臺北高等行政法院判決
103年度交上字第152號上 訴 人 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽（所長）被 上訴人 林麗卿上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國103 年7 月25日臺灣新竹地方法院103 年度交字第47號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外，廢棄發回臺灣新竹地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、緣被上訴人因未繳納民國90年9 月10日00-0000 號車第E00000000 號交通違規罰鍰，新竹市監理站以91年8 月19日逕行裁決製開竹監五字第E00000000 號裁決書（下稱91年8 月19日裁決書）：「1.處罰鍰1,500 元並限期(91 年9 月18日前) 繳納罰鍰；2.因逾期不繳納罰鍰，而易處駕駛執照1 個月，並限期（91年10月3 日前）繳送駕駛執照；3.未於期限前繳送者，自91年10月4 日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照；4.駕駛執照吊（註）銷後，1 年內不得重新考領駕駛執照」被上訴人於期限內仍未處理，新竹市監理站遂依修正前處罰條例第65條規定逕行註銷被上訴人駕駛執照。嗣被上訴人於103 年1 月16日下午14時38分許，駕駛車牌號碼000-0000號自用一般小客車（下稱系爭車輛），行經新竹市○○路○○○路路口，經警發現有未依號誌行駛、駕照註銷後仍行駛之違規行為，為新竹市警察局警員填製第E0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，應到案日為103 年1 月31日，被上訴人於103 年1 月20日向上訴人提出陳述，主張不知駕駛執照遭吊銷。上訴人仍認被上訴人有「轉彎不依標誌、標線、號誌指示」、「駕駛執照業經註銷後仍駕駛小型車」之違規行為，乃依道路交通管理處罰條例第48條第1 項第2 款、第21條第1 項第4 款及違反道路交通安全管理事件統一裁罰基準及處理細則第41條、第43條、第44條及第67條規定，於103 年2 月21日以竹監新四字第裁51-E00000000號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）9,600 元、駕駛執照扣繳，並記違規點數1點，同日送達被上訴人，被上訴人不服，提起行政訴訟，經原判決撤銷關於「駕駛執照業經註銷仍駕駛小型車」部分之原處分（即罰鍰9,000 元及扣繳駕駛執照部分），並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對該撤銷部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人於前開時間，違規左轉遭攔停時，始知駕駛執照於90年9 月10日因「前座乘客未繫安全帶」之違規行為，遭裁罰後，未繳納罰款而遭註銷。前案之91年8 月19日裁決書，因送達地點之被上訴人戶籍地址與居住地址不符，被上訴人並未收到。被上訴人僅是疏忽未繳納罰款，且未收到該裁決書，若僅因「前座乘客未繫安全帶」而即被吊銷駕駛執照，該處分乃屬過當，且不符比例原則等語，爰求為判決撤銷原處分。
三、上訴人則以：駕駛執照「註銷」係指經處罰機關通知繳回執行吊扣、吊銷而不繳回者，為處罰機關逕行自執行登錄註銷日期。被上訴人之駕駛執照自91年10月24日註銷日即失效。
被上訴人猶駕駛車輛，違規左轉，上訴人以原處分予以裁罰，並無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、原處分認被上訴人「轉彎不依標誌、標線、號誌指示」部分，業經被上訴人所自承，則原處分認被上訴人有該違規行為，而依道路交通管理處罰條例第48條第1 項第2 款、第63條第1 項第1 款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第41條、第43條、第44條及第67條之規定，裁處被上訴人罰鍰
6 百元，並記違規點數1 點，依法自無違誤。㈡、原處分認被上訴人「駕駛執照業經註銷仍駕駛小型車」部分：查行政程序法係90年1 月1 日施行，上訴人註銷被上訴人汽車駕駛執照裁決時間係在91年10月24日，自有行政程序法之適用。
依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第45條與行政程序法第96條第1 項第6 款、94年12月9 日修正之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第2 款規定，顯見無論是加倍吊扣期間或易處吊銷駕駛執照，均須違規人未依限繳送汽車牌照或駕駛執照時，始得以另一行政處分加倍吊扣期間或易處吊銷汽車牌照或駕駛執照，亦即應各自分別作成處分，並依法送達，受處分人始有就個別行政處分救濟之機會，以維護受處分人之訴訟權，不得僅以一紙裁決書上註明吊扣汽車牌照或駕駛執照期間，限於何時前繳送，逾期不繳送時，自某年某月某日起，加倍吊扣期間，若再未於某年某月某日前繳送者，自某年某月某日起易處吊銷汽車牌照或駕駛執照，並逕行註銷汽車牌照或駕駛執照。申言之，行政機關為行政處分時，雖可於行政處分上同時預告不履行該處分之法律效果，然此僅係行政處分之「預告行為」，行為人不履行時，行政機關仍應另為一行政處分，以實現該不履行之法律效果，而非可逕依前開預告行為，不經另為處分，即執行其他易處之處分。