臺北高等行政法院判決
103 年度訴更一字第123 號104年9月10日辯論終結原 告 中華紙漿股份有限公司代 表 人 黃鯤雄（董事長）訴訟代理人 盧柏岑 律師
陳素芬 律師被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 吳坤銘（處長）住同上訴訟代理人 蔡文明
許正次 律師王泰翔 律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服本院中華民國103 年
5 月29日102 年度訴字第1888號判決，提起上訴，經最高行政法院103 年度判字第591 號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於命原告於3 個月之期限內完成排放設施物遷移部分，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔十分之三，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查本件原告於民國102 年12月11日起訴時聲明如下：「訴願決定及原處分（被告102 年5 月1 日花政字第1028161763號函、102 年6 月17日花政字第1028104307號函）均撤銷。」嗣於本院前審準備期日變更聲明為：「一、訴願決定及原處分（被告102 年5 月1 日花政字第1028161763號函、102 年6 月17日花政字第1028104307號函）均撤銷。二、被告不得排除原告排放水通行花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地之既有排水溪道。」（前審卷第73頁）再於最高行政法院發回本院審理後，於104 年6 月2 日變更訴之聲明（本院卷第164 、167 頁）如下：「訴願決定及原處分（即被告102 年5 月1 日花政字第1028161763號函）均撤銷。」將前審所主張「撤銷被告102 年6 月17日花政字第1028104307號函」及「被告不得排除原告排放水通行花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地之既有排水溪道」部分予以撤回，合先敘明。
二、事實概要：緣原告於98年間申請被告同意其使用所轄之花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱「系爭土地」）內面積509 平方公尺既有排水溝及箱涵之設施用地（下稱「系爭排水道」），被告以98年8 月10日花政字第0988210514號函（下稱「前處分」）同意，原告即利用系爭排水道之設施排放水流。嗣臺灣綠能抗暖化協會於102 年2 月20日函知被告，略以原告使用系爭排水道排放事業廢水嚴重污染花蓮溪、木瓜溪，被告遂以102 年5 月1 日花政字第1028161763號函（下稱「原處分」）撤銷前處分，並定3 個月為該處分之失效日期，要求原告於3 個月內完成排放設施物遷移。原告不服原處分而提起異議，請求確認原處分無效，被告以102年6 月17日花政字第1028104307號函復前開處分並無危及公益情事，仍屬有效。原告不服，提起行政訴訟，經本院102年度訴字第1888號（下稱「前審」）判決（下稱「原判決」）駁回。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院103 年度判字第591 號判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠本件被告據以認定前處分違法之證據為：被告委請亞太環境
科技股份有限公司於102 年10月31日在系爭排水道抽樣檢驗，超過放流水標準；行政院環境保護署101 年11月23日環署督字第1020000936號函；花蓮縣環境保護局102 年1 月14日環行字第1020000936號函。惟判斷行政處分是否違法，應以行政處分作成時之法律與事實為基礎，斷無以處分後發生之事實，溯及認定前已作成之處分為違法之理，而被告係以前處分作成後所生之事實，主張前處分違法得撤銷，顯違反違法處分之判斷基準時。且暫不論前處分有無違法得予撤銷之瑕疵，被告自承於98年作成前處分時已知悉原告排放事業廢水之情，依行政程序法第121 條第1 項規定，被告所為原處分顯已逾越2 年之除斥期間，故被告辯稱應以臺灣綠能抗暖化協會102 年2 月20日函為知悉時點起算，顯無理由。
