臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1490號104年7月30日辯論終結原 告 將捷股份有限公司代 表 人 林嵩烈（董事長）訴訟代理人 黃虹霞 律師被 告 內政部營建署城鄉發展分署代 表 人 陳繼鳴（分署長）訴訟代理人 施中川 律師
許雅婷 律師被 告 國防部政治作戰局代 表 人 王明我（局長）訴訟代理人 楊舜麟 律師
參 加 人 冠德建設股份有限公司代 表 人 馬玉山（董事長）訴訟代理人 吳俊昇 律師複代理 人 張竹君 律師訴訟代理人 梁穗昌 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103 年8 月1 日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷、異議處理結果（被告內政部營建署城鄉發展分署
103 年5 月30日城更字第1030002901號函）及評選結果（被告內政部營建署城鄉發展分署103 年4 月28日城更字第1031001131號函）均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告內政部營建署城鄉發展分署負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴時，被告內政部營建署城鄉發展分署( 下稱城鄉發展分署) 之代表人原為洪嘉宏，於訴訟進行中變更為黃明塏，復變更為陳繼鳴；原告代表人原為林長勳，於訴訟進行中變更為林嵩烈。茲據上開各代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣被告國防部政治作戰局（下稱政治作戰局）於民國100 年
間委託被告內政部營建署城鄉發展分署(下稱城鄉發展分署)代辦新北市「慈德三村」等17處眷改土地公辦都市更新案。
㈡嗣被告政治作戰局於102 年4 月15日以國政眷服字第102000
4519號函（下稱102 年4 月15日函) 請訴外人新北市政府同意就該局管有之「慈德三村」等3 處眷改土地辦理公開評選都市更新事業機構為實施者。經新北市政府以102 年5 月6日北府城更字第0000000000函（下稱102 年5 月6 日函）復: 「查旨案係屬行政院核定之中央政策，市府為配合中央政策，有關貴局函請同意事項，依據都市更新條例第9 條規定，同意由貴局為實施者，實施都市更新事業；至貴局委託內政部營建署城鄉發展分署甄選民間廠商代為執行實施者工作部分等執行細節，本府予以尊重。」等語。
㈢被告城鄉發展分署旋於102 年10月21日辦理「公開評選新北
市○○區○○段○○○○號等6 筆眷改土地都市更新事業徵求都市更新事業機構案」（下稱系爭評選案），徵求都市更新事業機構。第1 次評選於102 年12月26日綜合評選審查會決議無最優申請人，因而流標。第2 次評選於103 年4 月23日綜合評選審查會決議最優申請人為參加人，次優申請人為原告。被告城鄉發展分署並於103 年4 月28日城更字第1031001131 號函將上開審查會議紀錄檢送原告，請原告逕依會議紀錄辦理( 下稱第2 次評選結果) ，原告不服，向被告城鄉發展分署提出異議，經被告城鄉發展分署以103 年5 月30日城更字第1030002901號函（下稱異議處理結果）回覆以評選結果並無違誤。原告不服，復向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷申訴不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠102 年10月21日為第1 次招商時共有原告、參加人及三圓建
