臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1449號104年6月18日辯論終結原 告 魏君玲
魏君惠魏子傑魏子鈞共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
黃昱中 律師洪嘉呈 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 張天欽 律師
張雨新 律師
參 加 人 麗源建設股份有限公司代 表 人 林君紋（董事長）住同上訴訟代理人 高亘瑩 律師上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國103 年7月22日台內訴字第1030187332號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於起訴時為郝龍斌，訴訟繫屬中變更為柯文哲，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告等所有臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）坐落被告民國89年6 月26日公告劃定「北投區、捷運北投站東側更新地區」範圍內，前由訴外人張李秀英擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段○○○○號等33筆土地都市更新事業概要案」向被告申請報核，經被告以95年10月4 日府都新字第09530806200 號函核准在案。該更新案由參加人擔任實施者，擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段○○○○號等34筆土地都市更新事業計畫案」向被告申請報核，經被告以99年
5 月3 日府都新字第09831596002 號函核准實施。嗣參加人依都市更新條例第19條及第29條規定，於100 年6 月2 日擬具「變更臺北市○○區○○段○○段○○○○號等36筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」向被告申請報核，經被告以102 年6 月10日府都新字第1023064180 2號函准予核定實施。參加人為處理更新單元內西側臨建○○○區段○ ○段712 、712-1 及712-2 地號等3 筆土地現有巷道（下稱系爭巷道）廢止事宜，再於102 年8 月1 日依同條例第19條之1 規定向被告申請「變更（第2 次）臺北市○○區○○段○○段○○○○號等36筆土地都市更新事業計畫案
」（下稱系爭第2 次變更案），經被告認定不影響原核定都市更新事業計畫，以103 年2 月27日府都新字第1023241660
2 號函（下稱原處分）准予核定實施。原告等不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠被告主張廢巷係依據臺北市都市更新自治條例之規定，然而
被告所廢止之系爭巷弄是否為釋字第400號所稱「既成道路」，即有疑問！再者，系爭巷弄亦須符合臺北市現行法規之「現有巷道」之要件：
⒈「既成巷道」不盡然等於「現有巷道」，兩者之認定及法
律關係尚有差異，「既成巷道」是個相約俗成的用語，並非法律定義，其根據主要來自釋字第400 號；而「現有巷道」之認定，係於目前各縣市之建築管理自治條例或相關自治法規中明定。在實務上「既成巷道」和「現有巷道」仍有不同之處，按臺中高等行政法院93年度訴字第627 號判決要旨：「行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係。」是以，對於供公眾通行之現有巷道，應符合縣市政府相關建築管理或自治法規中明定之定義與要件，由縣市政府主管機關就其使用性質、寬度、使用期間之通行情形及公益上需要認定之。
⒉被告即臺北市政府之法規委員會95年9 月1 日北市法二字
第09532248600 號函示「現有巷道」如何認定一案，該函示略以：查有關現有巷道之定義，臺北市建築管理自治條例第2 條第1 項第3 款規定：「現有巷道：指供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之非都市○○巷道。」臺北市○○巷道廢止或改道申請辦法第3 條規定：「本辦法所稱現有巷道係指非都市○○道路○巷道。但不包括私設通路、類似通路及防火巷。」臺北市○○○○巷道申請建築原則第2 點：「本原則所稱現有巷道係指寬度在三．五公尺以上，編有門牌，且非屬防火巷或防火間隔、私設通路或類似通路之道路。但基地面積較小依規定免設停車空間之建築基地，其寬度得減為二公尺以上。」綜合上開規定，可知現有巷道至少須符合非為都市○○道路、非為私設通路及類似通路、非為防火巷等要件；而如要認定為前開自治條例之現有巷道，尚須符合供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之要件；如欲以現有巷道指定建築線，更須符合一定寬度以上之要件。
⒊查本件系爭巷弄無論在68年或102 年間，系爭巷弄位於供