㈡系爭排水道從日據時期即屬供公眾排水使用之傳統水路。保
安林與系爭排水道雖均為「公物」，但保安林不是供公共使用之公物，與系爭排水道供公共使用不同，是兩者性質雖屬相同，但其管制與管理規則之適用迥異。森林法第24條第1項是針對「非公共使用」之保安林所為之規範，並非「公共使用」之系爭排水道之使用管理規範，而系爭排水道既為自然狀態形成供公共排水使用之公物，公眾（包括原告）均得依該公物公用排水性質而為一般使用，是原告排放廢水屬公益或私益實無討論之必要。準此，被告稱原告排放事業廢水為「私益」，不符「保安林經營管理以公益為目的」，並無理由。又被告所命拆除「箱涵、蓋板」等「排放設施物」，並非原告施作，且如拆除「箱涵」，則台11線路面下方會因失去箱涵固定圈住水流，水流在路面下方沖刷路基，導致台11線塌陷，人車往來之生命財產危險，對公益有明顯重大之危害。至於「水泥蓋板」亦有保護安全及防止水道變化之功能，足證被告原處分將造成公益危害，並不適法。
㈢按森林法第24條第1 項前段規定：「保安林之管理經營，不
論所有權屬，均以社會公益為目的」，第3 項規定：「保安林經營準則，由中央主管機關會同有關機關定之。」，是森林法第24條第1 項所稱「公益目的」就是指「台灣森林經營管理方案第10點、國有財產法第28條、國有非公用不動產出租管理辦法第19條、第19條之1 規定」，「非因公益不得出租、讓與、撥用國有林地」或「非因公益不得處分或收益國有財產」。本件既非「國有林地之出租、讓與、撥用」，亦非「國有財產之處分或收益」，雙方並無爭議，自與森林法第24條無關。又傳統水路流經之土地如為公有地，該水道所流經之路線即屬公共使用之公物；其所流經之土地如為私有地，該水道所流經之路線即存在公用地役關係。不論被告要如何管理其保安林，行使代所有權人管理之地位，均不得違反傳統水路供公眾排水使用之目的。是以，被告稱因森林法第43條規定「污染物零容忍」，不論原告排放廢污水有無逾越法定標準，均應禁止，實屬飾辯之詞。
㈣原告之事業廢水流經傳統公用水路（包括系爭排水道）排放
至花蓮溪，係依環境主管機關許可之水污染防治措施計畫及排放許可為之，環保主管機關核發原告排放許可時，即已考慮承受水體之涵容能力，被告自不得以「潛在污染性」為由，禁止原告之事業廢水使用系爭排水道進入花蓮溪。又有關原告排放事業廢水是否符合法定標準，應由環保機關依法定方式稽查、檢驗（必須從法定之放流口取樣，此為事業廢水進入水體前之狀態），被告並無判定原告產生之事業廢水符合或不符合環保排放標準之職權。系爭排水溪道匯集公共排放之水，也無法從該排水溪道之水質取樣，據以認定原告排放之事業廢水是否符合環保放流水標準，故被告以原告排放事業廢水超標而禁止原告使用系爭排水溪道，亦無理由。
㈤系爭排水道屬傳統水道，使用傳統水道排放水流，乃該公用
公物之一般利用關係，森林法相關法規對此並無相關規定。是本案所涉事務，非森林法相關事務，無從依森林法第2 條規定認定本案所涉事務之主管機關，需依其他管轄權法規或公物管理法規定之。按行政院農業委員會林務局各林區管理處暫行組織規程（下稱各林區管理處暫行組織規程）第2 條規定，被告就其管轄林區範圍之「林地管理」即有一般性事務管轄權，故被告就前處分所涉之同意原告利用系爭排水道事項，有處理權限。再者，系爭土地之管理機關為行政院農業委員會林務局（下稱林務局），而被告屬林務局之分支機關，於所轄林區範圍內，自得執行林務局之土地管理權限。以公物管理角度觀之，被告基於系爭土地管理機關之地位，以前處分同意原告使用系爭排水道，並無欠缺管轄事務權限問題。縱認本案所涉事務與保安林經營管理有關，按各林區管理處暫行組織規程第2 條規定，被告就其管轄林區範圍之「保安林之經營管理」即有一般性事務管轄權，故本件並無欠缺事務管轄權問題。
㈥按行政程序法第11條規定，行政機關之管轄權得以組織法令
定之，森林法固規定行政院農業委員會（下稱農委會）為中央主管機關，但就森林法賦予農委會之處理權限範圍內，並未排除依其他法令（包括組織法令），農委會與所屬機關間，得就相關職權作進一步之管轄劃分。復按農委會組織條例第4 條之1 、行政院農業委員會林務局暫行組織規程（下稱林務局暫行組織規程）第2 條、各林區管理處暫行組織規程規定，被告就轄區保安林之經營管理，亦有管轄權限。是被告就本件所涉事務（假設屬保安林經營管理事項），依其組織規程即有管轄權。再按中央行政機關組織基準法第15條，及林務局暫行組織規程第11條規定，被告應屬林務局之分支機關，而非林務局「所屬下級機關」，故林務局之權限如交由被告執行，尚非行政程序法第15條規定之「委任所屬下級機關執行」，亦無須依同法條第3 項規定公告委任程序辦理。又農委會就其與所屬機關間之權責劃分，頒訂有「農委會與所屬機關權責劃分表」，亦可證被告處理本案所涉事務，並無違反層級管轄等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠被告作成前處分時已知悉原告將使用傳統水路排放工業廢污
