臺北高等行政法院判決
102年度訴字第902號102年9月12日辯論終結原 告 翁文雅訴訟代理人 陳哲民 律師被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭（局長）訴訟代理人 吳維源上列當事人間有關土地事務事件，原告不服金門縣政府中華民國
102 年4 月9 日102 年度府訴決字第001 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）101 年6 月21日以登記收件字號離九之四字第640 、650 、660 號申請書，分別申請依離島建設條例第9 條第4 項規定返還金門縣○○鄉○○○○○段0000
00、000000、000000地號土地（下稱系爭土地）。案經被告審查結果，以系爭00000 、00000 地號土地，原告分別於98年5 月7 日及97年4 月2 日未登記土地公告受理補辦登記期間，主張民法第770 條規定申請時效取得所有權登記，經被告駁回後，原告循序提起行政訴訟，分別經最高行政法院10
0 年度裁字第2190號裁定駁回、本院97年度訴字第3048號判決駁回在案，且上開土地於101 年11月28日辦理無主土地公告代管期滿，另系爭610-1 地號土地係於戰地政務終止（81年11月7 日）後98年10月19日辦理第1 次登記為金門縣所有，均與離島建設條例第9 條第4 項規定係戰地政務終止前逕行登記為國有之要件不符，爰依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，以101 年12月13日地籍字第1010010766號函（下稱原處分）否准原告所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠金門地區因實施長達36年戰地政務，戰地政務終止後又因
相關法令及行政程序不周全，致人民所有土地遭軍方占用而未能辦理土地所有權第1 次登記，此乃100 年修正離島建設條例第9 條第4 項規定之歷史背景。是該條項之修正係為矯正過往金門地區因實施戰地政務致人民私有財產不受重視之流弊，從而地政機關於受理人民依前開規定申請返還私有土地時，自應斟酌相關立法背景，通盤考量客觀事實，從寬認定人民就遭軍方占用未經所有權登記土地所有權相關證明，以達成保障人民財產權之立法目的。
㈡原告主張系爭土地遭軍方於戰地政務終止前所占用，依離
島建設條例第9 條第4 項前段規定申請返還，與法自無不合。原處分及訴願決定均未說明本件軍方究有無於戰地政務終止前，未經原土地所有權人（即原告）同意而占用系爭土地，復未就軍方有無占用系爭土地之重要爭點，依職權善盡調查義務，率爾駁回原告之申請及訴願，自有不當。且原告既已表明係主張「政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用私有土地」，並非主張「未經原土地所有權人同意而逕行登記為國有」，原處分及訴願決定猶以系爭土地收歸國有及第1 次登記為金門縣所有，均係在戰地政務終止之後等理由，認原告主張與法律規定不符，完全無視原告主張之事實及法律依據，顯屬違誤。至訴願決定所提內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函，乃針對「收歸國有」情形而為之解釋，與本件原告主張「遭軍方占用」情形不同，自無從比附援引。
㈢土地法第36條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人，而
將登記事項賦予絕對真實之公信力，惟此項規定並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真正之權利，如在未有第三人取得權利之新登記時，對於登記名義人，仍有塗銷登記請求權，司法院28年度院字第1919號解釋及29年度院字第1956號解釋可稽。準此可知，所謂登記之絕對效力或公信力，乃針對善意第三人而言，倘若登記原因確有無效之情形，真正權利人對登記名義人仍有塗銷請求權。故系爭土地現縱分別登記為國有及金門縣政府所有，尚不能因此否定原告本於所有權人地位而主張返還之權。又系爭0000
00、000000地號土地固於102 年1 月28日辦理收歸國有，000000地號土地則於98年9 月15日辦理第1 次登記為金門縣所有，惟系爭土地先前未辦理所有權第1 次登記，是否因實施戰地政務致所有權人（原告）申辦遭受阻撓？且前開「收歸國有」及「辦理第1 次登記」是否果依土地法、土地登記規則等相關規定，依法辦理無主土地公告等程序，相關行政程序是否合於土地法及國有財產法規定，均未見被告檢附相關證據資料，亦未見原處分或訴願決定敘明相關理由。如前所述，系爭土地因金門縣實施戰地政務之特殊歷史背景，造成人民財產權有遭無端剝奪之虞，是於土地所有權歸屬之認定上，自不應拘泥於一般民法規定，而應通盤考量所有客觀證據資料。原處分及訴願決定未考量金門地區之私有土地因戰地政務所衍生之相關爭議之情況，亦未就系爭土地收歸國有及第1 次登記為金門縣所有之程序是否合法詳加探究，即逕認原告之申請與離島建設條例第9 條第4 項規定不符，自嫌率斷而無足採。
㈣訴願決定以原告所提○○鄉公所舊有房屋證明書、房屋稅
