臺北高等行政法院判決
103年度簡上字第81號上 訴 人 陳志瓶被 上訴 人 金門縣政府代 表 人 李沃士（縣長）住同上上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，上訴人不服中華民國
103 年5 月20日福建金門地方法院103 年度簡字第1 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：上訴人經人向被上訴人檢舉，於民國100 年3 月
1 日及同年4 月1 日，違法居間仲介簽訂不動產買賣授權委託書，代為銷售訴外人呂金琦所有金門縣○○鎮○○段34、
61、62、67、70、75、82地號等多筆土地，同時約定給付委託出售價格總價的百分之四及超過委託出售價格的二分之一所計算之金額報酬。經被上訴人調查認上訴人未經核准經營不動產經紀業，即從事不動產經紀業業務並收取仲介費，遂依不動產經紀業管理條例第32條第1 項規定，於102 年9 月24日以府地價字第1020076764號裁處書處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願遭駁回，上訴人猶不服，提起行政訴訟，經福建金門地方法院行政訴訟庭以10
3 年度簡字第1 號行政訴訟判決（下稱原判決）無理由駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人所有坐○○○鎮○○段○○○○○○號土地暨訴外人王文
生所有坐落同段59、60地號土地，皆為風景區之土地，因有意出售而尋求買主，訴外人李培菲所有同段30、63、64地號、訴外人李根遠所有73、74、77號土地及訴外人呂金琦所有坐落同鎮段34、61、62、67、70、75、82地號共7 筆土地央由上訴人共同尋求買主，而於97年4 月1 日首度簽立不動產授權委託書，期間一年，委託上訴人出售。訴外人呂金琦復於99年3 月30日簽訂期限一年之不動產授權委託書委託上訴人出售。並於期間屆滿時，再立一年為期之不動產授權委託書。惟該尋找買主之事實，經訴外人謝進長介紹訴外人翁國振，於100 年6 月16日洽簽買賣契約。本於上開事實，上訴人主張本件受託買賣土地所生上訴人向呂金琦收受報酬，係偶然之情事，而非反覆之作業，係以自己及訴外人王文生所有土地之持續出售為主要目的，受託處理整合訴外人呂金琦之土地，係因整合土地當然之附隨現象，並無以之為業維生之特性。
㈡內政部94年5 月4 日內授中辦地字第0940724941號函首揭「
有關非不動產經紀業而經營不動產仲介或代銷業務者之營業行為認定，仍請各直轄市或縣（市）主管機關本於職權依事實審認是否構成不動產經紀業管理條例第32條之處罰要件。
又所謂為業之認定，請參酌法務部83年3 月19日法83律決05
573 號函示辦理，…並請參考下列行為樣態蒐集違法事證，但不宜僅以下列樣態之一遽為認定其違法營業。」則認定是否為不動產仲介業務，仍屬主管機關本於職權認定之事項，並稱其所摘列之行為，僅供參考，而所謂不宜僅以樣態之一遽為認定其違法營業，亦非謂其有數樣態即應認係從事不動產仲介業之行為，仍須依其事實決定，是訴願決定所摘示原告符合上開函中之「…（一）從事不動產仲介業之行為…3.對不特定人就特定不動產公開進行招攬或媒合不動產買賣或租賃之行為者。4.簽署不動產委託銷售、租賃契約書、或相當該契約書者。…8.收取不動產仲介服務報酬或其他類此之對價者。」不足以認定上訴人因整合自己及他人土地而持續出售，並就該整合之土地持續受託出售，係從事不動產仲介業行為。訴外人呂金琦從事代書業務，出於建築事業，熟悉金門地區土地行情，並為家族企業群力建設開發有限公司負責人，除從事土地開發外，其業務並包含土地房屋之仲介，是其若非因上訴人以所有人地位整合所有鄰地，豈有外求為其出售土地而支付報酬之事。則本件委託緣由，出於上訴人出售自己土地而偶發整合土地之委託，與訴外人三次簽訂之契約皆係出於同一筆土地持續之出售，而訴外人所以連續委託，則出於所有鄰地整合可提高售價及出售之機會，故雖自己有能力出售，仍未自行出售，並非因上訴人從事不動產經紀業務或仲介業務。因之，所有外觀符合對不特定人就特定不動產公開進行招攬或媒合不動產買賣或租賃之行為者、簽署不動產委託銷售、租賃契約書或相當於該契約書者、收取不動產仲介服務報酬或其他類此之對價者，仍不足認定上訴人所從事之仲介行為，與仲介業務該當，訴願決定書認上訴人從事之仲介行為該當仲介業務，係以「惟查不動產經紀之標的並無區分是否為毗鄰訴願人所有之鄰地而有區別」。