倘違反上開規定，該處分自屬具有重大明顯之瑕疵。至上訴人雖主張其於91年間所為之裁決處分，係屬行政程序法第93條所規定「附條件行政處分」，法律亦無明文禁止不得以一處分書記載多項處分內容，且該裁決係依94年12月28日修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定作成，自屬合法，惟上訴人91年間之裁決處分，係依94年12月28日修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3款規制作成，當時僅規定不繳納罰款、不繳送汽車牌照、駕駛執照之後續處理程序，並未賦與上訴人就該裁決有裁量權限，且在該條文中，亦無明文規定，得以使用附條件以一個裁決書載明數個裁決處分，亦非「確保行政處分法定要件之履行」，故該裁決處分所記載之「1.處罰鍰1,500 元並限期（91年9 月18日前）繳納罰鍰；2.因逾期不繳納罰鍰，而易處駕駛執照一個月，並限期（91年10月3 日前）繳送駕駛執照；3.未於期限前繳送者，自91年10月4 日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照；4.駕駛執照吊（註）銷後，一年內不得重新考領駕駛執照」內容與行政程序法第93條規定得以附條件之行政處分有別，除罰鍰外，其他記載應仍屬教示內容，供受處分人了解如未繳交罰款，上訴人後續之處理程序。故上訴人91年8 月19日裁決書有關「吊銷駕駛執照」或「逕行註銷駕駛執照」之說明，應僅為行政處分之「預告行為」而已，上訴人主張該部分應屬「附條件之行政處分」，並無可採。而原處分機關於受處分人未依限繳送駕駛執照後，就「吊銷駕駛執照」之行政處分未經合法送達生效，自無後續「逕行註銷駕駛執照」行政處分存在可言，則本件被上訴人於
103 年1 月16日駕駛系爭車輛，是否確屬「駕駛執照業經註銷仍駕駛小型車」之違規行為，即非無疑。上訴人關於此部分所為之原處分既有前開違法之處，被上訴人訴請撤銷，即有理由等詞，因將原處分關於此部分予以撤銷，而駁回被上訴人其餘之訴。
五、上訴意旨略以：91年8 月19日裁決書係依據95年7 月1 日修正施行前之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定作成，旨在強制被上訴人自動繳納罰鍰，並未對被上訴人聲明異議之權利施以法律所無之限制，且已合法送達受處分人，自屬合法。91年8 月19日裁決書所為之「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」及「吊銷駕駛執照」等處分，均為行政罰，乃屬附條件之行政處分，並非在使被上訴人履行繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態。原判決認91年8 月19日裁決書所為吊扣駕駛執照及吊銷駕駛執照之「易處處分」，應屬行政處分之「預告行為」，且此種易處處分未經合法送達，有明顯瑕疵，不生效力云云，係有適用法規不當之違誤。至原審質疑上訴人基於簡化作業，將上開4 項處分併記於一份裁決書，而未分別製作裁決書並依法送達被上訴人，影響受處分人之聲明異議等訴訟權乙節，乃91年8 月19日裁決書是否合法妥適，有無應撤銷之違法事由，亦非屬行政程序法第111 條第1 款至第6 款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效事由，在該處分未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力仍繼續存在等語。
六、本院查：
㈠、按「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第
2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。……」、「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第93條及第111 條所明定。又行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在；而有效行政處分所認定之事實或法律關係，若為他行政處分之構成要件而作為決定之基礎者，且該作為他行政處分構成要件之行政處分，並非繫屬行政法院案件所要審查之行政處分，故本於行政處分之構成要件效力，行政法院對該作為構成要件之行政處分應予尊重。
㈡、次按85年12月31日修正道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款、第2 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：……三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1 個月至3 個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」、「前項第3 款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾15日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」嗣94年12月9 日修正該條第1 項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並刪除第2 項規定。