臺北高等行政法院判決
103年度簡上字第120號上 訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）住同上被 上訴人 楊沛倫上列當事人間食品衛生管理法事件，上訴人對於中華民國103 年
7 月15日臺灣臺北地方法院103 年度簡字第41號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、上訴人代表人原為林奇宏，訴訟繫屬中變更為黃世傑，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、緣基隆市衛生局於民國102 年4 月2 日在基隆市○○街○○號○棟東逸企業股份有限公司八堵物流中心抽驗被上訴人提供販售之「聖女蕃茄」，檢出殘留農藥賓克隆（Pencycuron）0.05 ppm，超過衛生福利部公告「殘留農藥安全容許量標準」（0.01 ppm以下），經基隆市衛生局移送上訴人。上訴人認該批聖女蕃茄係被上訴人分裝後售出，無法確認不符規定產品之來源，依行為時食品衛生管理法第35條規定，以10
2 年10月1 日北市衛食藥字第10236558400 號裁處書，處被上訴人新臺幣（下同）3 萬元罰鍰（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。被上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。。
三、被上訴人起訴主張：其經上訴人約談，已指明系爭產品係購自林○○，已提供臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票，足以證明系爭產品皆來自承銷代號4300A 之承銷人林○○所銷售，被上訴人僅係依照市場銷售慣例將一箱12公斤裝產品分裝為0.6 公斤裝20盒，並未混裝，仍可依據交易傳票追查系爭產品之來源，並無「不能或不願提供不符合該法規定物品之來源」之事實。上訴人遽予處分，違反食品衛生管理法第35條規定。又被上訴人自批發市場購入系爭產品後，無力一一追查有無農藥殘留，進貨後分裝為小盒，乃銷售市場之慣例，其亦無違反法令之故意，依行政罰法第7 條規定，不應處罰等語，並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：上訴人於102 年6 月11日約詢被上訴人，被上訴人提出之臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票共計5 張，其中可代表供應來源之供應代號皆不相同（分別為P00000-000、D00000-000、D00000-000、Q00000-0
00、Q00000-000），4300A 僅係承銷代號，代表產品之購買人（承銷人）。經上訴人於102 年7 月19日再次約談被上訴人，以釐清案內產品確切來源，被上訴人表示案內產品係向林○○（為承銷代號4300A 登記人黃○○之配偶）購入後，依客戶要求自行分裝，並於更改包裝後之產品外盒標示林○○之代號以示負責，惟仍無法指出不符規定產品之確切來源。故上訴人依食品衛生管理法規定裁罰被上訴人，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、原審為上訴人敗訴之判決，係以：
㈠、按行政罰法第5 條規定及其立法理由意旨，違章行為人行為時至行政機關最初裁處時期間內，法律或自治條例有變更者，應為輕重之比較，包括構成要件、法律效果及處罰之加重、減輕事由等，綜合比較、斟酌後，為最有利於行為人之認定。經查，本件係基隆市衛生局於102 年4 月2 日抽驗，查知被上訴人販售之聖女蕃茄農藥殘留逾規定標準，經移送上訴人，上訴人先後於102 年6 月11日、7 月19日約詢後，認被上訴人不能提供不符規定產品之來源，於102 年10月1 日以原處分裁處罰鍰。原處分裁處時，食品衛生管理法第35條已於102 年6 月19日修正公布，更動條次及文字。原第35條「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者」，分別為第47條第10款「規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存」、第11款「對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實」及第12款「經依本法規定命暫停作業或停止販賣而不遵行」所取代。比較修正前後之構成要件，修正後第47條第11款部分與原第35條文字有所不同。原第35條規定課予行為人提出不符規定產品「來源」之義務。修正後第47條第11款則未明定行為人應提出之具體內容，而係概括以「依本法規定應提供之資料」為範圍。然觀諸102 年6 月19日修正公布之食品衛生管理法（10
