臺北高等行政法院判決
103年度訴更一字第50號103年8月7日辯論終結原 告 陳俊傑
高淑華訴訟代理人 方文献 律師被 告 衛生福利部代 表 人 邱文達（部長）住同上訴訟代理人 林繼恒 律師
陳姵君 律師徐漢堂 律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國102年3 月6 日院臺訴字第1020125617號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以102 年度訴字第679 號判決後，最高行政法院以103 年度判字第210 號判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告陳俊傑以其子陳威鴻於民國98年11月23日在嘉義縣私立協志高級工商職業學校接種H1N1新型流感疫苗後，眼睛及臉部腫大，曾通報嘉義縣衛生單位。先後至嘉義巿劉眼科、信合美眼科、嘉義市基督教醫院、嘉義市天主教聖馬爾定醫院、嘉義縣慈濟綜合醫院大林分院（下稱大林慈濟醫院）之眼科、免疫風濕科、感染科等就診，治療效果時有好壞，並至行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）臺中榮民總醫院免疫風濕科就診，經驗血仍無法找出病因，因此持續服用2 年多之類固醇及抗過敏藥物。嗣出現頭痛症狀，至嘉義市基督教醫院、大林慈濟醫院之神經內科就診，101 年5 月間於學校宿舍昏倒後陸續就診，初步懷疑腦瘤或細菌感染發炎，經於嘉義市基督教醫院做核磁共振診斷為惡性腦瘤，再赴退輔會臺北榮民總醫院（下稱臺北榮民總醫院）經診斷為ADEM（急性瀰散性腦脊髓炎，下稱ADEM），並判定發炎症狀至少2 年，與施打疫苗時間點相近，經注射類固醇2 個多月均未好轉，反覆於臺北榮民總醫院住院，最後發生左手左腳偏癱、視力模糊，腦部切片檢查確定為ADEM，嗣因肛門化膿清創處理，遭細菌性感染引發敗血症，於101年8 月25日死亡。原告陳俊傑於101 年9 月10日向被告申請預防接種受害救濟，案經被告預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）101 年10月30日第105 次會議審定結果，與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件。
被告以101 年11月29日署授疾字第1010101518號函（下稱原處分）送核定之審定結果，請財團法人藥害救濟基金會依審定結果辦理。該基金會據以101 年12月4 日藥濟調字第1011
672 號函知原告陳俊傑，原告陳俊傑不服，循序提起行政訴訟，並於本院前審追加原告高淑華為共同原告。經本院以10
2 年度訴字第679 號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，命被告應遵照原判決之法律見解對於原告101 年9 月10日之死亡給付申請作成決定，並駁回原告其餘之訴。被告不服，提起本件上訴。經最高行政法院以103 年度判字第21
0 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：㈠本件審議小組之審查會議，其組成及決議程序顯已違反訴願
法第55條規定，及最高行政法院88年度判字第3000號判決意旨，並顯有重大明顯之瑕疵，其決議難期公平，當具有違法撤銷之理由：
⒈審議小組具有決定就個案是否予以救濟補償之審查權利，
則其委員組成及開會程序自應比照訴願審議委員會之相關規定，亦有委員利益迴避情形之適用。
⒉被告依傳染病防治法第30條第4 項授權訂定之預防接種受
害救濟基金徵收及審議辦法第3 條規定，為辦理預防接種受害救濟之審議，設置審議小組，並於101 年10月30日召開第105 次會議審議原告之申請案。查該次會議審議小組之組成，包括召集人共有委員19人，以法學專家或社會公正人士資格出任者有7 人，其中林美倫委員係時代法律事務所律師、聯合勸募協會常務理事，固符合法學專家或社會公正人士之身分，惟其於100 年兩度受被告委任為預防接種受害案件之被告訴訟代理人（本院100 年度訴字第55
3 號、第1320號），並受有律師報酬各7 萬5 千元，此有被告於本院101 年度訴字第1036號疫苗接種事件所提出之
