臺北高等行政法院判決
102年度訴字第935號102年11月27日辯論終結原 告 郭哲夫訴訟代理人 郭德田 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 廖欣怡被 告 勞工保險局代 表 人 羅五湖（代理總經理）訴訟代理人 黃宇姳
吳俊毅張小惠上列當事人間老年農民福利津貼事件，原告不服行政院中華民國102年4月17日院臺訴字第1020130848號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按「農民健康保險與老年農民福利津貼之發放，自應視其行政處分之法律性質與所行使權限之依據，而分別認定其處分機關。原住民敬老福利生活津貼，其由不相隸屬之機關將權限之一部分委託勞工保險局執行之情形，與老年農民福利津貼之核發相同，分別以中央主管機關內政部或行政院原住民族委員會為被告機關。」最高行政法院94年3 月份庭長法官聯席會議決議參照。次按老年農民福利津貼之核發，目的為照顧老年農民生活，增進農民福祉，其業務性質為給付行政。關於其業務之執行，依老年農民福利津貼申領及核發辦法第5 條規定，就津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關行政院農業委員會委託勞工保險局辦理。是勞工保險局接受不相隸屬機關行政院農業委員會就該部分權限之委託而執行其業務，其所為之行政處分，依上開規定，應視為委託機關行政院農業委員會之行政處分，故應以行政院農業委員會為被告機關。至農民健康保險，其法律上之關係人有保險人、被保險人、投保單位及特約醫療機構等，彼此間存在保險關係或合約關係，與老年農民福利津貼之發放，二者本質上截然不同。農民健康保險依農民健康保險條例第4 條第1 項規定，賦予勞工保險局保險人之法律地位，即概括授與其為保險人之權限，並非由內政部授權賦予保險人之法律地位。其以保險人之法律地位而為行政處分，實即原處分機關，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告於民國（下同）101年12月10日向新北市淡水區農會（下稱淡水區農會）申領老年農民福利津貼（下稱老農津貼），經該農會報請被告勞工保險局（下稱勞保局）審查結果，以原告申領老農津貼時未參加農保，依老年農民福利津貼暫行條例（下稱老農津貼暫行條例）第3 條規定，不符老農津貼請領資格，於102 年1 月30日以保受福字第10276003440號函（下稱原處分）復原告，不予發給老農津貼。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠淡水區農會於83年10月1 日申報原告以非會員自耕農身分參
加農保，87年9 月23日以正會員自耕農加保。嗣原告於98年
4 月14日年滿65歲，應已符合老農津貼暫行條例第3 條規定之資格條件，並自98年4 月起至101 年間，多次向淡水區農會申領老農津貼，其卻一再以原告未提出相關土地所有權狀文件，而遲遲未讓原告填具申請書，直到101 年12月10日始代原告向被告勞保局申領老農津貼，故此次申請仍屬於原告自98 年4月起之申請案件。
㈡農會就農保資格審查及老農津貼之請領，為依法令受託行使
公權力而具有審查權限。又本件有關老農津貼之申請屬於多階段行政處分，雖係由被告勞保局作最後階段之准駁決定，然該決定必經前階段機關即淡水區農會參與資格審查所作成，故本件淡水區農會所為農保資格審定、申請老農津貼初審，對於後階段機關即被告勞保局具有拘束力，自應為本件行政救濟之審查標的，訴願機關未予審查，並非合法。
㈢申請老農津貼之要件並不包括提出所有農業用地證明文件，
且如要求已退休之農民於申請老農津貼時，另行購買農業用地，實違反老農津貼制度之目的，亦與老農津貼暫行條例於
100 年12月21日增訂之排富條款精神有違，更因不問申請人於年滿65歲之後，始購買土地，是否有從事農務之能力，而有教唆申請人以假農民身分詐領老農津貼之嫌。本件淡水區農會以原告未能提出所有農業用地證明文件而拒絕受理申請，實為增加法律所無之限制，而違反法律保留原則。
㈣淡水區農會未先以書面通知原告於7 日內提出書面意見，即
於101 年6 月29日逕行變更原告農會會員資格，並於101 年
7 月16日通知被告勞保局將原告退保，已違反基層農會會員資格審查及認定辦法第6 條規定。又農會不應僅因被保險人喪失農地即逕予退保，尚應考量被保險人是否已屆退休年齡、喪失農地是否屬於非自願性等情形。本件原告自78年即取得自耕農身分，並於83年10月1 日至101 年6 月29日止，皆依法參加農保，按時繳納保費，至95年4 月11日已屆62歲，僅因無力償還貸款，導致所有農業用地遭拍賣，然仍不解原告數十年來為農民之事實。原告於98年4 月14日年滿65歲時，依老農津貼暫行條例第3 條規定申請老農津貼，既仍在農保加保期間，其農保狀態實已不宜變動，淡水區農會逕自變更原告農會正會員，並於101 年7 月16日將之退保，已嚴重違反老農津貼暫行條例保障老農退休生活之目的，亦有違行政程序法第8 條誠信原則與信賴保護原則之要求。
