臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1437號105年11月3日辯論終結原 告 許富雄
何坤黃月雲陳柏志郭慶霖上五人共同訴訟代理人 李維剛 律師原 告 李菁桔
賴文誠許水成賴蔡標王鐘銘上五人共同訴訟代理人 季佩芃 律師上十人共同訴訟代理人 王珽顥 律師
蔡雅瀅 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 李應元（署長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
參 加 人 臺灣電力股份有限公司代 表 人 朱文成（董事長）訴訟代理人 吳雨學 律師
張瑛俞楊國立上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國103年7月25日院臺訴字第1030139475號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定關於原告許富雄、何坤、黃月雲、陳柏志、郭慶霖、李菁桔、賴文誠、許水成、賴蔡標部分及原處分均撤銷。
原告王鐘銘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：被告、參加人代表人原分別為魏國彥、黃重球，於本件訴訟進行中分別變更為李應元、朱文成，茲據被告、參加人現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
貳、事實概要：
一、參加人於民國85年所提出之「核能二廠（下稱核二廠）用過核燃料中期貯存計畫（下稱系爭計畫）環境影響說明書」（下稱原環說書），前經被告85年9月23日環署綜字第54817號函（下稱被告85年9 月23日函）同意備查。嗣因系爭計畫逾3 年尚未實施開發行為，且系爭計畫貯存設施貯存容量變更、計畫廠址位置及範圍變更、屏蔽條件變更及計畫時程更新等因素，參加人依據環境影響評估法（下稱環評法）第16條之1 規定、行為時環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第37條規定，分別提出「系爭計畫環境現況差異分析及對策檢討報告」、「系爭計畫環境影響差異分析報告」（下稱環差分析報告，其中將INTER-HPS 型及HI-STORM型〈下分別稱I型、H型〉之混凝土護箱〈下稱護箱〉配置及型號納入報告）送被告審查，經99年1 月27日被告環境影響評估審查委員會（下稱環評會）第189 次會議審核修正通過，並經被告以99年4月7日環署綜字第0000000000A 號函（下稱被告99年4月7日函）同意備查。
二、嗣參加人以系爭計畫之環差分析報告中增列MAGNASTOR 型（下稱M型）護箱貯存系統，且M型護箱之配置與前開報告所列之I型及H型之護箱貯存相較，將減少貯存量、縮小貯存區及新設臨時性設施面積、減少貯存設施之開挖面積（減少貯存設施之挖填土方量及棄土量）、基地內設施局部位置略有不同等因素，依行為時環評法施行細則第37條第1 項規定提出系爭計畫第1 次變更內容對照表（下稱變更內容對照表）陳報經濟部轉呈被告審查。被告於100 年11月16日召開系爭計畫變更內容對照表專案小組第1次審查會（下稱第1次審查會），並作成會議結論，請參加人先將乾式貯存（下稱乾貯）設施之安全分析報告送行政院原子能委員會（下稱原能會）審查通過後，再行送審。
三、參加人依前開審查會議結論，向原能會提出「核二廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告」（下稱安全分析報告），經原能會以102年9月6日會物字第1020015050 號函（下稱原能會102年9月6日函）審查通過後，參加人再次提送系爭計畫變更內容對照表，經被告先後於102年12月6日、103年1月20日召開專案小組第2、3次審查會議（下稱第2、3次審查會），並於103年2月19日召開環評會第256次會議，決議審核修正通過，並闡明對於民眾團體所提安全疑慮，本次變更未改變相關安全要求，環境影響程度基本上未改變，至於變更設備後能否達安全要求，已由原能會審查確認等語。被告並以103年3月10日環署綜字第1030019794號書函（下稱系爭函）檢送該次會議紀錄予環評會各委員及相關單位；嗣被告復以103年4月3日環署綜字第1030027478號函（下稱被告103年4月3日函）示變更內容對照表經前開會議審核修正通過。原告不服系爭函就環評會第256次會議關於報告事項第五案「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第一次變更內容對照表」之審查結論，提起訴願，經訴願決定原告許富雄、何坤、黃月雲、陳柏志、郭慶霖、李菁桔、賴文誠、許水成、賴蔡標（下或合稱原告許富雄等9人）部分訴願駁回，另就原告王鐘銘部分為不受理之決定，原告遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、參照最高行政法院92年度裁字第519 號裁定，變更內容對照表之環評審查結論屬行政處分；又依環評法第16條第1 項及第23條第1項第1款、第2 項規定，若無原處分變更原申請內容，參加人本應原環評內容及審查結論，切實執行，否則有相關罰則。惟因原處分變更原申請內容，使參加人除變更前之原差異分析報告所載I型或H型護箱外，亦得使用M 型護箱，並得就設施位置及取消沉沙池等有諸多變動，已直接發生法律效果，自屬行政處分。另被告所引103 年4月3日函說明欄稱：「檢附本署103年3月10日0000000000號書函及會議紀錄部份影本」、「本案業經確認，請將……納入定稿，並檢具變更內容對照表定稿本7份……製作電腦檔案光碟一式7份及已塗銷個人資料之檔案光碟1份」，僅係將環評會第256次會議紀錄檢附參加人，命參加人應檢具相關資料送被告備查，並非對於變更內容對照表之內容予以准駁。
二、參照最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨，可知環評法第16條第1 項結合環評法施行細則第38條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的，故原告得據以提起撤銷訴訟。又依環評法第5條第2項授權中央主管機關訂定、原處分作成時之100年10月7日版「開發行為環境影響評估作業準則」（下稱環評作業準則）第6 條規定，及參照最高行政法院100年度判字第1601號判決、101年度裁字第2217號裁定引述之環評作業準則第6 條附件三、附表五，列出「開發行為半徑10公里範圍」，可知開發行為半徑10公里範圍之居民，均屬開發行為當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。且原告許富雄等9人居住於新北市金山區、萬里區，均在原能會100年10月27日以會技字第1000017086號公告之核二廠緊急應變計畫區（下稱緊急應變計畫區）8 公里範圍村（里）行政區內，就可能引發核災事故之乾貯設施開發行為，顯屬利害關係人。而原告王鐘銘居住在新北市淡水區雖與乾貯設施距離
22.43公里，惟依85年7月本件變更前之原始環說書定稿本第
6 章可知，依用過核子燃料乾貯設施之特性，半徑50公里範圍，亦屬可能受影響之範圍；且由98年7月30日核能一廠（下稱核一廠）乾貯設施核能安全專家會議第3 次會議中徐光容委員意見，輻射物質可在2 小時內飄到24公里處；再者，輻射塵具隨風飄移之特性，原告王鐘銘居住在新北市淡水區，該區主要水源翡翠水庫，距核二廠集水區僅26.5公里，依臺北市政府「核災疏散及應變探討報告」，一旦發生核子事故，約6小時至1天半即會受到影響，縱僅係乾貯設施輻射外洩，反應爐並未受損，輻射塵仍可能循相同路徑，污染原告王鐘銘飲用的水源及呼吸的空氣，而增加其健康風險，是其自具有利害關係，就本件有當事人適格。另依環評作業準則第46條第4 項規定，本件當事人適格之範圍認定，不應僅考慮乾貯設施，而應將核二廠反應爐與乾貯設施相關環境影響加成評估，而學說及日、德司法實務就核電訴訟，均曾肯認大範圍之當事人適格。