設股份有限公司（下稱三圓公司）3 家參與投標，其中參加人及三圓公司均因資格不符而為不合格標；僅原告通過資格標審查，但卻遭被告城鄉發展分署以102 年12月31日城更字第1021003716號函通知稱因原告第1 次投標之「更新事業建議書」分數過半數委員給分低於42分，為不合格，不具最優申請人或次優申請人之資格，故第1 次招標流標。103 年3月3 日第2 次招標時，仍只有原告、參加人及三圓公司3 家參與投標；此次3 家均通過資格標審查。原告以與第1 次投標時相同之規劃投標，但被告城鄉發展分署卻以103 年4 月28日城更字第1031001131號函（下稱103 年4 月28日函）檢送103 年4 月23日召開系爭評選案評選委員會綜合評選審查會議紀錄稱：原告、參加人、三圓公司之「更新事業建議書」評選委員給分低於42分之委員數均為0 位（即均為合格），過半數評選委員給分低於70分之委員數亦均為0 位（即均為合格），但因採序位法，參加人序位加總為5 ，原告序位加總為11，故參加人為最優申請人，原告為次優申請人。
㈡被告城鄉發展分署之第2 次招標結果及異議處理結果認定參
加人為合格標及最優申請人及原告之異議駁回顯屬違法；第
1 次招標將原告評為不具被評選為最優申請人或次優申請人資格之評審結果更屬不法：
⒈在評選標準相同之客觀事實下，原告以相同內容之「更新
事業建議書」內容投標，竟得到第1 次投標有過半數委員評分低於42分為不合格，而第2 次投標0 位委員評分低於42分截然相反之評審結果，有違常理：原告第2 次投標文件，除了更正第1 次投標文件中共同負擔比例不一致之筆誤外，餘均與第1 次投標文件相同，且第1 次投標係由具建築師專業之徐名頤建築師簡報，第2 次投標時則由經驗較少之陳玉融專員簡報，依日常生活經驗，原告之第1 次簡報應不致不如第2 次簡報。
⒉請本院調取本件相關全部卷宗（含第1 次及第2 次全部評
審委員之評分表），並傳訊全體評審委員到庭說明，以釐清事實：
⑴第1 次招標評分總表真實性存有疑義：原證12閱卷資料
第1 次招標「公開評選評分總表」，總分欄共只有7 個分數，總分622 分除以7 平均應為88.86 分，何以載為平均87.85 分，其上顯示總分及平均之計算均有錯誤（故增刪修改及加蓋更正章戳），簡單加除卻有如此大意之錯誤，啟人疑竇。又該總表應係招標前已由被告備妥且格式應相同，方為常態，但比對原證12，兩次招標評分總表之格式及用語卻不同，第1 次招標之評分總表無製表人欄及由製表人簽名，且其「廠商1 」共4 欄，缺廠商2 ；且廠商3 及廠商4 ，各只有2 欄，明明採序位法，卻載為名次，顯違常理。
⑵第2 次招標之公開評選評分總表應非真實：原證12閱卷
資料中第2 次招標之公開評選評分總表，9 位評選委員僅5 位勉強過半委員出席，與第1 次公開評選總表相對照：就兩次評選均出席的黃明塏與張逸夫2 委員言，在原告投標內容均同情形下，無就1-6 項評分，第1 次招標給予低於42分，而第2 次招標高於42分之理，但2 張閱卷資料比對，第1 次招標竟只有1 位給予原告高於42分（最低於31分，而第2 次招標全部就1-6 項之評分最低為41分，二者相差10分）；而第2 次招標，只有1 位給予原告低於42分，顯不合常理。
⑶另被告城鄉發展分署103 年4 月28日函所附之103 年4
月23日會議紀錄第8 至9 頁稱評原告之「都市更新事業計畫書」即第1 至6 項低於42分者為0 人，但原證12公開評選評分表則載為：「評選委員5 」評廠商B （即原告）之1 至6 項評分為41分，低於42分，顯與原證1 之記載不符。
⒊異議處理結果應依第2 次招商文件4.3.13規定，撤銷參加人最優申請人資格，並由原告逕行遞補為最優申請人：
⑴依第2 次招商文件之「申請須知- 5 」第2.6.5 條、附
件21明載，投標者之都市更新事業計畫內回饋公益性設施應為「公共托育中心」、「市民活動中心」及「中和第二分局廳舍」，而不及於庇護工場等，但被告城鄉發展分署103 年4 月28日函所附103 年4 月23日綜合評選審查會議紀錄第2 頁委員2 對參加人之提問⒉顯示：參加人於計畫中呈現之公益設施為「庇護工場」，自與上開規定不符。依第2 次招商文件之第4.2 條（資格審查階段）之第4.2.3 條規定，參加人應不合格，系爭評選結果竟認定參加人為合格且最優秀申請人，自屬違法。⑵異議處理結果說明所引102 年11月1 日招商說明會書
