臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1436號104年6月11日辯論終結原 告 鍾寶雲被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 林辰熹
方政彬王健行上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年7月22日台內訴字第1030187052號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由郝龍斌變更為柯文哲，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又原告經合法通知，無正當理由而未於最後言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告於臺北市○○區○○○路○段○○巷○○號（下稱「系爭建築物」）經營「歐騰卡法國際商號」，系爭建築物位屬都市計畫第三種住宅區，依臺北市土地使用分區管制自治條例規定，第三種住宅區不允許作「第22組：餐飲業（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺者）」使用。被告於民國102 年1 月11日前往稽查，發現原告於系爭建築物實際經營「飲酒店、飲料店業」使用，已違反都市計畫法相關規定，前以102 年9 月23日府授都建字第10282930700 號函處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰並限於文到次日起3 個月內停止違規使用（下稱前處分）。嗣被告公共安全聯合稽查小組103 年2 月25日辦理現場聯合會勘，被告所屬商業處認定系爭建築物實際營業樣態為「餐館、飲酒店業」。案經被告審認原告於住宅區經營飲酒店業，已違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定，乃依都市計畫法第79條、臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序第3 類第2 階段裁處規定，以103年4 月15日府都築字第10332569701 號函附同日府都築字第10332569700 號裁處書（下稱「原處分」）處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經內政部103 年7 月22日台內訴字第1030187052號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告未於言詞辯論期日到場，據其於書狀及準備程序所為之聲明及陳述主張：㈠有關經營飲酒店業提供酒精飲料乙節，原告已於陳述意見函中向承辦單位（臺北市建築管理工程處) 表示並無提供酒精飲料等情事，而訴願決定理由中陳述有關系爭建築物之店家設有冰櫃保存酒精飲料且於網站標示相關價格等情事，其認定標準非以現場販售情形，而由某一網站陳舊資料作定論，是被告之認定標準已不具客觀性及公正性。又原告於102 年9 月4 日聯繫本案承辦人員邱怡瑜並傳真其陳述意見內容，表示並無酒類飲料販售行為，現場玻璃瓶皆為空瓶作為店內裝飾品用，然於傳真其陳述內容後，並未見該承辦人員有後續通知及辦理情形。嗣後原告於請臺北市議會陳建銘議員於102 年10月31日會同有關單位召開協調會，與各單位達成於期限內改善完畢並請有關單位前往稽查，但事後各行政單位並無聯繫亦無前來稽查之情事。㈡有關稽查系爭建築物之店家非同一業者乙節，原告已於102年12月31日與系爭建築物所有權人解除租賃契約，已未於該址繼續營業，亦無干涉該址建築物後續使用之情，甚至導致原告日後個人重要信件（法務部行政執行署臺北分署執行命令之信函) 亦未能即時收受。至於系爭建築物現場玄關牆面懸掛之店家招牌名稱為何、其店家名稱是否與商業登記名稱相符，原告認為亦不應作為認定是同一店家之標準。此外，原告於102 年12月13日終止系爭建築物之租賃契約（原告與系爭建築物所有權人原定之租賃期間為100 年7 月31日至10
5 年7 月31日) ，並辦理停業（歐騰卡法國際商號) ，停業日期為103 年6 月3 日。是以，被告仍認定原告需裁處罰鍰，實屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告已辦妥商業登記，雖無違反商業登記法規定，惟其營業場所仍應符合都市計畫、建築管理、消防等法令之規定，而系爭建築物之址係屬「第三種住宅區」，依臺北市土地使用分區管制自治條例規定，「第三種住宅區」不允許「第22組：餐飲業（二）酒店（營業樓地板面積不超過
