臺北高等行政法院判決
103年度簡上字第13號上 訴 人 國賓企業股份有限公司代 表 人 張高鐶 (董事長)訴訟代理人 張元宵律師複 代理 人 賴見強律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 林光彥律師上列當事人間消費者保護法事件，上訴人對於中華民國102 年12月24日臺灣臺北地方法院102 年度簡字第324 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於臺北市○○路○號經營國賓戲院，經被上訴人於民國101 年8 月1 日派員至該址臨場查驗，查得該戲院營業廳數共計3 廳，均於現場公告禁止攜帶薯條、洋芋片脆片進入影廳，經被上訴人認定上訴人違反消費者保護法（下稱消保法）第17條、臺北市消費者保護自治條例（下稱系爭自治條例）第8 條第1 項及電影法之中央主管機關前行政院新聞局（下稱新聞局，該電影相關業務現由文化部主管）曾於99年
2 月8 日以新影三字第0000000000Z 令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」（依消保法第17條授權訂定，下稱系爭公告）等規定，遂依系爭自治條例第38條第1 項暨「臺北市政府觀光傳播局處理電影片映演業違反中央主管機關公告禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項規定裁罰額度認定基準」（下稱裁罰認定基準）規定，以102年1 月25日府觀行字第10230050300 號處分書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）2 萬5 千元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院102 年度簡字第324 號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人仍未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依消保法第17條第2 項規定，違反同法條第1 項規定之法律效果，僅為定型化契約條款無效，系爭自治條例第8 條及第38條卻規定，企業經營者違反中央主管機關公告之定型化契約應記載或不得記載事項應裁處罰鍰，顯牴觸消保法之規定，依地方制度法（下稱地制法）第30條第1 項規定，應屬無效。㈡依最高行政法院101 年度判字第
272 號及本院101 年度訴字第495 號判決意旨，系爭公告並無以處罰規定調整並形塑定型化契約條款之意，消保法第17條第1 項係屬新聞局權限，被上訴人一再違反上開規定，違法介入私人間契約，違反契約自由，並侵犯新聞局之權限。㈢由系爭公告及其解釋令綜合觀之，電影片映演業者得禁止消費者攜帶味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，僅不得禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物；上訴人未禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物，原處分顯然違反系爭公告。㈣被上訴人於上訴人指出消保法未賦予地方主管機關介入調整定型化契約之權力後，旋改以系爭自治條例為裁罰基礎，其為裁罰而裁罰，不具有目的正當性，違反比例原則。㈤營業自由為憲法上之工作權及財產權保障內涵之一，上訴人對映演場所之管理、衛生維護、安全管制等規定，均為營業自由權之落實，亦為契約自由原則之具體展現；原處分輕率介入私人糾紛，甚而以裁罰為目的介入並侵害人民之營業自由及契約自由，認事用法確有違誤等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠電影法中央主管機關新聞局依據消保法第17條授權，發布系爭公告，被上訴人乃援引作為處罰上訴人於影廳揭示「禁止攜帶薯條、洋芋片脆片」此一行為之依據。而依地制法第18條第7 款第4 目、第25條、第26條、第28條等規定，直轄市得就其自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政法上義務者，規定處以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類之行政罰，並得規定連續處罰，而剝奪或限制直轄市居民之權利。消保法對於企業經營者擬定之定型化契約違反中央主管機關公告之應記載或不得記載事項，雖無相關罰則規定，惟並不禁止地方自治團體依法定程序制定自治條例予以處罰，被上訴人就自治事項，考量地方需求，以系爭自治條例訂定裁處規範，所定罰鍰額度未逾越地制法第26條所定之罰鍰上限，無牴觸消保法第17條規定，自無地制法第30條第1 項規定之無效事由。