三、本件變更增列M 型護箱之安全程度原能會可否接受，與是否符合環評變更程序係兩回事。縱原能會認定該項設施之安全性可以接受，亦不代表該較大容量之乾貯設施對環境之影響，未較原環評許可之較小容量乾貯設施更不利或加重。依環評法施行細則第38條第1 項第4款、第5款規定，計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，如有加重影響之虞，或對環境品質之維護，有不利影響者，即應就變更部分重新辦理環評；若屬涉及環境保護（下稱環保）事項之變更，且無行為時同細則第37條但書得檢附變更內容對照表之特殊狀況，縱無須重新進行環評，亦應提出環差分析報告，不因原能會通過安全分析報告，而免除原應遵循之環評變更程序。又依環評法第5條第1項第10款、開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評認定標準）第30條第1項第4款、第3項、環評作業準則第18條、第26條、第45條第1項至第4項規定，可知放射性廢棄物貯存設施增加貯存設施容量，符合應實施環評規定者，非經環評審查通過，其貯存設施容量不得逾原許可量；放射性核廢料貯存場所興建，可能衍生之水污染、空氣污染、土壤污染、輻射汙染等不良影響，均應列入環評考量，並應分析相關條件規劃緩衝地帶、密集植樹計畫、評估意外災害風險與影響及因應對策、營運期間環保對策、封閉後的二次污染物問題、意外事故評估、核種外洩及運送影響與因應對策。前揭應評估事項，既明定於環評相關法令中，自應由環評主管機關即被告依法逐項審查，不得推諉給原能會等其他機關。訴願決定忽略環評主管機關應自行審查相關環境影響與因應對策，逕以「變更設備後能否達安全要求，已由原能會審查確認」為由，認定原處分合法，實屬率斷。
四、依環評法第14條第1 項規定，放射性廢棄物貯存設施之建造執照（下稱建照），性質屬開發行為之許可，於環說書完成審查或評估書經認可前，不得核發；且原能會發給建照時，依放射性物料管理法（下稱放管法）第17條第1項第3款，亦應審查對環境生態之影響，是否合於相關法令規定。至於安全分析報告涉及同條項第2 款「設備及設施足以保障公眾之健康及安全」建照核發條件，屬建照申請書件，而非開發許可本身，並未要求應晚於環評審查結果作成，惟因100 年11月16日第1 次審查會決議要求參加人先將乾貯設施安全分析報告送原能會審查通過後，再行審議；且依環評法第17條規定，本件自應遵守環評審查結論之要求，若未完備，自屬審查資訊欠缺。況變更內容對照表亦記載：「配合行政院原子能委會審查通過之『安全分析報告』進行部分內容之修訂」，自應待安全報告修正定稿後，再進行環評變更，審查資訊方屬周延。本件環評審查結論作成於103年2月19日，而原能會就安全分析報告定稿本作成於104年2月，並於104年2月9日准予核備，本件環評變更通過時，安全分析報告定稿本尚未做成，原處分根據不完整的資訊作成，判斷顯有瑕疵。又原能會雖於102 年9月6日發函告知參加人安全分析報告審查通過，惟該函同時要求參加人「依照歷次審查意見即承諾事項，修訂安全分析報告，送本會核備」，可知該安全分析報告當時尚待修訂，原處分僅依該函，即倉促通過變更內容對照表，判斷顯有瑕疵。
五、本件環評變更對環境有加重及不利影響，應就變更部分重新辦理環評，不能僅檢附變更內容對照表：
㈠環評法施行細則第6條就環評法第5條所稱不良影響，提及
輻射汙染；環評認定標準30條第3 項就放射性廢棄物貯存設施之興建提及增加貯存設施容量；環評作業準則第45條就此類設施之興建提及「核廢料運送規劃」、「封閉或停止使用後，可能引起的二次汙染問題，提出因應對策」、「意外事故之評估」、「核種外洩之風險、影響程度及範圍」等，可知與前揭環評法令有關之變更，均屬涉及環境保護事項之變更。參照最高行政法院99年度判字第30號判決意旨，計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞，即應就變更部分重辦環評，而非必須變更部分對環境確實有加重影響時始足當之。又被告就參加人申請之變更內容，非採單純備查處理，而係召開會議審查，顯屬涉及環保事項之變更，並依有無環評法施行細則第38條第1 項各款情形或行為時同細則第37條但書情形判斷正確的環評變更方式。
㈡美國愛荷華州立大學工學博士賀立維教授曾就核一廠乾貯
設施之安全疑慮，撰寫「核一乾貯不可行」一文，認每桶容量僅56束之核一廠乾貯設施之風險已甚高，本件核二廠乾貯設施容量由56或68組增加到87組，其風險提高可想而知。因核燃料有破損時，即不適合放在乾貯設施中，而乾貯設施容量變大，則設施直徑增加，容易發生裂縫、瑕疵之焊接處（焊道）長度變長，發生瑕疵、龜裂之風險增加。就此，日本「原子力資料情報室」核廢專家澤井正子亦曾指出目前國際所設計的乾貯桶大多為一體成形的金屬設計，僅有美國與我國使用焊接過的金屬與混凝土的護箱，我國的設計除產生應力腐蝕，焊接材料亦會劣化，一旦需要拆開時，由於焊接處過多，作業員恐亦遭輻射污染；又依美國乾貯設施異常事件經驗，及我國核一廠用過核子燃料乾貯設施試運轉期間，曾發生自動焊接機異常狀況、結構上蓋底道焊接因填料不足出現氣孔、結構上蓋第2道焊道因焊渣雜質未清除乾淨使焊道表面出現粗糙氧化層，致PT顯式結果失真；結構焊道上蓋第3層，部分位置融合不良等情，是本件變更後，風險自然增加，對環境有加重及不利影響。再者，乾貯設施容量變大，不慎混入瑕疵燃料棒之風險亦隨之增加，縱逐一詳細檢驗，仍可能因檢驗失誤，不慎混入瑕疵燃料棒，況開發單位即參加人為節省成本，僅願以抽樣啜吸方式抽驗，無法確保不會混入瑕疵燃料棒；且較大之貯存設施，亦將提高將瑕疵燃料棒，再取出之難度，因而核災風險增加，對環境有加重及不利之影響。
㈢依環評作業準則第26條、第45條第1項、第2項及第4 項規
定，放射性廢棄物貯存設施應評估之範圍包含核廢料運送規劃、意外事故時配合周圍之道路系統之緊急應變計畫與因應對策、相關運輸工具、疏散方式、運送途徑、時段等。本件環評變更後，採每桶87組用過核燃料束（下稱核燃料束），重量較變更前更重，惟變更內容對照表審查資料不僅缺乏前揭分析資料，甚至連變更前後設施「重量變化」、「運輸工具」、「道路或碼頭承載能力分析」等重要資訊亦屬欠缺，審查資訊明顯不足，有處分資訊不足之違法。被告於訴願程序雖引述安全分析報告主張安全，惟安全分析報告並非環評審查資料，前者無法直接取代後者；且本件環評變更審查時，參加人僅提出安全分析報告審查通過函，並未提出完整之安全分析報告資料。況該安全分析報告就交通相關分析極為簡略，僅泛稱多軸板車進入廠房進行運送時，不會對現有廠房結構造成危害；核二廠車道足以承受；電廠至貯存場址的道路狀況符合規範，運送前必須進行勘查，確保不會因道路塌陷造成意外等語，完全係就廠內運送分析，欠缺攸關環境影響之貯存場所封閉後，核廢料欲外運至最終處置場址時，或因意外事故須緊急撤離時，衍生之廠外運輸問題，包含周圍道路系統能否承受大型密封鋼筒加上車輛合計高達120 公噸之重量，又變更後，護箱間淨距由1.6公尺減縮為1公尺、道路寬度由8公尺減縮為6公尺，對人員車輛進出，顯有較不利之影響。
㈣用過核燃料束仍會繼續發熱，國際上並有多起乾貯設施氫
爆之案例，更多核燃料擠在同一乾貯設施，溫度失控之核災風險提高，對環境有加重及不利之影響。
㈤本件開發內容變更前，貯存設施較接近內陸，變更後卻較
接近海邊。日本福島核災成因包含海嘯侵襲，用過核燃料貯存場址本應儘量遠離海邊，減少海嘯侵襲或海風腐蝕之機率，惟本件變更後卻更接近海邊，對環境顯有加重不利之影響。核二廠用過核子燃料乾貯設施係採「沃斯田鐵系不銹鋼」，而依原能會放射性物料管理局委託核能研究所執行之「用過核子燃料循環管理方案技術可行性研究（102年成果報告）」說明美國核能管制委員會(United State-s Nuclear Regulatory Commission，下稱NRC ）曾指出氯離子對於沃斯田鐵不鏽鋼材有可能造成潛在應力腐蝕龜裂發生機率於沿海環境或腐蝕性環境（空氣中含有鹽分或潮解時），若加上拉伸應力（殘餘焊接應力）存在，將使應力腐蝕龜發生的機率增大；海洋大學材料工程研究所受改制前國家科學委員會（下稱國科會）委託執行之「304L不銹鋼及焊件之鹽霧應力腐蝕研究」研究成果報告亦指出乾貯設施採用之不鏽鋼及焊件，在含氯鹽及濕氣腐蝕條件下，易引發劣化。另由99年4月7日現況差異報告及影響差異報告，計畫場址位置由靠近燃料倉庫處，移往廠區北方，當時規劃設置方式與馬路略呈垂直排列；而變更內容對照表增列之護箱，排列位置與馬路較平行，較變更前更接近道路及海邊，有「不安全性提高」之情形，非單純「基地內設施局部調整位置」，亦即變更後，不僅平日廠外輻射污染風險增加，萬一發生事故，對廠外民眾的危險性亦提高。
㈥參加人以差異分析報告已通過，本件毋庸興建擋土牆，逕
流廢水未排入東側小溪為由，變更原環評內容，取消沉砂池原本預計設置之油污清除設備，惟沉砂池應附有油污去除設備，以便能有效去除放流水中之浮油，而取消沉砂池油污去除設備，屬於對環保事項之變更，且對於環境品質維護有害。
㈦核廢料貯存設施需長期使用，國際上已有較長使用經驗之
設施，較容易預期可能出現的狀況，及相關因應對策，不確定風險相對較低；反之，缺乏使用實績之新產品，則有較多不確定因素（如：M 型護箱在國外試運轉時，曾兩度發現漏水問題）。故本件變更採缺乏使用經驗之新型號設施，不確定風險較高，縱未能認定對環境確有不利影響，至少應認對環境有加重影響之虞。
㈧由變更內容對照表定稿本記載：「……三、變更後之差異