3 年2 月5 日修正公布之食品安全衛生管理法）第41條第1款、第2 款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之……。」應可認原第35條規定課予行為人提出不符規定產品「來源」之義務，仍為修正後第47條第11款所承繼，範圍並無不同。惟原第35條以義務人「不能」或「不願」提供為要件，修正後第47條第11款則以「拒不提供」或「提供資料不實」為要件。就行為態樣而言，「拒不提供」相當於「不願提供」之情形，即客觀上能提供，主觀上卻不願或拒絕提供之意。原第35條所謂「不能」提供之情形，於修正後第47條第11款規定中並無相對應之內容，換言之，對於客觀上「不能」提供產品來源之情形，新法已無處罰之明文。查上訴人以被上訴人因「當日進貨來源共有5 批，經受處分人分裝後再售出，無法確認不符規定產品之確切來源」，認有「不能」提供之情形。惟原處分裁處時，修正後之第47條第11款規定已不再處罰「不能提供」之情形。依從輕原則，上訴人自應適用修正後之新法，認被上訴人之情節不受行政裁罰。詎上訴人仍適用修正前第35條規定裁處罰鍰，自有適用法律之違誤。
㈡、縱使本件有修正前食品衛生管理法第35條之適用，仍應進一步檢視被上訴人是否有構成要件該當之事實。查被上訴人係於102 年4 月2 日透過林○○經臺北農產運銷股份有限公司之拍賣程序取得聖女蕃茄，並供貨至東逸企業股份有限公司販售，有臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票及上訴人之調查紀錄表附卷可考。就被上訴人之主觀認知，其交易前手即為林○○，並無不能提供不符規定標準之產品來源之情形。又臺北農產運銷股份有限公司之拍賣流程為：「（一）理貨：理貨員收取進貨明細表後，指導卸貨並逐一核對供應代號、件數、重量、品名、等級是否相符，並依到場貨品先後順序編排拍賣序號與查驗等工作。（二）裁價：拍賣員依序號驗貨、評定等級、裁定價格，並將基本資料如供應代號、交易別、品名、等級、件數、重量鍵入掌上型裁價機，拍賣員將裁價資料傳輸至後台電腦主機。（三）拍賣：在公開環境下由承銷人對貨品進行喊價，直至無任何承銷人出聲再加價後，由拍賣員連喊3 聲價格後決標。拍賣決價售出後由承銷人之電子感應式承銷章列印二聯式電腦傳票，一聯留存，一聯承銷人領貨。如無特殊狀況不予拍照存檔。」，是被上訴人及林○○並未直接與生產者洽談交易，尚無法直接取得賣方之資料，要求被上訴人及林○○正確指出其交易前手，顯係強人所難，而難以期待。再者，被上訴人已提出臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票5 張供上訴人查證，該5 張交易傳票共載有5 個供應代號（P00000-000、D00000-000、D00000-000、Q00000-000、Q00000-000），供應代號前6 碼係臺北農產運銷股份有限公司核發，分別為雲林縣水林合作農場、臺南市臺南地區農會、鹿草鄉農會及義竹鄉農會之代號，供應代號後3 碼係由各共同運銷單位自行依班（人）別編定，可向各該單位查詢提供，是上訴人非無管道查詢究係何生產者使用農業失當，且查詢範圍亦非空泛或難以實現。詎上訴人未善盡職權調查之責，向上追查，逕以被上訴人未能指出究係5 張交易傳票中之何一供應代號提供農藥殘留超標之聖女蕃茄為由，以原處分裁處罰鍰，顯係將其自身之調查義務轉嫁由被上訴人承擔，難認符合誠實信用原則。況上訴人未盡查核之責，如何知悉被上訴人提出之交易傳票上所載供應代號非不符規定產品之來源。上訴人空言主張：被上訴人分裝後，無法指出不符規定產品之確切來源云云，顯係卸責之詞，尚難採認。原審認為，被上訴人業已提出與基隆市衛生局抽查日期相符之所有進貨資料，供上訴人追查農業殘留之源頭，查核範圍尚非空泛而難以實現，上訴人無不能職權調查之情，且上訴人事實上未有進一步追查上游之作為，亦無從驗證被上訴人主張非真，是應認被上訴人尚無修正前食品衛生管理法第35條所定構成要件之情形等詞，資為判斷之論據。
六、上訴主張略以：
