臺北高等行政法院判決
103年度簡上字第142號上 訴 人 財政部國有財產署（即原審原告）代 表 人 莊翠雲（署長）訴訟代理人 黃偉政複 代 理人 吳嘉榮 律師上 訴 人 臺北市政府環境保護局（即原審被告）代 表 人 劉銘龍（局長）訴訟代理人 李孟聰
鄧淞駿郁儀豪上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103 年7月25日臺灣臺北地方法院103 年度簡字第28號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、程序事項：本件上訴人臺北市政府環境保護局（下稱臺北市環保局）上訴後，上訴人臺北市環保局代表人由吳盛忠變更為劉銘龍，茲據該上訴人新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人臺北市環保局於民國102 年7 月22日現場會勘後，發現臺北市○○區○○路○○號旁上訴人財政部國有財產署（下稱國有財產署）管領之臺北市○○區○○段1 小段968、969 、970 、971 、972 、973 地號土地（下稱系爭土地）上遺有因風災傾倒、毀損之樹木、建物及廢棄物等，現場髒亂，影響公共衛生，乃拍照採證，並開立編號BG915261號環境改善勸導（協談）通知單（下稱臺北市環保局102 年7月22日勸導通知單），而以臺北市環保局102 年7 月23日北市環三萬字第10235298000 號函（下稱臺北市環保局102 年
7 月23日函）請國有財產署於102 年7 月29日下午3 時前完成改善，逾期未改善將依法告發處罰。嗣臺北市環保局於10
2 年7 月31日派員查察，發現仍未完成改善，乃開立102 年
7 月31日北市環萬罰字第758061號違反廢棄物清理法案件舉發通知書（下稱臺北市環保局102 年7 月31日舉發通知書），並以102 年8 月2 日北市環三萬字第10235623500 號函（下稱臺北市環保局102 年8 月2 日函）請儘速清除，若仍未改善，將按日連續處罰。嗣於102 年8 月12日再開立編號BG915262號環境改善勸導（協談）通知單（下稱臺北市環保局
102 年8 月12日勸導通知單），催請國有財產署儘速清除改善，並於102 年8 月19日再次前往複查，發現仍未完成改善，再開立102 年8 月19日北市環萬罰字第758072號違反廢棄物清理法案件舉發通知書（下稱臺北市環保局102 年8 月19日舉發通知書），續分別以102 年8 月22日廢字第00-0 00-0 00000號裁處書（下稱甲處分）處罰鍰新臺幣（下同）1,
200 元；102 年8 月26日廢字第00-000-000000 號裁處書（下稱乙處分）處罰鍰6,000 元及環境講習1 小時。國有財產署不服，分別提起訴願，經臺北市政府以102 年11月27日府訴三字第10209180700 號（下稱甲訴願決定）、第00000000000 號訴願決定（下稱乙訴願決定）駁回，國有財產署遂提起行政訴訟，經原審法院以103 年度簡字第28號行政訴訟判決（下稱原判決）：「被告（即臺北市環保局）102 年8月26日廢字第00-000-000000 號裁處書（即乙處分）及臺北市政府102 年11月27日府訴三字第10209180800 號訴願決定（即乙訴願決定）均撤銷。原告（即國有財產署）其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。」，兩造均不服，分別提起上訴。
三、原審原告國有財產署起訴主張略以：㈠系爭土地係國有財產署管領之國有土地，其上有自編門牌萬大路397 號之違章建物（下稱系爭違建）及植栽榕樹1 株。
因該地上榕樹經臺北市政府文化局（下稱文化局）以102 年
5 月7 日北市文化四字第10232727501 號函（下稱文化局10
