臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1481號104年4月2日辯論終結原 告 林淑惠訴訟代理人 蔡文斌律師
曾獻賜律師高華陽律師被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）訴訟代理人 楊順正
陳元貞上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國103 年8 月5 日103 公審決字第176 號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定及原處分均撤銷。
被告就原告申請民國103年6月3日自願退休，應作成准許退休之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係臺南市南區戶政事務所戶籍員，其申請於民國103 年
6 月3 日自願退休案，經被告103 年5 月14日部退四字第1033845915號書函復以，原告自75年11月10日起至85年7 月15日止任職於前臺南市立第五托兒所助理保育員之年資（下稱「系爭年資」），無法採認併計為公務人員退休年資，扣除系爭年資後，其公務人員任職年資自85年7 月16日起，計至預定退休生效日103 年6 月3 日之前1 日（103 年6 月2 日）止，僅有17年10個月又18日，尚未滿25年；又其係00年00月00日出生，迄至擬退休生效日止，未滿60歲，核與公務人員退休法第4 條第1 項所定自願退休之要件不符，乃否准所請（下稱「原處分」）。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會103 公審決字第176 號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠行為時公務人員退休法第31條第3 項（原為公務人員退休法
第16條之1 第2 項）之用語雖為「保育員」，惟當時公務人員退休法第16條之1 修法理由已明確說明，為促成人事之新陳代謝，故公立托兒所之「保育人員」之服務年資應予併計，且從公立托兒所設立沿革以觀，政府為輔導與推展村里托兒所之設立，於68年4 月21日訂頒「台灣省各縣市村里托兒所業務暫行改進要點」、69年12月29日訂頒「村里托兒所保育人員員額設置標準及待遇支付標準」、72年3 月3 日訂頒「臺灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點」，全省各縣市村里托兒所保育人員（含保育員及助理保育員）均依「臺灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點」考試合格任用，其薪金比照約僱人員支給標準表辦理。另於82年10月15日頒布「臺灣省各縣市立鄉鎮市立托兒所組織準則」發布實施前，將原已進用之現職保育員（含保育員及助理保育員）皆納編為「雇員」保育員等情，可見助理保育員與保育員於任用、待遇等相關法律依據，並無不同，此從臺灣省政府64年9月19日64府人丁字第92448 號函之內容亦可得知，是以難認立法者在助理保育員與保育員之年資採計上，有意予以歧異之對待。
㈡被告雖以97年10月13日部退四字第09729828號書函（下稱「
97年10月13日書函」）之內容稱公務人員退休法所指之保育員不包括助理保育員，惟依行政程序法第159 條第2 項第2款及第160 條之規定可知，解釋性行政規則依法應登載於政府公報，惟被告97年10月13日書函並未登載於政府公報，該函自無一般性之規制效力，僅為被告對個案之意見，且該書函之個案事實與本件並不相同，自無法予以援用。又原公務人員退休法第16條之1 係97年始增訂之條文，79年當時尚未有保育員得併計退休年資之法律規定，被告97年10月13日書函不當引用教育部79年8 月31日台（79）人字第42965 號函釋（下稱「79年8 月31日函釋」），據以否認伊助理保育員身分之適用，顯有不合，且教育部79年8 月31日函釋係為國小附設幼稚園教師曾任各級政府設立托兒所教保人員其服務年資採計敘薪所作之函釋，未有「指提薪級而非採計退休年資」之字句解釋，被告97年10月13日書函係在無任何法律基礎及依據下所作推定之限制性解釋，況提敘薪級與採計退休年資毫無關聯，是該函釋明顯違反當時之公務人員退休法第16條之1 第2 項及第3 項立法意旨。
㈢訴外人羅幼雪之自傳有提及曾擔任助理保育員，被告依法自