面資料，並非系爭第2 次招商文件之內容，被告城鄉發展分署自不得以說明會書面資料作為「庇護工場」得為回饋公益性設施之理由、亦不得以102 年11月1 日招商說明會書面資料中所謂後續公益項目及具體內容視新北市政府確認為由，將「庇護工場」列入為回饋公益性項目。比對原證6 及8 之招標申請須知附件21之第1 至3頁可知，招標機關已就公共設施回饋項目作抉擇，庇護工場不在該附件21列舉範圍，被告城鄉發展分署辯稱附件21所示3 項目僅屬建議性質云云，並無依據。
⒋異議處理結果之說明為不實之記載，原告第1 次投標時即已得標，第2 次招標自應予撤銷：
⑴由原證12閱卷資料中屬第1 次招標之「公開評選評分總
表」各別評審委員之「總分」欄與「1-6 項評分」欄相減（其差均為40分）可知：相當於第2 次招標之「公開評選總表」之「7 項評分」欄之第1 次招標中之原告之第7 項評分亦均為40分即滿分（本院卷㈠第65頁附件19：評選委員評分表之「評選項目」之「共同負擔標單配分」：40分），因此，異議處理結果說明援引第1次招商文件之申請須知附41（即上開附件19）備註⒉，指稱因原告第1 次招標時之「共同負擔標單」與「都市更新事業建議書」所載共同負擔比例內容不一致，致遭評選委員於評分時酌予扣分云云，顯與上述原證12 第1次招標之「公開評選評分總表」所示之評分結果不符。⑵被告以屬第7 項配分之事項扣減第1-6 項之合計分數，
自屬違法：觀諸上開附件19可知，「共同負擔比例內容」明顯係屬第7 項「共同負擔標單配分」部分之事項，與第「1-6 項」「更新事業建議書」無關，若因共同負擔比例之記載不一致要扣分，應是扣第7 項之分數，而非第1-6 項之「更新事業建議書」之分數。以修改前之總分622 分扣減第7 項7 人均滿分40分即280 分，差數為342 分÷7 ≒49分/ 委員，即原告原始第1 次投標之第1-6 項總合應為平均約49分，高於規定最低分42分達
7 分，怎可能被以第7 項之小瑕疵事由扣分，甚至其中
6 人之給分竟均低於42分，並進而致第1 次招商流標。⑶對照原證6 之申請須知4.3.10規定可知：所謂低於42分
係指第1-6 項之「更新事業建議書」，至於第7 項「共同負擔標單」部分，則沒有分數下限規定，被告城鄉發展分署故意以第7 項「共同負擔標單」部分之扣分理由，挪為無關之第1-6 項「更新事業建議書」之扣分，並假借申請須知第4.3.10關於「更新事業建議書」之分數下限（不得過半數評分低於42分）規定，於第1 次招標時，將原告評為不具被評選為最優或次優申請人之資格，俾使第1 次招標流標，以遂使其屬意之參加人於第2次招標時得標之目的，破壞招標之公正性及政府形象。⒌被告城鄉發展分署對於原告的閱卷申請異常拖延，疑有隱
情：被告城鄉發展分署以異議處理結果通知原告倘若仍有進一步調閱評選資料之必要，可依相關規定程序辦理，但經原告於103 年6 月11日提出閱卷申請，被告城鄉發展分署卻遲至103 年7 月中旬始給閱，而且共只給閱2 頁文件，顯見確有隱情。
㈡本件屬政府採購法相關爭議事件，原告得提起本件訴訟：
⒈國軍老舊眷村改建，原則上應適用政府採購法相關規定：
⑴國軍老舊眷村改建，因土地為國有財產，主管執行機關
為國防部（或所屬機關），被告政治作戰局亦不爭執倘自行出資招商進行設計、營建等工程，可能會有政府採購法之適用（本院104 年2 月2 日筆錄），被告亦承認取得都市更新實施者地位後，如本件協力廠商間之委託契約性質為委任及承攬（本院103 年12月16日筆錄），則本件自應有政府採購法之適用（同法第2 條參照）。
⑵都市更新條例並無實施者招商為實施者提供辦理都市更
新程序相關服務規定，本件招標與都市更新條例無關。⑶都市更新條例非國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例
）或政府採購法之特別法，自不得拒絕或排除國軍老舊眷村改建原應適用之政府採購法。
⒉依政府採購法第2 條及第7 條規定意旨，本件應屬政府採購法所示之採購行為：