2 年5 月7 日函）核定為受保護樹木後，國有財產署始知悉系爭土地遭人無權占用。嗣因蘇力颱風來襲，系爭違建及榕樹倒塌。按廢棄物清理法第11條第1 、4 、5 款之規定及法務部100 年11月14日法律字第1000016084號函釋、行政院環境保護署96年6 月6 日環署廢字第0960040292號函釋，可知一般廢棄物之清理以其發生原因及管領力定其優先清理責任，建築物拆除後遺留者，以建築物所有人或管理人負優先清除責任；火災或其他災變發生後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人負優先清除責任，無力清除者，再由執行機關清除；另一般廢棄物者，以行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，有直接管領力者優先於無直接管領力者而受罰，此有高雄高等行政法院93年度訴字第830 號判決可參；本件系爭違建及榕樹固坐落在國有財產署管領之土地上，惟其毀損係颱風吹襲所致，災後遺留之建材，仍屬原始起造人所有，非國有財產署所得處置，另榕樹倒塌後，已與土地分離，僅原植栽人有收取與處分之權利（參照最高法院29年上字第1678號判例），均非國有財產署所得處置。是以，系爭違建及榕樹於災變後所遺留之廢棄物，仍應以所有人及管理人負優先清除責任，無力清除者，即由臺北市環保局清除。臺北市環保局未查及國有財產署並無清理處分之權限，甲、乙處分顯有違廢棄物清理法第11條規定；況系爭違建經颱風吹襲後，已呈拆除狀態，應由建築物所有人、管理人或使用人清除，此觀廢棄物清理法第11條第5 款自明。即使系爭違建已成為一般廢棄物，國有財產署於系爭違建倒塌後，即將系爭違建權屬之調查結果通知臺北市環保局，惟該局未積極查詢系爭違建之所有權人，徒以系爭違建坐落在國有財產署管領之土地上，即認國有財產署有清理之義務，忽視清理責任之優先順序，顯非適法。
㈡且上開榕樹在蘇力颱風來襲前，經文化局核定為受保護樹木
，依臺北市樹木保護自治條例第5 條規定，移除樹幹及根部，應報文化局許可，是文化局於榕樹倒塌後，於102 年8 月12日會同樹木保護委員勘察結果，發現該榕樹罹有褐根病後，始同意解除列管，准許國有財產署以藥劑燻蒸清潔土壤方式辦理移除，足見該榕樹並非國有財產署逾期清除，而係未經文化局同意准許前，國有財產署無從擅自清除，而不具可歸責事由。臺北市環保局逕為裁罰，違反廢棄物清理法第11條規定甚明等語。並聲明請求判決：甲處分、乙處分、甲訴願決定及乙訴願決定均撤銷。
四、原審被告臺北市環保局於原審抗辯略以：系爭土地因地上樹木受風災傾倒，造成地上建物倒塌、殘骸堆積，致雜草叢生、髒亂，已嚴重影響公共衛生，臺北市環保局乃拍照採證，於102 年7 月23日發函並開立102 年7 月22日勸導通知單，請國有財產署於102 年7 月29日下午3 時前完成改善，否則將依法告發，該通知單於102 年7 月25日送達。惟國有財產署於102 年7 月31日仍未完成改善，臺北市環保局乃依法告發，並於102 年8 月2 日再次發函並檢附102 年8 月12日勸導通知單，催請儘速清除，嗣於102 年8 月19日再次前往複查，發現並未改善，乃再次依違反廢棄物清理法第11條第1款，以臺北市環保局102 年8 月19日舉發通知書告發國有財產署，並無違誤；國有財產署於102 年8 月6 日來函表示該建物原有人使用，惟該空地污染程度已妨礙公共衛生，國有財產署經管土地遭侵占多年，然該署所提供之事證均無法據以查證建築物所有人，國有財產署難以推卸土地所有人及管理人之責，以免除逾期未完成改善之責任。國有財產署於前揭地點之廢棄物未於改善期限內清理完竣，已嚴重污染環境，易孳生病媒蚊幼蟲而有傳染疾病之虞，國有財產署為系爭土地之主要管理人，負有維護管理之責，系爭土地有妨礙公共衛生，本應儘速清理，其違規事實洵足認定等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原審原告即國有財產署之訴。
五、原審為原審原告即國有財產署一部勝訴、一部敗訴之判決，略以：
㈠國有財產署管領之土地上有因颱風而倒塌、毀壞之榕樹、系
爭違建等一般廢棄物，依採證照片可知現場凌亂，易滋生蚊蠅，就市容、公共安全及衛生均有所妨害，依廢棄物清理法第11條第1 款規定，土地或建物之所有人、管理人或使用人雖非肇致廢棄物之行為人，然均屬狀態責任人，負有清除之義務。且本件系爭違建倒塌、毀損所生之廢棄物並非人為拆除所致，應無廢棄物清理法第11條第5 款規定之適用。又本件應清除之廢棄物範圍，除毀損之系爭違建外，尚包括因風災斷裂、倒塌之榕樹枝幹，此亦非廢棄物清理法第11條第4款所稱之建物可涵蓋。再者，本件亦無證據顯示榕樹係由違章建物之所有權人或使用人所種植，尚難逕認國有財產署所指之建物使用人或所有權人有清除義務。國有財產署所屬北區分署雖先後以102 年7 月25日台財產北管字第1020018427