應予以審酌其卷內所有資料，方得以核准其退休年資，且依被告訴訟代理人開庭所稱「因羅幼雪之公務人員退休（職）事實表……寫的是保育員，且具備縣市政府提供之保育員證明……」，足見縣市政府對於保育人員如何認定乃至為關鍵，就此部分，依「台南市村里托兒所教保人員服務要點」第
1 條及第4 條之規定，已足以認定保育員及助理保育員係同為法定編制內之人員，且法源依據均相同，皆為「雇員管理規則」所規範之對象，是依「台灣省各縣市村里托兒所保育人員薪金比照約僱人員支給標準表」規定，保育員及助理保育員同適用該標準表，差別只在於職等之限制，故保育員與助理保育員之任用依據、遴用資格、進用資格、薪資給付、執行業務、權利關係、義務關係、考核制度等依據均相同，無正當理由即不能為不合理之差別對待。再者，被告雖辯稱
103 年12月11日部退四字第0000000000函附件之統計表所列各案，其中有8 案採計納編前助理保育員年資係當時誤核，惟以核定採計案之比例而言，並非偶發之少數案例，顯見被告稱誤核云云，當係臨訟之辭，事實上於本案前，助理保育員之年資向來予以採計為退休年資（但不併計退休金年資），已堪認定等語。並聲明：㈠復審決定及原處分均撤銷。㈡被告就原告申請103 年6 月3 日自願退休，應作成准許退休之行政處分。
三、被告則以：㈠依行為時公務人員退休法第4 條第1 項及第31條第3 項規定
可知，公務人員任職滿5 年以上且年滿60歲或任職滿25年，即可辦理自願退休，而同法第31條第3 項所稱「保育員」，係指具有各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所設立之托兒所納編前「保育員」之任職年資，始作為成就自願退休或支領月退休金之條件，要非泛指依「臺灣省村里托兒所保育人員離職互助會要點」領取離職互助金之「助理保育員」亦屬之，且保育員、助理保育員除有學歷要求、薪資給與之差異外，尚有工作性質及是否列冊儲備登記之不同，由助理保育員升任為保育員之職稱變更與薪資調整等人事晉陞管道觀之，兩者確有本質上之差異。
㈡依行為時公務人員退休法第31條第1 項及同法施行細則第21
條第1 項之規定可知，公務人員退休年資之採計，原則上係以依公務人員任用法任用，經伊銓敘審定或登記有案之公務人員，以及各行政機關、公立學校、軍事單位及公營事業機構中，擔任相當雇員以上，未曾領取離退給與之編制內、專任、有給且具有合法證件之年資為限，至於其他非編制內有給專任年資之採計，則以曾經伊核定得採計者為限，且就村里托兒所保育員之起源及沿革觀之，此類人員之薪資及進用係比照約僱人員，是保育人員既非考試及格人員，亦非經過公務人員任用法律任用程序所任用。而同法第31條第3 項所定「各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所設立之托兒所納編前保育員任職年資應予併計退休年資」，係立法院在未查究公務人員退休法立法意旨之情形下，逕行修正入法，基於依法行政，伊僅能在立法意旨並審酌保育員之進用與發展始末下，針對各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所設立之托兒所納編前保育員年資，慎作併計退休年資或成就領取月退休金條件之認定並作出規範，至助理保育員之身分，則因其所具進用條件顯與保育員不同，不可再因「同樣與保育員領取離職互助金」、「其後同樣與保育員納編為雇員」等情況，即視為適用公務人員退休法年資併計之保育員。
㈢原告所舉證其納編成為雇員之事實，僅係原告於納編為雇員
當時符合雇員之任職資格而納編成為雇員，屬任用資格之審查，至原告曾擔任助理保育員職務得否併計公務人員退休，並不因其與保育員同樣納編為雇員身分而有所改變，故「得否併計退休年資」與「是否納編為雇員」，分屬二事，難謂其標準不同而有違平等原則，且依司法院釋字第211 號解釋意旨，所謂平等原則係謂法律及命令之前平等，相同事實應予平等對待，不同之事件則為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇。伊為公務員人員銓敘、任用、退休法規主管機關，對相關法令本即有權解釋，據保育員相關資料顯示，保育人員既有保育員、助理保育員、代理保育員之區別，伊本於職權考量及不違背公務人員退休法規範公務人員退休年資採計原則下，以97年10月13日書函作成助理保育員任職年資不得成就公務人員退休條件之相關解釋，並無違憲之虞。
㈣原告所提葉慧娥退休案（下稱「葉案」），伊確曾誤採其曾