至97年5 月9 日再增訂該條第2 項：「於96年6 月30日前，10年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第3 款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於5 年內繳清罰款後，申請核發。」觀諸97年5 月28日修正公布道路交通管理處罰條例第65條之立法理由：「一、罰鍰不繳納涉及者，為行政秩序罰之執行問題，汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。二、按法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，迭經司法院大法官解釋在案（釋字第629 號解釋理由書參照）。三、法律不宜溯及既往而違反法律安定性及處分確定性，故宜賦予其權利，使其得申請回復，而在申請回復前之權利義務關係仍屬確定，不因其申請回復而受影響。」等語，足認上開修法之目的僅賦予受處分人得申請回復之權利，監理機關原依修正前道路交通管理處罰條例第65條規定所為之裁處，尚不因受處分人嗣後申請回復而受影響，此法律之修正，並非使監理機關重新作成裁罰之行政處分，自無再次對受處分人送達之必要。
㈢、復按行政罰係為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者所科之制裁，又稱秩序罰；而行政執行係指行政機關對於不履行義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。查被上訴人駕駛車牌號碼00-0000 號汽車，於90年間因前座乘客未繫安全帶，經上訴人以91年8 月19日裁決書裁處當事人：「
1.處罰鍰1,500 元並限期(91 年9 月18日前) 繳納罰鍰；2.因逾期不繳納罰鍰，而易處駕駛執照一個月，並限期(91 年10月3 日前) 繳送駕駛執照；3.未於期限前繳送者，自91年10月4 日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照；4.駕駛執照吊（註）銷後，1 年內不得重新考領駕駛執照」暨被上訴人於
103 年1 月16日14時38分許，駕駛系爭汽車行經新竹市○○路○○○路路○○○○號誌行駛之違規，上訴人並以被上訴人未依限繳納上開91年裁罰之罰鍰，業於91年註銷其駕駛執照為據，另認被上訴人有「駕駛執照業經註銷後仍駕駛小型車」之違規，爰作成原處分裁罰等情，乃原審確認之事實。觀諸91年8 月19日裁決書處罰主文，係依94年修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定，明載罰鍰金額及繳納期限，並載明依序發生之易處處分即繳送駕駛執照及吊銷駕照之期限，性質上為附條件之行政處分，徵諸上開行政程序法第93條之規定，尚非法所不許，又行政程序法亦未限制不得以一個處分書記載多項易處處分之內容，其僅係上開裁決書是否合法妥適、有無違法應撤銷之問題，尚非行政程序法第111 條第1 款至第6 款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效是由。又該易處處分，亦非使被上訴人繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係因被上訴人未履行上開經裁處罰鍰及繳送駕駛執照之義務，所為依次加重處罰之終局決定，自非屬不具效力之預告行為。是原判決認上訴人上開91年8 月19日裁決書所為易處處分，僅屬行政處分之預告行為，於行為人不履行時，其仍應另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，否則難認係屬行政處分，此易處處分未分別製作裁決書，未經合法送達，影響受處分人之訴訟權，有重大明顯瑕疵云云，於法尚有未合，而有適用法規不當之違誤。
㈣、末按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第100 條第1 項著有規定。又「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據…」、「（第1 項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。…（第3 項）得心證之理由，應記明於判決。」且為行政訴訟法第133 條前段及第189 條所明定；另依同法第209 條第1 項第7 款、第
3 項規定，判決書記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，違反上開規定者，判決不備理由，依同法第243 條第2 項第6 款規定，判決當然違背法令。查91年8 月19日裁處書是否合法送達於被上訴人，事涉該處分是否發生效力之判斷，則原審就被上訴人主張其未收受91年8 月19日裁處書乙情，自應依職權調查並就調查證據之結果為論斷。然原審就此未予調查且未說明無庸調查之理由為調查，原判決於此亦有未盡職權調查義務及判決不備理由之違誤。
㈤、綜上所述，原判決關於上訴部分既有前揭可議之處，且影響判決結論，上訴意旨執此指摘原判決就該部分違法，求予廢棄，為有理由。惟91年8 月19日裁處書是否合法送達被上訴人，其事實尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄部分，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236 條之2第2項 、第256 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 12 月 5 日
書記官 徐子嵐