1 號函、102 年7 月29日台財產北管字第10200188560 號函、102 年8 月6 日台財產北管字第10200192811 號函、102年8 月22日台財產北管字第10200210090 號函（下稱國有財產署北區分署102 年7 月25日函、102 年7 月29日函、102年8 月6 日函、102 年8 月22日函）向臺北市環保局主張已查知系爭違建使用人係林姓使用人，應以其為清除義務人云云。然該林姓使用人亦非因自身行為肇致危險者，與國有財產署同屬狀態責任人，雖負有清除義務，然國有財產署並不因此而解免其依廢棄物清理法第11條第1 款所生之法定清除義務。審酌本件應清除之廢棄物範圍，除毀損之系爭違建外，尚包括榕樹枝幹，此部分非建物所有人或使用人所得清除，且於臺北市環保局會勘後，國有財產署僅檢附名片乙張，即主張建物使用人係林姓使用人，並無其他佐證，事證未臻明確，而國有財產署係行政機關，應依法行政，且具人力、物力，相較於一般民眾，較可合理期待能積極、有效排除廢棄物，防免公共衛生之危害，是臺北市環保局通知國有財產署應限期完成清除，並於其未能完成時，以甲處分裁處法定罰鍰之最低額，於法尚無違誤。且依廢棄物清理法第11條之規定，狀態責任人與所有權人本即未必同一。又所謂清除，係指清理、移除，使廢棄物不致再生妨礙公共衛生之危險，非僅指丟棄，亦包括另覓適當處所保管。是國有財產署究有無處分倒塌之榕樹枝幹、毀壞之建物殘垣之權限，尚不影響其法定之清除義務，再者自兩造會勘後至甲處分裁罰期間內，國有財產署未曾就其管領土地上廢棄物之清除有何作為，尚難認已盡清除之努力而有事實上之障礙，致無法於甲處分作成前完成清除，是其主張，尚無可採。
㈡又臺北市環保局於102 年7 月22日會勘確認系爭土地上遺有
一般廢棄物後，並未立即裁罰，而係以102 年7 月23日函檢附102 年7 月22日勸導通知單，請國有財產署於102 年7 月29日下午3 時前清除廢棄物。嗣改善期限屆至，國有財產署未完成改善，乃開立102 年7 月31日舉發通知書，並以102年8 月2 日函請原告儘速清除，繼之以102 年8 月12日勸導通知單，請國有財產署儘速清除，嗣於102 年8 月19日複查後，發現國有財產署仍未完成改善，乃於102 年8 月22日以甲處分處罰鍰1,200 元，並隨即於102 年8 月26日以乙處分處罰鍰6,000 元及環境講習1 小時。自上開行政流程，臺北市環保局並未依廢棄物清理法第50條第1 款後段，按日連續處罰，而係藉由環境改善勸導（協談）通知單之開立，將國有財產署之不作為（有清除廢棄物之作為義務而不作為）切割為數行為，個別舉發、裁罰。廢棄物清理法第50條尚可認有授權行政機關設定作為義務之履行期限之意，則臺北市環保局以102 年7 月22日勸導通知單，請國有財產署於102 年
7 月29日下午3 時前清除廢棄物，可認已設定限期履行之期間，國有財產署逾期未完成清除，即生另一新的作為義務，臺北市環保局以102 年8 月12日勸導通知單促請國有財產署履行此一新的作為義務，國有財產署仍未履行，臺北市環保局應有就國有財產署此一新的不作為進行裁處之權限，是臺北市環保局於102 年8 月22日作出甲處分後，另於102 年8月26日以乙處分裁處罰鍰，尚非無據。惟依「臺北市政府環境保護局各類違反環保法令案件裁罰基準」（下稱裁罰基準）附表所定，違反廢棄物清理法第11條第1 款之情節區分為：項次4 「公廁污染」、項次5-1 「收集清除資源回收物進而有買賣行為者，其土地或建築物與公共衛生有關者，未依規定清除之普通違規案件」、項次5- 2「收集清除資源回收物進而有買賣行為者，其土地或建築物與公共衛生有關者，未依規定清除之按日連續處罰案件」及項次8 「其他違反廢棄物清理法第11條規定，且不屬項次4 到項次7 違反事實之案件（包含：⒈未清理土地或建築物與公共衛生有關者……等）」。國有財產署之違章情節係屬項次8 ，按上開裁罰基準附表所定，其裁罰基準為1,200 元，是臺北市環保局以甲處分裁處罰鍰1,200 元，應屬有據。惟就乙處分部分，雖係就國有財產署屢未改善之第2 次處罰，裁處較甲處分為重之罰鍰數額，非無理由，惟僅第2 次裁罰即逕裁處法定罰鍰之最高額，容有輕重失衡之情，臺北市環保局自應就此詳述其裁量審酌事由。依乙處分違反事實欄內之記載「經勸導後仍未改善，污染情節重大」，此應係裁處法定罰鍰最高額之原因。惟依前開附表備註欄之記載：「廢棄物清理法所稱違規情節重大，係指有嚴重影響環境衛生或危害人體健康之虞者。