任助理保育員年資，計9 年15天，依法伊確應撤銷對於葉案退休案之處分，惟葉案一則無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形；二則就該案之信賴利益而言，撤銷該案，所生實益與保護葉慧娥之信賴利益相比，顯失衡平且有違比例原則，縱令伊撤銷葉案之行政處分，葉女士退休生效已歷經相當時日，實難再回復原職等，是伊基於信賴保護原則而未撤銷葉案。而羅幼雪退休案（下稱「羅案」），與葉案相同，係伊基於信賴保護原則、比例原則及平等原則等考量，始未撤銷羅案，至於其間對於疑誤採助理保育員年資之案件，均已重新查證年資，並依據查證結果，就誤採許○○等
8 人之助理保育員年資案件，已依行政程序法第101 條規定，變更其退休審定年資，並以104 年1 月21日部退四字第1043925818號函函知本院。
㈤伊審定退休申請案件之退休年資採計情形，向來均依公務人
員退休法令等相關規定，以伊檔存具銓敘審定證件及服務機關所開立之證明文件公文書為據，再以其是否符合公務人員退休法之退休條件以為准駁。至於個人填寫之履歷表則非伊審定退休年資之依據。而納編前之保育人員並非伊職掌之人事制度所及，渠等又非屬行政機關或學校納編內成員，各縣市政府在其納編前皆係比照約僱人員方式進用，其資格均未送伊審定，伊自無渠等原始任卸職之資料，爰相關人員退休案之年資審定，皆需仰賴地方政府查證結果，是以原告之助理保育員年資部分，伊確係先函請服務機關查證後，方依查證結果進行退休年資審查者，是對於相關案件之審定，斷無再引用行政自我拘束原則，將誤核案件引為前例，作為適用之依據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分影本及復審決定影本在卷可稽（本院卷第10至17頁），堪認為真正。
五、按行為時公務人員退休法第4 條第1 項規定：「公務人員有下列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿5 年以上，年滿60歲者。二、任職滿25年者。」而同法第2 條第1 項雖規定：「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。」惟因同法第31條第3 項規定：「公務人員具各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所設立之托兒所納編前保育員任職年資，應予併計退休年資。但因該年資不具備公務人員資格且已支領離職互助金，不再計算退休給與」（下稱「系爭規定」）。據此，公務人員任職滿5 年以上且年滿60歲或任職滿25年者，即得申請自願退休；又公務人員退休法之適用範圍，雖以依公務人員任用法律任用並經銓敘審定之人員為原則，惟公務人員如具有各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所設立之托兒所納編前「保育員」任職年資，亦應併計其退休年資作為成就自願退休或支領月退休金之條件，僅不再計算該年資之退休給與。而本件兩造之主要爭點：原告之系爭年資是否應依公務人員退休法第31條第3 項前段規定併計退休年資？即涉及曾依「臺灣省村里托兒所保育人員離職互助會要點」領取離職互助金之各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所設立托兒所（下稱「公立托兒所」）納編前之「助理保育員」任職年資，有無系爭規定適用之解釋？簡言之，系爭規定所稱之「保育員」，究為「職稱」抑或「職務類別」？亦即系爭規定所謂之「保育員」任職年資，究係被告所指擔任「職稱」為「保育員」之年資，抑或係原告所指擔任「職務類別」為「保育員」（包括保育員及助理保育員）之年資？本院判斷如下：
㈠按「現行法律對於公務員之定義，因各該法律之立法目的而
互有不同。按國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務，公務員退休法制之基本精神，在於國家應保障公務員退休後之生活，並以酬謝其長期之辛勞，故凡依法令或經任用程序，與國家間發生公法上職務關係者，即應享有領取退休金等之權利，不因職務之性質而有不同。基此，凡為國家、即為全體國民服勤務之人，其為國家服務之期間，均應計入退休年資，以為退休金計算之基礎。軍人係公務員退休法制意義下之公務員，自有依法支領退伍金或退休俸之權利，同時因其服務之對象為國家，亦得依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資。義務役軍人雖依據憲法第20條與兵役法等相關規定而服役，於服役原因、時間長短及專業知識等方面與志願役軍人或有不同，但其於服役期間所應負之忠誠義務與依法為國家服勤務等特質，與志願役軍人尚無差別，故軍人依法所應享有服務年資計算之權益，不因其役別為義務役或志願役而有異。又退休年資計算與職等比敘年資之計算，前者著重公務員為國家服務之期間長短，至其所服勤務性質是否相同並非所問；後者則注重國家分官設職之功能與職務上之專業分工，兩者之基本原則不盡相同，故法律或相關機關就軍職年資之比敘依事實上差異而為必要之限制，尚非憲法所不許（參見司法院釋字第