性及優點……㈢除役影響：依據原能會審查通過之『核二廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告』第三章所述，乾貯系統的設計，已排除在貯存期間發生污染外洩的情形，故貯存場基座、圍籬及各項輔助公用設施，並無除污需求，除役時可經偵測達一定活度或比活度限值以下時，進行外釋或再利用，有利未來除役作業的進行。」參加人101年2月安全分析報告記載：「……1.混凝土護箱……混凝土護箱則可再利用或予解體而以一般廢棄物處理或回收為路基填料再利用；金屬鋼材組件可切斷，以減少體積，並依上述辦法之規定外釋，幾乎不產生放射性廢棄物。……3.混凝土基座……只要依一般除污方法（如抹布及適當藥劑）即可達到除污之目的。……未來執行除役時，混凝土基座可再利用，或予解體而以一般廢棄物處理或回收為路基填料再利用。……」可知原能會枉顧過往輻射屋、輻射馬路之慘痛教訓，同意除役時混凝土護箱、混凝土基座，可回收做為路基填料再利用，其為核安把關之嚴謹度，實令一般民眾難以接受。雖原能會可接受低於一定活度或比活度限值之用過核子燃料乾貯設施混凝土護箱、基座，用於路基填料；惟環評重視風險「預防」，低劑量輻射污染物回收再利用，仍可能對回收設施使用人，存有潛在健康風險。該項變更，對環境有加重及不利影響，依環評法施行細則第38條第1項第4款、第5 款，應就變更部分重新辦理環評，詳細評估部分設施除役後，進行外釋或再利用，可能產生之環境影響，而非僅以原能會安全分析報告審查通過為由，草率以變更內容對照表方式通過環評變更。
六、變更內容對照表係採「增列」M 型護箱方式，未排除參加人得採原I型或H型護箱之可能性，自難謂因變更而減輕原型號護箱開發之影響。亦即被告主張之貯存區面積變小、運載次數變少、總廢棄土方量變少、總貯存量減少等好處，，因本次變更係採「增列」而非「取代」之變更模式，並未「減輕」變更前設施之環境影響。惟既「增列」新型號護箱及變動貯存位置，若對環境有加重或不利影響之虞，自應依法就變更部分重新辦理環評，或至少提出差異分析報告，否則不得增加此種先前未評估過的環境風險。
七、本件乾貯設施與美國的M 型護箱，內容有諸多不同，環評變更程序中卻誤導環評委員已取得NRC 執照，原處分顯有資訊錯誤之判斷瑕疵：
㈠符合性證明（Certificate of Compliance,縮寫為CoC ，
即混凝土護箱之執照，下或稱「執照」）之持有人，若想變更執照之期限、條件及記載內容時，得依據NRC 所訂定之行政命令規定，敘明變更內容及理由，向NRC 提出申請。M 型護箱執照歷經數次變更，並非一成不變。原能會審查通過之安全分析報告，係審議M型護箱第1次變更版本之執照。而參加人向本院所提交則是M型護箱第3次變更版本之執照，顯見M型護箱之執照內容已有所差異。由被告100年11月16日之第1 次審查會決議，參加人應先將乾貯設施之安全分析報告送原能會審查通過後，再送專案小組審查，而M 型護箱之執照內容有所變動已如前述，參加人自應遵守上揭決議內容，並依照放射性廢棄物處理貯存最終處置設施建造執照申請審核辦法（下稱執照審核辦法）第3條、第4 條規定，再次提交安全評估報告，申請原能會審查。惟參加人無視M 型護箱之執照內容已有所變更，並未再行提交安全評估報告，申請原能會審查。被告亦忽略並非每個版本的M 型護箱執照均經過原能會審議，未責成參加人就M 型護箱之執照異同為說明，便逕行作成原處分，顯係基於不完全之資料作成原處分，實有判斷瑕疵之違法。
㈡美國NAC公司於102年12月19日向NRC申請審查M型護箱執照
之第5次變更版本，NRC亦於103年1月31日正式受理在案，截至104 年3月份均未完成第5次變更版本之審查，亦未通過NAC公司之變更申請。被告無視M型護箱之變更執照申請尚未通過NRC 許可之事實，且原能會亦未針對執照變更內容有所審查，其護箱規格非無疑慮之事實，逕自以變更內容對照表之方式，作成原處分，除有判斷瑕疵之違法外，亦與行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定有間。
㈢參加人所提M 型護箱執照版次差別說明之內容，均為生產
乾貯設備之NAC公司回覆參加人電子郵件之詢問，NAC公司之回覆自不會客觀提出該設備在我國環境是否符合美國同一標準之意見，自不得作為乾貯存設備在我國亦符合NRC標準之佐證。且由上開資料可知NAC 公司並無至臺灣預計乾貯之場址做現場勘查，僅憑參加人提供之核二廠環評報告做書面審查而認定符合，非如NRC 係針對美國各地預計乾貯設施之環境而做個別環境評估，而有不同之設立標準，依據NRC網站內容，NRC核准執照包括針對儲存場地特定之執照及一般性之執照，係依照不同儲存場地特性審查，而我國與美國環境並不完全相同，美國核准之執照是否能完全適用於我國，自有疑義。
㈣參加人於另案中自承本件環評變更所採用的設施係修正過
的M型護箱，與NAC公司原始設計不同，變更部分亦未取得
NRC 之同意文件，惟變更內容對照表未予揭露，被告雖稱參加人在安全分析報告有載明，惟該安全分析報告作成時點係104年2月，較103年2月19日本件環評變更內容對照表通過更晚，原處分作成當時顯無機會考量設計變更之相關環境影響，是原處分係出於錯誤之資訊，顯有判斷瑕疵。
八、是原告聲明：訴願決定及原處分（即系爭函就被告所屬環評會第256 次會議關於報告事項第五案「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第一次變更內容對照表」之審查結論，具體內容如被告103年4月3日函所載）均撤銷。
肆、被告則以：
一、依環評法第7 條第1項及第2項、第13條、環評法施行細則第43條規定，被告所屬環評會之任務乃係審查環說書、環評報告書（下稱環評書）或環差分析報告並作成決議（即審查結論），不包含以自己名義對外公告審查結論，而被告則應於環評會作成決議後，參酌該決議以自己名義對外公告審查結論，後始生效力，未經公告即因欠缺行政處分之對外性而不生效力。系爭函僅係檢送環評會第256 次會議會議紀錄予各委員及相關單位，應認僅屬單純事實陳述之觀念通知性質，核非行政處分；又被告103 年4月3日函對外公告上開審查結論，方為行政處分，惟原告對此未於法定期間內表示不服，已生形式確定力（存續力）。是原告提起本件訴訟對系爭函表示不服，顯欠缺可得撤銷之程序標的，訴不合法，應予駁回。
二、環評法第16條結合行為時施行細則第37條及第38條規定，固具有保護開發行為當地居民之目的而屬保護規範，原告許富雄等9 人雖均居住於原能會公告之核二廠緊急應變計畫區範圍內，惟僅原告許富雄、何坤、黃月雲、陳柏志等4 人係居住於距開發行為5 公里以內之範圍，其餘原告則均居住於距開發行為超過5 公里之處，原告王鐘銘居住甚至距開發場址
26.5公里，不得逕認居住於距開發行為超過5 公里之原告仍屬環評法所欲保障之開發行為當地居民而得提起本件訴訟。
至於核二廠緊急應變計畫之8 公里、外國核能判決認定之當地居民範圍，實係以核子反應器設施發生災害為基礎，與本件「中期用過核燃料乾式貯存設施」顯不相同，不得逕予援用。
三、參諸環評有關法規之規定，並未見類如本件用過核燃料中期貯存設施開發案必須先作成安全分析報告後始能進入環境影響評估審查之明文，又依放管法第4 條第1款至第5款規定，系爭計畫屬「興建用過核子燃料之貯存設施」，並非核子原料、核子燃料之生產或貯存設施之興建；依放管法第2 條、第17條第1 項、執照審核辦法第3條、第4條、放射性物料管理法施行細則（下稱放管法施行細則）第26條、第28條規定，申請放射性廢棄物貯存設施建造執照、運轉執照或換發運轉執照者，應撰寫或更新安全分析報告，向原能會提出申請；故被告於100年11月16日召開第1次審查會時，因與會人員認貯存設施安全與否屬原能會之權責，專案小組成員非此類專業人士，故請參加人先將乾貯設施之安全分析報告送原能會審查通過後再行審議，於法並無違誤。
四、參加人依上開決議將安全分析報告送經原能會審查通過後，再檢送被告第2、3次審查會確認及參考，惟被告依法係就原貯存設施變更後，對環境影響係減輕而更有利或加重而更為不利進行審查。申言之，被告係審酌變更後之貯存設施配置、貯存設施之貯存區面積及貯存設施邊界調整、設施周邊相關防護、新設臨時性設施面積、整地工程設置之監測設備、土方量、環境監測等涉及環保之事項後，認變更內容對環境品質有利，故依行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定同意參加人以變更內容對照表之方式通過審查，而非依行為時同法施行細則第37條第1 項前段或第38條規定命參加人提送環差分析報告或重新辦理環評。
五、被告本於專業判斷認定貯存設施之變更對環境並無更不利之影響，故同意通過參加人依行為時環評法施行細則第37條第
1 項但書規定提出之變更內容對照表，核無違法不當：㈠開發單位申請變更環境影響差異分析書中所載事項，是否