100 年11月2 日及同年12月5 日時代法律事務所林美倫律師之收據在該卷第155 頁可資佐證。足見林美倫委員於審議本件申請案之前，已有償擔任相類訴訟案件之被告訴訟代理人，為被告審定結果答辯，捍衛被告之立場，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被告官方代表，已然喪失審議辦法第4 條設置法學專家或社會公正人士之目的。⒊細繹審議辦法第4 條之立法理由可知，審議小組之設立用
意在於由公正客觀之第三人組成審議小組，以中立於行政機關地位，就預防接種受害議案進行審議，是審議委員之超然地位實為審議小組能提出公正客觀之決議之依據。被告所聘之林美倫委員，雖非本件訴訟之訴訟代理人，但在受任本件審議委員前已經常受被告委任處理相類似性質之訴訟案件，且與本件訴訟之委任律師任職於同一事務所（時代法律事務所）。訴訟代理人需協助當事人處理訴訟相關事宜，並以當事人利益面為出發點；審議委員卻須保持超然中立之地位給予客觀公正之意見，兩者之角色顯有衝突，實難期待林美倫委員於審議本件時能保有其公正性。⒋倘審議小組作成滿足申請之審定結果，將與有償擔任被告
訴訟代理人可能之經濟利益相違，亦恐難確保其無預設立場而得公平公正進行審議。被告設置審議小組，廣納相關專業領域之專家，且將委員中法學專家、社會公正人士人數之比例提高為不得少於1/3 ，係希透過正當法律程序，獲取人民對行政機關之信賴，參與之委員自應達到外觀上足以獲取人民信賴之標準，而非僅以未違反律師委任之規定或公正行使職權即足。從而，林美倫委員執行審議職務已有偏頗之虞，扣除林美倫委員後，該審議小組之委員人數已低於法定最少19人之規定，即與審議辦法第4 條第1項規定不符，其組織已屬違法。
㈡原告請求預防接種受害救濟補償乃有理由：
⒈依審議辦法第7 條第1 項及其附表規定，對於救濟個案因
果關係之推定，應符合救濟制度盡量救濟受害人之本旨，於進行排除推定因果關係時，倘可能之排除事由範圍設定過寬，該推定將可輕易被推翻，如此則喪失保護受害人之實質意義，若輕率地運用不良反應的發生時序、個案之自身因素等作為「排除」因果關係之事由，是錯誤的因果關係判定原則（參邱玟惠，由美、日經驗檢討我國預防接種救濟制度：從H1N1新型流感疫苗談起，國立臺灣大學法學論叢40:2，頁672 ，原證1 ）。
⒉審議決定性質上同時具有科學判斷及法學判斷之雙重性質
，但自審議結果及理由觀察，其因果判斷方式傾向片面重視科學卻忽略了法學判斷層面。審議小組組織上屬於衛生福利部之內部單位，其任務為處理審議辦法第3 條規定事項，在行政法學上，審議小組執行職務時必須遵守依法行政原則，而其從事預防接種受害原因鑑定工作，當然必須遵循審議辦法之因果關係分類。在因果關係程度的分類上，審議辦法第7 條明文創設了三分法，其中「無法排除」類別的機率程度，即是介於確定與不可能之間，只要沒有證據顯示疫苗接種導致不良反應機率低到接近於零，依法應該都有機會獲得救濟。換句話說，只要因果關係具有相當程度以上機率，即便機率低於50% 或更低，仍應認為因果關係屬於無法排除（參何建志，台灣H1N1疫苗接種後不良反應事件之因果關係：科學不確定性與法律舉證責任，法律與生命科學第4 卷第1 期，頁16，原證2 ）。
⒊陳威鴻於接受H1N1新型流感疫苗接種後，產生接種疫苗不
良反應，而病程一直持續，終至亡於罹患ADEM，而觀諸該疫苗之仿單（原證3 ）記載：「8.副作用：…2)有急性散在性腦脊髓炎（Acutedisseminatedencephalomyelitis，ADEM）案例。…」，該疫苗之重大副作用之一，即為ADEM，另外在於該仿單之其他副作用有腫脹、頭痛、臉部水腫、疲倦、無力感等，亦均為陳威鴻施打疫苗後所出現之症狀，顯見陳威鴻死亡尚無法排除與預防接種之關聯性。
⒋又本件被告於臺北榮民總醫院之病程護理紀錄（原證4 ）
記載：「向家屬解釋可能為感染造成」，然事實上，依據該院之出院病歷摘要（原證5 ）內病史一欄之記載：「脊椎穿刺及腦脊髓液檢查均無任何感染的證據或跡象（原文：Lumbar puncture and CSF study turn out negative
for evidence of infection nor malignant cell…）」，足見審議小組委員並未詳細查明陳威鴻病程發展及就診經過，僅以偏概全地擷取護理人員的片段說詞，遂率斷將ADEM發病歸因於陳威鴻因自身感染所導致，並藉以排除和疫苗有關，然而，若是因為感染而生之腦脊髓炎（ADEM），又怎會於進行脊椎穿刺及腦脊髓液檢查時，卻未發現任何感染之證據或跡象，顯見審查小組將ADEM發病歸因於陳威鴻因自身感染所致顯有失誤。
⒌再者，陳威鴻接種H1N1疫苗前，眼皮紅腫係因麥粒腫，而