水之事實，且原告並未隱匿重要資訊，造成誤認或影響被告處分。惟前處分同意原告申請使用保安林內既有排水設施之土地，未考量原告排放之工業廢水對保安林之傷害與風險，顯有裁量怠惰之瑕疵。依森林法第24條規定，原告係屬營利事業，經由保安林排放工業廢污水，利用公共財達到營利牟利之目的，難認具有公益性質。又依森林法第43條規定，森林區域內不得排放污染物，以確保森林區域不受污染傷害，是本件被告對原告申請使用保安林土地，實應審酌原告紙漿製造事業可能造成之污染，故被告未考量上開規定所為前處分，實屬違法之行政處分。再者，依行政程序法第121 條規定，違法行政處分之撤銷，應自原處分機關知有撤銷原因時起2 年內為之，而此「知有撤銷原因」，應係指明知及確實知悉授益處分有違法情事時起，倘僅懷疑有違法情事而為調查確實者，尚難謂有撤銷原因（最高行政法院102 年度判字第48號判決參照）。本件被告係經環保團體檢舉後，並於10
2 年10月31日實地檢測後，始知原告排放有害物質超過放流水標準，發現前處分有裁量怠惰之情事，故原處分未罹於時效。此外，就原告是否可能利用既有水道排放工業廢污水有害及保安林地，當時被告未盡調查義務，已違反依法行政原則，嗣後因環保團體檢舉始引發被告於102 年10月31日為實際檢測，故並無以事後發生之情事為前處分當時合法性之判斷。況原告主張自57年起即使用系爭排水道排放工業廢污水，亦可知該事實並非事後發生之事實狀態。
㈡保安林地之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的
，依森林法第24條第1 項、第9 條第1 項及第2 項規定，係強調保安林之使用應符合公益原則，並應無礙於國土保安與林業經營之行政目的。復依司法院釋字第319 號、第382 號、第462 號及第553 號解釋，行政機關對公益概念之判斷應受尊重，非有恣意濫用及其他違法情事，司法機關不介入審查。是本件被告係以「環境永續、國土保安」為公益之判斷，並審酌「原告將工業污水排放入保安林」之事，為是否符合公益原則之判斷。原告在花蓮經營紙漿製造業，歷年來多次違反水污染防治法相關規定，將未符合放流水標準之工業廢污水經由系爭保安林地排放至花蓮溪，經花蓮縣環境保護局多次裁罰在案，且其排放污染物至森林區域之行為，亦遭主管機關農委會裁罰，顯見原告確有排放工業廢污水至系爭土地之情，堪認原告排放廢污水之行為，不見容我國法規確立之價值，自難認符合公益原則。再者，環境保護之預防性原則、森林法第43條規定之森林區域零污染原則，及森林法第24條規定之森林管理公益原則，森林係屬脆弱之生態體系，無法容忍污染物質之傷害，惟原告長期排放工業廢污水至保安林地內，已對森林生態造成不可逆之傷害。又原告所排放之大量廢污水進入保安林，已使保安林產生明顯而立即之危害，豈得與農業灌溉及民生用水之污染性相比，故原告排放廢污水之事顯已違反公益原則甚明。
㈢蓋森林之經營管理應遵循公益原則，有森林法第1 條、第7
條、第10條及第24條規定，原告認僅限保安林之出租與讓與等行為始有公益原則之適用，並不足採。又原告主張本案與森林法第43條無關，惟原告於森林內排放污染物遭森林主管機關裁罰，因違反水污染防治法遭環保主管機關處罰，是原告以污染保安林地牟取私利，將產業外部成本轉嫁由全民負擔，亦難符合公益。另原處分所指拆除客體，係指系爭土地上箱涵、活動蓋板與U 型排水溝，即原告第1 次所附「花蓮溪河川內一般使用河川公地申請書」檢附工程計畫書0+311～0483間之建造物，尚無不明確之情事。此外，原告排放之廢污水經檢驗確實嚴重污染環境，基於社會整體公益、森林法、環境基本法及里約宣言，均具體闡明環境保護除公害發生時消極補救外，更應積極避免危害自然環境之事件發生，是原處分若遭撤銷，原告即得繼續排放有污染性之事業廢水於保安林，除持續造成公害外，亦與公益原則相違，故本院如認定原處分有違法應撤銷之事實，應適用行政訴訟法第19
8 條情況判決，駁回原告之訴。㈣按森林法第2 條規定，有關森林行政之事務權限為農委會，