得僅檢附變更內容對照表或須就變更事項重新辦理環境影響評估，應依行為時環評法施行細則第37條第1 項但書及第38條規定判斷之。被告於審查會議中確已針對變更後所增列之M 型護箱可能對環境造成之水汙染、廢棄土汙染、輻射汙染等不良影響進行評估，並參酌已經原能會審查通過之安全分析報告提出問題以求詳解；至於相關意外風險之影響及因應對策部分，安全分析報告中業已就M 型護箱於遭遇各種意外事故時之安全性進行評估，且核災發生時之因應對策部分，參加人亦已於原環說書及差異分析報告中提出，並依照最新修訂之應變計畫及電廠作業程序於本次所提變更內容對照表中一併變更，並無原告所稱僅以安全分析報告經原能會審查通過為由即逕認被告作成原處分合法之情形。
㈡放管法第17條第1項及原能會依同條第3項訂定之執照審核
辦法第1條、第3條規定，申請放射性廢棄物貯存設施之興建時，為確認設備及設施足以保障公眾之健康及安全，申請者除應向主管機關提出申請書外，並應檢附安全分析報告，蓋該安全分析報告之評估結果乃屬原能會專業審查之範疇，環保主管機關所為綜合環評就此安全事項，基本上應予以尊重；又於放射性廢棄物貯存設施之興建應實施環評者，申請人並應檢送環保主管機關認可之環評相關資料，主管機關始得作成核發建照與否之審查結論。而環保主管機關就放射性廢棄物貯存設施之興建辦理環評時，不僅應考量經原能會審查通過之安全分析報告評估結果，尚應考量其他相關環保事項，始得作成環評審查結論。參加人特依91年12月公布施行之上開規定提出安全分析報告，且報告格式係依原能會放射性物料管理局100 年11月24日發布之「申請設置用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告導則」所撰寫，並經原能會以102 年9月6日函審查通過。
足見系爭計畫參加人申請變更所欲增列之M 型護箱貯存設施本身是否符合安全標準一項，依法乃屬原能會專業評估之範疇，被告環評審查就此安全與否之判斷，基本上即應予以尊重。
㈢依環評法第16條、行為時環評法施行細則第37條規定，本
件變更後用過核子廢料貯存設施與變更前環說書或差異分析報告所載內容比較，是否構成環保事項變更及其變更是否對環境品質維護更有利等，方為被告所應審查之重點：⒈變更後之M 型護箱「實際上」可貯存之核燃料束數量已
降低為2,349束，不僅低於環差分析報告所載之2,400束，亦低於原本變更前I型及H型護箱之貯存量，故屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書所規定「計畫產能或規模降低」之情形。又每個M型護箱可貯存之核燃料束較變更前I型、H型每個護箱可貯存之核燃料束為多，且原本護箱放置區之排列方式調整為長方形，故貯存區所需面積較變更前已列之I型、H型為小，且基地內設施局部調整位置後，計畫場址面積仍維持約0.84公頃。另貯存設施配置變更後之道路運送及吊卸，均係依相關法規進行設計，即M型護箱大小縮減為直徑4.25公尺，護箱與護箱間之淨距應保持1公尺，故每個護箱所需面積為5.25公尺，參加人將道路寬度調整為6公尺，並將貯存設施配置調整為長方形，更易工作人員操作吊卸與運轉期間之巡查及維修保養，且降低工作人員之輻射劑量；而護箱之吊卸運送係由機器操控，工作人員僅須注意機器操作，道路寬度之變更對人員往來及裝卸車輛之進出核無不利之影響。上開貯存設施配置、貯存區面積及貯存設施邊界之微幅調整部分，實屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書所規定「基地內設施局部調整位置」。
⒉相較於變更前之I型、H型護箱尚需在南側圍籬外設置一
道長62公尺，厚61公分，高6.1 公尺之鋼筋混凝土屏蔽牆用以降低對場外民眾的輻射劑量，變更後之M 型護箱其輻射屏蔽條件可使廠界輻射劑量降至每人每年0.0146毫西弗，不僅低於參加人於環評之承諾值0.05毫西弗，更低於我國與美國之法規限值0.25毫西弗，故依原規劃所需設置之混凝土屏蔽牆經評估已無需設置，僅需設置雙重圍籬以防未經授權人員意外闖入。關於工作人員劑量評估方面，因變更後所增列之M 型護箱容量較大，故運載次數較少，對工作人員所造成之輻射暴露亦較低，且工作人員之集體有效劑量約為21.894man-mSv ，亦低於原差異分析報告中所載I型、H型護箱之工作人員集體有效劑量（分別為30.41man-mSv、27.5man-mSv ），自屬行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定所稱「提昇環保設施之處理等級或效率」或「變更內容對環境品質維護有利者」。
⒊關於臨時性設施面積及土方量部分，變更後增列之M 型
護箱貯存設施預估需新設臨時性設施面積約0.5 公頃，較變更前之I型、H型貯存設施預估需新設臨時性設施面積為小，總廢棄土方量亦較變更前為少。系爭計畫之整地工程目標係儘量減少山坡地之開挖，使挖填土石數量減至最少，並敷設良好之排水系統，以確保開發完成後工程之品質，而原環說書本係預計將廢棄土置於規劃之空地堆成土丘，環差分析報告則記載欲將廢棄土方用於廠區內窪地及平坦地之填方或置於核二廠之棄土場，是本次變更後之總棄土方量減少2,300至2,500立方公尺，應屬行為時環評法施行細則第37條第1 項但書所規定「規模降低」或「變更內容對環境品質維護有利」之情形。
⒋變更內容對照表所載其他變更部分，如「整地工程設置
之監測設備變更」，無論係變更前或變更後均無涉山坡地開挖，亦無須興建擋土牆，逕流廢水亦無排入原環說書所載廠址東側小溪之虞。甚且，為更有利於環境品質之維護，仍增列規劃之水保設施圖及逕流水之處理及監測，再依水土保持機關之核定設置水保設施，又關於「施工期間環境監測」、「固體廢棄物處理」、「輻射管制區規定」之變更部分，均係依法修正辦理，另關於「緊急應變計畫」部分，更係依最新修定之「第二核能發電廠營運程序書緊急應變計畫」內容及電廠最新作業程序為準辦理變更。足見上開事項之變更均係環評法施行細則第36條、環評法第6 條第2項第8款環境保護對策之變更，且均屬對環境品質維護有利者，應認符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定而得以檢附變更內容對照表之方式辦理。
⒌上開變更內容對照表所載相關資料，歷經被告於102 年
12月6 日及103年1月20日召開第2、3次審查會議進行審查，確已針對變更後所增列之M 型護箱可能對環境造成之水汙染、廢棄土汙染、輻射汙染等影響進行評估，並參酌經原能會審查通過之安全分析報告以求詳解；至於相關意外風險之影響及因應對策部分，安全分析報告中業已就M 型護箱於遭遇各種意外事故時之安全性進行評估，且核災發生時之因應對策部分，參加人亦已於原環說書及環差分析報告提出，並依照最新修訂之應變計畫及電廠作業程序於本次所提變更內容對照比中一併變更，方於103年2月19日環評會第256 次會議決議作成准予參加人以檢附變更內容對照表方式變更之審查結論，嗣以103 年4月3日函對參加人作成處分，符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定，要無恣意濫用或其他重大違法之情事，並屬行政機關判斷餘地之範疇。⒍參加人於環差分析報告已說明系爭計畫場址已由原環說
書所載「核二廠西南方緊鄰山邊之廠區內」變更至「核二廠一、二號機組之北方空地」，面積仍維持0.84公頃，且經審查通過而發生處分形式存續力，此次變更內容對照表並未再變更場址，即便位於山坡地，亦無辦理環境差異分析或重新進行環評之必要，而逕流廢水已無排入原環說書所載場址東側小溪之虞，而係先經過排水溝，導入滯洪沉砂池後，再排放至核二廠區之既有排水陰井（MH3），並於中期貯存設施○○○區○○○道設置2個水質監測點，每月取樣分析水質一次，以掌控水質狀況。且原環說書中記載設置油污清除設備之主要用途，乃係因原場址附近有變壓設施，如不慎排出油污，恐有污染環境或影響本設施之虞，惟因場址已變更，而變更後之場址附近並無變壓設施，無排出油污之虞，故乃取消油污去除設備。又系爭計畫之原廠址變更業經參加人於環差分析報告提出，經核定而發生處分形式存續力，自不容原告再行爭執，從而，參加人上述所為核屬行為時環評法施行細則第37條第1 項但書所規定之「環境監測計畫」事項。
六、原告對M 型護箱安全性所提出之質疑，原能會審查通過之安全分析報告書中皆有詳細之評估及說明：
㈠用過之核子燃料以乾貯設施作為中期存放之方式，已為許
多國家所接受，且未來乾貯護箱將朝向增加燃料容量、提高燃耗之概念設計，而美國NAC公司設計之M型護箱即係為提高原有貯存設施裝載容量之改良品，除已於99年8 月30日取得NRC 執照外，亦經原能會審查通過證實該產品本身之安全性並無問題，況依放射性廢棄物處理貯存及其設施安全管理規則（下稱放射廢棄物處理規則）第13條規定，M型護箱是否取得NRC核發之執照，並非原能會核准通過安全分析報告之法定審查要件。倘M型護箱型未取得NRC執照，至多僅係參加人未依環說書或變更內容對照表所載內容切實執行之問題，被告得依環評法第23條規定予以裁罰，尚無探究被告准予通過變更內容對照表是否違法之必要。申言之，M 型護箱經過綜合各異常及各意外事故與天然災害評估，可認在各種保守假設條件下，其所配置之密封鋼筒仍維持結構完整，且足以確保設施之密封性與用過核子燃料之可再取出性，並無破損洩漏之虞，足見原告僅援引賀立維教授對核一廠所用乾貯設施之質疑，指摘本件M 型護箱因容量變大致有安全性不足之虞，顯係未考量核一廠及核二廠所採型號不同，且本件核二廠所採M 型護箱裝載容量變大乃係NAC 公司研發最新科技進一步改良以增加容量功效之結果。