大眾通行之中央南路一段之東側，系爭巷道之南端係延續中央南路一段而來，而其北端亦係沿著中央南路一段而去，皆屬往來不特定公眾所通行使用，顯然系爭巷弄絕非「死巷」，亦非「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」。故參加人主張申請廢止系爭巷弄云云，根本不符合臺北市都市更新自治條例第10條所規定申請廢止巷弄之要件「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者。」⒋且系爭巷弄之寬度僅為80至172 公分之間，並不符合臺北
市○○○○巷道申請建築原則規定（寬度在三．五公尺以上），如果寬度根本不足於3.5 公尺，如何通行一般車輛？如何可稱之為現有巷道？況且系爭巷弄是否符合「供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之要件」（首須不特定之公眾通行所必要；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷），實有疑問。被告身為都市更新、建築管理之主管機關，系爭巷弄是否符合「現有巷弄」之條件，竟於完全未於臺北市都市更新及爭議處理審議會第148 次審議會議資料中提出說明，率以認定系爭巷弄為「現有巷弄」而逕予核准廢巷，實有重大瑕疵而不當，自應予以撤銷。
⒌況，若在系爭巷弄並未「廢巷」之情況下，原告所有之土
地仍可因臨近中央南路一段之建築線而得以另行改建；然而，若被告以原處分核准「廢巷」後，原告所有土地無法據以中央南路一段相鄰之建築線而改建，自係侵害原告之權益，實有不當。承上，本件系爭巷弄並非所謂的「現有巷弄」，被告竟未實質審查系爭巷弄是否符合法規之「現有巷弄」，亦未提供充分情報給都市更新審議會，這也就是本件原告據理力爭不可廢巷的理由之一。
㈡退步言之，縱認系爭巷弄為現有巷弄，參加人申請「廢巷」
部份，違反臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第4條第1項之要件，參加人依法應取得「同一街廓內擬廢止巷道及臨接該巷道兩側之每筆地號土地所有權人及地上權人之人數、應有部分均超過五分之三之同意」；同時，亦不符合台北市都市更新自治條例第10條之規定。據此，系爭第二次變更都更案係不當而違法，被告核准第二次變更都更案即無理由，應予撤銷：
⒈按臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第4條第1項規定可
知，欲向臺北市政府申請現有巷道廢止或改道者，須具備前開三要件，尤其是同一街廓內擬廢止巷道及鄰接該巷道四週之土地所有權人及地上權人，乃平日進出、往來交通、使用現有巷道之利害關係人，如廢止現有巷道，將侵害同一街廓及鄰接土地所有權人及地上權人之重大權益。依據前開條例，欲申請廢巷者，應先取得「每筆」利害相關人之同意，或超過「每筆」地號「應有部份五分之三」之同意。申請廢巷卻不符合要件者，即屬無理由，主管機關自應駁回之。
⒉次按臺北市都市更新自治條例第10條規定可知，本條例係
規定就兩類型巷弄之都市更新案，始得以簡化方式併於都市更新案事業計畫中施行。然而，依據例外應該從嚴之法理，申請人及主管單位應嚴格限制於前開兩類之巷弄，始得併案處理之，否則將有侵害前開同一街廓及鄰接土地所有權人及地上權人之重大權益。
⒊然查參加人所申請廢止之現有巷弄，係臺北市○○區○○
段○○段539、539-1、539-2、603-1、712、712-1、712-
2、713、713-1、714、714-1、715、715-1、716、716-2、717、718等地號（即系爭巷弄），並不符合前開二類型情形，分析如下：
⑴參加人所申請廢巷之系爭巷弄，只有就前開溫泉段四小
段之712 、712-1 、712-2 地號，並非就現有巷弄之「全部」申請廢止，系爭巷弄亦非「全部」位於同一都市更新事業計畫範圍內，於法不符。尤其是同段地號603-1部份，位於同段603 地號之北投教堂外側道路上，為北投教堂、民眾、信徒出入交通之唯一出口，自不能藉口同一街廓有某一都市更新案，而恣意廢止該巷弄。⑵系爭巷弄亦是該街廓及鄰接居民唯一通往中央南路一段
之計畫道路唯一出入口，系爭巷弄並非同一街廓內之「死巷」，亦非位於同一都市更新事業計畫範圍內「單向出口」巷弄「自底端逐步廢止」。況且系爭巷弄同時亦提供民眾汽車、機車、大眾交通工具等往來通行中央南路一段，該中央南路一段之計畫道路與系爭巷弄，長久數十年來皆有供公眾使用之既存事實，自不宜輕易廢止變更。
⒋承上所述，根據本案實際情形，參加人所申請「廢巷」並
非前開兩類之「廢巷」，主管機關於審理此類廢止巷弄之申請案，應以嚴格審查，以保障民眾財產、往來民眾通行權為優先。本件參加人所申請之第二次變更都更案，並未依法取得現有巷弄及鄰接每筆鄰接土地所有權人、地上權人之同意，又不符合前開條例之例外規範，已然違法。被告竟不察而做出核准之處分，自有重大違誤，應予撤銷。㈢被告所主張廢止現有巷弄部份（即第二次變更都更計畫），
實不符合「公益性」及「必要性」，應不予准許，原處分就此核准實有不當，應予撤銷：
⒈查本件被告於102 年6 月10日核准實施者第一次變更都更
計畫，實施者旋即於102 年8 月5 日提出第二次變更都更計畫之申請，兩者間距不到2 個月，則實施者提出第二次變更都更計畫是否有其公益性、必要性，實非無疑。況且，實施者亦無法說明第二次變更都更計畫有何公益性與必要性。
⒉以本件而言，若原處分核准實施者廢止系爭巷道，則原先