然從事業務之人，所執行之業務行為，因一定之原因所為與業務相同之行為，並非皆可歸類為執行業務，而使之負與該業務相當之責任而認係執行業務之行為。不動產之經紀標的雖不區分是否毗鄰原告所有鄰地，但不動產經紀行為，亦不必然皆該當經紀業務，即仲介行為不得視為仲介業務。最高法院101 年台上字第1608號民事判決稱「又被上訴人二人非不動產經紀業或經紀人員，其仲介系爭買賣，為單一個案，與不動產經紀業性質有間，原審因認無從類推適用不動產經紀業管理條例規定，自無違誤。」即有區分仲介行為與仲介業務之意。
㈢前開內政部函所示之各行為，既僅供是否從事不動產仲介業
之行為之參考，則仍須回歸綜合各該行為是否該當業務之行為，否則有失該函原則揭示之應由各該主管機關本於職權審認及僅供參考之意。訴願決定書所示本件三次之反覆委託，既出於整合土地共同出售下所衍生，則整合為反覆委託之基礎，而非上訴人為遂行業務所致。按所謂之業務，訴願決定書認係「反覆為同種類之行為為目的，獲取報酬並以之為業維生。」而上訴人之目的係為出售自己之土地並因整合後可提高售價及出售之機會；其收取之報酬，亦係在整合之前提發生者，與訴願決定書所摘示之定義尚有差異，其不足定義為仲介業務，係當然之理解。是不足僅以上訴人有仲介行為、簽定委託契約及收取報酬而認所為即屬仲介業務。況上訴人所以整合土地出售，係因鄰地所有人之共議，未涉公開，亦無由上訴人招攬而要求鄰地所有人整合之事實；又鄰地所有人聚議整合出售，亦非不特定人，則上訴人並無對不特定人就特定不動產公開進行招攬不動產買賣之行為，而本件土地整合後，亦未以公開方式媒合，而係因偶然之機會因而成交，亦不該當「對不特定人就特定不動產公開進行媒合不動產買賣之行為。」訴願決定援引上訴人「對不特定人就特定不動產公開進行招攬或媒合不動產買賣或租賃之行為者。」乃未有事證之論斷。
㈣不動產經紀業管理條例第32條規定之「非經紀業而經營仲介
…業務者，主管機關應禁止其營業，並處公司負責人、商號負責人或行為人新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰。」其區分行為主體及受罰主體，即主體為非經紀業，而受罰主體包括公司負責人、商號負責人或行為人，兩者區分極為明確。而所謂經紀業，依同法第4 條第4 款規定，厥指經營仲介或代銷業務之公司或商號。故所謂非經紀業，亦係指未經核准經營之仲介或代銷業務之公司或行號。查上訴人係自然人，並非公司或商號，觀之原處分及訴願決定書皆未摘列上訴人所屬之公司或商號可稽。至該條例第32條所定處罰自然人，係指類似受雇於非經紀業公司或商號之人，而以公司或商號之名義，行仲介行為之人，並未變更經紀業或非經紀業非以自然人為主體之規定。訴願決定書就上訴人主張之行為主體及受罰主體之區分於不顧，率認上訴人為非經紀業，而認應裁處罰鍰，顯有未洽。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人經人向本府檢舉其非經紀業而從事不動產仲介業務，
經查，上訴人於97年至100 年間，就其與訴外人呂金琦等四人所有金門縣○○鎮○○段○○○號等多筆土地，尋求買主整合出售，並分別於97年4 月1 日、99年3 月30日、100 年4月1 日與訴外人呂金琦簽訂不動產買賣授權委託書，嗣於10
0 年6 月16日代理訴外人呂金琦等四人與訴外人翁國振簽訂土地買賣契約，上訴人並分別於100 年7 月26日、100 年8月12日及100 年9 月1 日收受576 萬元、432 萬元及295 萬元，收受訴外人呂金琦總計1,303 萬元之仲介費報酬，此有金門縣○○鎮○○段○○○號等多筆土地買賣契約書、上訴人親簽親收訴外人呂金琦交付款項明細及97年4 月1 日、99年
3 月30日、100 年4 月1 日不動產買賣授權委託書影本各1份附卷可稽。
㈡參照內政部94年5 月4 日台內授中辦地字第0940724941號函
認定從事不動產仲介業務之行為，上訴人已足使不特定多數人認知從事仲介業務並對不特定人就特定不動產公開進行媒合買賣行為，且簽署有不動產委託銷售書，並收取不動產仲介服務報酬之對價，其違規事實明確，縱上訴人辯稱，其係受鄰地所有權人請求整合相關鄰地併同受託出售，自97年至