與接種疫苗後被診斷為亞急性甲狀腺炎等所伴隨的長期眼皮浮腫不同。然即使陳威鴻有紅斑性狼瘡的家族病史，但查臺北榮民總醫院檢驗報告（原證6 ）記載：「檢驗結果為: ANA(-)，SSA(-)，SSB(-), C3:105, C4:21.5, IGG:
1270; IG A:264; IG M:101; RF:<20.0，全部沒有發現異常…尚無法證實病人患有修格連氏症候群。（原文：Theresult were : ANA(-)，SSA(-)，SSB(-), C3:105,C4:21.5, IG G:1270; IG A:264; IG M:101; RF:<20.0, allwere negative finding.…the patient's diagnosis ofSjogren's syndrome was doubtful ）」，實則陳威鴻並無紅斑性狼瘡、乾燥症候群等免疫性疾病，且施打疫苗前也無任何有關自體免疫性疾病之診斷，可見審議小組委員並無詳細明查病童病程發展及就診病歷，僅藉病童之家族病史推測，歸因於患者因自身免疫力較低或有家族病史導致ADEM發病，藉以「排除」和疫苗有關，屬有失誤。且縱使陳威鴻有自體免疫性疾病的家族病史，抑或其本身具有此特異體質，但自體免疫性疾病乃可因某些和免疫機制相關的誘發因子（如H1N1疫苗）之作用而發作，雖無從證實陳威鴻罹患亞急性甲狀腺炎為施打疫苗所致，但根據臨床免疫機轉，仍應無法排除和疫苗無關。
㈢審議小組之任務非在為衛生主管機構之疫苗審核機制背書，
而是在達成防疫公衛政策上之重大任務：當人民申請疫苗受害救濟，對因果關係有所爭議時，其主要法律應是傳染病防治法。傳染病防治法之所以設置預防接種受害救濟制度，主要理由在於減少訟爭、鼓勵接種疫苗，以及提供人道補償。
審議小組之構成成員多以醫學專家為主，醫學專家固然可提供專業之醫學諮詢有助於預防接種與受害結果間關聯性之論斷，然醫學專家們基於其自然科學嚴密之訓練背景，對於所謂舉證責任之減輕或是倒置的觀念，可能不熟悉或根本不能接受，更遑論不具法學背景之審議小組委員能瞭解救濟補償與損害賠償於審議密度上應有不同。陳威鴻於施打疫苗之後，旋即出現副作用，最後亦死於ADEM，種種症狀皆於疫苗之仿單中有所揭示，被告不應以疫苗之安全性作科學上之判斷，而係應對難以避免之疫苗副作用進行救濟與否之審核。
㈣綜上所述，審議小組因林美倫委員與被告間有利害關係，有
偏頗之虞，不應計入小組成員內，而扣除林美倫委員後，被告該審議小組之委員人數已低於法定最少19人之規定，顯與審議辦法第4 條第1 項之規定不符，其組織已屬違法，所做成之決議即應予撤銷。又被告既無法完全排除接種疫苗與陳威鴻因ADEM而死亡之結果間之關聯性，則兩者間即屬審議辦法第7 條之「無法排除」之情形，被告應給付救濟補償。為此，原告依據行政訴訟法規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應依原告101 年9 月10日申請預防接種受害救濟一案，作成准予核定給付原告新臺幣350 萬元之行政處分。
三、被告則辯以：㈠審議小組依預防接種救濟辦法組成，進行預防接種受害救濟申請等案之審議，小組人員及程序具嚴謹、專業及公平性：
⒈依行政訴訟法第201 條規定，行政機關依裁量權所為之行
政處分，除有逾越權限或濫用權力者，行政法院應尊重其裁量結果（最高行政法院95年度判字第900 號判決參照）。而預防接種救濟辦法乃被告依傳染病防治法第30條第4項授權訂定，自具法律效力。被告為審議預防接種受害救濟各該案件，依預防接種救濟辦法第3 條、第4 條第1 、
2 項規定設置審議小組。本件原告申請預防接種受害救濟，關於預防接種受害原因之鑑定，應由審議小組鑑定之。⒉為求謹慎，對於預防接種受害救濟之申請案，被告會先收
集個案發病前後之就醫病歷資料，送審議小組委員先做初步鑑定，再召開審議小組會議審議，會中並得邀請當地衛生局人員書面或口頭報告訪視個案狀況。之後審議小組委員則會依據原告所提受害事實之各種狀況及初步鑑定結果，參酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、個案過往病史以及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討受害事實，及其與預防接種間造成因果關係之可能性後，始做出決議。
⒊審議小組初步鑑定結果：本件係先請審議小組具醫學專業