㈡乾貯設施之運送路徑規劃及運輸工具並未因本件變更而有
所不同，至於變更後設施之重量變化部分，於安全分析報告中均有詳細記載，如：系爭計畫採用M 型護箱雖可貯存較多之核子燃料致重量增加，惟本件廠房之建築結構部分，原始樓板設計經評估後，保守估計可使用之載重為130公噸，而裝載密封鋼筒之傳送護箱加上運送車輛本身之重量合計約為120 公噸，足見原始樓板設計仍具有相當安全性，當牽引式多軸板車進入廠房運送時，尚不會對廠房結構造成危害。而運送道路部分，由燃料廠房至貯存場之道路狀況均符合AASHTO HS20-44之規範，且於運送前必須對沿途的穿越管線或箱涵之路面進行查勘，並進行必要之補強，足以確保不會造成道路塌陷之意外；又因護箱之運送係採機器操作，並不會因重量增加而導致工作人員搬運困難，且工作人員輻射劑量評估部分，用過核子燃料設施運轉之輻射防護係由輻射防護人員依照核二廠902 程序書「輻射防護標準與人員職責」之輻射安全規定及輻射防護計畫進行監督管制與執行，以確保所有工作人員所受輻射劑量均在法規限值內。
㈢參照ISG-1 規定，依據爐心營運紀錄、燃料操作紀錄，顯
示沒有燃料洩漏的症候，亦無不尋常的情況，該燃料就必須歸類為完整（無破損），如既有紀錄不足，始必須藉由檢測來驗證燃料的狀態，檢測方法包括啜吸、超音波等。本件參加人用過核子燃料之爐心營運紀錄、燃料操作紀錄完整，已有充足紀錄可將用過核子燃料歸類為是否完整，惟為加強民眾對系爭開發案之信心，仍執行抽樣啜吸檢驗，故更不會發生不慎混入瑕疵燃料棒之風險。
㈣參加人使用之乾貯設施並未使用含鋅物質，用過之核燃料
池亦不含硼酸，不會產生氫氣；且用過核子燃料隨著貯存時間的增加，其衰變熱會逐年遞減，又密封鋼筒內部的惰性氣體氦氣不僅有助於衰變熱之移除，亦不會與用過燃料發生反應，更不會產生氫氣；此外，原告等援引之外國電廠乾貯氫氣燃燒事件，發生原因不同，且均已載明原能會之經驗回饋，並由參加人確實遵照執行而通過安全評估無虞；況本件採用M型護箱之乾貯設施配置均符合10CFR Par-t72之設計規範及NUREG-1567與NUREG-1536對用過核子燃料乾貯系統傳熱之要求，而相關傳熱評估亦已考量核二廠特定廠址環境中之正常、異常及事故狀態下之傳熱行為，已足確保用過核子燃料在核二廠址之氣候條件下可長期貯存。
㈤本件採用M 型護箱所規劃配置之乾式貯存場址高程約為12
米，而依歷史資料可得合理預估之最大海嘯高度則介於6.5米至9米間，故不會因海嘯來襲而發生淹水情形；且參加人委託中興工程顧問股份有限公司於101年4月完成「核能電廠海嘯總體檢評估」報告，採用國科會所訂定之22個海嘯震源，評估海嘯上溯對電廠產生之影響，結果顯示「陸地區域海嘯高程在4.37至4.66米之間不等」，是本件貯存場址所配置之各設施均不致受海嘯影響。又基於保守考量，開發單位已針對護箱淹水及水流衝擊的假設情節來進行分析，分析結果顯示護箱不會滑動或傾倒，產生之水壓也不會對護箱內之密封鋼筒造成顯著的應力，亦無放射性物質釋出之虞。
㈥原告所援引之「原能會放射性物料管理局委託研究計畫研
究報告」一文中，並未記載氯離子對於沃斯田鐵不銹鋼材料有可能造成潛在應力腐蝕龜裂發生之確切機率，且文中更顯示「美國核管會亦明白表示IN2012-20 僅為資訊通告，並非法規要求，故未要求業者提出特定行動或書面回應。」另原告援引之海洋大學工程研究所受託研究之「304L不銹鋼及銲件之鹽霧應力腐蝕研究」，亦非以M 型護箱本身作為實驗對象，並未考量M型護箱係以護箱為外套筒，其內放置密封鋼筒之實際環境。
㈦M 型護箱已使用在運轉中之美國Catawba及McGurie核能電
廠以及除役中之Zion核能電廠，且美國之MaGuire 核電廠採用該產品進行多次試運轉後，證實第1、2次試運轉之漏水情形乃係因作業流程錯誤所致，於流程改善後，漏水問題已成功解決，而Catawba核電廠汲取上述MaGuire核電廠之經驗，執行了4次試運轉，均能達到預期水封之效果。㈧關於設施除役後之再利用之部分，參加人就M 型護箱作成
之安全分析報告中已載明系爭乾貯設施於設計時已經考慮除役時減廢之需求，幾乎不會產生放射性廢棄物。不僅混凝土護箱及混凝土基座沒有污染，其混凝土及金屬之活化亦低，可再利用，移作其他用途或解體，鋼筋部分可以回收利用，土石部分可以一般廢棄物掩埋處理或回收為路基填料再利用，不會產生放射性廢棄物，並經原能會審查通過。
七、是被告聲明：駁回原告之訴。
伍、參加人方面：
一、有關安全分析報告之審查，原能會係依據放管法第17條第1項、第3 項及執照審核辦法等相關法規規定辦理審查，而非環評法。除依據執照審核辦法第4 條規定之安全架構外，原能會亦參考NRC 的乾貯設施安全分析報告格式及內容導則，有關乾貯設施安全分析報告格式及內容之規定，原能會於94年4月28日依放管法第17條第3項規定訂頒「用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告導則」（下稱報告導則），供業者撰提妥適詳盡的安全分析報告有所依循。乾貯安全分析報告最重要的部分為執照審核辦法第4條第5款設施之安全評估，包含預期之意外事故評估，從而，報告導則第6章分為6節，進一步規範應含括的資料包括臨界安全評估、結構評估、熱傳評估、輻射屏蔽評估、密封評估及異常狀況、意外事故及自然災害事件之安全評估等節，要求申請者提供相關詳盡資料，以利原能會深入審查。核二乾貯設施申請建照，涉及多重專長領域的審查案件，審查人員除原能會負責相關業務人員23位，為求嚴謹及客觀審查，另邀請各有關領域的學者專家30位，共53位籌組審查團隊。例如安全分析報告第2 章場址部份的審查委員專長包括地質、大地工程、水文、地震、海嘯等；第6章第5節的專長為機械材料、銲接、非破壞檢測；專長領域完全不同。原能會遂將53位審查委員就其專長對應於安全分析報告章節專業特性，分成10組審查分組以利深入嚴格審查安全分析報告。另為求審查的周延性，亦召開3次整合性會議，包括審查說明會議及現勘、期中及總結會議，以確保核二乾貯設施的安全性。最後由原能會依法定職權作成行政決定，屬原能會之專業判斷餘地。
二、本件於101年2月14日提送安全分析報告予原能會審查時，係檢附NRC依據聯邦法規10 CFR Part72「用過核燃料和高放射性廢棄物獨立貯存之許可要求」發出合格證書（證號72-1031）之NAC公司M型護箱第1版。安全分析報告在原能會審查過程中，NAC公司陸續針對M型護箱提出第2版與第3版之執照內容的變更申請，NRC 僅就其申請變更或修改所受影響的部分進行審查，因此不受影響部分仍為有效，並不影響該證照之有效性。參加人於103年4月23日以核端字第1038027671號函提送安全分析報告修訂版及其文件修訂紀錄表予原能會審查，文件修訂紀錄表第1-4頁中已載明更新合格證書CoC，即為修訂3版（Amendment No.3），原能會於104年2月9日以會物字第1040003674號函（下稱原能會104 年2月9日函）准予核備。雖NAC公司後陸續針對M型護箱提出第4版與第5版之執照內容的變更申請，就其變更範圍而言，並未影響到核二廠用過核子燃料乾貯設施之設計、運轉條件或有效性。
三、依放射廢棄物處理規則第5 條規定，乾貯設施對設施外一般人所造成之個人年有效劑量不得超過0.25毫西弗，惟參加人為降低核二廠乾貯設施對民眾與環境之輻射影響，遂以更嚴格之安全標準進行輻射防護設計，亦即對廠界個人年有效劑量為不超過0.05毫西弗。為達到前述設計標準，核二乾貯設施之護箱的設計需考量降低輻射的能量與減少穿透之輻射數量，參加人除增加護箱之混凝土厚度，以降低直接穿透之輻射外，另就貯存護箱之排氣口從直式排氣口改為類似階梯式的曲折排氣口，不僅可降低輻射且維持護箱散熱功能。此常見應用於輻射防護設計上，係利用輻射均採直線行進，經過如「之」字型設計之階梯式通道，即會使輻射需經過多次碰撞轉折，因輻射在轉折時與物質（如排氣管道壁）碰撞會有散射效應，使輻射因被阻擋而衰減。
陸、上開事實概要欄所述之事實，有被告85年9 月23日函、環評會99年1月27日第189次會議紀錄、參加人99年3 月核二廠用過核燃料中期貯存計畫環差分析報告、被告99年4月7日函、原能會102年9月6日函、被告103年4月3日函、103年2月系爭計畫第一次變更內容對照表（修正版）、101年2月安全分析報告、102 年2月8日核二廠用過核燃料乾式貯存設施採購契約之管考、系爭計畫第一次變更內容對照表第1、2、3 次審查會議紀錄、系爭計畫第一次變更內容對照表、原能會審查分組審查意見彙總表、被告103年4月18日環署綜字第1030030130號函、安全分析報告─文件修訂記錄表（1- 4頁）、原能會104年2月9日函、系爭函與環評會103年2月19日第256次會議紀錄及訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告得否對被告審核通過之變更內容對照表，提起撤銷之訴；又是否所有原告提起本件撤銷訴訟均屬適格；被告依其環評會審查結論，修正通過本件變更內容對照表，是否適法。