412 號解釋）。」「平等原則為所有基本權的基礎；國家對人民行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不得有不合理之差別待遇。憲法第5 條規定：『中華民國各民族一律平等』，第7 條規定：『中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等』，明文揭示保障人民之平等權。又憲法增修條文第10條規定國家應促進兩性地位之實質平等，而憲法基本國策章中第
153 條、第155 條與第156 條，亦對保障婦女與其他弱勢族群之實質平等設有規定，由此可見我國憲法對平等原則之重視。按平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，此迭經司法院大法官解釋所肯定（參見釋字第211 號、第341 號、第412 號），故法律或相關機關就個別案件事實上之差異及立法之目的，作合理之不同處理，並不違背憲法之意旨」（司法院釋字第455號解釋翁岳生大法官協同意見書第1 、2 段參照）。從而，司法院釋字第455 號解釋理由書略以：「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利，或得依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資；其中對於軍中服役年資之採計並不因志願役或義務役及任公務員之前、後服役而有所區別。按憲法第20條規定，人民有依法律服兵役之義務，義務役軍人與志願役軍人之服役時間長短與專業知識或屬有間，但於服役期間所應負之忠誠義務與其所服之勤務，與志願役軍人尚無差別，軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同。軍人及其家屬優待條例第32條第1 項規定，『後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資，應予合併計算。』依同條例第2 條之定義，其『後備軍人』並無志願役或義務役之別，即係本於上開意旨依憲法上之平等原則而設。……此項年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響，應予維護……」。基此法理推論，公務人員退休年資計算與職等比敘年資之計算，前者著重公務員為國家服務之期間長短，至其所服勤務性質是否相同並非所問；後者則注重國家分官設職之功能與職務上之專業分工，二者之基本原則不盡相同。是公務人員得依系爭規定以其公立托兒所納編前「保育員」任職年資與任公務人員之年資合併計算其退休年資，縱保育員與助理保育員因分官設職之功能與職務上之專業分工致進用資格與專業知識或屬有間，惟如助理保育員於任職期間所應負之義務與其所服之勤務，與保育員並無本質上之差異，則公務人員依法所應享有併計退休年資（非職等比敘年資）之權益，即不應因其任職期間之職稱為保育員或助理保育員而有所不同。
㈡公立托兒所之由來，係由44年農忙托兒所推動，64年改為村
里托兒所，由鄉鎮公所、農會、婦女會、民眾服務分社或國民小學為主辦單位，演變至今；有關村里托兒所保育人員之僱用係比照約僱人員僱用，惟為免農村托兒所業務受到限制，經臺灣省政府62年9 月6 日以府社四字第93617 號函示：
各縣市鄉鎮公所主辦之農村托兒所，其保育人員可免辦約僱手續（本院卷第54至55頁）。以下由「保育員」與「助理保育員」之適用規範，檢視比較二者在進用依據、待遇支給及相關工作條件（含所享之權益、所負之義務與責任及所服之勤務）等方面之異同，是否具有本質上之差異，而具有給予差別待遇之正當理由？
1.進用依據方面：⑴臺灣省政府以68年4 月21日府社四字第30780 號函訂頒
「台灣省各縣市村里托兒所業務暫行改進要點」，並自68年7 月1 日起實施，其第3 點第3 款及第5 點第1 款分別規定：村里托兒所每班置保育員1 人，如經費許可，得增設助理保育員1 人（本院卷第52頁），保育員應以公開方式甄選，遴用品行端正、高級中等以上學校畢業，具有幼兒保育經驗或曾受專業訓練者擔任之為原則（本院卷第53頁）。