籍證明書等不足證明系爭土地為原告所有。惟原告家族住居金門縣盤山地區已逾百年，家族成員早於國民政府退守金門前即世代於該區域開墾及植栽，並於政府辦理金門地區土地第1 次所有權登記前，事實上即擁有該區域絕大多數土地所有權。此徵諸地籍圖謄本所示系爭土地坐落區域之四周鄰地所有人均為翁姓家族，各筆土地均緊密相連，系爭土地與其他原告家族土地於利用上無法分離，衡諸常情，系爭土地應在辦理第1 次所有權登記之前，即屬原告家族長期使用及占有，僅因戰地政務，致無從辦理第1 次所有權登記，且原告家族祖墳亦坐落系爭000000、000000地號土地上，適足證明該區域範圍內之土地（包括系爭土地在內）早年即屬原告家族所有。參以原告在系爭土地上有數棟舊屋，皆為58年以前之建物，其中部分有申請門牌（門牌號碼為：金門縣○○鄉○○○路○段○○○○號、00號、00號及00號，分別坐落於系爭土地上）、水電，並有稅籍資料可證，並依公職人員財產申報法向監察院申報財產。原告除利用舊屋飼養羊、豬、雞、鴨等牲畜外，在空地上則種有木瓜、香蕉等水果，占有、使用之事實甚為明確。由前開地籍圖謄本及相關財產資料，應足證明系爭土地確為原告所有。
㈤訴願決定雖舉最高法院判例及判決為據，認前開證明書無
法證明何人為該屋所有權人及推論土地為何人所有，而認原告所提房屋稅籍證明書不足作為土地所有權證明云云。惟行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，行政程序法第9 條定有明文。且揆諸離島建設條例第9 條第4 項之修正乃鑒於金門地區早期地籍管理制度不建全，又因戰火肆虐，地主保有之原始地籍資料多付之闕如，難以取得證明文件主張自己之權利，造成許多祖傳土地竟被劃為林班地或收歸國有，申請登記幾乎全遭駁回，此情況於戰地政務終止後，仍未獲得妥善之處理，故該條例第9 條第4 項始經修正通過，賦予人民得就遭占用之私有土地申請依法返還，準此，自應從寬認定所有權歸屬相關證明，且地政機關不應僅係被動審查人民提供之文件，更應積極依職權調查是否有足證人民土地所有權歸屬之相關證據或其他客觀事實，方符前揭規定修正意旨。從而，金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法第6 條所稱「足資證明有所有權之有關文件」，應為目的性擴張解釋，凡足以直接或間接佐證申請人就土地所有權存在之相關證明文書，均包括在內。原告業已提出前開證據佐證原告為系爭土地所有權人，被告或訴願機關應善盡其維護人民權益之義務，不應以「舉證不足」之理由即率爾駁回原告之請求，否則，不僅有違行政程序法第9條之客觀義務，亦與離島建設條例第9 條第4 項修正意旨未合。況房屋納稅義務人通常即為房屋所有人，土地與房屋所有權同歸1 人所有亦屬常態事實，原告既提出系爭土地上房屋確為58年之前所興建，並由原告繳納房屋稅，則該建物及其坐落之土地為原告所有，尚與經驗法則及論理法則相符。訴願決定未敘明足以否定原告就系爭土所有權之理由，徒以原告所提相關證據均不足證明就系爭土地有所有權，自嫌率斷。
㈥系爭土地確為原告所有，且該土地確有於金門地區戰地政
務終止前遭軍方占用之事實，原告依離島建設條例第9 條第4 項規定，向被告申請返還系爭土地並登記為原告所有，自屬適法有據。原處分及訴願決定認事用法顯有不當。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告對於原告101 年6 月21日之申請，應就系爭土地作成准予返還之行政處分。
三、被告答辯略以：原告依離島建設條例第9 條第4 項規定檢具原因證明文件申請返還系爭土地，經被告審查核與上開規定「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有……」之要件不符，另有關於戰地政務終止後始登記國有得否再行受理，經金門縣政府101 年10月2 日府地籍字第1010068645號函請內政部釋示，內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函復於戰地政務終止後完成登記為國有，尚難謂符合離島建設條例第9 條第4 項規定。且系爭00000 、00000 地號土地，原告分別於98年5 月7 日及97年4 月2 日未登記土地公告受理補辦登記期間，主張依民法第770 條規定申請時效取得所有權登記，經被告駁回後，原告依法提起行政訴訟，分別經最高行政法院100 年度裁字第2190號裁定駁回、鈞院97年度訴字第3048號判決駁回在案。是原告依離島建設條例第9條第4 項規定申請發還系爭土地，核與法律規定要件不符，被告依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定予以駁回，於法未有不合，為此求為判決：駁回原告之訴。
四、按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。」為內政部依土地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則第57條第1 項第2 款所明定。次按100 年6 月3 日修正、同年
6 月22日公布之離島建設條例第9 條第4 項前段規定：「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100 年6 月3 日修正之日起算1 年內，依原土地所有權人之申請依法返還。」另行政院依離島建設條例第9 條第
5 項授權訂定金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法第5 條第1 項規定：「申請人申請土地返還登記案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書。