柒、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
一、按「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」分別為環評法第16條、第16條之1 所規定。次按「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。
（第3項）第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：
一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。（第4項）第1項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」為行為時環評法施行細則第37條、第38條所規定。準此，開發單位申請變更已通過之環說書或環評書內容，是否應就申請變更部分，重新辦理環評，須以申請變更之內容與已通過之環說書或環評書內容，加以比較。如涉及環保事項之變更，且其變更之內容有環評法施行細則第38條第1 項各款所列情形之一者，即應就申請變更部分重新辦理環評；雖涉及環保事項之變更，但其變更之內容不具有環評法施行細則第38條第1 項各款所列情形之一者，即無須重新進行環評，惟原則上仍應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核，僅於其變更係計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，始不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；至於其變更未涉及環保事項者，則僅須函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。
二、依前開條文說明可知，開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或環評書內容，涉及環保事項之變更，無須重新進行環評者，應提出環差分析報告或檢附變更內容對照表，由主管機關審核，是審核之准駁，使原經審查公告之環說書、環評書內容，發生是否變更之法律效果，故環差分析報告及變更內容對照表之審核結果，自屬行政處分。經查，本件被告所屬環評會於103年2月19日第256 次關於系爭計畫審查結論之會議紀錄，經被告以系爭函檢送予各委員及相關單位，其具體內容嗣為被告103 年4月3日函所記載。而依環評法第3 條之規定，本件被告為審查環評報告有關事項應設環評會，可知被告應以其所屬環評會審查結果作成處分，原告聲明不服系爭函，實係不予認同環評會上開審查結論之意，經核被告103年4月3日函（被告答辯卷〈下稱被答辯卷〉第5至6頁），亦係本於環評會103年2月19日第256次關於系爭計畫審查結論所為之具體記載，且本件自始至終，原告均係就上開審查結論不服而循序提起行政救濟，即難謂程序上有何未合。再者，被告上級之訴願機關亦同此認定，就原告許富雄等9 人所提訴願進行實體審理，並作成訴願駁回之實體決定（本院卷一第25至31頁），已能保障其等行政救濟之權利。
是被告認原告撤銷之標的非屬行政處分而僅為事實行為云云，尚非可採。
三、依行政訴訟法第4條第1項、最高行政法院75年判字第362 號判例及司法院釋字第469 號解釋理由書意旨可知，非處分相對人若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，可認為具訴訟權能，得以行政訴訟救濟。次依環評法第1 條、第3條第1項、第5條第1項、第6條第1項、第7條、第8條、第14條第1項、第16條、第17條及同法施行細則第6條等規定，足見環評法規範之環評制度，有保障開發行為可能影響範圍之當地居民生命權、身體權、財產權，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹保護抽象之環境利益（公共利益）。繼依前揭行為時環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，而涉及環保事項之變更者，有必須重新進行環評、應提出差異分析報告或檢附變更內容對照表3 種情形。如應重新進行環評者，即有應進入第2 階段環評之可能。因此環評會對開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，核准變更內容對照表者，即無須重新進行環評，更不可能進入第2 階段環評，開發行為之當地居民，對此核准變更內容對照表（即無須重新進行環評）之處分，應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，依學說及現行實務一致見解，均認上開環評法、環評法施行細則規定（本件係以環評法第16條第1 項結合行為時同法施行細則第37條、第38條），為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環評審查結論提起撤銷訴訟。至於「當地居民」之範圍如何，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。查被告依環評法第5條第2項授權規定訂定之環評作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五。」而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為況線兩側各500 公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」據此可知，開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內者，應認屬開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格查明案號（最高行政法院104年度判字第388號判決意旨參照）。經查，本件原告許富雄等9 人居住於新北市金山區、萬里區，均在原能會於100 年10月27日公告之核二廠緊急應變計畫區8 公里範圍內，有其等所提身分證及距離圖附卷可稽（本院卷一第68至72頁），就可能引發核災事故之乾貯設施開發行為，顯屬利害關係人，是依前開說明，應認其等有提起本件撤銷訴訟之原告適格，被告及參加人主張原告許富雄等9 人非屬法律上利害關係人及當事人不適格云云，尚非可採。至於原告王鐘銘居住在新北市淡水區，與核二廠距離22.43 公里（參本院卷一第72頁反面身分證及距離圖），非於開發場所及附近5 公里範圍內或開發行為半徑10公里範圍內，亦非居住於核二廠緊急應變計畫區8公里範圍內，非空間上密接緊鄰者，是原告王鐘銘尚難謂係本件適格之當事人，其請求自應予以駁回。
四、原告主張：依環評法第5條第1項第10款、環評認定標準第30條第1 項第4款、第3項、環評作業準則第18條、第26條、第45條第1項至第4項規定，可知放射性廢棄物貯存設施增加貯存設施環評相關法令中，評估事項應由環評主管機關即被告依法逐項審查，本件變更增列M 型護箱之安全程度原能會可否接受，與是否符合環評變更程序係兩回事，被告自不能以變更設備後能否達安全要求，已由原能會審查確認為由，進而忽略其應自行審查相關環境影響與因應對策之責任，即本件並不符行為時環評法施行細則第37條第1 項但書各款情形，被告以原處分就變更內容對照表予以審核修正通過，自係違法等語，惟為被告所否認。茲以：
㈠前揭環評法第16條及行為時環評法施行細則第37條及第38