㈡電影法主管機關新聞局係基於消保法第17條授權發布系爭公告，並無地方機關代中央主管機關訂定定型化契約應記載或不得記載事項之情；上訴人於映演處所公告「禁止消費者攜帶非屬味道嗆辣、濃郁或食用時會發出聲響之薯條、洋芋片脆片進入影廳」之行為，明顯違反系爭公告，且系爭自治條例第8 條第1 項、第38條第1 項不生違反地制法第30條第1 項而無效之情形，已如前述，被上訴人據以裁處，尚無不合。㈢細繹系爭公告及其解釋令，其意旨乃綜合考量其他消費者之權益，電影映演業者就「味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響」之食物，雖得部分禁止攜入，然倘映演場所販售之食物符合「味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響」條件，消費者於映演場所外所攜入之食物亦符合該條件，且與映演場所販售者為相同品項，基於「平等互惠原則」，電影片映演業者不得禁止消費者攜入食用。故原告於映演場所公告禁止非屬味道嗆辣、濃郁或食用時會發出聲響之薯條、洋芋脆片進入影廳，已違反系爭公告，尚無平等互惠原則之適用。上訴人經限期改正而逾期未改正，被上訴人依據裁罰認定基準，處上訴人罰鍰2 萬5 千元，未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等情事，難謂不法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠電影法中央主管機關新聞局依據消保法第17條授權，發布系爭公告，被上訴人乃援引作為處罰上訴人於影廳揭示「禁止攜帶薯條、洋芋片脆片」此一行為之依據。就電影片映演業者而言，電影法及消保法之中央主管機關均為新聞局，地方主管機關為業者所在地或營業地之直轄市、縣（市）政府。新聞局依消保法第17條授權訂定之系爭公告，不能牴觸授權之消保法，對於授權母法以外之法律如電影法，亦不得牴觸。系爭公告貫徹保護消費者之意旨，要求電影片映演業者讓消費者自由攜帶自己喜歡的外食進入影廳，使消費者能一邊食用自己喜歡的食物，一邊觀賞電影，以得到完整的娛樂，除須個案限制攜帶味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物進入影廳外，須讓消費者自由選擇攜帶的食物，無論購買之地點是否為電影映演業者提供，否則消費者無以得到完整之服務，限制消費者選擇購買食物之自由，即可認有損害消費者財產之虞；系爭公告及系爭自治條例乃直承電影法及消保法，即無違反法律保留原則可言。㈡企業經營者之定型化契約內容苟違反消保法第17條第1 項授權訂定之定型化契約應記載及不應記載事項規定，於形式上即可判斷其依定型化契約所提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞，地方主管機關依消保法第33條第1 項調查後，如企業經營者所「實際」提供之商品或服務確實與定型化契約應記載及不應記載事項所要求者不符，地方主管機關依消保法第36條規定，即有必要依比例原則就其不符之情節為適當之行政措施。上訴人稱消保法第17條第1 項為中央主管機關之權限，被上訴人不得以此介入調整定型化契約云云，尚難採認。㈢被上訴人為防止消費者遭阻撓而不得攜帶非屬味道嗆辣、濃郁或食用時會發生聲響之薯條、洋芋片脆片進入上訴人經營之電影片放映廳，致受有財產損害之虞，函知上訴人限期改正暨陳述意見後，依系爭自治條例第38條第
1 項及裁罰認定基準，處上訴人2 萬5 千元罰鍰，核其手段與目的相當，亦無其他侵害上訴人權利最小而能達到保護消費者目的之手段可資採取，核無違反比例原則。至於上訴人稱原處分侵害其憲法保障之營業自由權云云，惟上訴人營業之主給付義務在於提供消費者電影放映之服務，限制上訴人「禁止消費者攜帶外食」之揭示，並不會侵害上訴人電影放映營業自由權，難認本件有何侵害上訴人營業自由之情事等由，乃駁回上訴人在原審之訴，並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠無論文化部或其前身新聞局，其管轄範圍均僅侷限於「電影文化輔導、推動及指導」，電影法第4 章以下有關電影片映演業之規定，亦僅就電影片許可證之申請與發給，及電影片播放影片內容相關規定，並不涉及消費關係及商業營利活動管理事項，故新聞局訂定系爭公告，規範非屬其管轄之私法消費關係，當然無效。縱認新聞局或文化部有管轄權限，電影片映演業者訂一張電影票之價值僅在於提供影片觀覽，不包括電影院空間使用權，即便售有座位，亦不表示消費者因此有自主使用該座位之權，電影院場地管理人限制消費者攜帶食物入內，為場地管理權限行使，與買票看電影之消費契約無涉，新聞局或文化部不得擅自介入人民私法契約，代替消費者主張與觀覽影片無關之電影院空間使用權。㈡系爭自治條例第8 條、系爭公告違反法律保留原則，原審引據而為判決，當然違背法令：⒈企業經營者與消費者成立定型化契約為私法契約，故消保法第12條第