⑵前內政部兒童局93年2 月19日童托字第0930054064號函
載以：臺灣省政府69年12月29日府社四字第131260號函訂「保育人員員額設置標準及待遇支給標準」，並自70年1 月1 日起實施，其規定收托人數未達30人者置保育員1 名，30人以上未逾40人者置保育員、助理保育員各
1 人（本院卷第55至56頁）。⑶臺灣省政府72年3 月3 日府社四字第143370號函訂頒「
臺灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點」，依該要點進用並經登記及甄試錄取者，由縣市政府依其志願服務之鄉鎮縣轄市，分別列冊儲備；鄉鎮縣轄市公所應就該鄉鎮縣轄市列冊儲備人員僱用之。該要點第7 點規定：具有下列保育員資格之一者，得參加保育員登記：①護理、助產學校畢業者。②高中（職）以上幼兒保育相關科畢業者。③高中（職）以上學校畢業，並曾接受3個月以上保育工作訓練者（本院卷第59頁）。臺灣省政府74年2 月5 日府社四字第12956 號函訂頒「台灣省輔導托兒業務實施要點」，重申縣市政府應依「臺灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點」辦理保育員公開甄選儲備登記（本院卷第57頁）。
⑷原告系爭年資任職於前臺南市立第五托兒所所隸屬之臺
南市政府，則依托兒所設置辦法及臺灣省政府有關規定及參照約僱人員僱用辦法訂定「台南市村里托兒所教保人員服務要點」（第1 點參照，復審卷第34至39頁），適用對象包括輔導員、保育員（教師）及助理保育員（第2 點）；村里托兒所每班設保育員、助理保育員各1名（第4 點本文）；村里托兒所保育人員之僱用採公開甄選為原則（第8 點前段）；托兒所保育員應以具有下列資格之一者任之：①師範學校或師範專科學校幼稚師範科以上學校畢業者。②幼稚園教師登記或檢定合格者。③國民小學級任教師登記或檢定合格者。④高級家事職業學校幼兒保育科或相關科別畢業者。⑤高級中學或高級職業學校畢業，曾修習幼兒（稚）教育學分或曾參加保育人員專業訓練者（第6 點）。托兒所助理保育員則應以具有下列資格之一者任之：①師範、高中、高職以上學校畢業者。②初（國）中畢業曾受2 星期以上保育人員專業訓練，或曾受1 個月以上護理工作訓練，攜有政府認可主辦機構證明者。③初（國）中畢業，曾在育幼、托兒、醫療機構擔任兒童保育或護理工作1 年以上，具有服務證明者（第7 點）。又臺南市政府訂定之「台南市村里托兒所教保人員調動服務注意事項」第6點前段規定：「村里托兒所保育員（教師）由現任助理員遞升為原則，並依左列程序辦理。……（復審卷第43頁）。
⑸臺灣省政府嗣於82年10月15日發布「臺灣省各縣市立鄉
鎮市立托兒所組織準則」後，陸續將村里托兒所分別納編隸屬於臺灣省各縣（市）政府鄉（鎮、市）公所（第
1 條參照），並對保育員與助理保育員改以雇員僱用，惟免受「雇員管理規則」第4 條有關初充雇員年齡之限制（本院卷第252 頁）。
⑹綜上可知，原告系爭年資任職於前臺南市立第五托兒所
之保育員與助理保育員進用依據，除「臺灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點」未就助理保育員予以規範外，「台灣省各縣市村里托兒所業務暫行改進要點」、約僱人員僱用辦法、「保育人員員額設置標準及待遇支給標準」、「台南市村里托兒所教保人員服務要點」及「台南市村里托兒所教保人員調動服務注意事項」及「臺灣省各縣市立鄉鎮市立托兒所組織準則」對於保育員與助理保育員均一體適用，雖保育員與助理保育員之進用資格有其差異，惟係因分官設職之功能與職務上之專業分工所致，且當托兒所保育員出缺時，係由現任助理保育員遞升為原則，顯見保育員與助理保育員二者之進用依據，並無本質上之差異。
2.待遇支給方面：⑴「台灣省各縣市村里托兒所業務暫行改進要點」第5 點
第2 款規定：凡已接受專業訓練之村里托兒所保育員，其薪金應由主辦單位比照臺灣省政府67年6 月23日府人四字第58935 號函頒約僱人員薪給表標準編列預算支應（本院卷第53頁），此外，臺灣省政府並以68年4 月21日府社四字第30780 號函訂頒「台灣省各縣市村里托兒所保育人員薪金比照約僱人員支給標準表」，嗣於69年12月29日第1 次修正，復於73年5 月5 日以73府社四字第146998號函修正（復審卷第132 頁），其適用對象包括保育員及助理保育員（復審卷第133 頁）。⑵「保育人員員額設置標準及待遇支給標準」規定村里托