之2 名委員進行初步鑑定。初步鑑定意見各為：⑴馬偕紀念醫院黃富源委員：「案童陳威鴻於98年11月23日接種AdimFlu-S(A/H1N1) 流感疫苗。回顧病歷，案童在接種疫苗前的98年11月6 日和11月20日就曾因為視力模糊及眼皮水腫到診所就醫，因此案童眼睛之症狀起始在打疫苗之前，與疫苗無關。而案童在101 年5 月發生急性散在性腦脊髓炎(ADEM)，也與疫苗無關。一般H1N1流感疫苗接種導致之ADEM發病於接種後數日至兩週內，而本案病童之發病，距離接種疫苗已相隔兩年半，時間上並不符合，故案童之死亡與施打疫苗無關，不予救濟。」⑵馬偕紀念醫院邱南昌委員：「個案在接種流感疫苗…兩年半後的急性散播性腦脊髓炎（即ADEM），雖然與之前眼疾無直接證據顯示關聯性，但也是免疫系統相關疾病。在施打疫苗前已有眼部症狀發生，且檢查認為與亞急性甲狀腺炎有關，施打後之長期眼皮浮腫應與預防接種無關。距離兩年半後發生的急性散播性腦脊髓炎更是無相關性。根據上述，此個案之病變與預防接種無關，建議不予救濟。」。
⒋審議小組101 年10月30日第105 次會議進行本件審議（原
審被證15），經與會專家討論綜合研判，其程序合法，最後認定與預防接種無關，不予救濟，並無錯誤。
⒌綜上，參與本件審議之人員包括感染、神經、免疫等專科
醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士，符合審議辦法，合乎嚴謹、專業與公平性之要求。而初步鑑定意見及審議結果，俱認陳威鴻之死亡與疫苗接種無關。
㈡訴願決定駁回原告請求，並無違誤：本件訴願決定係依據現
有相關病歷資料，疾病特性、發生時間及疫苗學理作專業判斷，認為陳威鴻於接種前（98年11月6 日、11月20日）即因視力模糊及眼皮浮腫等情形，至嘉義市信合美診所就醫，極可能與後來長期眼皮浮腫有關，亦懷疑係因自身罹有免疫系統疾病所致。另兩年半後發生之ADEM，其發生時間已超過疫苗可能引起該症狀之時間，研判陳威鴻罹病及死亡與本次預防接種無關。訴願決定由行政院訴願審議委員會依法組成之審議小組依其專業審定，程序及決定內容俱合法有據，亦無違誤。
㈢被告已委請醫師對於本案再行提出專業意見，均與初步鑑定意見相同，足證審議小組審議結果合法無誤：
⒈被告於原審審理過程中分別委請洪焜隆醫師及原初步鑑定意見出具醫師之一邱南昌醫師出具補充說明意見：
⑴洪焜隆醫師102 年8 月21日出具之補充說明意見為（原
審被證16）：「申請人之主張似乎有理，但個案在接種疫苗（98.11.23）前之98.11.6 及98.11.20曾因視力模糊及眼皮浮腫至信合美診所就診，此與接種疫苗後之眼皮浮腫，應是原先症狀之延續；而陸續之診斷包括乾燥症候群、格雷夫氏症（此病即突眼甲狀腺腫，為自體免疫疾病）、亞急性甲狀腺炎、以至後來之急性瀰漫性腦脊髓炎(ADEM)都屬於免疫系統相關之問題，即自體免疫疾病，應是自身免疫問題之系列表現，難以一概認定皆由疫苗接種後所引起。」、「個案總共接受4 次MRI 檢查（101.5.13、101.6.18、101.7.10、101.8.8 ），前後四次影像比較，右側顳葉之病灶呈現T1低訊號，T2高訊號，打顯影劑增強之變化，隨著時間演變有逐漸縮小現象，切片檢查為去髓鞘化病變，符合ADEM診斷。至於ADEM之病灶時間，依影像學變化難以認定有兩年以上之久，大部分ADEM之影像變化，以T2呈現高密度訊號為主，在急性期約三個月後即逐漸消失，很少持續一年以上，所謂病灶已有兩年以上，需有更多證據即觀察。個案乃因頭痛、抽搐及昏倒始接受MRI 檢查而發現病灶，因無兩年前之影像比較，且若兩年前已因疫苗注射而引起ADEM變化，臨床上應早有神經學症狀，此點難以驗證個案之表現，包括期間出現之乾燥症候群、格雷亞夫氏症、亞急性甲狀腺炎等。」、「綜上所述，個案之種種臨床症狀，難以認定與疫苗接種相關。但過程冗長曲折，建議給予為釐清病因所花費之部分醫療補助。」。
⑵邱南昌醫師102 年8 月27日出具之補充說明意見（原審
被證17）除與其所出具之初步鑑定意見相同外，其補充說明意見3 載明「急性散播性腦脊髓炎若與98年之流感預防針有關，腦部影像學檢查不應該在101 年呈現仍有腫脹佔據腦部空間的現象，此種影像上的病變現象應該與發病時間無太久的時間差距，並不像兩年以上的病灶。」、意見4 載明「個案雖然眼部症狀在98年底就未能完全控制，但一直無腦病變症狀，直到101 年初才有頭痛和頭暈，101 年5 月痙攣發作。若急性散播性腦脊髓炎與98年之流感預防針有關，就神經症狀出現的時間也距離太久，應該不相關聯。」、意見5 載明「急性散播性腦脊髓炎從病理學上也無法解釋與眼皮浮腫相關」、意見6 載明「乾眼症、格雷夫氏症、亞急性甲狀腺炎均無與流感疫苗相關的報告；蕁麻症雖無法排除與流感疫苗的相關性，但此個案之表現與此診斷並不相符。施打疫苗後發生疾病，並不能就此認定與疫苗有關，仍需根據病理學和過去文獻報告作為合理之推論。無根據的擴大推論相關性，將導致所有疾病都無法排除與預防接種之相關性，反而失去公正客觀性。」。