1 項關於定型化契約中有條款違反誠信原則，對消費者顯失公平者，其法律效果為無效。即便企業經營者使用定型化契約違反誠信原則，亦不會受到行政法上制裁，僅由個案民事審理而認定為無效，此係因立法者慮及定型化契約實為民事法律關係，並非行政法上義務，不宜由行政機關裁罰，消保法並無任何課予義務處分之規範。系爭自治條例第8 條規定之「誠實信用與平等互惠原則」為民事關係概念，要求民事關係當事人雙方權利義務履行，須依誠實信用原則方法為之，顯與行政法上義務無涉，遑論與公益目的有何干係，若以民事關係限制人民憲法上契約自由之權利，縱使適用再寬鬆之審查基準，均難認其能通過憲法上違憲審查標準。⒉「誠實信用與平等互惠原則」為不確定法律概念構成之法原則，其抽象內涵僅能於個案中「具體化」，無法透過法釋義方法事先提列或特定出其規範內涵。倘行政法上義務規範中要求電影片映演業者須合於誠實信用與平等互惠原則，不啻是課予電影片映演業者負有幾近空白之概括性義務，該具體義務內涵須俟主管機關事後就「義務違反與否」為個案評價後，始能有所掌握。系爭自治條例以「中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理」為空白處罰規定，惟由系爭自治條例第8 條規定難以預見主管機關將公告禁止何種事項，此處罰規定有違法律明確性原則。⒊依本院
102 年度訴字第745 號判決，消保法第17條第1 項之授權目的係預防企業經營者藉經濟優勢扭曲當事人真意，或增加消費者須另行訴訟主張無效之負擔，而委由主管機關就其行政專業判斷認為有違誠信原則之條款，事先加以禁止規範，故中央主管機關對於不得記載事項之訂定，僅限於定型化契約有違反誠信之虞而加以限制，逾越上開目的而訂定者，逾越母法授權而違反法律保留。系爭公告之目的在於保障消費者於電影播放空間內食用食物之便利，電影片映演業者因此有清理消費者所帶來垃圾之義務；惟電影片映演業者之給付義務，僅提供高畫質音效之播放服務，原判決所稱消費者觀影時能食用自己喜歡的食物，並不在消費者對價購買電影票之服務範圍內，況原判決所稱消費者喜歡邊飲食邊觀影，為其主觀認定，並無實際統計數字，縱消費者邊飲食邊觀影之習慣有予以保護之必要，其他不喜歡觀影時有食物味道之消費者權益亦不應被剝奪，遑論系爭公告規定之味道嗆辣、濃郁、食用聲響大小均非明確，有違法律明確性原則，系爭公告之妥適性及公益性實應重新審度。系爭公告規範「電影放映業者是否應容許消費者攜帶食物入放映場」，雖非謂與消費者權益全然無關，但消費者是否觀看電影與是否於放映場內飲食無必然關係，縱消費者因禁止飲食而影響其觀影意願，與定型化契約矯正當事人真意扭曲及違反誠信原則有何關聯？系爭公告已逾越授權範圍，違反法律保留原則。㈢系爭公告違反比例原則，原判決逕予援引適用，當然違背法令：原判決雖認為系爭公告係為保障消費者攜帶食物觀影之權利，卻忽略不欲於放映場內飲食之消費者，同樣享有於良好環境內觀影之權利；且消費者邊飲食邊觀影之個人習慣，其受保障之公益為何？實難想像其較電影片映演業者之營業自由更值得保障。如電影片映演業者禁止消費者攜帶外食，卻自己於電影院內部販售較市價昂貴之食物，有違平等原則，因而有以系爭公告加以限制之必要，則系爭公告之限制手段應以「禁帶電影院之外食」為妥，而非一律要求電影片映演業者全數開放，此不僅增加電影片映演業者之經營成本，實違反憲法所保障之經營自由。電影片映演業者提供適當電影設備，已盡完善電影片映演業者之服務，並無侵害消費者之權益，系爭公告增加上訴人契約所無之義務，及經營成本之增加（必須對各式垃圾做分類），無論系爭公告之目的為何，均僅「為滿足部分消費者之便利」，其公益上之重要性未高過電影片映演業者之營業自由權，是否有限制電影片映演業者營業自由及財產權之必要？況系爭公告以一律禁帶外食為限制，不僅悖離交易市場自由選擇，更侵害電影片映演業者經營自由權，違反憲法上比例原則，應為無效，原判決未查仍據以適用，當然違背法令。㈣系爭公告不當限制電影片映演業者之營業自由，忽略公眾需求，有違公益，原判決不查而逕予援引適用，違背法令：電影片映演業者為實現自由經營電影院之理念及追求最大利潤之目的，在憲法保障框架下，本得自由發揮電影院經營方式、場地規劃、甚或締約對象之選擇，藉充分市場競爭，吸引肯定其經營方式之消費者，以獲得最大利潤及實現經營理念，消費者亦得藉此市場競爭機制，獲取更多元化之選擇，得到最佳消費品質。