兒所保育人員待遇比照省頒約僱人員待遇支給標準表辦理（本院卷第56頁）。
⑶「臺灣省村里托兒所保育員儲備甄選實施要點」第11點
規定：保育員之待遇依照本府訂頒之村里托兒所保育人員待遇支給標準辦理（本院卷第59頁）。
⑷「台南市村里托兒所教保人員服務要點」第9 點規定：
「本府教保人員僱用報酬，依據台灣省政府69.12.29.府社四字第131260號函發『保育員薪金比照約僱人員支給標準表』核支」（復審卷第36頁）。
⑸村里托兒所依「臺灣省各縣市立鄉鎮市立托兒所組織準
則」納編後，則改依「雇員管理規則」及其薪給附表之規定支給待遇。
⑹綜上可知，保育員與助理保育員之待遇支給，均係依據
「台灣省各縣市村里托兒所保育人員薪金比照約僱人員支給標準表」、「雇員管理規則」及其薪給附表核支。
3.相關工作條件方面：⑴所享權益：
①「台灣省各縣市村里托兒所業務暫行改進要點」第5
點第3 款規定：村里托兒所主辦單位應編列經費預算輔導保育人員參加勞工保險（本院卷第53頁）。
②保育人員（含保育員與助理保育員）均得依臺灣省政
府82年5 月31日( 82) 府社四字第164513號函訂頒之「臺灣省村里托兒所保育人員離職互助要點」規定，請領離職互助金。
③「台南市村里托兒所教保人員服務要點」第10點、第
12點本文分別規定：「本府僱用之教保人員得參加勞工保險……」、「托兒所教保人員在僱用期間病故或因公重傷致不能勝任，必須解僱或死亡者得依左列規定酌給撫慰金。……」（復審卷第36、37頁）。
④「台南市村里托兒所教保人員調動服務注意事項」第
1 項明定：「本府所轄村里托兒所保育員（教師）、助理員改調其他村里托兒所服務均依本注意事項辦理」（復審卷第40頁）。
⑤綜上可知，保育員與助理保育員均得參加勞工保險，
並有請領撫慰金及離職互助金之權益，且均得依「台南市村里托兒所教保人員調動服務注意事項」調動。
⑵所負之義務與責任：
「台南市村里托兒所教保人員服務要點」第11點、第13點前段、第14點第1 項及第18點分別規定：「教保人員在僱用期間應遵守公務員服務法有關規定及本要點各項規定。如因工作不力或違背前述規定者，得視情節之輕重，予以適當之處分或隨時解僱」、「教保人員獎懲參照一般公教人員有關規定辦理……」、「教保人員服務每滿1 年，經社會局考核，成績甲等者，應予晉升1 級……，乙等者不予晉級，丙等者予以解僱」及「教保人員無故不上班或未辦請假手續者為曠職論，應扣除其報酬，全年曠職累積在20日以上者應予解僱」（復審卷第36至37、39頁）。可知，保育員與助理保育員均負有遵守公務員服務法等相關規定之義務，並經主管機關依相同規定予以考核、獎懲。
⑶所服之勤務：
「台南市村里托兒所教保人員服務要點」第4 點第1 款規定保育員之工作內容，包括：①執行教學計畫、負責幼兒教保工作。②家庭聯繫工作。③幼兒衛生健康工作。④財產保管及經費收支工作。⑤填報各項報表。⑥其他交辦事項（復審卷第34頁），同點第2 款則規定助理保育員之工作內容，包括：①協助幼兒教保工作。②負責托兒所清潔及餐點製造工作。③協助處理托兒所應辦事項。④其他交辦事項（復審卷第35頁）。第15點第2款前段、第16點本文前段分別規定：「教保人員服務時間如左：……2.保育員（教師）及助理員除另有規定外，應每天上午7 點半到達任所執行任務……」、「教保人員請假比照現行約僱人員給假規定辦理……」（復審卷第37至38頁）。可知，保育員與助理保育員雖因分官設職之功能與職務上之專業分工，致所服之勤務內容有主要與協助之分，惟所從事者均屬幼兒教保相關工作，且上班時間及請假規定均完全相同。
4.由以上之比較可知，保育員與助理保育員除因分官設職之功能與職務上之專業分工，而有進用資格及工作內容上之若干差異外，無論在進用依據、待遇支給及相關工作條件（含所享之權益、所負之義務與責任及所服之勤務）等方面，均無本質上之差異。此更可由臺灣省政府64年9 月19日府人丁字第92448 號函略以：「主旨：省立育幼院助理保育員改為分類職位，其工作性質既與保育員相同，請比照保育員降低退休年齡一案，經轉准銓敘部64年9 月3 日臺為特三字第27814 號函同意，比照保育員降低退休年齡自願退休為55歲，命令退休為60歲。……」（本院卷第23
8 頁）益明。是公務人員依系爭規定以其公立托兒所納編前「保育員」任職年資與任公務人員之年資合併計算其退休年資時，雖保育員與助理保育員之進用資格及工作內容或屬有間，惟因助理保育員之進用依據、任職期間之待遇支給及相關工作條件（含所享之權益、所負之義務與責任及所服之勤務）等方面，與保育員並無本質上之差異，則揆諸前揭規定及說明，公務人員依法所應享有併計退休年資（非職等比敘年資）之權益，即不應因其任職期間之職稱為保育員或助理保育員而有所不同，否則即構成無正當理由之差別待遇，而與平等原則有違。是被告辯稱保育員與助理保育員間之學歷要求、薪資給與、工作性質、是否列冊儲備登記及助理保育員升任為保育員之職稱變更與薪資調整等人事晉陞管道，均有本質上之差異云云，洵不足採。