……違規案件若非屬表列一般違規情節，而判定為違規情節重大者，建議由原舉發人員簽請長官核定裁罰金額後，交衛生稽查大隊裁處。」臺北市環保局甫於102 年8 月22日按附表所定之裁罰基準，以甲處分裁處法定罰鍰最低額1,200 元，且未依廢棄物清理法第50條規定，按日連續處罰，顯係認國有財產署之不作為尚未達嚴重影響環境衛生或危害人體健康之虞之程度。何以4 天後，改認本件有污染情節重大之情事，逕以乙處分驟然裁處法定罰鍰之最高額，認定上顯有矛盾。臺北市環保局未能敘明國有財產署兩次違反作為義務之情節差異，詎按法定罰鍰最高額裁罰，容有裁量怠惰之瑕疵，乙處分之適法性即難證立等詞，為其判斷之基礎，因而判決「乙處分及乙訴願決定均撤銷；上訴人（即原審原告國有財產署）其餘之訴駁回」。
六、本院查：㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘
束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」「（第1 項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。（第2 項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛盾。」行政訴訟法第125 條第1 項、第133 條、第189 條第1 項前段、第24
3 條定有明文。據此，我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在撤銷訴訟，行政機關如就行政處分要件事實之主要事證已予調查認定，事實審法院自應依職權查明為裁判基礎之事實關係，不受當事人主張之拘束，縱令當事人對其主張之事實不提出證據，法院仍應調查必要之證據，於此等訴訟，不生當事人之主觀舉證責任分配問題，僅於行政法院對個案事實經依職權調查結果仍屬不明時，始生客觀舉證責任之分配，事實審法院就個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義務，而有不適用行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條規定之違背法令情事。次按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第9條定有明文。又按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條第1 項亦定有明文。
㈡復按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：由家
戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。……」「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉(鎮、市) 公所。」「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。……火災或其他災變發生後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人清除；無力清除者，由執行機關清除。建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。……」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。……」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；……」廢棄物清理法第2 條第1 項第1 款、第5 條第1 項、第11條第1 、4 、5 款、第50條第1 款、第71條第1 項分別定有明文。再按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法用詞，定義如下：……環境保護法律及自治條例：（一）指中央主管機關主管與環境保護相關之法律。