二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提出之證明文件。」、第6 條規定：「前條第1 項第
2 款所稱登記原因證明文件，指政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有前持有之契據或其他足資證明有所有權之有關文件。」
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原告所具申請書、金門縣○○鄉公所舊有房屋證明書、101 年房屋稅繳款書、系爭土地登記謄本、地籍圖謄本、軍方營房相片、最高行政法院100 年度裁字第2190號裁定、本院100 年度訴字第403 號判決、97年度訴字第3048號判決、原處分及訴願決定等件在原處分卷可稽，其事實堪予認定。又歸納兩造前述主張及陳述，可知本件主要爭執在於：原告提出之相關證明文件可否證明原告為系爭土地原所有權人？原告主張系爭土地原為其所有，於戰地政務終止前，遭軍方未經同意而占用，依離島建設條例第9 條第4 項前段規定申請返還，有無理由？
六、本院之判斷：㈠查系爭000000、000000地號土地，原均係未登記土地，於
公告未登記土地受理辦理所有權第1 次登記期間（98年3月10日至98年5 月10日止）及公告無主土地並執行代管期間（100 年11月28日至101 年11月28日止），因均無人申辦所有權，公告代管期滿，已於102 年1 月28日收歸國有（原處分卷第13、24頁、訴願卷第23、24頁土地登記謄本記載可資參照）；另系爭610-1 地號土地係重劃分配區內之未登記土地，依金門縣未登記土地辦理測量登記作業自治條例第3 條第4 款規定，因地籍整理而發現之早期經金門縣政府投資辦理之農地重劃分配區內之未登記土地，由金門縣政府申辦「金門縣」縣有登記，於98年10月19日辦理第1 次登記為金門縣所有，管理機關為金門縣政府（訴願卷第22頁土地登記謄本、原處分卷第82頁被告99年6 月
4 日地籍字第0990005029號函參看），合先敘明。㈡次查原告主張其為系爭土地原所有權人，無非係以原告家
族世居金門縣盤山地區已逾百年，於政府辦理金門地區土地第1 次所有權登記前即擁有該區域絕大多數土地所有權，家族祖墳即坐落在系爭00000 、00000 地號土地上，原告在系爭土地上所有數棟舊屋亦皆係58年以前之建物，且經原告依公職人員財產申報法向監察院申報財產為據，並提出金門縣○○鄉公所舊有房屋證明書、房屋稅繳款書、金門盤山翁氏族譜、地籍圖謄本、祖墳照片及公職人員財產申報收據等件影本，資為佐證。惟依卷附金門縣○○鄉公所舊有房屋證明書所示（原處分卷第8 ～9 、19～20、29～30頁），系爭3 筆土地上雖均有58年以前興建之建物，然僅載明坐落系爭00000 地號土地上之建物門牌為盤山村○○○路00段○○○○、○號，因其他地號土地上之建物均無門牌號碼之記載，無從與原告所提以○○村○○○路00段○○○○號、同址○號房屋為課稅標的之房屋稅繳款書（原處分卷第10、31頁）勾稽連結，上開房屋稅繳款書即難採認。又原告固為○○村○○○路00段○○○○、○號房屋之納稅義務人（原處分卷第21、22頁），然土地與房屋分屬不同人所有，亦屬常有之事，尚難以原告為系爭00000 地號土地上房屋之納稅義務人，逕予推認原告即為該地所有權人。至原告所提族譜、地籍圖謄本、祖墳照片及公職人員財產申報收據等文件，則均不足資為原告為系爭土地原所有權人之認定。況原告前曾分別於97年4 月
2 日、98年5 月7 日檢附四鄰證明書等證明文件，依據民法第770 條規定，向被告申請系爭00000 、00000 地號土地時效取得所有權登記，經被告駁回後，循序提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第3048號判決（系爭00000 地號部分）、100 年度訴字第403 號判決及最高行政法院100年度裁字第2190號裁定（系爭00000 地號部分）駁回確定在案，有前開判決及裁定在卷可參（原處分卷第85～115頁），並經本院調取各該卷宗核閱屬實。審諸原告於上開案件係以長期占有使用他人未登記土地之事實，主張時效取得所有權，本件再主張原告乃該等土地之原所有權人，與前案已有矛盾，且原告所提證據尚不足以證明系爭土地原為原告所有，復經詳述如前，核與離島建設條例第9 條第4 項前段規定「金門、馬祖地區私有土地……未經原土地所有權人同意而占用」之要件即有未符，被告依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，以原處分否准原告所請，於法並無違誤。
㈢又原告聲請命被告提出系爭土地登記案全卷資料及訊問證
人翁國平，以證明系爭土地辦理收歸國有及金門縣所有之登記程序合法與否，暨系爭土地確為原告家族所有。經核前者與本案所涉原告可否依離島建設條例第9 條第4 項規定申請返還系爭土地之認定無關，後者因證人與原告具有堂兄弟親屬關係，難認無偏頗之虞，且「系爭土地為原告家族所有」與「系爭土地為原告所有」，亦屬有間，故原告上開聲請尚無調查及訊問必要，併此敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 10 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 高 愈 杰法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 11 日
書記官 張 正 清