惟依各林區管理處暫行組織規程第2 條規定，被告乃林務局轄下機關，被告似有掌理保安林之經營管理之抽象授權。復按被告分層負責明細表中，有關「保安林編入、解除、經營、管理」之工作項目，除「保安林檢訂、編入、解除等調查資料之整理分析」項目得由被告核定外，其餘有關「保安林編入、解除、經營、管理」之所有工作項目均應「核轉」林務局或農委會核定。故就森林法中保安林之經營管理事務，其中有關保安林土地之無償借用申請案之准駁（即前處分），應核轉林務局或農委會核定，始得對外為行政處分。又依行政程序法第111 條規定，原告所申請使用保安林之案件，被告未依法核轉上級機關，逕由被告同意使用保安林之前處分，恐有欠缺事務權限之重大明顯瑕疵，屬無效之行政處分，是原處分撤銷前處分，自屬有據。
㈤本件原告申請之事項與被告同意使用之內容，應可認定原告
係請求被告同意使用系爭保安林地，而有森林法之適用，是原告申請案之准否，應審查者包括森林法第9 條第2 項之「有無礙國土保安及林業經營」，及同法第24條之「社會公益」等項目，惟森林主管機關若基於法律之授權，仍得進行其他合法性或妥當性要件之審查，如是否符合保育森林資源、發揮森林公益之立法目的及國土保安之長遠利益等，包括但不限於所謂「保安林經營管理事項」，故被告就國土保安、林業經營、社會（森林）公益等森林規制之法益，並無法律授權而具有審查之權能。又按行政程序法第11條第1 項、第
5 項、第15條第1 項及第3 項規定，行政機關之權限均係以法規為依據，縱行政機關將部分權限為委任，仍須有個別作用法之具體法規依據，是依森林法規定，主管機關為農委會，如農委會未依據行政程序法第15條規定辦理委任，被告自無管轄森林法相關事務之權限等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有前處分、原處分、被告102 年6 月17日花政字第1028104307號函、原判決、原告98年2 月12日花蓮溪河川內一般使用河川公地申請書圖、最高行政法院103 年度判字第591 號判決、經濟部水利署98年6 月1 日水授九字第09889004900 號函（原處分卷第6 頁、第12頁、第16至17頁、前審卷第212 至229頁、第137 至161 頁、本院卷第8 至16頁、第58至59頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，固應受最高行政法院103 年度判字第591 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。然而本件被告是否有依森林法作成行政處分之事務權限﹖係本院首先應依職權調查之事項。經核本件兩造爭點為：被告以前處分之作成缺乏事務權限為追補理由，而以原處分撤銷前處分，並命原告於3 個月之期限內完成排放設施物遷移部分，有無違誤？
七、本院判斷如下：㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直
轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：……。三、興修其他工程者。」、「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以擇伐為主。保安林經營準則，由中央主管機關會同有關機關定之。」森林法第2 條、第9 條第1 項第3款、第24條分別定有明文，可知依森林法前揭規定，得行使同法第9 條第1 項第3 款及第24條所規定之同意權限，在中央係屬農委會。
㈡又行政程序法第11條第1 項、第5 項、第15條第1 項及第3
項分別規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」、「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」及「前二項情形，應將委任……事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」，依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則，縱然是上級機關亦不得在法律規定之管轄層級之外，變更其所屬下級機關之管轄權限，若因而影響行政救濟之層級，尤為法所不許。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」即屬其中一種。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535 號解釋、第570 號解釋及第654 號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111 條第6 款規定：