㈠、行為時食品衛生管理法第35條，於102 年6 月19日修正公布時，更動條次、文字，分別規定於第47條第10款、11款及12款。依102 年6 月19日食品衛生管理法第47條之修正理由受檢業者提供確切產品來源之義務，亦無是否適用「從新從輕」處罰原則之疑義，顯見原判決有法規適用不當之違法。
㈡、又各地農產品送入臺北農產運銷股份有限公司果菜批發市場進行拍賣前，均於外箱上清楚註明供應代號，該代號與拍賣決價售出後所產生之電腦交易傳票上供應代號一致。另上訴人102 年6 月11日、7 月19日約詢時，被上訴人表示系爭產品係透過林○○經臺北農產運銷股份有限公司之拍賣程序取得，並由被上訴人分裝後，於外盒貼上行號負責林○○之代號。被上訴人於行政訴訟起訴狀提及，系爭產品係依照市場銷售慣例將一箱12公斤裝產品分裝為0.6 公斤裝20盒，並未混裝，其依照客戶訂單將不同大小規格、數量之產品出貨予下游，惟所提供之5 張交易傳票規格、數量及來源皆不相同，且分裝系爭產品時即可從產品外箱清楚知道單一來源供應代號，顯然非無法提供確切來源，而係拒絕提供或提供資料不實。
㈢、退萬步言，食品安全衛生管理法第1 條立法目的主要在保護消費者，維護國民健康，並規範食品業者應遵守之事項。今倘若販售不符規定產品者，均以提供多家來源且無法指出確切來源業者為由，即可免除食品安全衛生管理法所規範之義務責任（包含提供產品之確切來源、流向），進而規避衛生主管機關之查核、檢驗、查扣或封存，則該法將形同虛設，無法保障食品安全及國民健康，益見原判決法規適用有違背法令之情形等語。
七、本院查：
㈠、依102 年6 月19日修正前食品衛生管理法（103 年2 月5 日修正名稱為「食品安全衛生管理法」）第11條第1 項第5 款（修法後為第15條第1 項第5 款）規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出，作為贈品或公開陳列：……五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。」第35條規定：「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大或1 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。」嗣於102 年6 月19日修正將第35條相關規定內容移置至同法第47條，而於修正後食品衛生管理法第47條第10款、第11款、第12款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上
300 萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1 年內不得再申請重新登錄：……十、規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。十二、經依本法規定命暫停作業或停止販賣而不遵行。」其修法理由載明：「原條文第35條規定，拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定產品之來源或經命暫停作業而不遵行者，移列為第10款、第11款及第12款。」
㈡、承前所述，食品衛生管理法禁止販賣殘留農藥含量超過安全容許量之食品，並課販賣者確實提供該不符合規定食品來源之義務，旨在利於主管機關進行後續之源頭追蹤，防止不合格產品之產製者繼續產製販售，危害消費者飲食安全，以達維護國民健康之立法目的。原判決以原處分誤用修正前之食品衛生管理法第35規定處罰被上訴人，係有違誤；且縱認應適用修正前之該規定，亦不該當其構成要件，而將訴願決定及原處分均予撤銷，固非無見。惟按行政訴訟法第125 條第
2 項、第3 項規定：「（第2 項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3 項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，其闡明內容包括事實之闡明及法律之闡明，使當事人盡主張事實及聲明之能事，以符合行政訴訟法第125 條規定之本旨。如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。又「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」且為同法第189 條第1 項所明定；依行政訴訟法第
236 條之2 第3 項規定，乃為簡易訴訟程序之上訴所準用。