（二）直轄市、縣（市）主管機關就其自治事項或依法律或上級法規之授權制定與環境保護相關之自治條例。」「環境教育之對象為全體國民、各類團體、事業、政府機關（構）及學校。」「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」環境教育法第2 條第1 項、第3 條、第4 條、第23條定有明文。又按「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），市政府所屬各機關權責劃分如下：文化局：負責本自治條例受保護樹木之普查、列管、督導、協調、執行及違反本自治條例之處理。……」「受保護樹木非經主管機關許可，不得砍伐、移植或以其他方式破壞，並應維護其良好生態環境。」臺北市樹木保護自治條例第3 條第
1 款、第5 條定有明文。另按行政程序法第15條第1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定：
「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依上開規定以100 年7月1 日府環四字第10034316800 號公告：「主旨：公告本府主管環境教育業務委任事項，並自即日起生效……公告事項：本府將環境教育法中下列主管權責業務事項，委任本府環境保護局，以該局之名義執行之……環境教育法罰則相關事項。」將環境教育法中有關該府之權限委任臺北市環保局執行，是臺北市環保局有環境教育法第23條規定之裁罰權限，合先陳明。
㈢關於原判決判決上訴人即國有財產署敗訴部分（即原判決駁回上訴人國有財產署請求撤銷甲處分及甲訴願決定部分）：
⒈按依前揭廢棄物清理法第11條各款規定可知，係就一般廢
棄物之清除義務人為規範。而依廢棄物清理法第11條第1款規定，雖課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，負擔清除其管理土地上一般廢棄物之社會義務，此行政法上義務係就該土地或建築物有實際管領力之人課予狀態責任，並非因所有人、管理人或使用人對危害發生間有因果關係存在而承擔責任，除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反之狀態責任，即應負責。亦即僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人，即負有清除義務。惟依廢棄物清理法第11條既規範各種類型產生之一般廢棄物之清除責任者，行政機關於裁罰時，於同一法條中，如有符合特定類型者之清除責任者，應選擇符合該特定類型所應負責任者優先受罰；又應負行為責任者應優先於無直接管理力者而受罰。是以，依廢棄物清理法第11條第1 、4 款之規定可知，一般廢棄物之清理，以其發生原因及管領力定其優先清除責任；而火災或其他災變發生後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人負優先清除責任，無力清除者，再由執行機關清除；另一般廢棄物者，以行為責任優於狀態責任，同屬狀態責任，則以有直接管領力者優先於無直接管領力者而受罰。又依上規定可知，廢棄物清理法第11條各款規定，既係就一般廢棄物之清除予以規範，則必須符合廢棄物清理法第2 條第1 項第1 款所稱之「一般廢棄物」，自屬當然。
⒉茲查本件依原審認定甲處分適法之事實可知，本件上訴人
即國有財產署管領之系爭土地上遺有因風災而傾倒、毀損之榕樹、系爭違建及廢棄物等待清除，經臺北市環保局拍照採證，並開立102 年7 月22日勸導通知單予上訴人國有財產署請其於102 年7 月29日下午3 時前完成改善，逾期未改善將依法告發處罰；惟經臺北市環保局於102 年7 月31日派員查察，發現未完成改善，乃於102 年7 月31日開立舉發通知書，嗣於102 年8 月22日以甲處分裁處上訴人國有財產署1,200 元等情。惟以，本件據上訴人國有財產署於原審主張系爭違建之直接管領者乃另有其人，並曾以國有財產署北區分署102 年7 月25日函、102 年7 月29日函、102 年8 月6 日函、102 年8 月22日函（參見原審卷第28、30、33、34頁）向臺北市環保局陳明略以已查知系爭違建使用人係林姓使用人，應以該林姓使用人為清除義務人等語。則本件裁罰機關即臺北市環保局既係行政機關，就此對於上訴人國有財產署是否確屬合致裁罰事宜之有利主張，乃有查明之義務。而以本件既經原審認定係因蘇力颱風來襲，造成系爭違建倒塌而遺留一般廢棄物於系爭土地上，雖上訴人國有財產署為系爭土地管理機關，依廢棄物清理法第11條第1 款規定，負有清除管理土地上一般廢棄物之社會義務。