條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應事前進行環評之機制，避免以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序。綜觀上開規定，開發單位申請變更已通過之環說書或環評書內容，如涉及環保事項之變更，則依是否應經環評及審查程度之不同，分為：⒈應重新辦理環評（有環評法施行細則第38條第1 項各款所列情形之一者），⒉提出環差分析（其變更之內容不具有環評法施行細則第38條第1 項各款所列情形之一者），⒊檢附變更內容對照表送審核（符合行為時環評法第37條第1 項但書情形），⒋如未涉及環保事項之變更者之函請備查。經查，本件參加人向目的事業主管機關經濟部提出變更內容對照表，為經濟部於100年9月13日以經授營字第10020370880 號函轉送主管機關即被告審核，環評會旋即於100 年11月16日召開第1 次審查會，會中審查委員馮委員、李教授及顧教授（相關姓名見詳參被告答辯三卷〈下稱被答辯三卷〉第22頁反面至第38頁；以下論及第1至3次審查會所涉個人審查委員記載方式亦同）均以參加人本次所提M 型護箱涉及「核能安全」審查，宜取得原能會核能安全審查結論後再行辦理環評變更等語；原能會代表固於會中表示：「原能會負責核能安全、環保署負責環境保護，皆為獨立機關，各司其職，應各依其組織職掌審理相關計畫，不宜相互糾結。」等語（答辯三卷第23頁反面），惟第1 次審查會仍作成「請開發單位先將乾式貯存設施安全分析報告送行政院原子能委員會審查通過後，送本專案小組再審。」（答辯三卷第22頁）參加人於101年2月14日向原能會提送建照申請書、安全分析報告及財務保證說明申請核二乾貯設施之建照，經原能會係依放管法第17條第1項、第3項、執照審核辦法等相關法規進行審核，且核二乾貯設施申請建照涉及多重專長領域的審查案件，審查人員除原能會負責相關業務人員23位，為求嚴謹及客觀審查，另邀請各有關領域的學者專家30位，共53位籌組審查團隊，並將審查小組分為綜合、場址、運轉、臨界、結構、熱傳、屏蔽與輻射、密封、意外事件及品質保證10個專業分組，歷經6 回合嚴密審查，總共提出278 項審查意見（見參加人答辯二卷〈下稱參答辯二卷〉第14至289頁〈參證5〉及被答辯三卷第42頁原能會代表意見），始於102 年9月6日作成參加人安全分析報告審查通過之結論（被答辯卷第4頁〈被證3〉）。以放射性廢棄物具有高度危險性及專業性以觀，若其貯存措施不能符合安全性，即應評價對環境有重大不利影響之虞，則在環評會100年11月16日第1次審查會中多位審查會員即提出此項疑問而難以自行決定，而作成請參加人將安全分析報告送訴外人原能會審查通過後再為審理之結論，而原能會尚因此動用具有專業知識之學者專家、業務人士合計高達53人籌組審查團隊，並分10個審查小組進行6個回合、提出高達278項審查意見進行長達1 年半餘之綜合審查後，始得確認其安全性，觀諸上開如此繁複、冗長且具高度專業性之審查流程，則本件參加人就原環說書申請變更，僅以審查密度最低之變更內容對照表為之，容有規避審查密度較高之重新辦理環評或提出環差分析之嫌，於本質上即難謂合。
㈡被告及參加人雖以：被告於100年11月16日召開第1次審查
會時，因專案小組成員認M 型護箱設施安全與否屬原能會之權責，故請參加人先送原能會審查通過後，再檢送被告第2、3次審查會確認及參考，經被告環評會就原貯存設施變更後，認變更內容對環境品質有利，故依行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定同意參加人以變更內容對照表之方式通過審查，於法並無違誤等情為主張。依前揭行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定，就開發單位申請變更已通過之環說書或環評書內容，如涉及環保事項之變更，須先符合無須重新進行環評者，及僅得於其「變更係計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者」，始不必重新提出環差分析報告。而上開但書規定之各種情事多涉及比較之觀念，易言之，須就申請變更之內容與原環評書或環說書進行比較，始能分出高低。經查，參加人於101年2月14日向原能會提送包括安全分析報告在內之文件申請原能會審核，其主要目的固係在申請核二廠乾貯設施之建造，就安全分析報告部分，亦同在回應環評會於100年11月16日第1次審查會之結論。然細繹原能會於102 年9月6日函審查通過之安全分析報告（被答辯狀第4項即被證3，另參卷附之104年2月安全分析報告定稿本），參加人於安全分析報告中僅單獨就M 型護箱進行分析，並未論及原環說書已通過之金屬護箱、混凝土窖、混凝土模組及除M 型護箱外之其他混凝土護箱（按M 型護箱屬混凝土護箱之一種），亦未及於被告99年4月7日函同意審查通過之I型、H型兩種混凝土護箱（按I型、H型兩種護箱亦屬混凝土護箱之一種）。
是原能會雖就M 型護箱之安全分析報告審查通過，惟此至多意謂M 型護箱符合安全性，惟相較於上開其他種乾貯設施究係何種為更安全或對環保之影響程度更低，自無從僅依此安全分析報告而能得知。易言之，M 型護箱之安全分析報告固因審查通過，惟相較於其他乾貯設施，其安全性有可能較原環說書環境品質更不利之疑義，非可由安全分析報告得悉，是原能會就M 型護箱安全分析報告審核通過，並不能以此即謂本件符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書之各類情形，參加人得進而執以本件僅提出變更內容對照表之依據。
㈢繼以，縱不考量其他因素，本件如單純僅核變更內容對照
表（被答辯三卷第8 至12頁）變更項目，亦有下列未能符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定之情形：
⒈變更項目二，固以M 型護箱僅需使用27個（每個護箱可
貯存87組核燃料束，因而算出貯存2,349 束），每個護箱所需面積為5.25公尺5.25公尺，道路寬度需約6 公尺，貯存區面積縮小成約0.11公頃，均少於I 型護箱（上開數據分別為42個〈每個護箱可貯存56組核燃料束，因而算出貯存2,352束〉、5.8公尺5.8公尺、8公尺、
0.22公頃）與H 型護箱（上開數據分別為35個〈每個護箱可貯存68組用過核燃料束，因而算出貯存2,380 束〉、6公尺6公尺、8公尺、0.21 公頃），因而認符合「計畫產能或規模降低」之情形。惟查，M 型護箱之所以僅需使用27個，係因每個護箱可貯存核燃料束增加至87組所致（此數字超出I型護箱56組、H型護箱68組甚多）；另核每個M 型護箱於貯存數量遠超出I型、H型護箱之情況下，其護箱直徑僅為4.25公尺（僅多出I 型護箱〈
4.2公尺〉0.05公尺；甚尚少於H型護箱〈4.4公尺〉0.15公尺），於每個護箱淨距僅1公尺（尚較I型護箱〈1.6公尺〉更接近0.6公尺；較H型護箱〈0.8公尺〉多出0.2公尺），所需面積僅5.25公尺5.25公尺（尚少於I 型護箱〈5.8公尺5.8公尺〉、H 型護箱〈6公尺6公尺〉），參諸上開數據，意謂每個M 型護箱內貯存核燃料束之密度遠越過I型、H型護箱，且貯存護箱間距離亦少於I型護箱，即M型護箱內、外之核燃料束密度至少有超過I型或H型護箱之情形，則單位護箱對環境影響之程度自非降低，容應有不利之處。遑論本件縱無廠外運送問題，仍有廠內運輸問題，在被告、參加人並未提出3 種護箱裝滿核燃料束後之重量對照表（被告僅稱裝載密封鋼筒之M型護箱加上運送車輛本身之重量合計約為120公噸），則依常理言，亦應以單位貯存核燃料束量最高之
M 型護箱為最重，對廠內建物之樓地板、路面產生之破壞力亦應最大，然被告、參加人就此數據非但不全，被告僅泛稱本件廠房建築結構原始樓板設計，經評估保守估計可使用之載重為130公噸，超過120公噸，是原始樓板設計仍具有相當安全等情置辯，惟此僅能表示M 型護箱之安全性，但無法說明於較I型、H型護箱於環保上具有優越性。而安全分析報告僅係單就M 型護箱單一型號所為安全性之審查，縱經審查通過為安全，亦不能遽以此即謂較原環說書、差異分析報告為優。是難以就參加人所提M 型護箱使用數目、貯存核燃料束總數、道路寬度需及貯存區面積之數字均少於I型與H型護箱，且在參加人就3 種護箱裝滿核燃料束之重量隱而不談之情況下，即得泛謂本件符合「計畫產能或規模降低」之情形。
⒉變更項目四，參加人固以環差分析報告已將場址變更至
平坦地（原環說書場址係位於核二廠西南方山邊），逕流量減少而減少排水濠溝寬度（由91公分減為50公分）；至於周圍圍籬及進出門之敘述則依安全分析報告為由。惟排水濠溝寬度減少，除無法符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書之任一情形外，更顯係對環保更不利之事項；雖場址由原環說書之西南方山邊變更至平坦地，然此在參加人於99年間提出環差分析報告時即已發生，此時至遲應於斯時提出環差分析報告就寬度減少近半事項進行相關說明，尤有甚者，參加人於變更理由⒈末段更記載「惟未來仍將以主管機關核定之水土保持計畫為準。」之字句，足見此變更事項尚未確定或可得特定，自非僅得便宜以提出變更內容對照表之方式取代。至於安全分析報告僅係單純就M 型護箱所為，而非一具有比較性質之報告，已如前所述，是亦無法僅以安全分析報告為憑，進而提出變更內容對照表以變更進出門之位置。
⒊變更項目六，此部分兩造及參加人最大之爭執，在於參