㈢、觀之原處分說明四、處分理由記載：「案內產品係違反行為時食品衛生管理法第11條第1 項第5 款之規定，經本局102年6 月11日、7 月19日訪談受處分人楊沛倫並製作調查筆錄，其表示為產品外盒標示林○○之臺北辦事處負責人，並坦承案內產品確係其提供，惟當日進貨來源共有5 批，經受處分人分裝後再售出，無法確認不符規定產品之確切來源，衡酌涉案情形，是以行為時食品衛生管理法處罰，核其違規情事應依上開法條規定處分。」係以被上訴人違反行為時食品衛生管理法第11條第1 項第5 款規定，經上訴人於102 年6月11日、102 年7 月19日約談，卻無法提供不符規定產品之確切來源，而為系爭裁罰，此亦係原審所確定之事實；核原處分理由雖稱「以行為時食品衛生管理法處罰」等語，惟於原處分說明三、法律依據（一）卻載：「違反食品衛生管理法第15條第1 項第5 款之規定，爰依同法……第47條第11款之規定（行為時食品衛生管理法第11條第1 項第5 款、爰依同法……第35條之規定）處分如主旨。」難謂與上揭處分理由所載相合。因上訴人所認被上訴人無法提供其販賣殘留農藥含量超過安全容許量食品來源之行為，其違章行為態樣屬不作為；而上訴人既於102 年6 月11日、102 年7 月19日兩度約談被上訴人後，仍無法查明上開不符規定產品之確切來源，始為系爭裁罰，則上訴人究係於102 年6 月11日或102年7 月19日，始確認被上訴人構成上開違章行為，涉及上訴人於102 年10月1 日為裁罰時，應依行政罰法第5 條本文規定，適用裁罰時之102 年6 月19日修正後食品安全衛生管理法第47條第11款規定，抑或另生適用行政罰法第5 條但書規定之情事，自應由原審審判長向上訴人發問，令其敘明。且原處分僅稱「無法確認不符規定產品之確切來源」，並未指明係以被上訴人「不能」或「不願」提供其違規食品來源。原審未釐清被上訴人系爭違章行為成立時點，及上訴人究係適用修正前食品衛生管理法第35條規定，或修正後食品安全衛生管理法第47條第11款規定為系爭裁罰，即逕認系爭違章發生於修法前，並以上訴人依行為時食品衛生管理法第35條規定，係認被上訴人有「不能」提供其違規食品來源；然上訴人裁處時日期為102 年10月1 日，而修正前食品衛生管理法第35條所謂「不能」提供之情形，於修正後第47條第11款規定中並無相對應之內容，上訴人所認被上訴人「不能」提供之情形，因裁處時，修正後之第47條第11款規定已不再處罰「不能提供」之情形，上訴人應適用修正後之新法，認被上訴人之情節不受行政裁罰，上訴人仍適用修正前第35條規定裁處罰鍰，係有適用法律之違誤乙節，已有未盡闡明義務之違誤。
㈣、另依被上訴人於原審103 年4 月29日言詞辯論期日所稱：「……我從林○○購入上開五種不同供應代號的聖女蕃茄後，有進行分裝，但分裝不是將五種不同的聖女蕃茄混在一起，因為每種大小、形狀不同，我只是將同一種類一大箱聖女蕃茄分裝成小盒包裝，因此還是可以查出供應來源。」等語，核被上訴人既非將來自5 張臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票之聖女蕃茄混裝成箱，而係就各紙交易傳票之聖女蕃茄獨立分裝小盒包裝，則其似非不能指出所販售之違規「聖女蕃茄」，究出自何張交易傳票，俾上訴人循線調查；被上訴人僅提供5 張交易傳票，卻未指出系爭違規「聖女蕃茄」，究出自何張交易傳票，則上訴人縱得查出該5 紙交易傳票之生產者，是否即得確認系爭違規「聖女蕃茄」源頭情事，尚非無疑。且被上訴人因販售上述不合規定「聖女蕃茄」所負提供產品來源之義務，與主管機關應盡之職權調查義務係屬二事；上訴意旨稱被上訴人所提供之5 張交易傳票規格、數量及來源皆不相同，且分裝系爭產品時即可從產品外箱清楚知道單一來源供應代號，顯然非無法提供確切來源，而係拒絕提供或提供資料不實乙節，容有斟酌餘地。原判決以被上訴人業已提出基隆市衛生局抽查日期相符之所有資料，供上訴人追查農業殘留源頭，查核範圍尚非空泛而難以實現，上訴人無不能職權調查之情，且上訴人事實上未有進一步追查上游之作為，亦無從驗證被上訴人主張非真，是應認被上訴人尚無行為時食品衛生管理法第35條所定構成要件之情形云云，尚嫌速斷，而難謂合於經驗及論理法則。
㈤、綜上所述，原判決既有上揭可議之處，故上訴人指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由；又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2第3項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 7 月 15 日
書記官 徐子嵐