⒉以上黃富源、邱南昌及洪焜隆3 位醫師（專業及學經歷如
原審附件4 ）就本案所出具4 份專業意見均切中要點，且與病歷記載相符，應值參考。而4 份專業意見（原審被證
13、16、17 ） 同認陳威鴻所患ADEM與其預防接種無關聯性，被告基於醫師專業意見所為之審議結果實無違誤。
㈣原告未能檢附證據具體指摘審議小組初步鑑定意見及審議結果及訴願決定，自難認原告主張有理：
⒈陳威鴻接種H1N1疫苗前（98年11月23日），即有眼皮浮腫
症狀而至眼科就診，其眼睛種痛是因罹患外麥粒腫（原審被證7 第71-72 頁），而眼皮浮腫即被高度懷疑係免疫系統疾病（原審被證2 ）；陳威鴻於98年12月12日就診稱眼睛紅腫痛一星期（原審被證7 第74-75 頁），然並無其他症狀，故從施打疫苗日起至12月12日間均無ADEM之症狀產生，故其眼睛腫痛症狀及後續發展，應可排除與疫苗有關。又陳威鴻外祖母及姑姑有紅斑性狼瘡(SLE) 家族病史、兩個舅舅患有X 染色體脆折症（Fragile X Syndrome ）（原審被證9 第389 頁），故合理推測陳威鴻之免疫力較一般人低下。
⒉陳威鴻於98年12月28日至101 年7 月23日，多次於大林慈
濟醫院、嘉義基督教醫院、臺中榮民總醫院風濕免疫科門診追蹤，確診為乾燥症候群、格雷夫氏症、過敏性蕁麻疹、亞急性甲狀腺炎，並非原告所稱疑似ADEM之病症。查乾燥症候群實為自體免疫疾病（原審被證3 、4 ），格雷夫氏症係甲狀腺功能亢進之致病原因之一（原審被證5 ）；依陳威鴻病歷，其有甲狀腺機能亢進及痛風，惟未服藥控制，推知陳威鴻極可能因家族有免疫疾病背景，始罹患此些病症。
⒊陳威鴻101 年5 月4 日就診時是因其同學發現其意識不清
送急診，有眩暈及頭痛（原審被證7 第80-91 頁），診斷為急性腦血管疾病，檢查結果及報告為阻塞或右腦顳葉腫瘤（infarction or tumor of right temporal lobe）；醫生建議住院觀察治療，但原告基於陳威鴻隔日要參加統測，拒絕住院而離院。該次就診距離打疫苗已有2 年半，之後至大林慈濟醫院就診之症狀亦非ADEM（原審被證7 第92頁以下）。而醫學文獻上ADEM通常是在打疫苗後兩周內發病，本件H1N1疫苗仿單（原審被證7 第15頁）亦載明接種疫苗之罕見副作用之一ADEM會於接種後數日至2 周內發病，醫學上尚無可供支持距離疫苗接種後2 年半所發之ADEM，與疫苗有關之文獻報告證據。
⒋陳威鴻之疑似ADEM症狀係於101 年起陸續發生，可知此與
疫苗施打無因果關係：陳威鴻因癲癇於101 年5 月9 日送至臺北榮民總醫院，其病史（Brief History ）明白表示「陳君有甲狀腺功能亢進症，但未服藥控制；有痛風病史，但未服藥控制。眼睛紅腫及臉部浮腫等與疑似免疫反應有關的症狀經眼科及免疫風濕科所有檢查並無特別診斷，且這些症狀於口服類固醇後平息。陳君於101 年起間歇性有數秒嚴重頭痛及頭暈，但陳君及其家庭有所忽略」（原審被證9 第382-383 頁），可知陳威鴻於101 年初出現間歇性劇烈頭痛和頭暈之疑似ADEM之前驅症狀時，陳威鴻與其家人似長期忽略其頭痛警訊，遲於5 月4 日因意識模糊送醫時，始至臺北榮民總醫院做更進一步的檢查。
⒌原告指稱在施打H1N1疫苗前尚未有ADEM之前驅症狀，並以
臺北榮民總醫院放射科醫生推論陳威鴻罹患ADEM之病程已持續2 年多。惟是否確有該名醫生作如上陳述尚未可知，況原告並未提出相關證據資料以為佐證；而原告所提之原證6 ，亦僅係一醫學期刊，尚不能依此證明陳威鴻罹患ADEM達2 年之久。又陳威鴻於98年11月23日即已接種H1N1疫苗，卻於101 年5 月18日始以類固醇脈衝療法治療ADEM，其發生時間已超過疫苗可能引起該症狀之時間，故原告僅以陳威鴻死亡原因與接種疫苗後之某副作用可能相同，即遽謂係因接種疫苗引起，尚有誤解。
㈤審議小組所為之審議具高度技術性，屬行政機關之判斷餘地
，除有證據證明基於錯誤之事實或程序違法外，法院對其審查密度較低，應尊重其判斷：對高度專業技術性之事項，屬行政機關之判斷餘地，除有證據證明基於錯誤之事實或程序違法外，法院對其審查密度較低，而應尊重其判斷，此有最高行政法院95年度判字第900 號判決意旨可供參照。本件之初步鑑定意見及審議結果，乃審議小組對高度專業技術事項之判斷，屬行政機關之判斷餘地，所依之事實證據正確，程序亦屬合法，認定並無違誤，應予尊重。
