臺北高等行政法院裁定
103年度全字第134號103年度停字第093號聲 請 人 沈慧娥
趙尹旋鍾春德共 同訴訟代理人 蔡旺霖 律師相 對 人 中央選舉委員會代 表 人 劉義周（代主任委員）相 對 人 臺北市選舉委員會代 表 人 陳永仁（主任委員）上列當事人間公職人員罷免事件，聲請人聲請假處分（先位聲明）及停止執行（備位聲明），本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「公法上爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，行政訴訟法第2 條定有明文。又公職人員選舉罷免法
(下稱選罷法) 第六章「選舉罷免訴訟」中分別定有：選舉或罷免無效、當選無效、罷免案通過無效及罷免案否決無效等四種訴訟類型，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，向該管民事法院起訴（選罷法第118 條第1 項、第120 條第1 項），係針對選舉委員會辦理選舉違法，影響選舉結果，為阻止該不實選舉結果將生效力而設。本件聲請人聲請意旨係對罷免案連署人名冊格式所為之爭執，與前揭「罷免無效、罷免案通過無效、罷免案否決無效」之訴訟類型，尚有不同，自非罷免訴訟，屬公法關係所生之爭議，應由本院管轄。
二、次按「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」、「公職人員罷免，由各級選舉委員會辦理，並準用第7 條之規定。」、「（第
1 項）選舉委員會收到罷免案提議後，應於二十五日內，查對提議人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：……（第2項）提議人名冊，經依前項規定刪除後，如不足規定人數，由選舉委員會通知提議人之領銜人於五日內補提，屆期不補提或補提仍不足規定人數者，均不予受理。符合規定人數，即函告提議人之領銜人自收到通知之次日起10日內領取連署人名冊格式，並於一定期間內徵求連署，未依限領取連署人名冊格式者，視為放棄提議。」「（第1 項）前條第二項所定徵求連署之期間如下：一、立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）長之罷免為30日。……（第2 項）前項期間之計算，自領得連署人名冊格式之次日起算。（第3 項）罷免案提議人之領銜人，應將連署人名冊二份，於第1 項規定期間內向選舉委員會提出，逾期不予受理。（第4 項）前項連署人名冊，應依規定格式逐欄詳實填寫，並填具連署人國民身分證統一編號及戶籍地址，分村（里）裝訂成冊，連署人名冊未依規定格式提出者，選舉委員會應不予受理。」第
7 條第1 項、第9 條、第79條、第80條分別定有明文。再者，「各級選舉委員會依本法第7 條規定辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分如下：……二、區域及原住民立法委員選舉，由直轄市、縣（市）選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督。」、「本法第80條第3 項所定之選舉委員會為主辦選舉委員會。但原住民立法委員罷免案，為中央選舉委員會。」、「本細則所定各種書件表冊之格式，由中央選舉委員會定之。」公職人員選舉罷免法施行細則第4 條第2款、第48條、第59條亦分別定有明文，可知區域立法委員之罷免案，由直轄市、縣（市）選舉委員會辦理，但罷免案連署人名冊之格式（一頁七人），係由中央選舉委員會（下稱中選會）定之，本件聲請人既已通過罷免案提議人數限制，應於法定30日期間內完成徵求連署人數門檻，向本件主辦選舉委員會即相對人臺北市選舉委員會（下稱臺北市選委會）提出，但連署人名冊若未依中選會所定之格式提出，選舉委員會應不受理，而本件聲請人是對連署人名冊之格式（一頁七人）是否合理有爭執，因而聲請假處分（或停止執行），中選會、臺北市選委會分別為權責機關，自均具有相對人之適格，合先敘明。