然苟上訴人國有財產署於臺北市環保局限時負清理責任時，已適時陳報系爭違建之所有人或管理人予臺北市環保局得以查明是否屬實，則以系爭違建，固未辦理建物所有權第一次登記，然其性質應仍屬不動產，而為建物於災變倒塌遺留現場之廢建材，該所有權應屬該建物所有權人所有，則該因風災而倒塌之建材殘留於系爭土地上，究是否業經該所有人拋棄而遺留現場，而可謂屬廢棄物清理法第2 條第1 項第1 款所謂「一般廢棄物」之範疇，亦即就該違建因風災而產生之遺留物，是否屬「一般廢棄物」，而依廢棄物清理法第11條第4 款規定，應由該違建之所有人或管理人亦即事實上有管領力之人，優先負本件清除之責任，即有查明之必要。然原審就此項對於上訴人國有財產署有利事實之主張，並未依職權予以調查該事實關係及實情為何，逕以系爭違建倒塌、毀損所產生之廢棄物並非人為拆除所致，認應無廢棄物清理法第11條第5 款規定之適用；又本件應清除之廢棄物範圍，除毀損之系爭違建外，尚包括因風災斷裂、倒塌之榕樹枝幹，而認非廢棄物清理法第11條第4 款所稱之建物可涵蓋；復以本件亦無證據顯示榕樹係由系爭違建之所有權人或使用人所種植，而予認定難逕認上訴人國有財產署所指之建物使用人或所有權人有清除義務；又以上訴人國有財產署所陳報林姓使用人非因自身行為肇致危險者，而認該林姓使用人乃與上訴人國有財產署同屬狀態責任人，雖負有清除義務，然國有財產署並不因此而解免其應依廢棄物清理法第11條第1 款所生之法定清除義務，是以上訴人國有財產署於臺北市環保局於102 年7 月22日會勘通知限期完成清除，然並未能完成，而認臺北市環保局以甲處分裁處法定罰鍰最低額，於法尚無違誤等情，尚嫌速斷，而有未依職權調查事實關係及適用廢棄物清理法第11條第1 、4 款規定不當之違誤。且查，本件待清除之一般廢棄物，除前指系爭違建所產生之一般廢棄物外，尚有遭風災毀損之榕樹枝幹等廢棄物，此為原審認定之事實。縱然榕樹枝幹等廢棄物雖與系爭違建所產生之一般廢棄物有別，而有如原審所指國有財產署係行政機關，應依法行政，且具人力、物力，相較於一般民眾，較可合理期待能積極、有效排除廢棄物，防免公共衛生之危害等情可採，然就系爭違建因風災後，經所有人拋棄所遺留現場之一般廢棄物而言，苟能查得依廢棄物清理法第11條第4 款所規定之應負清除責任之人，則就系爭違建及榕樹所遺留現場之一般廢棄物而言，尚非不能分別予以究責。原審並未依職權查明是否有如上訴人國有財產署所陳明之系爭違建所有人或管理人；復未說明何以系爭違建之所有權人或管理人，就因風災所產生關於系爭違建之一般廢棄物無需依廢棄物清理法第11條第4 款負清除責任，而應逕由系爭土地所有人即上訴人國有財產署依廢棄物清理法第11條第1 款規定，負清除責任，亦有判決不備理由之違誤。
⒊次以，縱如原審所認定系爭榕樹殘留枝幹等係屬一般廢棄
物，性質上非屬災變發生後，經所有人拋棄遺留現場之廢棄物，而應適用廢棄物清理法第11條第1 款所為一般廢棄物清理之規定，而由上訴人國有財產署負清除責任。然以本件系爭榕樹殘留之枝幹之所以未能依臺北市環保局所定之期限內為清除之原因，上訴人國有財產署就此已於原審時陳明係因該榕樹為文化局保護之樹木，未經文化局准許，非上訴人國有財產署所得處置，其具有不可歸責之事由等語。則以系爭榕樹在蘇力颱風來襲前，確為文化局以10
2 年5 月7 日函（參見原審卷第79、80頁）核定為受保護之樹木，此亦為原審所是認，則依臺北市樹木保護自治條例第5 條規定，移除樹幹及根部，應報文化局許可。而依上訴人國有財產署於原審之主張及原審卷內資料顯示，文化局於該榕樹倒塌後，於102 年8 月12日始就該榕樹辦理會勘，茲查該會勘會議結論略以，受保護榕樹（達受保護標準）之勘查狀況，經樹保委員觀察，確實感染褐根病，委員同意先行解除列管，並請國有財產署儘速將該樹移除，且請妥善處理病根以避免褐根病病菌蔓延傳染等語，而該會勘紀錄經文化局以102 年8 月20日函送國有財產署；嗣該榕樹經臺北市政府於102 年8 月21日將該樹移除。又文化局於102 年9 月6 日函知國有財產署略以，該榕樹經樹保委員確認已罹患褐根病，雖地上物已由臺北市政府代為清除，惟該樹生長之土壤裡，已有褐根病病菌，為避免褐根病病菌蔓延傳染，相關褐根病防治作業，仍請國有財產署北區分署（土地所有權人），依臺北市政府頒定「臺北市樹木褐根病防治作業手冊」，進行樹木周邊生育地環境之燻蒸消毒……。全部作業完成後2 周內，請檢附施作前、中、後照片等施工要項紀錄至文化局備查，俾利提報至「臺北市樹木保護委員會」解除該樹列管等情，此有文化局102 年8 月20日北市文化四字第10233188700 號函、文化局於102 年8 月12日辦理會勘之會議結論、國有財產署北區分署102 年8 月28日台財產北管字第10200215381號函、文化局102 年9 月6 日北市文化四字第1023326610