被上訴人藉系爭公告介入契約關係，要求電影片映演業者必須統一制定或規劃相同經營模式，實已影響電影片映演業者在經營模式所做之市場區隔，侵害電影片映演業者憲法保障之經營方式自由理念及追求最大利潤空間之財產權，妨礙市場自由競爭，間接限制消費者多元化之選擇空間，反使所有進電影院之消費者，須忍受有食物味道之電影空間。電影院業者就觀影場所之規劃，彼此為競爭關係，可互相替代，倘消費者不滿禁帶外食之揭示，或因自帶外食遭禁止入場，自可辦理退票，選擇至同業電影院消費，其財產權並無原判決所稱有受損之虞。電影片映演業者販售之食物價格較一般為高，已計入垃圾清潔成本，俾平衡未攜帶外食之消費者權益，系爭公告卻限制業者不得向攜帶外食之消費者收取清潔費用，要求業者自行吸收清潔成本，已侵害業者之財產權，不當限制業者之營業自由。原判決不查而逕援引適用系爭公告，當然違背法令。㈤憲法第15條保障人民之工作權及財產權，人民得自由選擇從事一定之營業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由（司法院釋字第514 號、第606號解釋參照）。契約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制，為憲法第15條及第22條所保障之權利，使契約當事人得自由決定締約方式、內容及對象，以確保與他人交易商品或交換其他生活資源之自由（司法院釋字第576 號、第580號解釋意旨參照）。國家對人民上開自由權利之限制，均應符合憲法第23條之比例原則。系爭自治條例不僅欠缺其合理公益目的，所為規範亦不符法律明確性之要求，原判決據以援用，顯違背法令等語，並聲明求為判決：⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院查：㈠按「下列各款為直轄市自治事項……：七、關於經濟服務事
項如下：……（四）直轄市消費者保護。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」「（第2 項）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。……（第3 項）前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。……（第4 項）自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；……」「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」地制法第18條第7 款第4 目、第25條、第26條第
2 項、第3 項、第4 項前段、第28條分別定有明文。另行政罰法第4 條亦規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」職是，直轄市自得就消費者保護自治事項，在不牴觸中央法律之前提下，經直轄市議會通過報經行政院及中央主管機關核定後發布自治條例，對於違反地方自治事項之行政法上義務者，規定處以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類之行政罰，並得規定連續處罰。
㈡次按消保法第2 條第7 款、第9 款及第17條第1 項規定：「
本法所用名詞定義如下：一、……七、定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款。定型化契約條款不限於書面，其以放映字幕、張貼、牌示、網際網路、或其他方法表示者，亦屬之。……九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂定之契約。」「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」又上開第17條之立法說明記載：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」嗣新聞局乃依該第17條第1 項之授權，以99年2 月8 日新影三字第0000000000Z 號令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」（即系爭公告）規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」另以同年5 月17日新影三字第0000000000Z 號解釋令：「補充解釋本局於中華民國99年2 月8 日以新影三字第0000000000Z 號公告之『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項』，並自00年0 月00日生效。