100 年簽署之三份不動產買賣授權委託書，屬同一整合土地之委託出售案，而非數行為之仲介，況不動產經紀業管理條例第32條裁處對象應為公司或商號又非自然人云云，惟不動產經紀之標的並無區分是否為毗鄰原告所有土地之鄰地而有區別。上訴人實際分別97年4 月1 日、99年3 月30日、100年4 月1 日多次受託處理他人不動產買賣事務，且收取鉅額酬金，符合反覆為同種類之行為為目的，獲取報酬並以之為業維生，上訴人確有從事不動產經紀業主觀上之意欲，且依不動產經紀業管理條例第32條規定之裁處對象為公司負責人、商號負責人或行為人，均以自然人為受處分人，上訴人所述理由應無可採。又福建金門地方法院102 年重訴11號民事判決已說明上訴人非以不動產經紀業或經紀人員身分促成交易並收取報酬，裁罰責難事項即為上訴人未具不動產經紀業或經紀人員之身分，而違規從事不動產經紀業務，該判決意旨與被上訴人之認定並無二致。被上訴人以上訴人違反不動產經紀業管理條例第32條規定，以原處分處上訴人10萬元罰鍰，依法並無不合等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠按不動產經紀業管理條例第4 條第5 款規定之仲介業務定義
指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務。因此上訴人前後與訴外人簽署不動產委託買賣契約書，並代理簽訂土地買賣契約書並收受576 萬元、432 萬元、295 萬元之報酬之行為，符合上開規定，所為即是仲介業務。上訴人辯稱是仲介行為，並非仲介業務，應係曲解法令。
㈡按民法第565 條規定：「稱居間者，謂當事人約定，一方為
他方報告訂約之機會或為訂約之媒介，他方給付報酬之契約。」因此委託人與居間人雙方合意成立居間契約，約定一方為他方報告訂約之機會或為訂約之媒介，他方同意給付報酬，即足當之。本件上訴人不僅係單純出售自己所有之土地，且整合鄰地抬高土地價值，連續簽訂不動產委託契約書，接受訴外人之委託出售土地，並簽訂不動產買賣契約書，再收取仲介費用，及其與訴外人簽訂之授權書載明「…為辦理有關本人不動產出售事宜，特授權陳志瓶一併代為銷售、收取買方出價之保證金、收受訂金簽約金及簽約等相關事宜。」等文字，足以證明上訴人與訴外人間有居間約定之合意，且有實際仲介行為。足認上訴人與訴外人簽約行為自屬經營居間仲介業務明確。
㈢不動產經紀業管理條例第4 條關於仲介業務的用辭定義為「
仲介業務指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務。」參以不動產經紀業管理條例係管理不動產經紀業之法規及其立法目的，顯然條文中之居間係指居間行為，並未區別該居間行為究係有償與否。從而，只要是從事仲介業務，不問有無收取報酬，即應受不動產經紀業管理條例所規範，因此除上述上訴人接受委託出售土地，明確居間仲介土地買賣業務外，另整合鄰地土地併代理簽訂買賣契約，上訴人縱未向鄰地土地所有人收受報酬，亦足以證明其係經營仲介業務之事實。故按不動產經紀業管理條例第32條第1 項：「非經紀業而經營仲介或代銷業務者，…」所謂經營業務，觀念上為社會生活上為同性質事務繼續反覆實施之行為，行為人只要日常繼續反覆從事仲介業務，即應當於經營仲介業務。上訴人多次與訴外人簽約不動產委託買賣契約書，又藉整合鄰地之名，實際從事居間業務，並收取仲介費用，足以認定上訴人有實際之仲介事實，益證上訴人實際從事土地買賣業務，並經營仲介業務，且非偶然事件，而係經常性反覆之行為。何況依該條例第16條前段規定，經紀人員並不得為自己執行仲介業務。
㈣上訴人與訴外人三次簽約，不因仲介出售同筆土地成功與否
，仍屬仲介業務，為反覆之作業，並非偶發事件。上訴人認訴外人呂金琦從事代書業務，熟悉金門地區土地行情，並為家族企業群力建設開發有限公司負責人，除從事土地開發外，其業務並包含土地房屋之仲介，係因上訴人整合土地出售可提高價值因而連續委託出售等情，可知訴外人為土地仲介專業商，其之所以委託上訴人仲介出售土地，就是相信上訴人係從事仲介業務應有能力代其出售土地，否則何須委託上訴人，並支付仲介費用。上訴人上開所述應足自證其係從事土地仲介業務，並利用聯合出售提高土地價值方式，從事土地仲介業務。
㈤按同上條例第21條規定：「經紀業與委託人簽訂委託契約書