⑴被告等均為政府機關，如有採購行為，依政府採購法第
3 條規定，應適用政府採購法，為兩造所不爭執。⑵本件非被告等主張之眷改條例第11條第1 項第6 款所示
不辦理改建之眷村，業經被告城鄉發展分署於104 年1月20日當庭確認在案，故包括委託建築師規劃、設計新建建築物等及委託營造廠興建建築物，或由統包商負責規劃、設計及興建建築物，概需依政府採購法規定辦理，此部分兩造既無爭執，則本件改建自當依政府採購法規定辦理。
⑶由原證6 或8 申請須知觀之可知第2.4.2 ：「採重建」
即工程之定作；第2.6.2 ：廠商應辦事項，即一般工程統包商應辦之建築物規劃設計、興建等相關工作。本件係工程之定作及勞務之採購，再加上為定作人之被告政治作戰局或其上級機關為改建後新建建築物之起造人，非將系爭國有土地標售或處分，故本件與眷改條例第11條第1 項第5 款及政府採購法第2 條之立法理由無涉，本件確屬政府採購法所規定之採購行為。
⑷被告引「國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或
處分辦法」（下稱標售或處分辦法）第2 條但書規定，以都市更新方式開發土地者，受託辦理都市更新之機構係指其他政府機關（構），但參加人非政府機關（構），故上開辦法第2 條但書規定不足為被告主張之依據。
⒊本件非土地標售案，被告所舉之各合宜住宅案例及工程會關於合宜住宅案之意見，均不足為被告有利主張之依據：
⑴被告所舉被證2 至4 之各合宜住宅案例及工程會關於合
宜住宅案之意見，姑不論各該合宜住宅案例備受爭議，是否宜為本件之參考已有可議；且因各該合宜住宅案均應屬土地標售案，此可參被證3 浮洲合宜住宅案名稱為「第一區土地標售案」及第3 頁之2-1.1 稱「本標售案基地…」及2-1.2 稱「本基地…標售底價為新臺幣…」，故非工程之定作及勞務之採購，從而無政府採購法之適用，乃屬當然。又被告所舉之3 件合宜住宅招商案（被證2 、3 、4 ），既非都市更新案，亦與本件無涉。
本件本質上是老舊眷村改建案，不應比附援引作為被告主張之依據。
⑵依國有財產法第6 章第1 節規定，國有土地只有讓售及
與他人不動產交換，並無得招商投資興建之規定，故本件如依被告主張係與合宜住宅案同，恐與國有財產法第六章規定有違。
⑶被告所舉基隆市政府辦理基隆火車站都市更新案，單由
其所引被證5 公告之主旨：公告「基隆市政府公開評選『基隆火車站暨西二西三碼頭都市更新事業』都市更新實施者案」觀之：即知係公開評選實施者，與本件係以被告政治作戰局為實施者之情形不同，亦不能援引為被告主張之依據。
⒋就促進民間參與公共建設法（下稱促參法）部分言：
⑴本件無關促參法第3 條所示之公共建設，故不適用。
⑵促參法之主管機關依該法第5 條規定，與政府採購法同
為工程會，本件若有準用之必要，應準用政府採購法。⑶本件非促參法第8 條所指之第1 項民間參與公共建設之方式，故本件性質與該法不同，不宜準用。
⑷本件非依促參法核准，依同法第48條之反面解釋，因本
件亦涉及興建，復未有任何排除屬強制法規之政府採購法之規定，自不能任由被告假藉類推適用都市更新條例或準用促參法之名，再進一步以促參法不適用政府採購法為由，拒絕政府採購法之適用。
⒌本件不宜準用都市更新條例施行細則第5 條之1 規定，更不宜再轉準用促參法有關申請及審核程序之規定：
⑴本件係甄選廠商代都市更新實施者即被告政治作戰局執
行實施者之工作而已，非由都市更新條例主管機關評選都市更新事業為都市更新之實施者，此為兩造所不爭執，並有原證6 、8 中之附件7 新北市政府102 年5 月6函可證。
⑵依都市更新條例第9 條規定，被告政治作戰局非都市更
新主管機關，不能未經主管機關同意自行實施都市更新，亦不得經由公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者；從而，都市更新條例第9 條規定不能作為被告政治作戰局本件評選之法源依據。
⑶都市更新條例施行細則第5 條之1 規定係指主管機關依