系爭巷道東側土地，即因原處分核准廢巷而無法鄰接於中央南路一段之建築線，對於系爭巷道東側沿線之土地所有權人未來自行改建地上物之權利顯已構成明顯不利影響。本件實施者即刻意利用前述廢巷方式，迫使原告要將其所有房地畫入都市更新範圍內，否則原告所有土地無法鄰接中央南路一段之建築線，將無法自行改建或增建。另外，原處分核准廢止該「巷弄」，亦將造成眾多用路人之不便與危險。以由南往北行經中央南路一段之駕駛人為例，駕駛人原本行經至中央南路一段與大興街口前，路面較為寬廣，然行經本件都市更新範圍時，原有之路面明顯縮減、人行道突出，如有汽車、機慢車之駕駛不慎而撞上人行道，將影響往來用路人之交通安全。若主管機關默許財團可以用不當手法操弄都市更新程序，形同縱容財團可以任意廢巷、圈地佔地為王，剝奪地主據以維生之房屋與土地，更無益於促進都市土地再開發利用，改善居住環境，增進公共利益之目的，實不可取，原處分應予撤銷。懇請鈞院明鑑。
⒊故考量到更新後之建物與其周邊的調和、土地的容受及承
載力，與更新周遭建物及整體都市進行通盤性的規畫被告核准實施者所申請廢止系爭巷弄部分，實未考量到當地交通之「公益性」因素；且實施者申請第二次變更都更計畫時，完全未說明有何變更之「必要性」，皆有不當。原處分未考量第二次變更都更計畫明顯欠缺前述公益性、必要性因素，逕予核准第二次變更都更計畫，與法有違，自應撤銷。
㈣關於被告所提言詞辯論意旨狀內容，原告說明如下：
⒈被告所提被證15案例之情形，與本件情形不同。該案例之
情形係「…為單行道，巷道『禁止進入』之底端出口處與紅磚人行道垂直銜接，與可供通行之垂直道路路面有約20公分高低差（即道路邊緣之緣石高度），原本即非供小客車以上車輛通行之用，且汽機車禁止由向到底端進入，實與『單巷出口』之巷道無異等情」而本件乃無該案例之單行道、禁止進入、可供通行之道路與紅磚人行道有約20公分高低差之情形，自不足作以類比。被告泛稱本件系爭巷弄有「單巷出口」與「底端」情形，實與本件現況不符，自不待言。至被告另行舉出之被證20號、行政法院86年度判字第2262號判例、82年度判字第2279號等，亦皆與本件情況不同，毋庸贅言。
⒉另由被告前述案例所述，若可供通行之道路與紅磚「人行
道」有約20公分高低差之情形，似已造成汽機車禁止通行之事實，令鄰近土地所有權人往來通行有所障礙，自非不可能形成民法第787條第1項之袋地，即造成土地與鄰近公路無適宜之連絡，致不能為通常之使用。則本件原告若因原處分核准「廢巷」後，因改為人行道而有妨礙原告汽機車通行者，實際上已侵害原告之權益。
㈤綜上所述，系爭巷弄並非現有巷道，參加人申請廢巷並無理
由，亦不符合行政處分變更之公益性與必要性。參加人前次申請之102年6月10日函於事業計畫核定本內清楚記載：「本更新單元內無巷道廢止或改道計畫。」顯見並無提起本件廢止系爭巷道之必要。然而被告竟核准本件申請之「廢巷」，將令原告之房屋無法鄰接中央南路一段之建築線，造成原告不能自行改建之情形等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略以：㈠參加人報核之103 年核定計畫，乃是變更重建區段之土地使
用計畫，不影響原核定都市更新事業計畫，無須重行取得更新單元內地主同意，以簡化作業程序辦理，本屬有據：
⒈查原告所指臺北市○○區○○段○○段712、712-1及712
-2三筆地號狹長土地，分屬臺北市、顏榮崇、吳進德所有，宗地面積分別為48、5、5平方公尺，位於系爭更新單元內西側，鄰接之中央南路已開闢完成，參加人依上開臺北市都市更新自治條例( 下稱本自治條例) 第10條第2 款規定申請廢巷，並循本條例第19條之1 簡化作業程序辦理變更重建區段之土地使用計畫，經審議會審議通過，免舉辦公開展覽、公聽會及徵求同意程序，符合規定。
⒉本件變更案源起係因建管單位建照審查後，參加人局部調
整土地使用計畫，故程序上得以本條例第19條之1 規定採簡化作業程序辦理，此符合99年5 月12日該條修正第2 款立法理由所示（被證14號）因建築執照之審核，亦可為簡化作業程序辦理變更都更計畫之理由，應無疑義。原告指摘系爭巷道之廢止屬核心內容事項變更，應重行取得合於法定比率之土地所有權人同意，並被告有違反本條例第19條之1 規定等情，並無理由。
㈡參加人申請廢止系爭巷道符合本自治條例第10條規定:
⒈本案廢巷之行政程序不適用臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第4條第1項規定：
依本自治條例第10條之「免依臺北市○○巷道廢止或改道有關規定辦理」一語可知，關於都更案涉及現有巷道廢止事項，本自治條例第10條已有特別規定，在行政程序上不適用臺北市○○巷道廢止或改道自治條例，更無依該自治條例第4 條規定取得每筆利害關係人同意之必要，故原告主張並不可採。
⒉本案廢止系爭巷道，並無違反本自治條例第10條規定：
⑴廢巷之現有巷道不以巷道在非主要幹道為限：
本自治條例第10條對該條現有巷道並無定義，如以臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第3 條規定：「本自治條例所稱現有巷道，指供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之非都市○○巷道。」。依同自治條例第11條第1 項第4 款規定，可知現有巷道，除一般有實體巷巷子外，也包括臨主要幹道而不影響面向巷道建築物通達計畫道路情形。系爭巷道現況已與中央南路一段結合而成為整體道路之一部，該系爭巷道雖非兩側有實體建築物之巷道，亦可認定為本自治條例之現有巷道。原告謂本自治條例第10條之現有巷道，僅限於有實體巷且為死巷始有適用餘地，並不足採。本案被告所屬建管單位審查本件都更案建造執照申請時，參酌系爭巷道現況，參酌建築線指示圖、套繪圖、地形圖及現況照片，並比對地籍圖結果，認定系爭巷道所在土地之公共排水溝及部分道路坐落更新單元內，已符合廢巷條件，故在建造執照審查時要求參加人建築師釐清辦理廢巷，並非無據。