三、本件聲請意旨略以：緣聲請人提出臺北市第四選區蔡正元立法委員之罷免案，於民國103 年11月15日已進入選罷法第80條第1 項第1 款徵求連署階段，須於同年11月16日至12 月15日徵求臺北市第四選區選舉人總數13％以上，始得依選罷法第84條宣告罷免案成立，而開放罷免投票程序。相對人臺北市選委會先以103 年11月25日北市選一字第103000 26 75號函（下稱系爭函一）檢附格式，係1 張填1 人的格式，作為罷免連署格式。詎料二日後，相對人臺北市選委會竟以
103 年11月27日北市選一字第1033150214號函（下稱系爭函二），要求依相對人中選會提出1 張表格內填寫7 人之格式作為罷免連署格式，因此等格式將使後一連署人看到前一連署人之個人資料，已侵害憲法第22條與個人資料保護法所保障之隱私權，造成降低人民連署之意願。聲請人不服，認為相對人無更改格式之必要，並違反行政自我拘束原則，且囿於選罷法第80條第1 項第1 款規定之30日連署期間內，若無法更改此等嚴重降低人民意願之連署格式，係公權力嚴重妨礙人民憲法第17條罷免權之行使，有急迫之重大危害，爰依行政訴訟法第298 條第2 項聲請定暫時狀態假處分。如無法為即時裁定，依行政訴訟法第307 條之準用民事訴訟法第
538 條之1 作成緊急處置。若僅須停止系爭函二之行政處分效力，即得使系爭函一處分效力復活，而使聲請人得利用1張連署書僅填1 人連署資料之格式，則依行政訴訟法第11 6條第3 項規定，聲請停止執行等情。爰為先位之訴聲明：聲請人於本件行政爭訟確定前，得以臺北市選舉委員會103 年11月25日北市選一字第1030002675號函檢附連署人格式作為罷免案連署聲明格式。備位聲明：相對人臺北市選舉委員會
103 年11月27日北市選一字第103315 0214 號函，於本件行政爭訟確定前，停止執行。
五、本院之判斷：
甲、先位聲明部分：
（一）按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分」，行政訴訟法第298 條第2 項定有明文，可知定暫時狀態之處分乃於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案勝訴前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務，即在一定範圍內，會達到本案勝訴判決之相同結果，因而必限於有防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要時，始得為之。而所謂「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政或爭訟程序處理者而言（最高行政法院97年度裁字第4830號裁定參照）。又依行政訴訟法第302 條準用同法第297 條關於準用民事訴訟法第526 條第1 項之規定，假處分請求及原因，應釋明之，所謂釋明，指「可使法院信其主張為真實之一切證據，但依證據之性質不能即時調查者，不在此限」（最高行政法院100 年度第1030號裁定可供參照），聲請人自應就定暫時狀態之請求原因、要件予以釋明，否則其聲請即難准許。
（二）本院認聲請人之聲請不符合「避免急迫之危險之必要」之要件，理由如下：
１、聲請人主張於選罷法第80條第1 項第1 款規定之30日連署期間內，若無法更改此種一頁七人之連署格式，將嚴重降低人民連署意願，妨礙憲法第17條罷免權之行使，因認本件有急迫之危險云云。
２、惟查聲請人若提交「一頁一人」之連署人名冊作為罷免案連署格式，因相對人中選會已於民意信箱中已函復若未依「一頁七人」之格式連署，選舉委員會應不予受理（見本院卷第85頁），故相對人臺北市選委會可能作出不受理處分，嗣聲請人之本案訴訟將是對該不受理處分提起行政訟爭，其爭點在於「中選會所規定之連署人名冊格式（一頁七人）有無依據，是否合理」、「臺北市選舉委員會以連署人名冊格式不合法為由，為不受理之處分是否違法」，若聲請人本案判決勝訴，其所提交「一頁一人」之連署人名冊經認為是合法之罷免案連署聲明格式，則臺北市選委會所為不受理之處分即有違誤而應撤銷，系爭罷免案即應進入下一階段，是縱使臺北市選委會系爭函二不認同「一頁一人」之連署人名冊格式，聲請人仍可藉由未來之本案訴訟撤銷「臺北市選委會所為不受理之處分」，而達到罷免區域立法委員之目的，難謂有何「急迫之危險」，其聲請定暫時狀態之假處分，於法不合，應予駁回。