0 號函等附原審卷可按（參見原審卷第84、85、86、87頁）。則依上揭資料顯示，上訴人國有財產署主張其未依臺北市環保局限期於102 年7 月29日下午3 時前完成清除該榕樹枝幹責任不可歸責等情，衡情似非無憑。則就此部分關於榕樹枝幹之一般廢棄物之清除責任，是否確有不可歸責於上訴人國有財產署之事由，該上訴人究是否確有無期待可能清理之原因存在等情，攸關上訴人國有財產署是否應負本件裁罰責任，亦有詳予究明之必要。原審就此有利於上訴人國有財產署之主張，並未予以查明並敘明何以該主張不可採，遽為上訴人國有財產署不利之認定，即有未依職權調查事實暨理由不備之違誤及判決不適用行政罰法第7 條及適用廢棄物清理法第11條第1 款規定不當之違背法令。
⒋再者，被告為使所屬各單位依廢棄物清理法執行違反廢棄
物清理法案件之稽（巡）查人員於進行告發取締前之查證作業過程有統一之作法，以避免執行人員做法不一遭致非議或無謂之困擾，所訂定之臺北市政府環保局執行違反廢棄物清理法案件查證勸導作業程序第2 點規定：「本局所屬各單位辦理環境污染稽查案件，應確實填寫稽查紀錄單，作為查證違規事實紀錄。……」第3 點規定：「違反廢棄物清理法規定有下列情形之一時，得先行以勸導方式辦理，如有不從或限期改善逾期仍未改善者，則依法告發處分：（一）依廢棄物清理法第十一條第一、二、四、五款負有一般廢棄物清理義務，但有證據證明或合理推斷為非土地所有人、管理人或使用人故意違規丟棄且無急迫影響公共衛生者。……」，則被告所屬各單位執行違反廢棄物清理法案件之查證作業，自應遵循上揭規定統一辦理之。惟遍查本件案卷，並未查得有依上揭規定填寫稽查紀錄單之相關資料；又參諸卷附臺北市環保局102 年7 月22日勸導通知單上所載之違反廢棄物清理法為第11條，勸導（協談）內容為「與土地相連接之人行道由該土地所有人、管理人或使用人清除（11條2 項【應係11條第2 款之誤】）等語；而依臺北市環保局102 年7 月23日函說明內亦略載「經查旨揭國有地受風災致地上建物傾倒、堆棄廢棄物，因建物所有人遲未出面處理，依廢棄物清理法第11條第
2 項（應係第11條第2 款之誤）『一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之；與土地或建築物相連接之騎樓或人行道，由該土地或建築物所有人、管理人或使用人清除。』規定，土地所有人亦有清除之責，惠請貴署儘速清除，屆期未改善，本局將依法告發」等語，並於該函檢附102 年7 月22日勸導通知單予國有財產署北區分署等情（以參見原審卷第41頁、第40頁），是依上揭資料顯示，臺北市環保局雖有為勸導通知行為，然並非就系爭土地上所遺留之一般廢棄物，因認上訴人國有財產署依廢棄物清理法第11條第1 款規定，負有一般廢棄物清理義務而為勸導改善之通知。則臺北市環保局其後以國有財產署未依限期內為改善作為，故以102 年7 月31日舉發通知書為舉發，並進而以甲處分逕予裁罰上訴人國有財產署，即有違反前揭作業程序之疑慮，而此部分亦涉及甲處分之適法性，應併由原審查明之。⒌綜上，原審就原處分機關臺北市環保局所為甲處分認定適
法，而為駁回上訴人國有財產署此部分之訴，既有前揭違誤可指，且該部分相關事實尚有未明，而就該事實適用法律之結果，足以影響本件判決之結果，即有發回由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，是就此部分應發回原審續予查明。
㈣關於原判決就乙處分及乙訴願決定予以撤銷部分：
⒈查原判決以上訴人臺北市環保局於102年7月22日會勘確認
國有財產署管領之土地上遺有一般廢棄物，並未立即裁罰，而係以102 年7 月23日函檢附臺北市環保局102 年7 月22日勸導通知單，請國有財產署於102 年7 月29日下午3時前清除廢棄物。嗣改善期限屆至，國有財產署未完成改善，上訴人臺北市環保局開立102 年7 月31日舉發通知單，並以102 年8 月2 日函請國有財產署儘速清除，繼之於
