第1 款及農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2 條第1 項第3 款規定，有該給付請求權存在為前提要件。
⒊按行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成
巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，尚無向行政機關請求將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利。
⒋又按「省（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規
則，報經內政部核定後實施。」73年11月7日修正公布之建築法第101條定有明文。另被告依建築法第101條之授權，於92年6 月23日制訂公布「新竹縣建築管理自治條例」第4 條第1 項、第5 條第1 項第1 及第6 條第2 、3 項規定可知新竹縣建築管理自治條例第4 條第1 項係針對「現有巷道」之類型及其要件所為之規定，而同自治條例第5 條第1 項則係針對面臨不同類型現有巷道之建築基地，應如何指定建築線所為之建築管理規定，第6 條則就現有巷道改道後之廢道所為之建築管理規定，按上開規定均非屬現有巷道應為何等寬度之規定，更未賦予既有建物之所有權人或使用人得請求主管建築機關給付符合上開寬度之現有巷道，並拆除農作物及恢復既成道路原狀之作成行政處分之請求權。是尚不得以○○鄉公所業已核發面臨現有巷道建築基地（系爭00000 地號土地）之建造執照的既成事實，據以反面推論該現有巷道之寬度應為4公 尺，原告更不得依上開規定請求被告給付上開寬度之現有巷道，並作成拆除農作物及恢復既成道路原狀之行政處分，原告上開主張殊嫌無據。
㈢綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點為：原告李宗鑾提起本件課予義務訴訟，是否具有當事人適格？原告李維敏提起本件課予義務訴訟，是否有公法上之請求權？系爭函文（一）及系爭函文（二）是否為行政處分？
五、本院之判斷：
（一）原告李宗鑾提起本件課予義務訴訟，屬當事人不適格：
1.按行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5條第2 項定有明文。是以，依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。
2.原告李宗鑾固主張：系爭土地所有權人於繼承土地後，即將既成巷道收回農耕使用，使得原告李維敏所有並領有合法使用執照之建物，因違背有關建築物高度及面前道路寬度間關係之強行規定，而變成違章建築，且使得抵押權人即原告李宗鑾與債權銀行間債權債務之擔保物合法性關係，發生根本及重大之變化，實屬重大戕害原告二人法律上之利益，故原告李宗鑾雖非原訴願人，亦得直接向本院提起行政訴訟云云。縱認原告李宗鑾此部分之主張屬實，即原告李維敏所有並領有合法使用執照之建物，因違背有關建築物高度及面前道路寬度間關係之強行規定，變成違章建築，致使該建物之價格減損，進而導致抵押權人即原告李宗鑾減少其債權受分配之金額，因僅是受償程度之經濟上利益受影響，並無法律上之利害關係，尚難認其法律上之權利或利益受有損害。是揆諸前開說明，原告李宗鑾自不得以自己名義提起本件課予義務訴訟，其提起本件課予義務訴訟屬當事人不適格，應判決駁回之。
（二）原告李維敏提起本件課予義務訴訟，不具有公法上之請求權：
1.按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。
而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1 項及第20
0 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。
2.次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1 條第1句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469 號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
3.經查：本件原告李維敏訴請被告應作成准予就系爭土地之土地所有權人限1 個月內於原告李維敏檢附之基地配置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之行政處分。此為請求行政機關對第三人即系爭土地之土地所有權人，限1 個月內於原告李維敏檢附之基地配置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀，核其內容為請求行政機關作成一行政處分，揆諸前揭說明，原告李維敏須對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
4.本件原告李維敏對被告之請求權之依據為：公路法第3 條、新竹縣建築管理自治條例第5 條第1 項第1 款、第6 條第2 項、第3 項、建築法第91條第1 項第1 款、農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2 條第1 項第3 款、行政程序法第6 條等規定及司法院釋字第469 號解釋。惟查：
（1）按「一、巷道為單向出口長度在四十公尺以下，雙向出口長度在八十公尺以下，寬度不足四公尺者，以該巷道中心線為準，二旁均等退讓，以合計達到四公尺寬度之邊界線作為建築線; 巷道長度超過上開規定者旁亦應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線作為建築線。但工業區內或丁種建築用地面臨現有巷道之基地，應以合計達八公尺寬度之邊界線作為建築線」、「現有巷道改道後之新巷道寬度應合於前條規定。」、「新巷道自開闢完成供公眾通行之日起，其土地所有權人不得為違反供公眾通行之使用，原巷道土地所有權人於新巷道開闢供公眾通行，或將新巷道土地完成捐獻等移轉登記手續之日起，得申請廢止原巷道。」新竹縣建築管理自治條例第5 條第1 項第1 款、第6 條第2 項及第3 項分別定有明文，揆諸前揭明文可知，上開自治條例第5 條第1 項第1 款規定，係針對面臨不同類型現有巷道之建築基地，應如何指定建築線所為之建築管理規定；而上開自治條例第6 條第2 項及第3 項規定，則係就現有巷道改道後之廢道所為之建築管理規定。
（2）次按「有左列情形之一者，處建築師、專業技師、專業機構或人員、專業技術人員、檢查員或實施機械遊樂設施安全檢查人員新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、辦理第七十七條第三項之檢查簽證內容不實者。」建築法第91條第1 項第1 款定有明文，揆諸前揭明文可知，僅為辦理建築法第77條第3 項之檢查簽證內容不實者，主管機關得對該款規定之特定人員處以罰鍰之規定。