⑵參加人為求更新單元土地整體利用，辦理廢巷以解消其公用地役關係，並無不合:
行政法院(改制前)45年判字第8號判例:「本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。」依原告提出之農林航空局65年間拍攝之照片可知，本案系爭巷道供不特定人通行，迄今至少已近40年，原土地所有權人於通行之初也無阻止情事，符合司法院釋字第400 號解釋闡釋之具有公用地役關係之巷道，屬他有公物中之公共用物情形。系爭巷道在建築物套繪圖、地籍圖等圖說，甚至是謄本上所載地目欄均為「道」地目，參加人循都更程序辦理廢止系爭巷道，以解消公用地役關係，使更新單元土地得以整體開發利用，既與原告期待相符，也並無任何違法或不當情形。
⑶原處分同意廢止系爭巷道符合本自治條例第10條第2 款規定，爰依該條實體與程序要件檢討如下:
①系爭巷道為都市更新事業計畫範圍內，經參加人整體規劃為可供建築用地，並更新後供作人行步道使用。
本件更新單元三面臨路，周邊中央南路一段、大興街、清江街之計畫道路也都已開闢完成，可供通行。
②系爭巷道廢止也符合同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止規定:
A.以中央南路計畫道路與本案更新單元整體觀察，系爭巷道為中央南路與本更新單元包夾，實與單向出口之巷道無異，並以基地南側（即臨大興街側）為底端往北逐步廢止至中央南路一段81號（溫泉段四小段604地號），符合自底端逐步廢止規定。
B.退言之，本自治條例第10條第2 款所規定之「單向出口」與「底端」文字，也非如同原告所言僅局限於死巷情形才能適用：類此廢巷案例並非首例，此有本院99年訴字第2552號判決可供參考，本院就該案廢巷所持之見解也為最高行政法院100 年判字第2004號判決所維持。在該案判決中，本院不拘泥於法條文字，採廣義解釋，認定巷道之通行方向亦可以資判斷「單向出口」要件。即，本案中央南路一段臨更新單元側，乃是南往北人車通行單行方向，汽機車均不得逆向行駛，此與本案廢止系爭巷道乃是自大興街往北廢止方向相同，故自中央南路一段計畫道路與本案更新單元整體觀察，系爭巷道由南往北觀之，實與單向出口之巷道無異。其次，在上開判決中，本院也以道路設施（如道路標誌）採為判斷「底端」要件，更不限於死巷巷底才是底端。
本案系爭巷道臨大興街處都有電線桿之設置而無法通行充理由，故系爭巷道自此底端往北逐步廢止，也無不合。
C.尤其，本案廢止系爭巷道也經審議會第148 次會議決議通過廢止，程序上也無任何問題。
⒊原告所舉圖例（原告起訴狀第9 頁），乃是新北市都市更
新審議原則之圖示，並非臺北市之自治法規，其無法適用於臺北市甚明。是原告舉上開規定，據以指摘原處分同意廢止系爭既成巷道違反本自治條例第10條規定云云，均不足採。
㈢原告對系爭巷道僅有反射利益，且不因被告廢止系巷爭道而受損害：
⒈原告對系爭巷道僅有反射利益：
依行政法院82年度判字第2279號判例由上判例可知，公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，原告就系爭巷道之利用也僅止於出入通行，對系爭巷道僅有反射利益，當不得對該土地主張任何權利。
⒉原告也不會因系爭巷道之廢止而受損害：
⑴本件更新單元三面臨路，周邊中央南路一段、大興街、
清江街之計畫道路也都已開闢完成，可供通行。系爭巷道為都市更新事業計畫範圍內，經參加人整體規劃為可供建築用地，並更新後供作人行步道使用，也無損及原告任何權益，所訴自無理由。
⑵原告於102 年核定計畫，雖無出具都更同意書，惟原告
既向參加人積極表達選配更新後房屋、車位意願，即是期望參加人進行改建，並以更新後房地進行選配，符合原告更新期待：
原告既填寫「選配通知書」表示分配更新後房地，自應認為原告已同意本件更新事業計畫案，藉以分配更新後房地。經估價師估算原告等4 人更新前權值共為1.02億元，經原告4 人選配4 戶10車位、1F-A6 店面及10個車位後，因實分配已超出應分配( 見本條例第31條第2 項) ，故須繳納差額價金約2,213 萬，此都有權變計畫書可供鈞院查考。從原告積極向參加人索要多一倍更新後房地之行為觀之，倘原告本意確為不認同本件更新案之進行而不得不選配，又何必在表達選配意願之外，更向參加人要求多分配房地? 由此足證原告並非否定本件更新案，也不是爭執原處分有無違法或不當，僅是為滿足一己私利，向司法機關興訟以增加其談判籌碼而已，是被告認為原告就本件更新案根本無權利受損，所訴當無理由。
⑶原告所言因廢止系爭巷道有如下影響，皆不實在：
①原告言被告縱容財團剝奪地主據以維生之房屋及土地，乃是不實訟詞：
原告更新前房地，乃出租他人收取賃金，本身並未住居該處；更新後，除所獲配第19、20樓高樓層更新單元外，也有分回一樓店面可再作商業使用。換言之，更新前後並無改變原告使用收益房地權能，原告言被告縱容財團剝奪地主據以維生之房屋及土地，形塑被建商打壓假象，乃是原告臨訟所撰之訟詞。