150 平方公尺者) 」使用，已涉及違反都市計畫法及臺北市土地使用分區管制自治條例等相關規定，是被告作成原處分尚無違誤。又依臺北市商業處以102 年1 月15日北市商三字第10231488000 號函暨102 年1 月11日商業稽查紀錄表及會勘紀錄表，認定現場經營飲酒店、飲料店業，並於稽查紀錄表消費方式或其他補充說明事項記載：「現場主要提供酒精性飲料販賣予消費者，主要銷售比利時啤酒。……」，故原告之違規事實已屬明確。另有關臺北市議員召開協調會並請有關單位於期限內改善完畢前往稽查乙節，依臺北市各項違反都市計畫法案件之通案處理原則，如違規改善期限後，將由被告目的主管機關不定期前往現場稽查營業態樣。㈡系爭建築物經臺北市商業處103 年2 月26日北市商三字第10332116310 號函暨103 年2 月25日商業稽查紀錄表所載之稽查對象，及財政部稅務入口網依營業人統一編號（00000000）查詢結果所載內容，與被告102 年9 月23日府授都建字第10282930700 號函裁處之營業地點與負責人皆為同一業者，似無原告所稱系爭建築物之店家非同一業者之情。依臺北市商業處103 年2 月25日至現場稽查所作紀錄表，系爭建築物仍經營飲酒店業及餐館業，已違反都市計畫法相關規定，被告所為裁罰係依行為當時並無規勸改善期，是原告辯稱歐騰卡法國際商號已辦理停業（停業日期為103 年6 月3 日），亦不影響被告依原告行為時之違規情狀作成原處分。㈢依行政程序法第39條及第102 條之規定，乃行政機關作成負擔處分前，除另有規定外應給予相對人作法律上或事實上陳述之機會，陳述意見期間屆滿後，行政機關應依同法第43條規定斟酌全部陳述意見連同調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成終局決定，並將其決定及理由告知當事人。被告爰依前開規定，將決定之結果即原處分合法送達當事人即原告，於法並無違誤，故原告主張其陳述意見未獲回應，顯係對於法令之誤解等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告102 年9 月23日府授都建字第10282930700 號函、臺北市商業處103 年2 月26日北市商三字第10332116310 號函、臺北市商業處103 年2 月25日商業稽查紀錄表、原處分、內政部103 年7 月22日台內訴字第1030187052號訴願決定（原處分卷第28頁至第30頁、第1 頁、第2 頁、本院卷第10頁至第
12 頁 、第14頁至17頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點厥為，被告以原告違規使用系爭建築物經營「飲酒店業」使用，已違反都市計畫法第79條第1 項規定，處原告罰鍰10萬元，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用，是否有據？本院判斷如下：
㈠按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實
際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第32條、第34條、第79條第1 項定有明文。另臺北市依據都市計畫法第85條授權制定、100 年7 月22日修正公布之「臺北市都市計畫施行自治條例」（修正前原名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」）第10條之1 第1 款：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……。」第26條：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」及臺北市土地使用分區管制自治條例（100 年7 月22日修正前原名稱「臺北市土地使用分區管制規則」）第4 條第4 款: 「前條各使用分區劃定之目的如下：……四、第三種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」第