㈥疫苗之品質、效益與安全無庸置疑：疫苗為一種生物製劑，
人體生理狀況複雜且有體質差異性，故其進入人體後，有產生不良反應之風險存在，但產品上市前，已經過嚴格實驗審核管控，故發生不良反應機率極低。在考量整體社區群體健康之保障下，疫苗接種為提高群體免疫力以減少傳染病發生的最佳公衛手段。為確保疫苗安全性，並避免民眾對預防接種副作用產生疑慮而間接降低接種完成率，被告要求國內各項疫苗於上市使用前，均須向被告申請查驗登記，俟取得許可證後，始可上市。各家廠商於申請查驗登記時，均應依規定檢附各項臨床及技術性資料，經被告藥品諮詢委員會及傳染病防治諮詢委員會預防接種組委員依規範逐項審核及檢驗，並經被告食品藥物管理局檢驗，確認其安全性及有效性後，始准予登記並核發許可證。另各批次疫苗輸入上市前，尚須經食品藥物管理局檢驗合格，取得封緘證明書完成封緘後，始得銷售，原告憑空質疑其安全性，難認可採。
㈦綜上所述，陳威鴻因ADEM死亡，被告甚表遺憾。惟審議小組
均依法令組成，小組成員亦符合嚴謹、專業及公正之要求，所為之初步鑑定意見及審議結果，亦無違誤，並有證據及醫學根據，始認定陳威鴻死亡與預防接種並無因果關係，並給予不符合預防接種受害救濟給付之行政處分；訴願決定維持此行政處分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執，並有原告戶籍謄本、學生接種名冊、死亡證明書、聖馬爾定醫院病歷、大林慈濟醫院病歷、嘉義基督教醫院病歷、榮民總醫院病歷、預防接種受害救濟申請書等附原處分卷可稽，洵堪認為真實。是本院應審究者厥為⑴被告審議小組之組成是否合法？⑵被告所設審議小組以原告之子之死亡，審定結果認與預防接種無關，有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按傳染病防治法第2 條規定：「本法主管機關：在中央為行
政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第30條規定：「（第1 項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第2 項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因二年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾5 年者亦同。（第3 項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。（第4 項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」（依行政院
102 年7 月19日院臺規字第1020141353號公告，第2 條所列屬「行政院衛生署」之權責事項，自102 年7 月23日起改由「衛生福利部」管轄）；被告依上開法律授權訂定之行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第3 條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組，其任務如下：一、預防接種受害救濟事項之審議。二、預防接種受害原因之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事項之審議。」、第4 條規定：「（第1 項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1 人為召集人。（第2項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3 分之1。 （第3 項）委員任期2 年，期滿得續聘之；任期內出缺時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆滿之日止。（第4 項）審議小組之召集人，負責召集會議，並擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推1 人為主席。」、第7 條第1 項規定：「審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：（一）因預防接種致死者，最高給付新臺幣六百萬元。（二）無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣三百五十萬元。（三）因其他原因致死者，不予給付。……四、其他因預防接種致不良反應者，最高給付新臺幣二十萬元。五、預防接種後疑似嚴重不良反應者，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予新臺幣十萬元。」㈡依上開行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第4條