②原告言參加人藉廢巷方式來消滅巷道沿線土地所有權
人建築線使其日後不能進行改建，並綁架不同意參與更新之地主，亦是原告空言推測之結果:
依建築法第48條第2 項規定，基地臨現有巷道另定建築線，乃是在有必要時才另定建築線，本案已有完整更新單元進行都更，系爭巷道並無另定建築線之必要。退言之，縱如（假設語氣）原告所規劃日後將自行重建，除原告基地寬度有所不足外，另欲以系爭巷道指定建築線時，因系爭巷道寬度自0.8 公尺至1.72公尺不等，也不符合臺北市○○○○巷道申請建築原則第2 點所定寬度應有3.5 公尺以上，編有門牌規定(被證13號) ，原告主張以系爭巷道指定建築線，與規定亦有未符。系爭巷道之712 地號土地權屬為臺北市所有，依本條例第27條所定: 「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，…。
」，並與更新單元內其他市有土地併同分配更新後房地，也無法與原告基地合併建築。故廢止系爭巷道與原告日後能否自行建築也無關連，原告所訴自無理由。
③原告謂廢巷後其土地為袋地，並無可採:
原處分同意廢止系爭既成巷道，其目的在將更新單元土地做整體規劃利用，符合都更法要求之公益性外，也符合原告更新期待，原告並無權益受損可言。原告所指袋地，係沒有公路通行的土地。然，原告既表示更新選配意願並選配更新房地( 如一樓A6店面及高樓層單元) ，其所有612 地號房地參與系爭更新案，自無形成袋地之可能。退言之，縱如原告主張日後劃出更新單元得以自地自建，原告上開房地仍可經由更新後人行步道出入，原告率謂因此無法通行至中央南路而形成袋地，此為原告憑空想像之訟詞，殊難憑採。
④原告謂廢止系爭巷道改作水溝將造成淹水，更是斷章取義之詞:
原告所舉民意代表連署拓寬中央南路一段附近側溝，乃是中央南路一段225巷至大業路280巷側溝，此與本件更新單元所在位於中央南路一段與大興街口，根本無涉。原告另舉過往中央南路積水問題的癥結，係因颱風帶來罕見雨量，原有的排水系統收集大興街、大業路280巷及三合街排水支線流量，僅靠大度路1.35m口徑管涵，排水容量不足所致，此與原處分同意廢止系爭巷道也無關連。再者，本案系爭巷道改作水溝也須經被告所屬水利機關核准改作水溝設計圖說後方得據以施工，原告卻斷章取義，舉水利處在96年間就中央南路及排水改善策略之新聞稿謂有權益受損，實乃虛捏之詞。
⑤原告所指臺北市○○區○○段○○段712、712-1及71
2 -2三筆地號土地，分屬臺北市、顏榮崇、吳進德所有，並也參與本件更新案，原告指稱參加人申請變更系爭巷道後即為參加人私有土地(原告訴狀第6頁第16行)，乃是原告毫無依據之說。
⑷綜上，系爭巷道之廢止，廢巷後不論基地面積量體、共
同負擔都無變動，即無影響更新單元內地主權益，且參加人亦承諾如有新增工程費用都由參加人負擔，廢巷後原位置與更新單元土地一併規劃，留供退縮4 米完整舒適步行空間供行人使用，被告認定不影響原核定之都市更新事業計畫，並以原處分核定參加人103 年核定計畫，便無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人主張略以：㈠原告等人103 年9 月22日行政起訴狀略謂：參加人在未獲本
件都市更新案更新單元內土地所有權人同意前，逕行變更第二次台北市○○區○○段○○段○○○○號等36筆土地都市更新事業計劃案並申請廢止原告等人所有台北市○○區○○段○○段○○○○號土地西側現有巷道，被告核准參加人實施上
開變更，有侵害原告等人之權益云云，然參加人以為渠等主張應無可採，蓋：
⒈參加人原擬具「擬定台北市○○區○○段○○段○○○○號
等34筆土地都市更新事業計畫案」，經被告99年5 月3 日以府都新字第09831596002 號函核定在案，上開被告核定計畫之時，當時更新單元內建物及土地所有權人（按：台北市○○區○○段○○段○○○○號）為原告等人之母即黃淑婉，其出具更新同意書予參加人，並對於被告所核定上開計畫並無異議；後原告等人之母即黃淑婉將上開不動產於99年8 月
4 日出售予原告等人，參加人調整上開核定內容，提出「變更台北市○○區○○段○○段○○○○號等36筆土地都市更新事業計劃及擬定權利變換計劃案」，經有土地所有權人
66.04%（同意35人/ 總計53人），面積85.18%（同意2520.53 ㎡/ 總計2958.99 ㎡）；合法建物所有人為60% （同意27人/ 總計45人），面積83.53%（同意1645.21 ㎡/1969.61㎡），土地及合法建物面積均超過80% 以上同意且並向被告報核、公開展覽、公聽會程序及審議會102 年3 月11日第128 次委員會審議後，經被告核定在案；參加人復為處理更新單元內側臨建築線台北市○○區○○段○○段712 、712-1 、721-2 等3 筆土地現有巷道廢止事宜，再於102 年8 月1 日依都市更新條例第19條之1 規定，向被告申請變更台北市○○區○○段○○段○○○○號等34筆土地都市更新事業計畫案，經被告認定不影響原核定都市更新事業計畫，並經審議會102 年10月28日第148 次會議決議通過，被告即依都市更新條例第19條之1 規定予以核定。
⒉被告所核定之第二次變更，乃係變更重建區段之土地使用
計畫，並不影響原核定都市更新事業計畫，故無須重行取得更新單元內土地所有權人同意，而以簡化作業程序處理，係屬有據：