5 條：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……第21組：飲食業。第22組：餐飲業……」又依該自治條例第8 條之規定，在第三種住宅區內，附條件允許第21組飲食業使用，但並未允許第22組餐飲業使用。另依臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目第21點規定：「第二十一組：飲食業。本組限於營業樓地板面積不超過一五○平方公尺之左列各款：（一）冰果店。（二）點心店。（三）飲食店。（四）麵食店。（五）自助餐廳。（六）泡沫紅茶店。（七）餐廳（館）。（八）咖啡館。（九）茶藝館。」第22點規定：「第二十二組：餐飲業（一）營業樓地板面積規模大於前組規定之飲食業。（二）酒店（營業樓地板面積不超過一五○平方公尺者）。」經核上開施行自治條例、管制自治條例之規定，均無逾越都市計畫法之授權範圍，應得適用，凡於臺北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令，為都市計畫法第79條第1 項前段所規範之違章行為。復按臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則：「一、目的：為積極有效處理本市違反都市計畫法案件，並兼顧公共環境、都市發展、商業穩定性與行政能量，特訂定本原則，針對違規情節輕重，採階段及漸進之方式處理。」臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序第三類第二階段裁處規定：「分類：其他（非屬於第一類或第二類者）；第一階段：處違規使用人新臺幣6 萬元罰鍰，限期3 個月內停止違規使用，並副知建築物所有權人；第二階段：如違規使用人未於期限內履行第1 階段之義務，處違規使用人及建築物所有權人各新臺幣10萬元罰鍰，再限期1 個月內停止違規使用，未停止使用者，得按次連續處罰。…」該查處作業程序乃地方主管機關為執行違反都市計畫法第79條第1項事件所訂定，斟酌該違規案件種類、次數，所為建立執法之公平性並減少爭議，核屬細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，且未違反法律保留原則，被告自得援用。
㈡按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於
未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110 條第3 項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。本件被告所屬商業處以102 年1 月15日北市商三字第10231488000 號函暨102 年1 月11日商業稽查紀錄表及會勘紀錄表（原處分卷第22至25頁），認定原告於系爭建築物現場經營飲酒店、飲料店業，已違反都市計畫法相關規定，而以前處分裁處原告
6 萬元罰鍰並限於文到次日起3 個月內停止違規使用（原處分卷第28至30頁），原告未就前處分提起救濟，業已確定，為兩造所不爭，是於上開前處分未經撤銷或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，被告並以前處分為其構成要件作為原處分之罰鍰裁量基礎。本件原告既係針對原處分為訴訟客體提起本件訴訟，而非以前處分為訴訟客體，則前處分之實質合法性，即非本件審理之範圍。原告主張：其於10
2 年9 月4 日聯繫本案承辦人員邱怡瑜並傳真其陳述意見內容，表示並無酒類飲料販售行為，現場玻璃瓶皆為空瓶作為店內裝飾品用，然於傳真其陳述內容後，並未見該承辦人員有後續通知及辦理情形云云，顯係與前處分有關之爭議，非屬本件審理之範圍，前開主張，自無足採。
㈢查關於「…三、至『F501050 飲酒店業』之定義，係指從事
含酒精性飲料之餐飲供應，但無提供陪酒員之行業，包括啤酒屋、飲酒店等。上開業務，所稱餐飲供應，係指以供應酒類為主，簡餐（小菜）為輔之業務。…四、綜上，本案主旨所詢，應就整體經營形態綜合觀察，並依其實際經營態樣自行審酌認定。…」，有經濟部商業司89年6 月26日經（89）商六字第89211517號函釋在卷可參（見本院卷第203 、204頁）。該函係經濟部商業司本於公司、商業登記管理之職權，對於公司行號營業項目定義「飲酒店業」認定及劃分標準所為解釋，核未增加法律所無之限制，與法律保留原則無違，各機關處理相關案件自得援用。次查，原告於系爭建築物經營「歐騰卡法國際商號」，系爭建築物位屬都市計畫第三種住宅區範圍，原告有向主管機關辦理營業登記，其登記營業項目雖為「咖啡館（000000）」，惟被告所屬商業處於10
3 年2 月25日派員至系爭建築物稽查，現場有5 位消費者正在飲食、飲酒，並設有冰櫃2 組，保存酒類飲料，販賣酒類啤酒180 元等情，有營業登記資料查詢表、土地使用分區表、103 年2 月25日臺北市商業處商業稽查紀錄表等影本及照片10幀附卷可稽（見原處分卷第42頁、第8 頁、第2 至7 頁）。依現場照片所示冰櫃擺滿各式各樣之酒類及飲酒之高腳杯，店內陳設亦有多箱之酒類，且店內除吧檯區外，尚有擺設其他桌椅，顯與一般以提供咖啡為主之餐廳並無吧檯之擺設有別，另參酌卷附歐騰卡法國際商號網站所列印資料（見訴願卷第25至29頁）所示，列有各式口味啤酒展示，網站更提及該商號為一家老字號比利時啤酒專賣店，店內除比利時啤酒外，時常能找到如美國、加拿大、日本、德國、瑞士、奧地利等世界不同地方的啤酒等情，足見原告顯係提供酒類為主，是系爭建築物場所實際營業情形係從事酒精飲料之餐飲服務，符合經濟部商業司89年6 月26日經（89）商六字第89211517號函釋公司行號營業項目代碼表所定義之飲酒店業。