後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任。」係指經紀業在簽訂委託書後得刊登廣告及銷售，至於是否刊登公開銷售，並非強制規定。上訴人稱其係因鄰地所有人之共議，未涉公開，無由其招攬而要求鄰地所有人整合，亦非不特定人，則上訴人並無對不特定人就特定不動產公開進行招攬不動產買賣之行為，亦未以公開方式媒合等情，與上開條例第4 條定義之仲介業務無關。
㈥不動產經紀業管理條例第32條則規定非經紀業處罰之要件。
非經紀業係指非依該條例成立之公司或商號、自然人而言，亦即民法及公司法、商業登記法所規定之「公司、以營利為目的，以獨資或合夥方式經營之事業營利、自然人。」因此該條例處罰公司負責人、商號負責人、行為人，其中所謂行為人就是民法所規定之人。因此上訴人辯稱非經紀業，係指未經核准經營之仲介或代銷業務之公司或行號，顯係曲解法令。
㈦上訴人雖曾經不動產經紀人考試及格，惟於100 年8 月31日
始領有不動產經紀人證書，除依上開條例第13條第1 項之規定，自不得擔任不動產經紀人。上訴人與訴外人簽訂不動產委託契約書，且藉整合之名無償居間，訂約用印於簽訂不動產買賣契約，又收取仲介費用，顯係實際從事仲介業務明確。上訴人雖自認係仲介行為，然辯稱偶發事件，顯非屬實。因而為駁回上訴人之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨略以：原判決對於不動產經紀業管理條例第32條所稱之經營仲介業務之解釋及適用均有錯誤，誤將單一土地基於整合之利益而持續出售之行為視為業務，並認定為經營仲介業務，原判決所論暨有判決不備理由及適用上開條例之錯誤。訴外人呂金琦並非單純為委託出售而委託上訴人，係因整合所創造之出售利益，其三次委託係本於可以較高之整合利益出售，否則其本經營仲介業務，不需委託上訴人為之。上訴人係出於偶然之整合利益，而非基於日常繼續反覆從事仲介業務。上開條例第32條所謂之經營，應指恃以為業之意，本件就主觀目的而言，無從認定上訴人係為經營或有意之業務行為；客觀而言則為偶發委託，難認為具業務性質，原判決適用上開條例第32條之規定顯有錯誤。並聲明：
1.廢棄原審判決。2.撤銷訴願決定及原處分。
六、本院經查：㈠按「本條例用辭定義如下：……四、經紀業：指依本條例規
定經營仲介或代銷業務之公司或商號。五、仲介業務：指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務。……」、「經營經紀業者，應向主管機關申請許可後，依法辦理公司或商業登記；其經營國外不動產仲介或代銷業務者，應以公司型態組織依法辦理登記為限。」、「經紀業經主管機關之許可，辦妥公司登記或商業登記，並加入登記所在地之同業公會後方得營業，並應於六個月內開始營業；逾期未開始營業者，由主管機關廢止其許可。」、「非經紀業而經營仲介或代銷業務者，主管機關應禁止其營業，並處公司負責人、商號負責人或行為人新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰。公司負責人、商號負責人或行為人經主管機關依前項規定為禁止營業處分後，仍繼續營業者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣十萬元以上三十萬元以下罰金。」不動產經紀業管理條例第4 條、第5 條第1 項、第7 條第1 項及第32條分別定有明文。
㈡本件上訴人經人檢舉，經被上訴人查核其有受呂金琦等四人
委託出售金門縣金沙鎮多筆土地，並因而受有報酬。被上訴人認上訴人未經核准經營不動產經紀業並收取仲介費用，依上開條例第32條第1 項規定作成原處分裁處上訴人10萬元罰鍰，核無違誤。原判決已就上訴人所主張之仲介行為非仲介業務及偶然之整合利益非業務行為，並指稱判決不備理由等情，如前述四、所載，均有詳為論斷，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，並無判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 洪 遠 亮法 官 徐 瑞 晃上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 7 月 18 日
書記官 林 苑 珍