本更新單元範圍內西側臨建築線之台北市○○區○○段○○段712、712-1、721-2等3筆土地，分屬被告、顏榮崇、吳進德所有，宗地面積分別為48、5、5平方公尺，位於更新單元內西側，鄰近之中央南路已開闢而成，參加人依台北市都市更新自治條例第10條第2 款規定申請廢巷，並依都市更新條例第19條之1 簡化作業程序辦理。本件廢止巷道而致土地使用計畫之變更，參加人基於提高土地集約利用價值，增加都市通行及防災功能等公共利益，辦理該巷道之廢止，有利於更新單元內土地所有權人之權益及公眾利益，並無變更建築物原先配置及設計圖說，亦未有涉及容積變動，或影響將受配建物面積等都市更新事業計畫之核心內容，被告依都市更新條例第19條之1 第2 款規定認定不影響原核定之都市更新事業計畫者，就都市更新條例第21條第9 款之土地使用計畫之變更，得採免舉辦公開展覽、公聽會及依同條例第22條規定徵求同意之簡化作業程序辦理都市更新事業計畫變更，應屬有據，原告等人指摘被告之原處分違法云云，應認無理由。
㈡被告所核定之第二次變更計畫，經建造主管審核單位都市發
展局之指示列為應修改項目，並經審議會102 年10月28日第
148 次會議決議通過，鈞院應予審酌其專業性，不容原告等人任意指摘。
⒈蓋基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機
關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件所享有之判斷餘地，固仍應受司法審查，但行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4 條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定，此有司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由可足參照。按都市更新條例法第1 條第1 項規定之「都市機能，改善居住環境，增進公共利益」等係屬不確定法律概念，且都市更新屬於高度專業範疇，應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成判斷時無前揭情形，要難任意指摘其有違法之情形。本件廢止巷道而致土地使用計畫之變更，係參加人基於提高土地集約利用價值，增加都市通行及防災功能等公共利益，辦理巷道之廢止，此乃有利於更新單元內地主權益及公眾利益，審議會對此審查自有行政裁量範圍，參加人尊重秉照審議會之決議辦理。質言之，上開審議會，本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷，原告等人就行政機關所聘之審議會基於專業所為之判斷，任意指摘違法，尚不足採。
⒉查本案於102年6月10日變更事業計畫及擬訂權變計畫核定
後，於其後即依程序辦理本案建造執照申請事宜，並將本案相關建造審核相關事項提報主管機關審核，依102年6月26日建造執照申請案審核結果表應修改或補正事項（18）、（19）項，認定更新單元內溫泉段四小段712、712-1、712-2 等三筆地號依現況屬現有巷道與核定之都市更新事業計畫規畫為人行步道用途不符，要求現有巷道之廢止，因此實施者麗源建設股份有限公司方配合辦理變更（第二次）事業計畫報核辦理現有巷道廢止，並於102 年8 月28日召開變更( 第一次) 事業計畫幹事會（北市都新字第10231541310 號）暨102.10.28 都更審議會第148 次會議（府都新字第10231844400 號）決議，符合台北市都市更新自治條例第10條，規定准予廢巷，並於103 年2 月27日核定實施，故參加人係依照本案建造之審核機關台北市政府都市發展局所指示之修正事項辦理，以符合相關建築法規及指示修正項目，參加人實無任何侵害原告等人權益之情事。
⒊原告等人援引鈞院101 年度訴字第1317號判決及司法院大
法官會議第709 號解釋指摘被告之原處分不當云云。然鈞院101 年度訴字第1317號乙案是涉及土地使用分區劃分、法定容積及更新容積獎勵之變更等問題，該案實係涉及實質變更之情事，影響該案程序當事人權益甚鉅，司法院大法官會議第709 號並未處理都市更新條例第19條之1 ，而被告所核定之第二次變更乃依都市更新條例第19條之1 規定辦理，且本件廢止巷道並無變更建築物原先配置及設計圖說，亦未有涉及容積變動，或影響將受配建物面積等都市更新事業計畫之核心內容，本案系爭之第二次變更對於原告及參加人之權益無任何之變動或影響，故原告等人依此指摘，似為指鹿為馬顛倒混淆，自無可採。
㈢本案系爭變更所涉現有巷道廢止，實對於原告等人之現有基
地無任何之影響，原告等人陳稱對於其無法指定建築線一事顯非屬實，原告臨訟編派佯稱實不足採：
⒈經查，原告等人所有溫泉段四小段612 地號面寬約4.4 公
尺，深約26.2公尺，依台北市政府建築線指示圖（參參證二），原告等人之土地本即並未臨接建築線，且該筆地號面寬小於台北市土地使分區管制自治條例第三種商業區最小基地面寬5 公尺之規定，原告等人之所有上開土地本即無法單獨建築，故原告等人佯稱本案變更現有巷道廢止造成其無法指定建築線一事顯非屬實，原告等人之主張實不足採信。
⒉復查，本案於中央南路側建築線依建築線指示圖載為10公