5.至被告所舉改制前臺北縣政府72年10月6 日72北府社三字第302428號（本院卷第61頁）及73年8 月29日73北府社三字第225838號函（本院卷第62頁），均非管轄本件原告系爭年資所任職托兒所之主管機關所發函文，自與本件無涉，另被告所舉臺灣省政府社會處71年12月24日71社四字第46967 號函載以：「大專院校及高中（職）非兒童保育本科（系）或相關科（系）畢業者不得以正式保育員任用……」等語（本院卷第60頁），僅係重申保育員因分官設職之功能與職務上之專業分工而應有之進用資格，尚不得因此即認保育員與助理保育員在進用依據、待遇支給及相關工作條件（含所享之權益、所負之義務與責任及所服之勤務）等方面，有何本質上之差異，附此敘明。
㈢觀諸系爭規定之立法歷程：
1.系爭規定原係於97年8 月6 日修正公布時所增訂之公務人員退休法第16條之1 第2 項、第3 項規定：「公務人員具民國83年至85年各縣（市）政府及鄉、鎮、市公所設立之托兒所納編前保育員任職年資，應予併計退休年資。」「前項任職年資為不具公務人員資格且已支領離職互助金者，不再計算退休給付。」嗣於99年8 月4 日修正公布時酌作文字修正並合併移列為第31條第3 項，先予敘明。
2.系爭規定之用語雖為「保育員」，惟參酌該規定修正增訂時，立法委員提案之案由略以：「……鑑於前未經考試及為（按應為『未』之誤）改任換敘之學校職員之服務年資，均可為准予併計辦理退休，唯原任職於公立托兒所之『保育人員』年資，卻無法合併計算，顯有違反法理公平正義原則。為落實政府照顧整體公立托兒所『保育人員』之良善用意，同時為促進公務人員之新陳代謝，鼓勵辦理退休。爰擬具『公務人員退休法第16條之1 』條文修正案。
是否有當，敬請公決」等語（復審卷第99頁）。而該提案所附「公務人員退休法第16條之1 」增訂第2 項規定內容原為「公務人員曾於民國84年至85年各縣（市）政府及鄉、鎮、市公所設立托兒所納編前之『保育員』任職年資應予追溯採計辦理退休。」修正理由略以：「一、本條新增第2 項……。二、前未經考試及未改任換敘之學校職員之服務年資，均可為准予併計辦理退休，惟原任職於公立托兒所之『保育人員』年資，卻無法合併計算，顯有違反法理公平正義原則。三、故建議增列民國84年至85年納編之公立保育員，應採以追溯採計辦理退休。而非以銓敘部不當之不當曲解法令，損害公務人員權益」等語（復審卷第
101 頁）。顯見原提案立法委員之本意，係為將公務人員原任職於公立托兒所「保育人員」納編前之年資併計為退休年資，故所擬增訂條文雖僅稱「保育員」，其涵義應係指「職務類別」為「保育員」之「保育人員」，故包括保育員及助理保育員在內，灼然自明。
3.上開提案經立法院司法及法制委員會審查，與會委員於聽取提案委員與機關代表說明後，隨即進行詢答並逕行進入修正條文之審查，咸認：「原任職於公立托兒所之『保育人員』年資，未能比照未經考試及格改任換敘之學校職員之服務年資，准予併計並以之辦理退休，顯有違公平正義原則；是以，本項修正有其合理性，俾落實政府照顧公立托兒所『保育人員』之良善用意。委員們嗣經審慎研商，一致同意將草案條文第2 項中『84年』修正為：『83年』，俾與公立托兒所保育員實際納編時期相符；餘照案通過」等語（復審卷第89至91頁）。惟上開修正，並未變更原提案立法委員為將公務人員原任職於公立托兒所「保育人員」納編前之年資併計為退休年資之本意，亦即修正條文中所稱之「保育員」係指「職務類別」，包括保育員及助理保育員在內。
4.上開審查後之修正草案，於立法院院會中，經國民黨團及民進黨團提出異議後，作成「交黨團進行協商」之決議（復審卷第95頁）。嗣經立法院朝野黨團協商後，協商結論將草案條文修正動議如97年8 月6 日修正公布所增訂之公務人員退休法第16條之1 第2 項、第3 項規定之內容，修正說明略以：「一、本條新增第2 項及第3 項……。二、前未經考試及未改任換敘之學校職員之服務年資，均可為准予併計辦理退休，惟原任職於公立托兒所之『保育人員』年資，卻無法合併計算，實有礙人事新陳代謝。三、惟考量保育員納編前之任職年資，已依『臺灣省村里托兒所保育人員離職互助要點』領取由政府編列預算核給離職互助金者，如仍再發給退休給付，並不合理。爰規定任職年資已支領離職互助金者，不再計算退休給付等語（復審卷第104 、106 、111 頁）。上開修正動議，仍未變更原提案立法委員為將公務人員原任職於公立托兒所「保育人員」納編前之年資併計為退休年資之本意，是修正動議條文中所稱之「保育員」，仍係指「職務類別」，即包括保育員及助理保育員在內。其後，經立法院院會二讀及三讀通過（復審卷第108 至109 頁），並經總統於97年8 月6 日公布。