都市更新條例第9 條公開評選實施者之情形，被告政治作戰局係甄選代被告執行實施者工作之廠商，且依同細則之規定，都市更新條例各級主管機關委託之對象限於所屬機關、其他機關或公營事業機構，亦與本件不符。按「實施者」需依都市更新條例對主管機關負實施者法定責任，而「代為執行實施者之工作者」在都市更新條例上沒有任何地位，充其量只是本於與實施者間契約對實施者負責而已。
⑷老舊眷村改建，縱依都市更新程序辦理，依都市更新條
例第4 條規定，亦僅「重建」及「整建」，與非依都市更新程序辦理之改建，性質上完全相同，自無因係依都市更新程序辦理，即可不適用政府採購法規定。
⑸被告政治作戰局係經新北市政府同意自行辦理都市更新
，即已選擇自為實施者辦理都市更新，其自行辦理更新期間之相關實施者工作之代執行招商，自與都市更新條例第27條在規定都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物應一律參加都市更新及都市更新計畫，不受公產管理法令限制，暨該等參與都市更新之公有財產處理方式（相關法規應為同條例第9 條）之規定無涉。
⑹都市更新條例第29條以下之權利變換程序，固係針對實
施者與參與分配人之關係而設，但本件被告政治作戰局係自為實施者，依都市更新條例第42、43條規定，應是立於分配者而非受分配者地位。此外，都市更新條例第35條規定係針對參加他人（他實施者）都市更新之地主而言，與被告政治作戰局為都市更新實施者之地位無關，參加人所引都市更新條例第35、40條規定俱與本件無涉，不能為被告有利主張之依據。
⑺被告政治作戰局為實施者係不爭之事實，都市更新事業
當然係指被告政治作戰局（都市更新條例第3 條第2 款規定參照），廠商自是對被告政治作戰局提供勞務，否則何以由廠商與被告政治作戰局簽訂契約。
⑻本件應以被告政治作戰局為系爭都更案之建造執照唯一
起造人及將來使用執照之名義人，即被告政治作戰局係自行改建人。被告嗣後改稱暫列參加人為起造人，依都市更新條例第61條之1 規定應屬違法，且有危害國家財產之虞，且參加人非地主，根本也無被視為原有地主之可能。
⑼本件爭執關鍵不在都市更新權利變換計畫之內容，而在
被告政治作戰局得否不依政府採購法規定委託參加人協助執行都市更新之細節事務，故參加人關於權利變換計畫部分之主張與本件爭議無涉。被告政治作戰局自為都市更新實施者，所為招商代辦都市更新事務之細節行為，在無法律排除之明文下，應適用政府採購法相關規定。至於適用政府採購法之利弊得失，屬立法者權責，非被告所能定奪取捨。
⒍就廠商應得報酬部分：
⑴關於招標採購廠商之報酬計算及給付，依政府採購法第
2 條關於採購之定義，並未限制給付時間及是否須以現金給付，而民法委任或承攬節，亦無相關限制。營造廠商多是自籌資金而承攬工程之興建，至於報酬如何支付，係承攬雙方當事人自由決定，無礙為承攬之本旨。
⑵被告主張依政府採購法第2 條及民法相關規定，政府支
付之報酬限定為金錢並無依據（如民法承攬節明定由定作人支付報酬而非金錢），被告錯誤解讀進而主張本件無政府採購法之適用，應非的論。
⑶世界貿易組織（下稱WTO ）之政府採購協定（下稱GPA
）與我國政府採購法之性質及規範目的不盡相同，並不當然可作為我國政府採購法之適用依據。更何況不論被告所引WTO GPA 第2 條或被告未引用之第3 條，均未排除本件情形適用政府採購法，更未限定所支付之對價以金錢為限。至於被告政治作戰局所提美國聯邦採購法規，英國統計局定義等，均未見提出依據，且外國政府之片言隻字規定，是否適宜作為判斷該外國法規全貌更非無疑。
㈢本件涉及重大國有財產，被告等均為政府機關，依法行政係最基本應遵守之規範，不得以草案為適用依據：
⒈被告城鄉發展分署既自承其所引都市更新條例修正草案第
11條尚未經立法院審議通過，即非有效之法律，機關不得作為其行為之依據，此乃依法行政原則及適用行政程序法第4 條規定之應有結論，被告復自承目前就其所為擇定程序，法無明文，自不得以所謂公開評選程序為本件招標。