尺計畫道路境界線，若原告等人所有之溫泉段四小段612地號土地欲單獨建築，必須依台北市公私有畸零地合併證明，申請購買同段同小段712 地號臨接同段同小段612 地號部分，並辦理廢巷後2 筆地號合併以臨接建築線且再與鄰地合併達到最小基地規模面寬，才能符合建築法第42條建築基地應與建築線連接? 連接建築線最小面寬之規定，故原告等人如欲就其所有土地建築，仍必須經過辦理廢巷之程序，故本案系爭廢巷程序對於原告人實無任何權益之損害或影響。
⒊原告等人主張本件廢巷應適用台北市○○巷道廢止或改道
自治條例第4 條第1 項規定，參加人以為原告等人主張顯無足取，蓋「都市更新事業計畫範圍內非屬都市○○道路之現有巷道，經整體規劃為可供建築用地者，如鄰近計畫道路已開闢或自行開闢完成可供通行，且符合下列情形之一，得併都市更新事業計畫送台北市都市更新及爭議處理審議會（以下簡稱審議會）審議通過後，予以廢止或改道，免依台北市○○巷道廢止或改道有關規定辦理：一、現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內者。二、同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者。」，此有台北市都市更新自治條例第10條可參，依此觀之，關於都市更新涉及現有巷道廢止，應依台北市都市更新自治條例第10條之規定，並不適用原告等人所主張之台北市○○巷道廢止或改道自治條例第4 條，從而原告等人之主張實屬錯誤。復原告等人所舉圖例（參原告等人起訴狀第9 頁），乃是新北市都市更新審議原則之圖例，並非被告之自治法規，從而自不拘束被告或參加人。
⒋末，本案巷道雖無實體巷道，然土地謄本上仍載地目欄為
「道」，故參加人依循都市更新程序辦理廢止巷道，使更新單元土地得以整體開發利用，並於更新後供作使用，並無損原告等人利益，也無任何違法或不當之處；另雖台北市都市更新自治條例第10條對於現有巷道未有定義，然參台北市○○巷道廢止或改道自治條例第3 條之規定，可知所謂現有巷道並不限於實體巷道，故原告等人迭次爭執台北市都市更新自治條例第10條之現有巷道限於實體巷道且為死巷才有該規定之適用並無足取。
㈣綜上，參加人於廢巷後原位置與更新單元土地一併規劃，留
供退縮4 米步行空間供行人使用，既不影響原核定之都市計畫，對於如有新增工程費用亦由參加人負擔，實不影響原告等人權益；且原告魏君玲於101 年6 月28日與參加人之代表協商時，表明除原選配外，渠等還要多4 戶及8 個停車戶，且不找補，參加人亦不得限制停車位樓層及大小，此有該協商記錄影本可稽，是足認原告等人對於被告、參加人就本件都市更新程序並無爭執違法，而僅要求更多之利益，原告等人提起本件訴訟謂本件廢巷對渠等改建有不利影響云云，顯屬空言，原告等人以訴訟方式杯葛都市更新之進行，罔顧其他均已同意且完成拆除之所有權人之權益，故原告等人提起本件訴訟實無理由，參加人具狀如上並援引歷次書狀及陳述等語。並求為駁回原告之訴。
六、本件兩造主要爭點為：被告係依北市更新自治條例第10條第
2 款「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」規定，准予核定參加人擬具之系爭第2 次變更案，是否適法？
七、本院判斷如下：㈠按都市更新條例第19條之1 第2 款規定：「都市更新事業計
畫之變更，得採下列簡化作業程序辦理：現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內者。第21條第7 款至第10款所定事項之變更，經各級主管機關認定不影響原核定之都市更新事業計畫者，免舉辦公開展覽、公聽會及依第22條規定徵求同意。」次按「都市更新事業計畫範圍內非屬都市○○道路○○○巷道，經整體規劃為可供建築用地者，如鄰近計畫道路已開闢或自行開闢完成可供通行，且符合下列情形之一，得併都市更新事業計畫送本市都市更新及爭議處理審議會（下稱都審會）審議通過後，予以廢止或改道，免依臺北市○○巷道廢止或改道有關規定辦理：……同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者。」北市更新自治條例第10條第2 款定有明文規定。據上可知，限於「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」之都市更新案，始得以簡化方式併於都市更新案事業計畫中施行。
㈡次按臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第4 條第1 項規定
：「申請現有巷道廢止或改道，應符合下列要件：一、具有公用地役關係之非都市○○巷道。二、同一街廓內擬廢止巷道及臨接該巷道兩側之每筆地號土地所有權人及地上權人之人數、應有部分均超過3/5 之同意。三、改道後巷道全部土地所有權人之同意。」臺北市建築管理自治條例第3 條規定：「（第1 項）建築基地臨接計畫道路或指定有案之建築線者，起造人申請建造執照或雜項執照前，應向臺北市主管建築機關（以下簡稱主管建築機關）申請指示建築線。但建築基地位於本市已完成市○○○○區○區段徵收地區或都市○○道路開闢完成地區，經主管建築機關公告免申請指示建築線者，不在此限。（第2 項）建築基地未臨接計畫道路或未臨接已指定有案之建築線者，應向主管建築機關申請指定建築線。」㈢查系爭第2 次變更案，參加人係依北市更新自治條例第10條