5.由以上之立法歷程可知，系爭規定之立法目的，自始至終均係為將公務人員原任職於公立托兒所「保育人員」納編前之年資併計為退休年資，故系爭規定所稱之「保育員」，其涵義應係指「職務類別」為「保育員」之「保育人員」，亦即包括保育員及助理保育員在內。
㈣經查：
1.原告係00年00月00日出生，於70年7 月自前臺灣省立曾文高級中學（於89年1 月1 日改制更名為國立曾文高級農工職業學校）食品加工科畢業，其於系爭年資期間（75年11月10日起至85年7 月15日止），係於臺南市立第五托兒所擔任助理保育員一職，並於85年7 月16日經臺南市政府依規定納編為雇員，此有臺南市政府社會局84年7 月13日南市社局福字第12275 號證明書（本院卷第45頁）、該局85年9 月30日南市社局福字第18971 號服務證明書（復審卷第143 頁）、臺南市政府103 年4 月29日府人給字第1030382095號書函（本院卷第65頁）及原告之公務人員退休（職）事實表（本院卷第44頁）、公務人員履歷表（本院卷第63至64頁）等影本附卷可稽。則揆諸前揭規定及說明，原告之系爭年資自得依系爭規定併計其退休年資。
2.原告提出自103 年6 月3 日自願退休之申請（答辯卷1 第
9 頁），依原告公務人員退休（職）事實表所載歷任職務年資（本院卷第44頁），計至其擬申請退休生效日止，雖未滿60歲，惟其任職年資自75年11月10日起至103 年6 月
2 日（即擬退休生效日前1 日）止，合計27年7 個月又23日，已滿25年，符合公務人員退休法第4 條第1 項第2 款所定自願退休之要件。被告以原處分否准原告自願退休之申請，自已違反系爭規定，並與平等原則有違。
3.況本件係自系爭規定00年0 月0 日生效施行後，被告首度以原告所具公立托兒所納編前助理保育員之任職年資不得併計退休年資為由，而否准自願退休之申請（本院卷第11
2 頁），於本案之前，被告至少業已核准11件公務人員以所具公立托兒所納編前助理保育員之任職年資併計退休年資之申請案（被告原本否認有上述情事，惟原告一再檢附佐證提出質疑，經本院命被告依原告所提資料一一調取檔案查證後，始承認有上述情形，至於原告未提供資料部分，是否尚有類似情形，則不得而知），被告雖於本院審理中，就其中採併計許○○等8 人之助理保育員年資案件，依行政程序法第101 條規定變更其退休審定年資（扣除助理保育員年資後仍符合退休資格），另對於併計助理保育員年資始符合退休資格之葉○○等3 人案件，本於信賴保護原則、比例原則及平等原則而未予撤銷其等核准退休處分（答辯卷5 第1 至3 頁）。惟上開准予併計助理保育員任職年資之11件案件，係屬符合系爭規定立法意旨之行政先例，被告對於與前開11案本質上類同之本件申請案，本應為相同之處理，被告竟恣意就系爭規定採取不同之解釋，復未提出採取不同解釋之正當理由，致原告公務人員之退休權益受到損害，更違反行政自我拘束原則。
㈤綜上所述，保育員與助理保育員無論在進用依據、待遇支給
及相關工作條件（含所享之權益、所負之義務與責任及所服之勤務）等方面，既無本質上之差異，且系爭規定之立法目的，復在於將公務人員原任職於公立托兒所「保育人員」納編前之年資併計為退休年資，故系爭規定所稱之「保育員」，其涵義應係指「職務類別」為「保育員」之「保育人員」，包括保育員及助理保育員在內。原告提出自103 年6 月3日自願退休之申請，已符合公務人員退休法第4 條第1 項第
2 款所定自願退休之要件，被告執97年10月13日書函（本院卷第18頁）據以主張系爭規定所稱之「保育員」，係以職稱為保育員為限，故原告任職助理保育員之系爭年資因非系爭規定之保育員職務，不得併計為公務人員退休年資，而以原處分駁回原告之申請，核已違反系爭規定之立法意旨，且係無正當理由而就相同事物為差別待遇，顯與平等原則及行政自我拘束原則有違。復審決定未予糾正，亦有未洽。原告執此指摘復審決定及原處分違背法令，訴請將之一併撤銷，並判命被告就原告申請103 年6 月3 日自願退休，應作成准許退休之行政處分，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
書記官 陳可欣