（三）聲請人亦未釋明「防止發生重大之損害之要件」，理由如下：
１、聲請人主張系爭函二之內容及附件，即相對人中選會所核定之罷免案連署人名冊格式（見本院卷第29頁），係違反隱私權保障，造成連署意願降低，已減少4 成連署人數，進而侵害人民之罷免權云云。
２、惟聲請人就其所主張「連署人名冊格式若一頁七人，將減少4 成連署人數，致無法通過罷免案之重大損害」之主張，僅提出「估算已減少4 成連署人數」之新聞報導（見本院卷第73頁），除此之外，並未說明其「已減少
4 成連署人數」係如何估算而來，且縱使連署人數會有減少，聲請人或許還是可以拿到罷免連署人數之門檻，但聲請人並未說明其因連署人名冊格式所減少之人數與「導致罷免權無從行使」之計算公式，自不得作為將發生重大損害之釋明，易言之，聲請人就其「連署人名冊格式若一頁七人，將導致無法通過罷免案」之重大損害要件，僅憑一方之臆測，並未提出即時得調查之證據，使法院信其主張為真，核與行政訴訟法第298 條第2項規定之要件不符，本件聲請自不應准許。
（四）聲請人復主張若本院無從即時裁定，亦請作成緊急處置，以免損害擴大，使人民無法及時連署，行使罷免權云云，惟民事訴訟法第538 條第1 項規定：「於爭執之法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險或有其他相類之情形而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分」、第538-1 條第1 項規定：「法院為前條第一項裁定前，於認有必要時，得依聲請以裁定先為一定之緊急處置，其處置之有效期間不得逾七日」，可知法院命為緊急處置，係以「爭執之法律關係有重大之損害或急迫之危險」為前提，本件既無急迫之危險，聲請人亦未釋明「連署人名冊格式為何會導致重大之損害」，本院認為並無定暫時狀態假處分之必要，自亦無裁定緊急處置之必要。
乙、備位聲明部分：
（一）按行政訴訟法第116 條第3 項前段規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行」，所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或在社會一般通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，且聲請人就「損害確係難以回復」之事實，應負釋明責任（最高行政法院92年度裁字第866 、
955 、1146、12 84 號裁定參照）。若聲請人形式上不具有難以回復之損害及急迫情事者，依我國行政訴訟法第
116 條規定，即無法停止執行。
（二）聲請人聲明停止執行系爭函二，不符合「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之要件，理由如下：
１、系爭函二縱使執行，其結果是若聲請人提交「一頁一人」之連署人名冊作為罷免案連署格式，由台北市選委作出不受理處分。但聲請人可對該不受理處分提起行政訟爭，爭執「中選會所規定之連署人名冊格式（一頁七人）並無依據，尚非合理」、「臺北市選舉委員會以連署人名冊格式不合法為由，為不受理之處分係為違法」，且一旦聲請人本案判決勝訴，其所提交「一頁一人」之連署人名冊經認為是合法之罷免案連署聲明格式，則臺北市選委會所為不受理之處分即有違誤而應撤銷，系爭罷免案即應進入下一階段，己如前述，則縱使臺北市選委會系爭函二不停止執行，聲請人仍可藉由未來之本案訴訟撤銷「臺北市選委會所為不受理之處分」，而達到罷免區域立法委員之目的，現階段難謂有何「急迫之危險」或「將發生難於回復之損害」。
２、何況聲請人並未釋明系爭函二之執行如何估算出「會減少4 成連署人數」之結果，且縱使連署人數會有減少，聲請人或許還是可以拿到罷免連署人數之門檻，但聲請人並未說明其系爭函二之執行結果（因連署人名冊格式所減少之人數）與「導致罷免權無從行使」之計算公式，自未釋明「損害之發生及難以回復」，聲請人就系爭函二聲請停止執行，於法不合，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第一向前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 12 月 17 日
書記官 簡若芸