第2 款「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」規定申請核定（見被告答辯卷第6 頁，系爭土地都市更新審議案，「實施者（即本件參加人）說明暨修正情形」），嗣經決議㈡記載「符合本市都市更新自治條例第10條規定，予以同意」（見同上卷第10頁；暨參加人系爭土地都市更新事業計畫案103 年2 月核定版綜-1頁、本院卷第125 頁）。
從而可知，本件原處分係單純就系爭巷道准依北市更新自治條例第10條第2 款規定予以廢止核定（即本件系爭第2 次變更案）實施，洵堪認定。惟查：
⒈依北市更新自治條例第10條第2 款係針對「同一街廓內單
向出口之現有巷道」為規定，亦即依該自治條例條款規定自底端逐步廢止巷道者，須符合以下兩要件：⑴現為「現有巷道」者；⑵同一街廓內單向出口之巷道者。何謂「現有巷道」？對此，臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第
3 條，為杜絕爭議，即明定：「本自治條例所稱現有巷道，指供公眾通行且因時效而形成公用地役關係之非都市○○巷道。」基此可知，稱「現有巷道」者，自須具備「現有」，且符合「巷道」之外貌者，始足當之，而有別於「現有道路（幹道）」者而言。
⒉而查，系爭巷道目前供作為排水溝（加蓋）及人行道使用
，並與主要幹道○○區○○○路○段合而為一，為欠缺實體之巷道（即無體巷道），分別為兩造及參加人所不爭執（見本院104 年4 月28日準備程序筆錄，即本院卷第164-
165 頁、第229 頁），復有原告所提確有加蓋排水溝及人行道之系爭巷道現況照片，附本院卷第102-105 頁、第172-173 頁足佐，足知系爭巷道，現況為加蓋之排水溝及人行道，已不具「巷道之外貌」，能否稱之為臺北市○○巷道廢止或改道自治條例第3 條規定之「現有巷道」，已有疑義。
⒊次查，系爭巷道於68年7 月起，即已無法呈現「既成巷道
」之外貌，反而係與主要幹道○○○區○○○路○段結合為一，屬無法分辨之現象（見本院卷第200 頁圖示，長條黃色標示部分），有原告所提林務局農林航空測量所68年
7 月2 日（黑白照）及102 年11月30日（彩色照）系爭土地之航照圖各一張附本院卷（影印本，請見本院卷第198-
200 頁）足稽，並為兩造及參加人所不爭執（見本院104年5 月26日準備程序筆錄，即本院卷第202-203 頁；本院卷第223 頁反面），自堪認為真實。據上可知，系爭巷道現況係供作加蓋排水溝及人行道使用，並與主要幹道○○區○○○路○段合而為一，已非實體之巷道（即無體巷道），洵堪認定。系爭巷道雖以巷道稱之，但實際上並無實體巷道存在，自難謂符合「現有巷道」之實質定義。又因系爭巷道已全然不具巷道外貌，自不生所謂「單向出口」之認定問題，而未能符合上開北市更新自治條例第10條第
2 款「同一街廓內單向出口之現有巷道」規定之要件。⒋雖系爭巷道坐落之地號，即更新單元內西側臨建○○○區
段○ ○段712 、712-1 及712-2 地號等3 筆土地，其土地登記謄本之「地目」仍載為「道」（見本院卷第246-248頁，即被證18）。惟按土地登記簿乃地政事務所依土地法等法規為土地管理之登記簿，而關於土地應受土地使用管制法令如何之限制，固係以土地登記簿上「地目」、「使用分區」及「編定使用種類」等欄位之登記內容定之，然土地相關登記之記載，本應符合現況，避免土地登載事項與實際現況不符，以維護土地管理之正確性。因而土地管理機關應依職權，適時依法就土地使用現況為適當之登載或註記，如系爭巷道已經與主要幹道合而為一（即合併）不復存在者，基於管理之正確性，自未能以無體之「既成巷道」登載。當發現舊有登記與現況不符時，即應依職權為適當之管理，或自行申請，或通知所有權人、管理權人申請為消滅或變更登記，以符實際。被告主張系爭巷道雖非兩側有建築物之巷道，非具實體巷道，但臨主要幹道，亦可認為北市更新自治條例之現有巷道等語，惟此容有忽略所謂「現有巷道」之實質，及系爭巷道已經與主要幹道結合（合併），且為主要幹道之排水溝及人行道之現況，並無根據，難謂可採。
㈢綜上，兩造所爭執之系爭巷道，其土地登記簿謄本地目雖載
為「道」，但其現時狀況○○○區○○○路○段之加蓋排水溝及人行道一部，已不具「現有巷道」之外貌，亦無所謂「巷道單向出口」問題，因而未符北市更新自治條例第10條第
2 款「同一街廓內單向出口之現有巷道」規定之要件，系爭第2 次變更案自不得以簡化方式併於都市更新案事業計畫中施行。被告未查，以原處分准予依北市更新自治條例第10條第2 款規定核定系爭第2 次變更，其適用法令，即有違誤。
至系爭巷道因系爭土地登記簿謄本地目載為「道」，因與主要幹道（道路）合併，現況為排水溝及人行道等，已不具「現有巷道」外貌，而另需為土地變更登記或廢止，核屬另一依法處置問題。
八、從而，本件原處分依北市更新自治條例第10條第2 款規定准予核定參加人系爭第2 次變更之申請，其適用法令，於法未合，容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。復經原告爭執訴請撤銷，為有理由，爰均予撤銷，發回原處分機關更為適法之處分。至原告請求發函被告都市發展局，詢問系爭巷道歷史脈絡及與北投中央南路之關係，核與本件待證事實不具直接證明關係，且本件事證已明，並無必要，故不予發函調查，一併敘明。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
書記官 林俞文