「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103 年度判字第605 號判決參照）。
㈢經查，系爭土地業經農委會於93年10月11日農授林務字第09
31619524號公告為防風保安林，屬保安林土地，有該公告及系爭土地登記第二類謄本在卷為憑（見前審卷第177 頁及本院卷第239 頁），且為兩造所不爭執。原告於98年6 月26日以中工機花字第211 號函向被告申請系爭土地使用同意書（見本院卷第41頁），依該函主旨所述：「……，在下游段既有排水設施，途經系爭土地為貴處保安林地，得向貴處申請土地使用同意書」；被告則依前揭申請案，於98年7 月9 日至系爭土地會勘，會勘結論略以：「……。四、綜上，本案對景觀、林業施業等計畫無影響，故無礙國土保安。」（見本院卷第42頁）；嗣被告以前處分同意原告使用系爭土地，依該處分之說明所述：「……。二、查旨揭既有排水設施因非新建，致無需排除障礙木及林地開挖等情形，且使用面積為509 平方公尺，尚符合非都市土地管制規則容許使用面積
660 平方公尺範圍內，故無解除保安林之必要。三、次查：上開情事對該區景觀、林業施業等計畫無影響，故無礙國土保安，是以，本案核依森林法第9 條等相關規定，同意貴公司使用旨揭林地，供作原既有設施用地。」（見前審卷第60頁）。是依前揭原告申請之事項及被告同意使用之內容觀之，原告係向被告申請同意使用系爭土地，而系爭土地屬保安林地，被告則依森林法第9 條等相關規定，同意原告使用系爭土地。準此，前處分乃依森林法第9 條等相關規定，同意原告使用系爭土地，前處分所涉裁量基準乃在於有無違反森林法之相關規定。原告主張其申請案及前處分均在於取得同意使用傳統水道排放水流，乃公用公物之一般利用關係，並未涉及森林法，與森林法無關云云，自無足採。
㈣次查，原處分係以前處分同意原告使用保安林地之處分，已
牴觸森林法第24條之規定（有關原處分所主張前處分牴觸臺灣森林經營管理方案第10點、國有財產法第28條、國有非公用不動產出租管理辦法第19條、第19條之1 等規定，業經被告於本院準備程序時表示不再援用〈見本院卷第53頁〉），被告依行政程序法第117 條規定予以撤銷，另定3 個月為其失效之日期，並請原告於3 個月之期限內完成排放設施物遷移等情（見前審卷第61頁）。但查，依森林法第2 條規定，該法所稱主管機關，在中央為農委會，從而無論欲依森林法第9 條規定同意原告使用系爭土地，或依同法第24條規定，准否原告使用系爭土地，均應由農委會作成行政處分，始為合法。
㈤至於原告主張依「農委會與所屬機關權責劃分表」壹、說明
、四、（三）規定：「（三）非政策性業務，惟仍屬重要事項：會屬機關『核定』，本會『備查』，例如：會屬機關分層負責明細表、農業試驗研究成果報告。」，再者權責劃分表中有關於農委會與林務局權責劃分列舉事項中，僅明列「
8.保安林編入及解除之核議」需由農委會核定，另參照「15. 其他依森林法應報請中央林業主管機關核定事項」，亦規定由林務局核定，送農委會備查即可，依舉重以明輕，就本案所涉保安林一般管理經營事項，實無須農委會核定之理云云。惟查，前揭農委會與所屬機關權責劃分表壹、說明、四、（三）之規定及參、農委會與所屬機關權責劃分表（個別事項）五、林務局之工作項目8.及15. 之權責劃分（見本院卷第267 頁背面、第271 頁背面），均僅係為提高行政效率，就業務執行事項劃分以為農委會與所屬機關內部運作所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象規定（行政程序法第
159 條規定參照），並非「行政作用法」，且上開權責劃分表之訂定，並未符合行政程序法第15條規定之權限委任程序，自難認農委會已將森林法所定中央主管機關權限授與被告執行。
㈥原告主張依農委會組織條例第4 條之1 、林務局暫行組織規