第1 項及第2 項規定，審議小組置委員19人至25人，而法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3 分之1 。查被告為辦理預防接種受害救濟之審議，設置審議小組，並於101年10月30日召開第105 次會議審議原告之申請案，由黃富源教授任召集人，共有委員19人，包括感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士；其中以法學專家或社會公正人士資格出任者，有吳建昌、李禮仲、林美倫、黃鈺生、黃韻璇、楊秀儀及蘇錦霞等7 人；是以，本件出席審議小組委員計19人，而其中法學專家、社會公正人士人數佔7 人，合計逾3 分之1 ，其組織自屬合法。另揆諸本案審議紀錄（見本院原審答辯卷附被證14），審議小組之結論，與初審委員二份意見（見本院原審答辯卷附被證13後4 頁）認定原告之子陳威鴻係罹患急性瀰漫性腦脊髓炎，和2 兩年半前施打之疫苗無關聯性之結論完全相同，然林美倫委員並無任何牴觸法學、醫學、一般論理經驗法則之主張；且嗣後醫學專家再次出具之兩份意見（見本院原前審答辯卷附被證16及17) ，亦與本案審議結論相符；又於同次審議會議有諸多申請案同受審議，審議結果中，屬「報告個案」者，4 案中有2 案准予救濟，屬「討論個案」者，13案中經合議討論，准予救濟者更高達9 案（按包括准予救濟與核予補助者，計10件) ，亦未見林美倫委員反對准予救濟，以圖於嗣後可能產生之訴訟案擔任訴訟代理人利益之意思與行為；況其有參與審議之該次會議，准予救濟之案件數尚且高於不准救濟之案件數；此外，原告於本院審理中亦未能舉證證明林美倫委員對於本案審議有何立場不公之情事；從而，原告主張林美倫委員於審議本件申請案之前，已有償擔任相類訴訟案件之被告訴訟代理人，為被告審定結果答辯，捍衛被告之立場，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被告官方代表，已然喪失審議辦法第4 條設置法學專家或社會公正人士之目的云云，容有誤解，殊無足採。
㈢被告所設審議小組以原告之子之死亡，審定結果認與預防接
種無關，有無違誤？⒈按不確定法律概念，行政法院係以審查為原則，僅於具有
高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（最高行政法院103 年度判字第272 號判決參照）。本件被告所設審議小組對於原告之子之死亡，與預防接種有無關聯，涉及專門醫學專業事項，其審查為具有高度專業性、經驗性之專業判斷，屬於「判斷餘地」，其專業認定自應受司法尊重。
⒉查本件審議小組101 年10月30日第105 次會議決議謂「個
案陳○鴻（即原告之子）有甲狀腺機能亢進及痛風病史，但未服藥控制，且家族有紅斑性狼瘡病史。98年11月6日、20日因視力模糊及眼皮浮腫至嘉義巿信合美診所眼科就醫，診斷為外麥粒腫，給予消炎及止痛藥物治療。同（98）年11月23日於嘉義縣協志中學接種H1N1新型流感疫苗於左手臂。同年12月5 日因眼睛紅腫、痛、癢等情形至嘉義巿劉眼科診所就醫，給予消炎止痛藥及紅外線熱敷電療。同年12月28日至101 年7 月23日，多次於嘉義縣慈濟綜合醫院大林分院、嘉義基督教醫院、臺中榮民總醫院風濕免疫科門診追蹤，診斷為乾燥症候群（Sjogre n'ssyndrome ）、格雷夫氏症(G rave's disease)、過敏性蕁麻疹、亞急性甲狀腺炎，持續給予類固醇、抗組織胺等藥物治療。101 年5 月4 日因頭痛、暈眩、意識不清等情形，至嘉義市天主教聖馬爾定醫院急診就醫，經電腦斷層掃描檢查，懷疑為腦部腫瘤或細菌感染。同年5 月7 日至嘉義基督教醫院神經內科門診就醫，經磁振造影檢查，評估為大腦惡性腫瘤。同年5 月9 日至臺北榮民總醫院住院，經血液檢查與細菌培養、心電圖、放射線檢查、腦脊髓液檢查，診斷為急性瀰散性腦脊髓炎、痛風，疑因亞急性甲狀腺炎引起之兔眼(lagophthalmos) ，經評估改為門診追蹤，故於101 年5 月21日出院。8 月14日因左側肢體癱軟情形持續1 個月，至臺北榮民總醫院住院，18日進行開顱手術，移除顳葉異常組織，20日病理切片檢查結果顯示，腦部呈現去髓鞘化病變，確診為急性瀰散性腦脊髓炎。