㈤依農民健康保險爭議事項審議辦法第3 條規定可知，如被保
險人對其農保退保有所爭議時，須檢具保險人核定通知文件，始得提起審議程序，否則無從起算申請審議之期間，故農保是否遭退保，仍須由被告勞保局作成書面通知，始生效力。本件淡水區農會如認定原告並不符合農會會員資格條件，而向被告勞保局申請退保，被告勞保局亦應對原告作成書面處分，然其卻從未以任何函文通知原告，故依行政程序法第
100 條及第110 條規定，有關於原告農保退保之處分尚未生效，並不存在等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定與原處分均撤銷。⒉被告行政院農業委員會（下稱農委會）對於原告
98 年4月之老年農民福利津貼申請，應作成核准之行政處分。⒊確認被告勞保局與原告之間農民健康保險契約法律關係繼續存在。
三、被告農委會則以：淡水區農會於83年10月1 日申報原告以非會員自耕農身分參加農保，於87年9 月23日以正會員自耕農加保，並於101 年因會籍清查無農地，101 年7 月16日經農會理事會審核為贊助會員，喪失農保資格。被告勞保局以原告於101 年12月10日申領老農津貼時未具農保資格，不符老農津貼暫行條例第
3 條規定，不予發給老農津貼，經核並無不妥。又原告於98年間之所以無法提出據以參加農保農地之所有權狀，乃因其農地已於95年4 月11日遭拍賣並完成移轉登記，原告既無自有農地，即已喪失基層農會會員資格審查及認定辦法第2 條第1 項第1 款所定自耕農會員資格條件，亦喪失其農保資格，淡水區農會依基層農會會員資格審查及認定辦法第6 條規定辦理會籍清查，並依理事會審查結果申報退保，並非無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告勞保局則以：淡水區農會於83年10月1 日申報原告以非會員自耕農資格參加農保，於87年9 月23日申報變更其資格別為會員自耕農，並於101 年7 月16日以出會為由申報其退保，被告勞保局均受理在案。又依農會法及基層農會會員資格審查及認定辦法第4 條規定，農會會員資格之認定，係屬農會理事會之職權。原告經淡水區農會101 年7 月16日第16屆理事會第22次會議審查變更為農會法第13條之贊助會員，因非屬同法第12條規定之會員身分，自已非農民健康保險條例第5 條第1 項之加保對象，而淡水區農會居於團體保險投保單位之地位，依其於101 年7 月16日審查通過之結果向被告勞保局完成農民健康保險條例第9 條所定之申報義務，此乃農保為社會保險所為加、退保處理之程序規定。另原告對於其農保退保部分，並未向農保監理委員會及內政部提起行政救濟，亦與行政訴訟法第5 條第2 項及第6 條第3 項等規定不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告是否符合老農津貼暫行條例第3 條規定申請老農津貼之資格條件？原處分否准原告申領老農津貼，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按「本條例所稱老年農民，應符合下列各款資格條件︰一、
年滿65歲。二、申領時參加農民健康保險之農民且加保年資合計6 個月以上者或已領取勞工保險老年給付之漁會甲類會員，且會員年資合計6 個月以上者。」老農津貼暫行條例第
3 條定有明文。㈡經查，原告於83年10月1 日由淡水區農會申報以非會員自耕
農身分參加農保，於87年9 月23日以正會員自耕農加保，嗣該農會於101 年間辦理會籍清查結果，因查無原告所有之土地，經淡水區農會101 年7 月16日第16屆理事會第22次會議審核原告由正會員轉為贊助會員，原告已喪失農保資格等情，有被保險人異動資料明細、淡水區農會101 年12月14日淡農保字第1012000953號函、原告農會會員基本資料查詢、農保投退保紀錄表、農保線上查詢作業- 被保險人投保資料查詢、新北市地籍異動索引、淡水區農會會員資格清查紀錄、淡水區農會第16屆理事會第22次會議紀錄等件影本在卷可憑（見被告農委會函送之被告勞保局案卷第1 、4 、11-15 頁，被告勞保局函送案卷被證2 ），堪信為真實。從而，被告勞保局以原告於101 年12月10日經其投保單位淡水區農會向被告勞保局申領老農津貼時，不具農保被保險人資格，不符老農津貼暫行條例第3 條規定，以原處分核定不予發給老農津貼，於法並無不合。