102 年8 月12日再開立勸導通知單，請國有財產署儘速清除，嗣於102 年8 月19日複查後，發現國有財產署仍未完成改善，乃以甲處分處罰鍰1,200 元，並隨即於102 年8月26日以乙處分處罰鍰6,000 元及環境講習1 小時。認自上開行政流程，上訴人臺北市環保局未依廢棄物清理法第50條第1 款後段，按日連續處罰，而係藉由環境改善勸導（協談）通知單之開立，將國有財產署之不作為（有清除廢棄物之作為義務而不作為）切割為數行為，個別舉發、裁罰。依廢棄物清理法第50條尚可認有授權行政機關設定作為義務之履行期限之意，則認上訴人臺北市環保局以10
2 年7 月22日勸導通知單，請國有財產署於102 年7 月29日下午3 時前清除廢棄物，可認已設定期限履行之期間，國有財產署逾期未完成清除，即生另一新的作為義務，上訴人臺北市環保局於102 年8 月12日再開立勸導通知單促請國有財產署履行此一新的作為義務，國有財產署仍未履行，上訴人臺北市環保局應有就國有財產署此一新的不作為進行裁處之權限，是認上訴人臺北市環保局於102 年8月22日作出甲處分後，另於102 年8 月26日以乙處分裁處罰鍰，尚非無據。惟認就乙處分部分，雖係就國有財產署屢未改善之第2 次處罰，裁處較甲處分為重之罰鍰數額，非無理由，惟僅第2 次裁罰即逕裁處法定罰鍰之最高額，容有輕重失衡之情，上訴人臺北市環保局應就此詳述其裁量審酌事由。然以上訴人臺北市環保局甫於102 年8 月22日按裁罰基準，以甲處分裁處法定最低額1,200 元，且未依廢棄物清理法第50條規定，按日連續處罰，顯係認國有財產署之不作為尚未達嚴重影響環境衛生或危害人體健康之虞之程度，何以4 天後即同年月26日，改認本件有污染情節重大之情事，逕以乙處分驟然裁處法定罰鍰之最高額，認定上顯有矛盾。而認上訴人臺北市環保局未能敘明國有財產署兩次違反作為義務之情節差異，詎按法定罰鍰最高額裁罰，容有裁量怠惰之瑕疵，故將乙處分撤銷，由上訴人臺北市環保局另為適法之處分等語，固非無見。
⒉茲查上訴人臺北市環保局於乙處分違反事實欄內載明受處
分人國有財產署「違反『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』之責任（經勸導後仍未改善，污染情節重大）。」等情，並敘明其本件裁量符合裁罰基準附表備註十之規定，則原審就此部分何以不採該上訴人說明之理由，即有調查審認並加以說明之必要，原判決就此並未加以說明乙處分何以構成裁量怠惰之情，即有判決不備理由之違誤；次查本件上訴人臺北市環保局所為甲處分之適法性，如上所述，乃有前揭事實關係不明處，猶有待原審續予查明，以待正確適用廢棄物清理法第11條規定。而本件關於乙處分部分，上訴人臺北市環保局雖因國有財產署另一新的作為義務而予裁罰，原非無據，但其究有無該作為義務之基礎事實乃與前揭上訴人臺北市環保局所為甲處分之基礎事實相同，而該基礎事實關係乃足以影響本件判決結果。則上訴人臺北市環保局就此部分提起本件上訴，雖非持上開理由，惟依行政訴訟法第236條之2 第3 項準用同法第251 條第2 項規定，本院於調查上開違法事項時，原得不受上訴理由之拘束，則原判決就乙處分之適法性部分，既亦有如上揭甲處分所指摘之上述適用法規不當及不備理由之違法，且該違法情事足以影響本件判決結果，應認上訴人臺北市環保局之上訴為有理由。又本件尚有如前所述之事證未明，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰就此部分亦發回原審續予查明。
㈤綜上所述，兩造各自上訴意旨分別指摘原判決不適用法規、
適用不當、理由不備等，尚非無據。原判決關於上述部分既有前揭可議之處，且影響本件判決之結果，自有查明之必要，原審未予調查審認，乃屬可議。從而，原判決既有如上所述之違誤，復有未查明事項，影響判決結果，兩造上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又本件尚有事證未受調查，仍有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之判決。
七、據上論結，本件兩造上訴均為有理由，依行政訴訟法第236條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如
主文。中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
書記官 黃玉鈴