（3）又按「農○○○區○○路系統，規劃應使重劃後之農地坵塊均能直接臨路為原則；其設計等級區分為聯貫村落或區域外縣、鄉○ ○○市○ 路之幹線農路、聯接縱向農路與橫向農路之主要農路及臨接各主坵塊短邊之田間農路；其規劃設計標準如下：……三、田間農路路寬四公尺，其路間最小間隔為一百六十公尺。」為農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2 條第1 項第3 款所明定，揆諸前揭明文可知，僅係就田間農路之規劃設計標準所為之規定。
（4）復按「本法所稱公路主管機關；在中央為交通部; 在直轄市為直轄市政府；在縣( 市) 為縣( 市○ ○○○○○路法第3 條定有明文，揆諸前揭明文可知，僅就公路主管機關所為之規定。再按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條定有明文，揆諸前揭明文可知，僅係行政行為之平等原則所為之規定。另按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」固經司法院釋字第469 號解釋在案。惟人民是否有公法上請求權，係以保護規範理論為基準。所謂保護規範理論，參酌司法院釋字第469 號解釋理由之「……法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」意旨，足見保護一般公眾之法律，有無保障特定人意旨，應就法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如有保障特定人之意旨時，人民始據此主張主觀公權利。
（5）綜上可知，公路法第3 條、新竹縣建築管理自治條例第5條第1 項第1 款、第6 條第2 項、第3 項、建築法第91條第1 項第1 款、農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2 條第1 項第3 款、行政程序法第6 條等規定及司法院釋字第469 號解釋，均未賦予既有建物之所有權人或使用人得請求被告作成令系爭土地之土地所有權人限1 個月內於原告檢附之基地配置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之請求權，亦即並未課予被告負有作成令系爭土地之土地所有權人限1 個月內於原告檢附之基地配置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀之作為義務。足見公路法第3 條、新竹縣建築管理自治條例第5 條第1 項第1 款、第6 條第2 項、第3 項、建築法第91條第1 項第1 款、農○○○區○路○路工程設施規劃設計標準第2 條第1 項第3 款、行政程序法第6 條等規定及司法院釋字第469 號解釋，並非為保障特定人而設之規定，自難謂被告依該項規定，對人民負有特定作為義務而無不作為之情形。
5.職是，原告李維敏訴請被告對第三人即系爭土地之土地所有權人，限1 個月內於原告李維敏檢附之基地配置圖所示之咖啡色範圍拆除農作物，及恢復既成巷道原狀，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，足見本件原告李維敏提起本件課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
（三）系爭函文（一）及系爭函文（二）並非行政處分：
1.按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例可資參照。
2.經查：被告就原告李維敏所提出之存證信函，以系爭函文
（一）函覆略以：「主旨：為台端郵局存證信函土地坐○○○鄉○○段○○○○段0000、0000地號，基地配置圖之咖啡色範圍拆除農作物，恢復既成道路原狀之行政處分乙案，請查照。說明：一、復台端101 年10月17日郵局存證信函。二、有關旨揭地號通行之道路，85年074 號建造執照，86年055 號房屋使用執照核發單位為○○鄉○○○○○○道路是否有被種植農作物與原發照現況不符，請逕向○○鄉公所時查詢處理。……」等語（見本院卷第23頁反面）及系爭函文（二）函覆略以：「主旨：為台端101 年10月17日郵局存證信函未予回覆乙案，請查照。說明：一、依據台端101 年10月17日○○郵局存證信函辦理。二、旨揭郵局存證信函，本府業已於101 年10月26日府工養字第1010128578號函復台端並副知○○鄉公所。……」等語（見本院卷第23頁正面）。本院觀諸上開內容，僅係相關程序之說明與回覆，核認純屬事實敘述及理由說明，不因該項敘述及說明而變動原告李維敏公法上權利義務，並產生規制效果，自非對原告李維敏所為之行政處分，原告李維敏自不得對之提起行政訴訟。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原告李宗鑾提起本件課予義務訴訟，屬當事人不適格；又本件被告所為系爭函文
（一）及系爭函文（二）均非行政處分，且原告李維敏提起本件課予義務訴訟，並無公法上請求權。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院向訴外人新竹縣○○鄉公所調取85年新鄉建都區字第074 號建造執照及86年新建使照字第055 號使用執照所有文件正本及圖說（包括基地配置圖及竣工圖等) 彩色正本，以及86年10月8 日新鄉建字第13
392 號函，基地配置圖所示0000及0000地號土地咖啡色部分之既成巷道之核准公文書，及000000 地號建築線指定圖；及聲請本院命被告提出坐落新竹縣○○鄉○○段○○○○段在93 年間拓寬原有農路時，農路沿線之所有農牧用地所有權人出示之全部土地使用權同意書、及拓寬原有農路之工程施工設計、發包之所有相關文件；又聲請本院傳喚證人陳宗鵠、彭學棋、劉家佑及鄭春祥到庭作證，以資證明基地配置圖道路土地使用權同意書所載之四米寬度既成巷道之事實，均核與本件爭點即原告李宗鑾提起本件課予義務訴訟，是否為當事人不適格？及原告李維敏提起本件課予義務訴訟，有無公法上請求權？均無涉，故本院認原告上開聲請，核無必要；又兩造其餘主張及攻擊防禦方法，經審酌均與判決結果不生影響，無逐一論述必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段、第
385 條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 1 月 21 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 21 日
書記官 林淑盈