七、原告雖主張老農津貼之申請屬於多階段行政處分，前階段機關即淡水區農會所為農會會員身分變更或農會會員資格審定亦須合法，否則後階段之原處分即應予撤銷，故資格審查決定亦應為本件訴願、訴訟之審查標的。然本件淡水區農會逕自違法變更原告農會會員身分、拒絕代原告向被告勞保局申請老農津貼，訴願機關竟未予審查，逕自作成維持原處分之訴願決定，並不合法云云。經查：
㈠按「農會法第12條所定之農會會員應參加本保險為被保險人
，並以其所屬基層農會為投保單位。」「非前項農會會員，年滿15歲以上從事農業工作之農民，參加本保險為被保險人者，應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。」102年1月30日修正前農民健康保險條例(下稱農保條例)第5條第1項、第2項分別定有明文。同法第9條前段規定「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。」準此，得為農保之被保險人者可分為農會會員與非農會會員，前者以其所屬基層農會為投保單位，後者以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。農會會員依上開規定應參加農保，為強制保險，其取得農保被保險人身分係於取得農會會員身分時，依農保條例第9條之規定而發生，屬於公法上之法定之債，即法律關係之發生與法律關係之內容，取決於法律構成要件與該當構成要件之法律事實。至於非農會會員農民之加入農保，情形有所不同。依農保條例第5條第5項授權訂定之「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及審查辦法」第2 條之規定，非農會會員而從事農業工作農民係依其申請，經審查通過後而加入農保，非農會會員之加入農保應屬任意，而非強制。依該辦法第3 條之規定，非農會會員農民參加農保，並非單純由其向戶籍所在地之基層農會（投保單位）提供資料，即由農會為其辦理投保手續，而係由農民向農會提出申請。對於農民之申請，農會由該農會理事長、常務監事、總幹事、會務股長、推廣股長、供銷部主任及保險部主任等七人組成審查小組，以審查其申請是否合乎要件（同辦法第4 條第1 項）。依同辦法第7 條之規定，審查小組審定後，農會應以書面通知審查結果，申請人收到通知後，如有異議，應於通知送達7 日內以書面向農會申請復審；申請人經審查通過加保者為被保險人。是以，非農會會員之農保法律關係之發生，係因基層農會審查申請者之投保資格通過加保之決定而發生，此一決定應可認為係行政處分。在此情形，農保法律關係並非公法上之法定之債，而係因行政處分而生之公法上債之關係。
㈡查原告於83年10月1 日由淡水區農會申報以非會員自耕農身
分參加農保，於87年9 月23日以正會員自耕農加保，其所有之農地即坐落新北市○○區○○○段北勢子小段第150 地號、153 地號土地，已於95年4 月11日遭拍賣並完成移轉登記等情，為原告所不爭執，原告既無自有農地，即已喪失基層農會會員資格審查及認定辦法第2 條第1 項第1 款所定「中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，申請加入基層農會為會員者，依下列規定認定之：一、自耕農：以本人、配偶或同戶直系血親所有農業用地供農、林、漁、牧使用，面積0.1 公頃以上，或以依法令核准之室內固定農業設施，面積0.05公頃以上，從事農業生產者。」自耕農會員資格條件，核諸上開說明，原告既為農會會員，其取得農會會員資格時，依農保條例第9 條之規定而取得農保被保險人身分，屬於強制保險；一旦原告喪失農會會員身分，其亦喪失為農保被保險人身分。換言之，農民保險法律關係必須與農會會員法律關係一致，即農保法律關係隨農會會員身分之發生而發生，隨其之消滅而消滅。淡水區農會雖遲至101 年7 月16日始依基層農會會員資格審查及認定辦法第6 條規定辦理會籍清查，並依其理事會審查結果，向被告勞保局申報原告退保，惟此不影響原告已因喪失農會會員資格而致喪失農保被保險人之身分之認定。原處分據以核定不予發給原告老農津貼，並無違誤。另依前揭說明，原告因非屬非農會會員農民參加農保，是以，基層農會審查原告之投保、退保決定，非可認為係行政處分。原告主張老農津貼之申請屬於多階段行政處分，前階段機關即淡水區農會所為農會會員身分變更或農會會員資格審定亦須合法，否則後階段之原處分即應予撤銷云云，自非可採。
八、原告又主張其自98年4 月起多次向淡水區農會申領老農津貼，淡水區農會卻至101 年12月10日始代原告向被告勞保局申領老農津貼；且淡水區農會亦未先以書面通知原告於7 日內提出書面意見，即於101 年6 月29日逕行變更原告農會會員資格，並於101 年7 月16日通知被告勞保局將原告退保，已違反基層農會會員資格審查及認定辦法第6 條規定，亦有違行政程序法第8 條誠信原則與信賴保護原則之要求云云。經查：
㈠按「為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，制定