又都市更新條例修正草案第11條係指經主管機關同意之其他機關不自為都市更新實施，而委託其他人為實施者之情形，但本件由原證6 、8 中所附委託契約觀之，都市更新之實施者仍為被告政治作戰局，自與該修正草案第11 條所指之情形不同，併此敘明。
⒉被告非都市更新條例主管機關，僅為經主管機關同意為實
施者之人，故無經公開評選程序委託都市更新事業機構之權，因此都市更新條例第9 條第1 項之規定不能為被告主張之依據。而依該條例第9 條規定，被告政治作戰局僅得自行實施都市更新，不得委託都市更新事業機構實施都市更新，從而依被證1 所示現行都市更新條例第9 條規定及其修正理由之說明，本件招標程序違法，至為昭然。
⒊本件招標既無優先於政府採購法之規定可資適用，自應適
用政府採購法規定（倘無需適用政府採購法，何以原證6招商文件之申請須知－19中4.6 政風規定之4.6.1 規定以工程會中央採購稽核小組為受理檢舉機構之首位），被告所為類推適用公開評選程序之主張顯違依法行政原則。
㈣政府採購法爭議得循行政訴訟程序救濟，係立法者在政府採
購法中之立法抉擇（政府採購法第83條參照）。又參加人所引最高行政法院101 年裁字第936 號裁定、同年第2226號判決與本件案例事實不同，該案係依據促進產業升級條例規定辦理而無政府採購法之適用，惟本件非依該條例規定辦理，亦無促參法之適用，故該裁判不能為本件被告有利之依據。
㈤並聲明求為判決：被告城鄉發展分署103 年4 月28日函、1
03 年5 月30日函及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告政治作戰局以：㈠本件起訴未經訴願，原告起訴不合法定程式：
⒈本案無政府採購法之適用，原告誤向工程會提出申訴，經
工程會以本案係依都市更新條例規定辦理評選，並非政府採購法之範圍，不予受理。故原告提起本案訴訟，並未經合法訴願程序，已違反行政訴訟法第4 條第1 項及同法第
5 條第2 項規定。⒉再按，原告起訴主張本案所涉第1 、2 次招商評選結果、
異議處理結果、申訴異議判斷等違法應予撤銷，惟並未具體指陳本件訴訟標的為何，不符行政訴訟法第105 條第1項規定起訴之程式，應裁定駁回。
㈡不論依政府採購法之文義、立法目的及立法所參考之國際條約，亦或參酌類似案例，本案均不應有政府採購法之適用：
⒈因政府採購法對於該等契約並無定義，由其立法目的並回
歸民法相關規定以觀，其所指應係由政府支付金錢而與廠商簽訂承攬、買賣、租賃、委任或僱傭契約而言。至於其他契約類型，如互易、贈與、借貸、和解或保證，甚至本案之權利變換等，依文義解釋範圍，則非政府採購法之適用範圍。
⒉按政府採購法第1 條之立法理由，可知我國政府採購法係
以WTO 之GPA 為藍本制定。我國於西元1997年12月9 日經
WTO 政府採購委員會大會通過申請加入WTO GPA ，立法院並於西元1998年5 月15日通過臺灣加入GPA 議案，同年6月8 日經總統核准並已通知秘書處完成加入程序。參101年修訂之GPA 第2 條第2 項之規定、GPA 各簽署國對於「採購」或「採購行為」之定義、西元1992年美國某件關於採購案之爭端解決小組就東京修正版GPA 第1 條第1 項之政府採購判斷標準可知，採購行為須由政府支出一定金額，藉由購買、租賃或租購，以獲取產品之使用或利益。本案被告等並無支出任何金額，亦無編列任何預算，並非政府採購法所規範之行為。
⒊參酌類似案例皆無政府採購法之適用：
⑴「機場捷運A7站合宜住宅招商投資興建（用地預標售）
案」：該案與本案皆由廠商自行出資興建住宅，機關負責提供土地使用權並點交用地，不須額外支出任何費用予廠商。該案投標須知1-1.1 聲明該案係依據行政院99年3 月10日院台建字第0990012031號函核定「機場捷運沿線站區周邊土地開發- A7站區開發案興辦事業計畫」，並參考「中央機關辦理區段徵收土地標售標租及設定地上權辦法」規定，以公開方式標售機場捷運A7站合宜住宅用地，並由得標廠商興建住宅。103 年10月7日 監察院為調查該案過程之詢問案，內政部說明資料中已表示該案無政府採購法之適用。預定詢問事項第六項、第七項皆再次說明，若屬財物變賣等收入性招標，不適用政府採購法。本案內政部營建署亦曾邀集工程會等機關研商，並確認本案無法適用政府採購法。