㈣原告雖主張其已於102 年12月31日與系爭建築物所有權人終
止租賃契約，自終止租約後即未於該址營業，被告所屬商業處於103 年2 月25日稽查所拍攝照片並非同一業者云云。惟查，被告所屬商業處稽查人員高揚凱與王健行於103 年2 月25日至系爭建築物稽查時，發現該店面現場主要是販售酒品，當時營業登記負責人即為原告，且稽查當時原告也在場，並由原告負責現場經營，當天高揚凱與王健行分工進行稽查，高揚凱負責現場營業態樣之拍照採證，王健行則請原告出示證件，原告亦有出示，王健行負責填載稽查紀錄表上原告之基本資料欄，由於認定該店面係經營飲酒店業，故原告拒絕簽名等情，業據證人即被告所屬商業處稽查人員高揚凱於本院準備程序時證述在卷（見本院卷第113 至116 頁），核與103 年2 月25日稽查照片（原處分卷第3 至7 頁）相符，且觀之卷附放大之稽查照片（見本院卷第121 頁），稽查人員王健行於稽查當時正坐於吧檯填載資料，而原告即立於吧檯前，原告雖一度否認該照片為其本人，惟經本院提示放大後之照片，原告始坦承該照片即為其本人（本院卷第112 頁）。原告雖否認該照片係103 年2 月25日所拍攝，並稱照片上坐於吧檯之男子係其朋友，並非稽查人員王健行，並請求傳喚其友人作證云云，惟原告嗣後又稱找不到該友人，無法請其作證等語（本院卷第133 頁），原告所述前後不一，且未舉證以實其說，已難遽信。況依被告所提所屬商業處稽查人員於103 年2 月25日當天稽查光碟所翻拍之照片所示（本院卷第141 至166 頁），顯示有稽查時間，當天所稽查之店家含原告在內共有6 家，並有連續性，足見該照片應為稽查當日所拍攝，原告主張該照片非103 年2 月25日所拍攝，自無足採。再核諸原告係於103 年6 月3 日始辦理歐騰卡法國際商號之停止營業登記，該商號於103 年1 月份及2 月份均有申報營業稅，有財政部臺北國稅局大安分局所檢送之營業登記證及歐騰卡法國際商號之營業稅申報書、線上繳款書及銷項憑證資料等影本在卷為憑（見本院卷第86至88頁、167至177 頁），原告雖主張其因留抵稅額之關係，而延後辦理停業，並開立假發票云云，惟原告所述乃非正常交易情形，未能舉證以實其說，自難憑信。綜上足見，原告於103 年2月25日確仍於系爭建築物經營業務，堪可採信。
㈤證人即系爭建築物之房東林順喜雖於本院準備程序時證稱：
原告於102 年12月底已搬走，103 年2 月將系爭建築物租給袁兆偉，103 年2 月25日稽查當時，係袁兆偉在承租等語（本院卷第90至95頁）；證人袁兆偉亦於本院準備程序時證稱：伊大約是在103 年2 月份承租系爭建築物，房東為林順喜，103 年2 月承租之後，剛開始還沒有營業，差不多在2 月20幾日才開始營業，該店面伊係向原告頂讓下來作餐飲業使用等語（本院卷第104 至112 頁、第129 至132 頁）。然查，證人林順喜果係於103 年2 月將系爭建築物承租予袁兆偉，何以店面仍係歐騰卡法國際商號，何以原告於103 年6 月始辦理停業，證人林順喜所為證述，已非無疑。況證人袁兆偉就其如何給付租金﹖如何給付頂讓金﹖如何經營該店﹖如何聘僱員工﹖如何給付員工薪資﹖當時店長為何人等經營基本情況，均毫無所悉而未能清楚回答，是綜合前開證人林順喜、袁兆偉所為證稱袁兆偉於103 年2 月間承租系爭建築物並頂讓該店面等情，應非可採，前開證人之證述自難為有利於原告之證據。
㈥前開證據參互以觀，103 年2 月25日稽查時，原告於系爭建
築物經營之店面，應屬以提供酒類為主之飲酒店業。從而，被告認定原告於103 年2 月25日有於第三種住宅區之系爭建築物，經營第22組餐飲業酒店，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 款、臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定之違章行為，而依都市計畫法第79條第1 項規定、臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序第3 類第2 階段裁處規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用，於法並無違誤。
七、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 鄭 聚 恩