本條例；…。」農保條例第1 條前段即揭示農保條例之立法目的。而農民保險現制關於加、退保係採申報制度，課予各投保單位據實申報之責任，使全國符合資格之農民均得藉由投保單位之申報而得參加農民保險。蓋農民保險雖為社會保險，但農民是否該當於參加農民保險之資格等必要事項，被告雖為保險人，其實並無所悉，如課予逐案覈實審查之責任，於查證可能性，或經濟效益之追求，均無期待可能性。而除農民本人外，上揭事項以投保單位知之最詳，故課以投保單位據實申報義務，由其為農民為一定投保或退保之意思表示，藉以貫徹強制保險之理念。又按同條例第9 條前段規定「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。」是以，農保保險效力之開始或停止，悉依投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人，自應為通知之當日起算。
㈡查原告所自耕之農地已於95年4 月11日遭拍賣並完成移轉登
記，因無自有農地，其依基層農會會員資格審查及認定辦法第2 條第1 項第1 款規定所取得之農會會員資格，即因而喪失，同時亦喪失其農保資格，已如前述，原告雖於98年4 月14日年滿65歲，惟斯時其已因無自有農地而喪失農會會員資格，期間投保單位雖怠於會籍清查，至101 年6 月7 日始以淡農會字第1012000416號函通知原告，於文到7 日內備妥戶口名簿及農地面0.1 公頃以上之土地謄本，前往淡水區農會辦理會籍清查，該函件係以掛號送達，先經大廈管理委員會代收後，再以招領逾期為由退回( 見原處分卷第11、14頁)，然觀該函件之送達處所核與原告提起訴願之訴願書及本件訴訟之起訴狀所記載之處所均相同，可認原告不無拒絕收受之嫌。原告據以主張淡水區農會未先以書面通知原告於7 日內提出書面意見，即於101 年6 月29日逕行變更原告農會會員資格，與事實不符，要無可採。嗣淡水區農會乃於101 年
7 月16日提出第16屆理事會第22次會議審查，並通知被告勞保局將原告退保，核之上開規定，原告參加農保保險效力業於淡水區農會理事會於101 年7 月16日審查其喪失農會會員資格退保之當日停止。則原告於於101 年7 月16日通知被告勞保局將原告退保，並未有違反基層農會會員資格審查及認定辦法第6 條規定，或誠信原則與信賴保護原則之情事。原告此部分之主張，殊不可採。
㈢至原告主張淡水區農會如認定原告並不符合農會會員資格條
件，而向被告勞保局申請退保，被告勞保局亦應對原告作成書面處分，然其卻從未以任何函文通知原告，故依行政程序法第100 條及第110 條規定，有關於原告農保退保之處分尚未生效云云。按「農會平時應辦理會員會籍清查及異動登記。會員之資格條件變更者，除當事人主動申請，得逕提理事會審查外，應先以書面通知當事人於7 日內提出書面意見，送請理事會審查，當事人逾期不提出者，逕送理事會審查。農會應將前項會員會籍異動審查結果，以書面通知當事人，當事人如有異議，應於通知送達七日內以書面向農會申請復審，逾期不予受理；申請復審以一次為限。」基層農會會員資格審查及認定辦法第6 條定有明文。原告經淡水區農會
101 年7 月16日第16屆理事會第22次會議審查變更為農會法第13條之贊助會員，因非屬同法第12條規定之會員身分，自已非農保條例第5 條第1 項之加保對象，而淡水區農會以投保單位之地位，依其於101 年7 月16日審查通過之結果向被告申報，係依農保條例第9 條所定之申報義務，此乃農保條例為農民保險所為加、退保處理之程序規定。倘原告就淡水區農會就其會籍異動審查結果不服，應依前揭規定以書面向農會申請復審。原告此部分之主張，亦不足採。另原告聲請命淡水區農會參加訴訟，因本院已依職權通知淡水區農會承辦人到庭作證，事實已臻明確，故無命淡水區農會參加訴訟之必要，併此敘明。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告勞保局以原告經淡水區農會101 年7 月16日理事會會議審查變更為農會法第13條之贊助會員，因非屬同法第12條規定之會員身分，自已非農保條例第5 條第1 項之加保對象，其投保單位淡水區農會依同條例第9 條規定於101 年7 月16日向被告勞保局申報原告退保，是原告於101 年12月10日經淡水區農會向其申領老農津貼時，並未參加農保，不符老農津貼暫行條例第3 條規定之請領資格，以原處分通知原告，不予發給老農津貼，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求確認被告勞保局與原告之間農民健康保險契約法律關係繼續存在，均為無理由，應予駁回。
十、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
書記官 李依穎