程、各林區管理處暫行組織規程第2 條等規定，被告就轄區保安林之經營管理，亦有管轄權限，再依中央行政機關組織基準法第15條，及林務局暫行組織規程第11條規定，被告應屬林務局之分支機關，而非林務局「所屬下級機關」，故林務局之權限如交由被告執行，尚非行政程序法第15條規定之「委任所屬下級機關執行」，亦無須依同法條第3 項規定公告委任程序辦理云云。惟查，依農委會組織條例第4 條之1之規定，該會設農糧署、森林及自然保育署、水土保持局、農業金融局、試驗所、研究所及改良場，其組織以法律定之。惟此種規定僅止於「組織法」之層面，非屬「行政作用法」之規定，揆諸前揭說明，仍不得以農委會組織條例之上開規定執為本件被告有作成前處分權限之基礎，原告此項主張要不足取。且依各林區管理處暫行組織規程第1 條規定，本規程依林務局暫行組織規程第11條規定訂定之。而依林務局暫行組織規程第1 條則規定，本規程依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第5 條第2 項規定訂定之。然臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，業於94年12月31日廢止，是林務局暫行組織規程及各林區管理處暫行組織規程之授權依據，已因臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例經廢止，而失所附麗，前揭規程得否據以援用，已非無疑。況查，農委會縱得依行政程序法第15條第1 項、第3 項規定，將森林法之上開權限委任所屬下級機關林務局之下級機關被告辦理，然權限委任應將委任事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙，倘未踐行上開程序，自難認已發生授與權限之效力，所屬下級機關無從逕自依森林法作成行政處分。兩造就農委會並未就森林法之上開權限委任被告辦理之事項刊登政府公報或新聞紙乙節，均未爭執（本院卷第278 、28
6 頁），並林務局104 年7 月22日林政字第1041721842號函謂被告所為前處分已逾越權限（本院卷第227 頁），自難認農委會有依行政程序法第15條第1 項、第3 項規定，將森林法之上開權限委任所屬下級機關之被告辦理，被告自無從逕自作成前處分。原告主張被告係林務局之分支機構，不適用行政程序法第15條第1 項、第3 項之規定云云，尚無足採。
㈦原告主張系爭土地之管理機關為林務局，而被告屬林務局之
分支機關，於所轄林區範圍內，自得執行林務局之土地管理權限，以公物管理角度觀之，被告基於系爭土地管理機關之地位，以前處分同意原告使用系爭土地，並無欠缺管轄事務權限云云。惟查，本件原告於前處分所為申請時，係請求被告同意其使用保安林地興修排水道設施工程以利排放水流，其所應適用法規如何，即涉及國有財產法與森林法令間之適用關係。然依國有財產法第1 條規定，國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。但觀之國有財產法對於森林內應興修其他工程者，應如何取得主管機關之同意，保安林之管理經營應考量目的為何，並未設有規定，是本件仍應依國有財產法第1 條後段之規定而適用森林法之規定，原告前開主張，尚無足採。
㈧復按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，書面行政處分應
記載主旨、事實、理由及法令依據，旨在使處分相對人知悉行政處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會。故書面行政處分之記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。而行政訴訟以職權調查為原則（行政訴訟法第125 條第1 項參照），行政法院於訴訟審理時本應依職權調查證據，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之（最高行政法院100 年度判字第1811號、102 年度判字第602 號判決意旨參照）。
本件被告於原處分雖未指明被告於前處分之作成有事務權限之欠缺因而撤銷前處分，惟被告就森林法規之事務權限有無為本院應依職權調查之事項，並本院已就此爭點予兩造充分辯論。是被告於原處分雖漏未援引因事務權限之欠缺而撤銷前處分，惟被告於本院審理時，業已表示以之追補作為原處分之理由。經核該理由於原處分作成時即已存在，且不因該理由之補充而改變原處分之同一性，並經原告就此予以充分攻擊防禦，而無礙原告之程序保障，自得准予被告追補上開理由。
㈨按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依