8 月24日因肛門化膿進行清創手術，25日凌晨出現休克、突然意識喪失等情形，雖轉加護病房監控與急救，仍於當晚死亡，死亡原因為敗血性休克、肛門廔管與周邊膿瘍、急性瀰散性腦脊髓炎。本案經審議認為，根據現有相關病歷資料記載、疾病特性、發生時間及疫苗學理等，研判個案死亡係因自身罹患急性瀰散性脊髓炎所致，與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件。」等語，有被告機關101 年11月29日署授疾字第1010101518號函附上開審議小組第105 次會議紀錄影本等可稽（見被告所提答辯狀所附卷宗被證15號）。
⒊再者，本件預防接種受害救濟審議小組101 年10月30日作
成第105 次會議決議前，乃先請審議小組具醫學專業之2名委員進行初步鑑定。
⑴洪焜隆醫師102 年8 月21日出具之補充說明意見為：「
申請人之主張似乎有理，但個案在接種疫苗（98.11.23）前之98.11.6 及98.11.20曾因視力模糊及眼皮浮腫至信合美診所就診，此與接種疫苗後之眼皮浮腫，應是原先症狀之延續；而陸續之診斷包括乾燥症候群、格雷夫氏症（此病即突眼甲狀腺腫，為自體免疫疾病）、亞急性甲狀腺炎、以至後來之急性瀰漫性腦脊髓炎(ADEM)都屬於免疫系統相關之問題，即自體免疫疾病，應是自身免疫問題之系列表現，難以一概認定皆由疫苗接種後所引起。」（見被告所提答辯狀所附卷宗被證16號）。
⑵邱南昌醫師102 年8 月27日出具之補充說明意見單，第
3 點載明「急性散播性腦脊髓炎若與98年之流感預防針有關，腦部影像學檢查不應該在101 年呈現仍有腫脹佔據腦部空間的現象，此種影像上的病變現象應該與發病時間無太久的時間差距，並不像兩年以上的病灶。」、第4 點載明「個案雖然眼部症狀在98年底就未能完全控制，但一直無腦病變症狀，直到101 年初才有頭痛和頭暈，101 年5 月痙攣發作。若急性散播性腦脊髓炎與98年之流感預防針有關，就神經症狀出現的時間也距離太久，應該不相關聯。」（見被告所提答辯狀所附卷宗被證17號）。
⑶馬偕紀念醫院黃富源委員：「案童陳○鴻於98年11月23
日接種AdimFlu-S(A/H1N1) 流感疫苗。回顧病歷，案童在接種疫苗前的98年11月6 日和11月20日就曾因為視力模糊及眼皮水腫到診所就醫，因此案童眼睛之症狀起始在打疫苗之前，與疫苗無關。而案童在101 年5 月發生急性散在性腦脊髓炎(ADEM)，也與疫苗無關。一般H1N1流感疫苗接種導致之ADEM發病於接種後數日至兩週內，而本案病童之發病，距離接種疫苗已相隔兩年半，時間上並不符合，故案童之死亡與施打疫苗無關，不予救濟。」（見被告所提答辯狀所附卷宗被證13號）。
⒋綜上，本件審議小組會議決議自有上開「獨立專家判斷餘
地」之適用，且本件亦無具體事證足以動搖專業審查之可信度及正確，本院自應尊重其判斷；從而，被告所設審議小組以原告之子之死亡，審定結果認與預防接種無關，自無違誤。
㈣至原告主張被告既無法完全排除接種疫苗與陳威鴻因ADEM而
死亡之結果間之關聯性，則兩者間即屬審議辦法第7 條之「無法排除」之情形，被告應給付救濟補償云云。惟被告辦理預防接種受害救濟，係經蒐集個案發病前、後就醫之病歷資料，送審議小組委員初步鑑定，召開審議小組會議審議，並依據原告所提受害事實狀況，參酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、過往病史及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗探討受害事實與預防接種間造成因果關係之可能性後所為決議。審議小組係由國內之感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士所組成，合乎嚴謹性、專業性及公正性要求。本件審議小組之組織及會議程序均屬合法，且其決議有上開「獨立專家判斷餘地」之適用，已如上述。
是以，原告上開主張，亦無足採。
六、綜上說明，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並求為判決被告應作成准予核定給付原告
350 萬元之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 21 日
書記官 黃明和