加人申請變更將原環說書中沉砂池之油污清除設備無須設置，惟為原告所否認。經查，將原須設置油污清除設備改為無庸設置，除無法符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書之任一情形外，更顯係對環保更不利之事項。雖參加人於變更理由⒉記載係因計畫場址由原環說書之核二廠西南隅變更至環差分析報告之核二廠一、二號機組北方空地，不會排入原環說書所載場址東側小溪，故沉砂池無須設置油污清除設備等字句，惟此項變更為何未於99年間環差報告即列入？且上開理由甚為空泛（所謂清除油污究係何所生）。迄至第1 次審查會時，被告所屬水質保護處於第1 次審查會就此項目產生疑問，惟僅要求參加人提出原設置油污設備用途（被答辨三卷第24頁），然參加人僅於第1 次審查會議審查意見補充資料貳、十一、答覆說明三記載「設置油污清除設備主要用途係原場址附近有變壓設施，如不慎排出油污，恐有污染環境或影響本設施之虞時之防患措施。」惟亦未指明此項說明之依據為何。至於被告、參加人於本件訴訟中，固提出原環說書定稿本5-52、5-54頁（詳本院卷三第195、197頁螢光筆標示所示），執以油污清除設備，係為清除69KV開關場（被告稱為變電設施〈本院卷三第225頁〉，參加人稱為變壓設施〈本院卷三第104頁〉）所生油污，而被告尚稱變更後場址已無變電設施，亦無油污不慎排出致隨流水排入東側小溪之疑慮（本院卷三第226 頁）等情為主張。惟上開文字係記載：「㈠構築擋土結構……，並作好排水設施及溢流池（沉砂池）等設備，以防止砂流入附近水體，計畫場址將於69KV開關場臨小溪空地設置溢流池（沉砂池），採重力沉降方式去除砂泥與雜質。……」「沉砂池的設計……每月清除沉降砂土一次，以維持其除砂功能之正常，同時附有油污去除設備，能夠有效去除放流水中之浮油，避免排入東側小溪中。」既未記載69KV開關場會產生油污，復未言明原環說書場址如發生油污情形，必僅由69KV開關場運作而產生，是被告與參加人之上開主張，於原環說書中已並無任何依據。更有甚者，被告上開另稱變更後場址已無變電設施，此與參加人於第1 次審查會審查意見補充資料貳、一、㈤答覆說明一所載「場址東南側、西南側與西北側為核二廠之既有建築物，其中距離最近之建築物為『五號緊急柴油發電機廠房』，約30公尺。」等字句迥然不同（被答辯三卷第32頁）。則綜上以觀，參加人以提出變更內容對照表之方式為此部分之申請變更，亦於法有違。
⒋變更項目七，被告、參加人以：M 型護箱無論在貯存設
施面積、開挖土方量、回填土方量、棄土方量、基樁棄土量、總棄土方量均較I型、H型護箱為少，因而認符合「計畫產能或規模降低」之情形。惟細繹此部分之記載，其此部分係以「M 型護箱」與「I型或H型護箱」為兩個區塊進行比較，惟I型、H型係兩種完全不同型號之護箱，其相關數據絕不可能完全相同，此部分參加人為何不為如變更事項二採3 種護箱各項數據逐一臚列方式進行，未見其為任何說明，已容非無疑，是此項變更事項之比較已欠缺客觀性。次以兩者進行比較之數據有7 項，其中第2項深度部分，M型護箱為「約」1公尺，I型或
H 型護箱則為1公尺，既謂「約」1公尺，則實際上即有發生大於1 公尺情形之可能，而不得謂係「計畫產能或規模降低」。至於第3至7項有關土方量，相關數據均採區間值，M型護箱各項數據之上、下限值固均高於I型或H型護箱，乍看之下，M型護箱在環保上均較I型或H型護箱為有利，惟揆諸實際，兩者各項之數據區間絕大部分均為重疊，亦可能發生I型或H型護箱實際產生之土方量小於M型護箱情形之可能。更有甚者，變更後內容第8項亦就M 型護箱部分記載「本計畫土方如因水土保持而有差異，將依主管機關核定之水土保持計畫書執行。」等字句，其關於第3至7項之數據均未確定或可得特定，則參加人就此變更事項僅便宜地提出變更事項對照表之方式為之，自於法有違。
㈣被告與參加人雖另以：就參加人提出之變更內容對照表，
環評會委員於第1至3次審查會中，確已針對變更後所增列之M 型護箱可能對環境造成之水汙染、廢棄土汙染、輻射汙染等不良影響進行評估，並參酌已經原能會審查通過之安全分析報告提出問題以求詳解，參加人亦已於原環說書及差異分析報告中提出，是環評會委員本於專業判斷，認定乾貯設施之變更對環境並無更不利之影響，故同意通過內容變更對照表，核無違法不當，法院自應予以尊重。茲以：
⒈依環評法第1條、第3條第1項、第5條第1項、第6條第1
項、第7條、第8條、第14條第1項、第16條、第16條之1及第17條等規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。此乃重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環評程序及環評會內具各項專業委員予以把關，甚至連法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。而自行為時環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或環評書內容，而涉及環保事項之變更者，有必須重新進行環評、應提出差異分析報告或檢附變更內容對照表3 種情形。環評會對申請變更環說書或環評書內容之審查，可說是環評之延續，亦是有賴法定程序及具各項專業委員予以把關，法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。法院對環評會關於環評審查之尊重，是承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：
⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。環評會對環評之審查既承認其有判斷餘地，應要求其判斷存在理由。此項理由至少是可自環評之審查過程可知得其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵，此判斷結論是否可採，即容有疑慮；又苟判斷出於錯誤之事實或不完全之資訊，法律概念涉及事實關係時，其涵攝發生明顯錯誤，即屬判斷出於恣意濫用而違法。
⒉經查，本件（第256 次）環評會決議及審查結論僅載：
「三、報告事項第五案（按即系爭計畫案），對於民眾團體所提安全疑慮，本次變更未改變相關安全要求，環境影響程度基本上未改變。至於變更後設備能否達安全要求，已由行政院原子能委員會審查確認。」（被答辯三卷第100 頁），其中前段文字難窺知本件通過審查之理由，後段文字則在單純說明M 型護箱安全性業經原能會審查確認，惟與行為時環評法施行細則第37條第1 項但書規定之各種情形根本無涉。次以，綜觀行為時環評法施行細則第37條、第38條規定，於申請變更環說書或環評書內容，而涉及環保事項之變更者，有重新進行環評、應提出差異分析報告或檢附變更內容對照表3 種情形，均須經由環評會審查，惟此3 種情形之要件完全不同，本應有3 種不同之方式進行審查。惟查，被告所屬綜合計畫處於第2 次審查會中，提出「有關環評變更內容對照表係以何種方式審查？如何修改作業程序？目前尚未完全定案。」（本院卷一第60頁反面）且被告於本件中並未就其變更內容對照表審查方式是否定案予以說明。又本件除參加人並未於變更內容對照表之各變更事項究係符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書所列「計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者」各種情況具體記載外，且核環評會第1至3次審查會討論內容，亦多無記載本件係符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書之何種情形，而得以變更內容對照表之方式審查，是該審查結論是否正確，已容有疑慮。
⒊復參諸前揭說明，環評會一方面過於依賴不具比較性質
之安全分析報告，就僅具符合安全性之M 型護箱，誤認在所有乾貯設備中具有環保上之優越性；另方面僅就參加人強調之片面數據資料，進行形式上之審查，而疏未就本件申請變更之其他數據資料（如M 型護箱內核燃料束密度、護箱間設置之密度均較其他乾貯設備為高）或參加人於變更內容對照表隱而未提之數據（如M型、I型、H型3種護箱裝滿核料束之重量）進行實質審查，此部分涉及其所為判斷出於錯誤之事實及不完全之資訊；又被告於第1至3次審查會所為之審查，多未就各個申請變更項目究係符合行為時環評法施行細則第37條第1 項但書之何種具體情形進行，以致發生涵攝上之錯誤。是被告基此作成變更內容對照表審查通過之原處分，於法自有違誤。
捌、綜上所述，原處分有前揭所示之違法，而訴願決定關於原告許富雄等9人部分未予糾正，均有未合。原告許富雄等9人訴請撤銷，為有理由，應予准許；至於原告王鐘銘提起本件撤銷訴訟，未具備訴訟權能，屬當事人不適格，應認其訴為無理由。
玖、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
拾、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
書記官 吳 芳 靜