職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117 條及第119 條分別定有明文。經查，依前所述，被告既無法定權限，其逕依森林法第9 條等規定作成前處分，即有違誤。前處分違背事務管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，前處分尚屬得撤銷而非無效，從而被告以原處分撤銷其先前所為欠缺事務權限之前處分，即無不洽。前開違法同意之前處分，固因被告認事用法瑕疵所致，然森林法之制定係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境。原告申請使用系爭土地，乃位於保安林內，保安林之範圍既及於土地，則流經保安林土地內水路之管理亦屬保安林經營管理之範圍，被告事務權限之有無，自影響同意權之合法作成，而同意與否即有可能影響保安林之公告目的，法規既已明定主管機關、同意施工之權限及考量公益之原則等，行政機關本依此而為裁量，若違法由不具事務權限之機關作成處分，不但違背法秩序，並嚴重影響森林保育、森林資源，減損森林公益及經濟效用，為健全森林法令所欲維護之公益，是被告以原處分撤銷欠缺事務權限之前處分所維護之公益，顯然大於原告因違法取得同意使用系爭土地排放水流之私益，且其撤銷亦無對公益有重大危害，亦即無行政程序法第117 條所定違法授予利益行政處分不得撤銷之情形。被告以原處分撤銷前處分，即屬有據。再查，行政法上所稱之信賴保護原則，雖係保護人民正當合理之信賴利益，行政機關對於授予利益行政處分之撤銷或廢止，固需考慮人民信賴利益之保護，惟並非所有之授益行政處分即因此而不得撤銷。倘行政機關行使裁量權之結果，認為撤銷該授予利益之行政處分所欲維護之公益，顯然大於受益人之信賴保護者，行政機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。本件因原處分作成後，原告業已自設新水道排放水流，於104年1 月施工完畢，並經經濟部水利署第九河川局104 年3 月26日水九管字第10450012930 號函予以備查在案（見本院卷第200 頁），顯見原告已有排放水流之管道，原告縱有其信賴利益亦未大於公益。況被告自承其以原處分撤銷前處分後，會將本件原告於98年間之申請案送請主管機關農委會核定（本院卷第224 頁），既待農委會核定，則尚難遽爾謂原處分已影響原告之信賴利益。
㈩按行政程序法第121 條第1 項規定：「第117 條之撤銷權，
應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2 年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認（最高行政法院102 年度2 月份第2 次庭長法官聯席會議決議）。經查，被告於102 年5 月1 日以原處分撤銷前處分，並於本院審理時始於104 年7 月2 日具狀知悉其未具森林法之前揭事務權限（見本院卷第203 頁），其後於104 年7 月23日、同年9 月3 日、9 月10日追補原處分撤銷前處分之理由（見本院卷第223 至226 頁、第278 至280 頁、第283 至第287 頁），準此被告於本院審理時始查得知悉前處分有欠缺事務權限之撤銷原因，是被告於102 年5 月1 日以原處分撤銷前處分，並合法送達原告，即未逾行政程序法第121 條第1 項所規定，原處分機關知有撤銷原因時起，應於2 年內撤銷授益行政處分之除斥期間。
至於原處分關於命原告於3 個月之期限內完成排放設施物遷
移部分，係屬下命處分，被告稱其依據為森林法第24條（見本院卷第197 頁），惟被告並非森林法之主管機關，並未具前揭森林法之事務權限，其既無法定權限，逕依森林法第24條規定作成上開下命處分，原處分此部分違背事務管轄之規定，自有違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分此部分尚屬得撤銷而非無效。
八、綜上所述，原處分撤銷前處分部分，於法並無不合，訴願決定就此部分遞予維持，理由雖有不同，惟結論並無二致，尚無違誤，原告訴請撤銷此部分，為無理由，應予駁回；至原處分關於命原告於3 個月之期限內完成排放設施物遷移部分，則於法未合，訴願決定就此部分未予糾正，尚有未洽，原告訴請撤銷此部分，為有理由，應將該部分訴願決定及原處分，均予撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 10 月 1 日
書記官 鄭 聚 恩