一、電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。二、消費者對於電影片映演業禁止其攜帶外食之處理不願接受時，得要求全額退費，且電影片映演業不得拒絕及收取手續費或其他任何費用；消費者對於電影片映演業處理方式有異議致生消費爭議時，消費者得依消費者保護法第五章消費爭議之規定，提出申訴、調解與消費訴訟。三、電影片映演業不得另向消費者收取清潔費或其他之費用。」又依消保法第17條第2 項規定，違反該公告之定型化契約，其定型化契約條款無效，是依行政程序法第150條第1 項規定，上開新聞局公告（即系爭公告）之法律性質核屬法規命令。另依前揭地制法第18條第7 款第4 目、第25條、第26條之規定，直轄市之消費者保護，為直轄市之自治事項，上訴人為落實保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，而制定系爭自治條例，自非法所不許。而系爭自治條例第8 條、第38條第1 項（以下合稱系爭自治條例規定）之內容係：「企業經營者使用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則，並依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。企業經營者與消費者簽訂契約前，應給予消費者合理審閱期間。企業經營者使用定型化契約者，執行機關得隨時派員查核，發現企業經營者違反前2 項規定者，應命其限期改正。」、「企業經營者違反第8 條至第10條規定之一，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」核屬被上訴人就其自治事項考量自治轄區之需求，所為行政監督及罰則之規定；而其所規定之罰鍰最高額10萬元並未逾越地制法第26條所定之上限，復經行政院及中央主管機關之核定程序，且無牴觸消保法第17條第1 項之規定，自不生地制法第30條第1 項所規定之無效結果。
㈢再按「基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件
應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。依本院歷來解釋，法律規定所使用之概念，其意義依法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違。」司法院釋字636 號解釋理由書對法律明確性原則闡釋甚明。如前所述，依行政罰法第4 條規定，違反行政法上義務之處罰，固以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。而系爭自治條例第8 條規定，企業經營者使用定型化契約者，應依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理；違反該規定且未遵期改正者，依同條例第38條規定應予處罰。故系爭自治條例規定之行政法上義務，係另以中央目的事業主管機關之公告為要件，倘行為時相關之應記載或不得記載之事項業經中央主管機關公告，則受規範者仍可預見其行為之法律效果，自無違法律明確性原則。又系爭公告係規定映演業者不得禁止消費者攜帶外食進入映演場所，僅排除味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物。其中所謂「味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物」，雖係不確定之法律概念，惟其文義並非難以理解。復因食物之品項眾多且不斷地推陳出新，主管機關實無從預先鉅細靡遺悉予規定，而映演業者及消費者依其日常生活經驗，尚非不能明瞭，縱生爭議，亦非不能經由司法審查加以確認，揆諸前開解釋理由書之意旨，系爭公告及系爭自治條例規定，均與法律明確性原則無違。基此，系爭自治條例規定並不牴觸行政罰法第4 條之規定，亦無違反地制法第30條第1 項規定之問題。
㈣上訴人雖主張：消保法所規範之定型化契約屬民事法範疇，
系爭自治條例規定違反法律保留原則；又定型化契約違反中央主管機關公告之應記載或不得記載事項者，消保法僅規定該契約條款「無效」，未授權行政機關得要求企業經營者改正及裁罰之權限，系爭自治條例規定逾越消保法規範之範圍，應屬無效等語。惟查：
⒈按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與
垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」業經司法院釋字第498 號解釋闡釋甚明。地制法即係依憲法第118 條及憲法增修條文第9 條第1 項規定所制定之法律。如前所述，地制法第18條第7 款第4 目已明定直轄市之消費者保護為直轄市自治事項；同法第25條則明定直轄市得就其自治事項，制定公布自治條例；又基於行政監督職權行使之必要，同法26條第2 項、第28條規定，直轄市自治條例就違反地方自治事項之行政業務者，得規定10萬元範圍內之罰鍰或其他特定種類之行政罰。系爭自治條例規定，即係本於地制法之規定，基於住民自治之理念，經地方立法機關三讀通過，且經行政院及中央主管機關核定後始予發布，核與法律保留原則無違。
⒉其次，消費行為雖多屬私經濟行為，然現今之商品、服務多
屬大量生產、販賣或提供之經濟型態，如企業經營者假藉其經濟上之優勢地位，損害消費者之權益時，必將造成廣大消費大眾之權益受損，實有藉由公權力加以監督防範管制之必要，此即消費者保護相關法令明定行政監督及相關罰則之理由。系爭自治條例規定要求企業經營者使用定型化契約者，應依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。違反該規定經命限期改正而不改正者，得處以罰鍰之規定，即係事前監督之行政法規範，非屬民事法之範疇。準此，系爭自治條例規定亦無牴觸憲法第107 條第3款及地制法第25條之問題，上訴人此部分主張無足採取。⒊再者，法律優位原則又稱消極的依法行政原則，指行政機關
發布命令或為行政處分不得違反法律規定而言。系爭自治條例規定之制定發布，並非基於消保法之授權，而係本於地制法之明文規定，並無不符法律規定之情形，自亦無違反法律優位原則。又消保法關於違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項者，固未定有罰則，惟消保法未規定罰則，非謂系爭自治條例即不能就違反其自治事項者，訂定罰則以符其行政監督之需；至消保法第17條第2 項雖規定違反前述公告之定型化契約，其定型化契約條款無效，然該規定純係個別民事定型化契約效力之規定，與系爭自治條例規定係有關行政法之強制規定者不同，彼此並無衝突，不生牴觸之問題。上訴人以消保法未授權行政機關得要求企業經營者改正及裁罰之權限，認系爭自治條例規定應屬無效云云，即無可採。
㈤上訴人另主張：系爭公告不具公益性質，不具目的正當性，
其授權欠缺具體明確，其限制上訴人受憲法保障之營業自由及工作權，亦違反比例原則云云。惟查：
⒈系爭公告之內容，即新聞局99年2 月8 日新影三字第000000
0000Z 號令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」嗣新聞局以同年
5 月17日新影三字第0000000000Z 號解釋令：「補充解釋本局於中華民國99年2 月8 日以新影三字第0000000000Z 號公告之『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項』，並自00年0 月00日生效。一、電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。……」參諸系爭公告之「立法緣起」，即文化部102 年8 月8 日文影字第1023023458號函所載係：「部分電影片映演業者以外食可能產生噪音，或其他氣味會影響其他消費者觀影權益為由，於放映場揭示、標示方式或口頭告知禁止消費者攜帶外食進場觀影，惟卻於電影院內部販售價格高於市價之飲食。行政院消費者保護委員會於98年7 月31日第167 次委員會議決議，請新聞局依消費者保護法第17條第1 項規定，研議訂定『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項』」，可知系爭公告訂定之緣由，係為處理映演業者禁帶「外食」所引起之消費者爭議，並非為處理全面禁帶食物之爭議。另觀諸系爭公告之標題：「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」，已明示不得揭示禁止攜帶者為「外食」，又系爭公告但書記載：「但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」既就嗆辣等食物為例外之規定，可見系爭公告不得記載事項之標的並非「全面禁帶食物」，是以系爭公告所載「食物」之真意應係「外食」之意。此外，由新聞局99年5 月17日對系爭公告之補充解釋令所載：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。」明示映演業者不得禁止消費者攜入與電影院內所販賣相同品項之食物，更足以佐證系爭公告係要求映演業者不得禁止消費者攜帶「外食」進入映演場所。
⒉次按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會
秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第
8 條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制。而憲法第7 條、第
9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」司法院釋字第443 號解釋理由書闡釋甚明，此即所謂之層級化法律保留原則。消保法第17條第1 項規定中央主管機關得就選擇之特定行業公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項，而由該法之立法目的、整部法律之整體解釋，及該法所定定型化契約應遵守之相關規定，即可明瞭立法者係授權中央主管機關就重要行業之定型化契約之記載事項加強管理，俾其定型化契約條款能符合平等互惠之原則，保護消費大眾之權益，尚不能認其授權欠缺具體明確。是系爭公告本於消保法之明確授權，自無違背法律保留原則。⒊再者，購票看電影之契約，係電影映演業者與消費者間之權
利義務條款，其內容悉由該映演業者預先擬定，消費者一旦購票即視為願意接受映演業者之規定，係屬定型化契約無疑。又系爭公告係新聞局為解決部分映演業者禁止消費者攜帶外食進場，卻於內部販售高於市價之飲食，屢生消費爭議而制定，已如前述。另系爭公告所禁止者係映演業者全面禁帶外食之情形，並非禁止映演業者經營全面禁帶食物進入電影院之情形，亦如前述。基此，純就禁止電影院揭示「禁帶外食」卻內售飲食而言，雖難免對映演業者之營業自由加以限制，但因業者本身亦販售食物並允許攜帶入場，顯然並不影響業者經營形態選擇之自由，故此一限制尚在合理範圍，並無妨礙映演業者之工作權；反之，倘容許禁帶外食，則消費者非但不能選擇自己喜好之食物入場，且其一旦進入映演場地後，映演業者即取得販賣食物之獨占地位，消費者如有飲食之需求，即被迫購買該場地內選擇性少且單價高於市價之食物，其消費權益及消費生活之品質顯受影響。緣消費者係廣大不特定之多數人，消費大眾之權益聚集即成為社會公眾之利益，系爭公告保護消費者權益，顯具公益性質。再者，系爭公告之但書規定，已儘可能排除映演業者可能增加之清潔難度，且已剔除在嗅覺上或聽覺上可能影響他人觀看電影品質之食物；另系爭自治條例規定業經考量相關因素，並選擇最適當及對人民損害最少之方式，明定查獲違反規定者，應先限期命改正，逾期不改正始予處罰，並非一經查獲即逕行處罰。職是，系爭公告禁止映演業者為「其營業利益」而為禁帶外食之揭示，相對於「增進看電影公眾之利益」而言，其目的具有正當性，其手段亦符合適當性及必要性原則，且其手段與目的並無顯不相當之情形，難謂違反比例原則。㈥復按契約自由雖為憲法第22條所保障其他自由權利之一種，
然國家基於維護公益之必要，尚非不得以法律對之為合理之限制，司法院釋字第576 號著有明文。另定型化契約通常係由企業經營者單方所擬定，消費者對於其內容毫無磋商置喙之餘地。為避免企業經營者預先擬定不符合誠信及公平之契約條款，損害締約消費者之權益，民法（該法第247 條之1參照）、消保法乃規定其契約條款無效，或另定有行政管制之手段，凡此均係對契約自由之合理限制。而消保法第17條第1 項明定中央主管機關得以選擇特定行業，公告規定其定型化契約中之「應記載」或「不得記載」之事項，即為該管制手段其中一種。購票看電影之契約，係電影片映演業者提供場所放映影片，供不特定多數消費者購票入場觀賞之契約。映演業者依約對購票之消費者負有提供座位供其觀賞電影之義務，即隱含該段時間內消費者有合理使用觀賞空間之權利。系爭公告係要求映演業者不得禁止消費者攜帶「外食」進入映演場所，並非要求業者不得全面禁止消費者攜帶食物入場，故映演場所如非禁止飲食，則消費者在合理範圍及不影響他人觀看電影品質之情況下，主管機關公告映演業者定型化契約不得記載事項，亦無不當限制契約自由之問題。
㈦綜上所述，本件上訴人於其所經營之映演廳現場公告禁止非
屬味道嗆辣、濃郁或食用時會發出聲響之薯條、洋芋片脆片進入影廳，經被上訴人查獲認上訴人違反消保法第17條第1項授權訂定之系爭公告及系爭自治條例規定，乃以原處分處以罰鍰等情，為原審合法確定之事實。經核原處分處上訴人罰鍰並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而原判決駁回上訴人於原審之訴，自無違誤。上訴意旨猶指摘原判決違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 許瑞助法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 12 月 16 日
書記官 李承翰