臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1440號104年5月7日辯論終結原 告 孫宗邦被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）訴訟代理人 王歧正 律師複 代理 人 洪凱倫 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國103年7 月28日院臺訴字第1030141981號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告於民國（下同）101 年4 月16日與越南籍女子張○惠在越南辦理結婚登記，其2 人前向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下稱駐胡志明市辦事處）申請文件證明及張○惠來臺居留簽證均未獲准許。嗣原告與張○惠再於102 年10月4 日共同向駐胡志明市辦事處提出結婚證書申請文件證明，張○惠並另於同日申請來臺居留簽證，經該辦事處以雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，分別依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第
1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，以103 年1 月7 日胡志字第10300000370 號函（下稱原處分
1 ）不予受理原告及張○惠文件證明申請、103 年1 月7 日胡志字第00000000000A號函（下稱原處分2 ）駁回張○惠簽證申請。原告不服原處分2 ，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟（關於原告不服原處分1 部分，本院另以裁定駁回）。
三、原告主張略以：原告與張○惠均身心健康，無不良紀錄與嗜好，且已提供結婚錄影光碟、相片、通聯紀錄、匯款單、內政部入出國及移民署專勤事務第二大隊高雄市第二專勤隊（下稱高雄市第二專勤隊）訪談資料，證明非假結婚，被告僅以面談時所詢1年多前之細節事項，因記憶模糊或口誤而陳述不一，即否認原告與張○惠之婚姻真實性，難令人心服，訴願決定以國家安全利益為名駁回訴願，顯屬矯枉過正。另101 年7 月26日第一次面談，係因張○惠之越籍前男友刻意製造兩人尚在交往假象，且駐胡志明市辦事處面談官威嚇、利誘並疲勞訊問，致未通過面談，該面談官並偷看張○惠手機，已嚴重侵犯個人隱私。102 年7 月10日第二次及同年10月7 日第三次面談，則因原告與張○惠為異國婚姻，由於語言不通、人生地不熟、婚前未熱絡往來及文化認知上差異，致面談時雙方對於兌換越盾、參加婚宴親友、女方家庭情形、接機人數、與代辦人見面時間、拍婚紗照等項之回答不一，且所詢首次見面當天晚餐、贈送高山茶、給付生活費等項，已偏離男女婚姻主題，又屬1 年多前之事情，記憶早已淡忘，雙方說詞因而略有不同。況原告與張○惠被分別訊問，剝奪當面對質之權利，欠缺實質正當性，又結婚乃人民自由權利，原告與張○惠如同犯罪嫌疑人遭審問，面談內容甚至偏離婚姻，被告面談程序亦存有嚴重瑕疵。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分2 均撤銷。⒉被告對於張○惠簽證之申請，應作成准許的行政處分。
四、被告答辯略以：㈠基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家
主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤：
⒈依司法院釋字第613 號、第585 號及第391 號解釋，倘
簽證核發與否為行政權之核心領域時，司法機關鑑於權力分立之憲法基本原則，即應就行政機關之裁量自由予以高度尊重，不能就相關事項進行司法審查之判斷。而有關外國人之簽證管制問題，係與國家主權高度關連之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請。是若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與外國護照簽證條例第12條第2 項拒發簽證得不附理由之規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⒉又針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之
問題，我國立法者於外國護照簽證條例第12條之立法理由即明文宣示，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。
⒊再者，基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及
確保國家行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。是以，行政程序法第3 條第3 項第2 款既明定外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為，不適用該法之程序規定。且外國護照簽證條例第12條第2 項亦明定，依前項規定拒發簽證時，得不附理由。則有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⒋此外，依外國護照簽證條例第12條第1 項規定，有關簽
證准駁之判斷標準，包括「國家利益」、「申請人個別情形」及「（申請人）其國家與我國關係」。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查云云。
㈡縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，仍應受司法審
查，然外國護照簽證條例第12條明文規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，該條第1 項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被告及駐外館處依法並無核發簽證之作為義務。且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告提起本件行政訴訟顯屬當事人不適格。
㈢駐胡志明市辦事處依據面談結果，認原告與越南籍張○惠
之婚姻難認屬實，張○惠來臺目的容有疑慮，基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合：
⒈依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款、同條例施行
細則第5 條第3 項及外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第11點第2 款規定，被告或駐外館處於受理簽證申請時，依法即應審酌當事人對申請來我國之目的是否有作虛偽陳述或隱瞞，而有損害我國國家利益之虞。復按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。
⒉查張○惠為越南籍，以其與原告結婚欲來臺依親為由，
申請居留簽證，並與原告以辦理結婚戶籍登記為由，申請結婚文件證明。被告駐胡志明市辦事處考量上開2 申請之目的均為使張○惠來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5 條第3 項規定實施面談，資為審核判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。因原告與張○惠於102 年7 月10日及同年10月7 日接受面談結果，雙方就所詢事項之陳述多有出入，婚姻難認屬實，張○惠來臺目的可疑，基於維護國家利益考量，乃依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，拒發張○惠來臺簽證，於法尚無不合。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定：「外交部
及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」同條例施行細則第
5 條規定：「（第1 項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。……（第3 項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」㈡又人民根據行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴
訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。依外國護照簽證條例第11條、第12條及同條例施行細則第6 條等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1 項：「家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。」經社文公約第10條第1 款前段：「家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。」就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴（最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參看）。
㈢查行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之
行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第
3 項第2 款雖明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶居留簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查。被告稱關於簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限云云，洵不足採。惟本件居留簽證之申請人為訴外人即原告外籍配偶張○惠，有張○惠所具102 年10月7 日中華民國簽證申請書在卷可考（原處分卷第181 頁），故被告以原處分2 否准上開簽證申請，受處分人應為張○惠，要屬無疑，尚不因原處分2 列載原告為正本收受者、張○惠為副本收受者而異其認定。原告依法既無為張○惠申請居留簽證之公法上請求權，亦非原處分2 之受處分對象，則原告主張其配偶張○惠申請居留簽證經被告否准之此一事實，自不可能使原告因此而有權利或法律上利益受損害之情形，從而，原告以自己名義對被告駁回其配偶張○惠居留簽證申請之原處分2 提起本件課予義務訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分2 ，並命被告對於張○惠簽證之申請作成准許的行政處分，依前開規定及說明暨最高行政法院聯席會議決議意旨，其當事人難謂適格，應予駁回。又原告既非提起本件訴訟之適格當事人，其所為之相關主張及陳述暨兩造之攻擊防禦方法，即無審究必要，爰不予論駁，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 陳秀媖法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 8 日
書記官 張正清