⑵「新北市板橋浮洲合宜住宅招商投資興建計畫- 第一、
二區土地標售案」：該案投標須知1-1.1 （被告城鄉發展分署被證3 、4 ）表示其評選作業及簽約作業均係依都市更新條例及投標須知中之規定為標準，並無政府採購法之適用。依本案申請須知2.6 「都市更新事業機構應辦事項」，本案都市更新事業之實施及興建等相關事項亦由都市更新事業機構自行辦理，其評選及簽約作業亦係以都市更新條例及投標須知中之規定為依據，亦無政府採購法之適用。
㈢從文義解釋及目的解釋以觀，本案均不應適用政府採購法，
依其都市更新案件之複雜性，同時為確保評選程序公平性，本案應適用都市更新條例第9 條第1 項規定第2 種選定實施者之程序：
⒈本案自劃定為都市更新計畫範圍，經新北市政府同意被告
政治作戰局為實施者，復由被告政治作戰局委託被告城鄉發展分署辦理評選作業，至公開評選廠商協助實施都市更新，所為程序皆無違法更無瑕疵：
⑴眷改條例第11條第1 項第5 款針對處分眷地之方式並無
限制，同條第2 項授權主管機關訂定標售或處分辦法，依該辦法第2 條規定可知，主管機關處分眷地之方式包含以都市更新之方法為之。且依國有財產法第1 條、眷改條例第4 條第2 項規定意旨，對於老舊眷村土地之處分，因其性質無政府採購法之適用，且依特別法（眷改條例）優於普通法（國有財產法）之原則，本案所應適用之法律即為眷改條例。
⑵行政院於101 年4 月16日召開國有土地清理活化督導小
組第11次會議，其中會議結論第八點即為：「『國防部提報國軍老舊眷村大面積土地依法處分建議』案：…⒉本案所列38處土地，同意優先以設定地上權及公辦都市更新權利變換分回房地方式處分…」，國防部以都市更新方式處分本案眷地，亦經上級機關行政院之核准，並無違法。
⑶依本案第1 次及第2 次招商申請須知1.3 、申請須知第
1.1.2 、申請須知2.1.4 及新北市政府102 年5 月6 日函說明，均已揭示本案法令依據為眷改條例及都市更新條例，申請須知未訂定事項，依眷改條例及都市更新條例相關法令規定辦理。
⑷可知本案係新北市政府依據都市更新條例第9 條規定，
指定被告政治作戰局為實施者，並依眷改條例（含標售或處分辦法）、都市更新條例委託被告城鄉發展分署辦理實施都市更新事業。
⒉本案應類推適用都市更新條例第9 條第1 項規定第2 種選定實施者之程序：
⑴都市更新條例第9 條第1 項規定第2 種選定實施者之情
形為「經公開評選程序委託都市更新事業機構」，其公開評選作業並無準用政府採購法之相關規定（都市更新條例施行細則第5 條之1 ）。
⑵本案係依都市更新條例第9 條第1 項規定第3 種方式經
主管機關同意為實施者，復由實施者委託被告城鄉發展分署評選實際之都市更新事業機構，性質上亦為都市更新的案件，自應類推適用都市更新條例關於第2 種方式中公開評選之相關規定，殊無因被告政治作戰局擔任形式上實施者，即需割裂適用不同之法律。
⒊本案決標應類推適用性質最近之都市更新條例評選程序：
⑴都市更新條例第9 條規定評選實施者之程序，依都市更
新條例施行細則第5 條之1 應準用促參法之甄審程序，而促參法之甄審程序主要依序為擬定招商文件、成立甄審委員會及工作小組、公告招商、甄審作業及選出最優申請人，規定於該法第42至44條、民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第2 、16條。
⑵政府採購法之甄審程序依序須先以性質區分招標方式、
公告、決標及公告得標者，規定於該法第18條第1 項、第19、20、22、27、52條，可知政府採購法之決標主要可分為最低標及最有利標兩種方式。
⑶本案評選程序與促參法及政府採購法之異同：
①本案係以都市更新條例施行細則第5 條之1 為依據，
準用促參法之甄審程序。按促參法與政府採購法之規範，除法條規定及操作流程不同外，最顯著之區別實益在於決標方式之不同。依都市更新條例第9 條評選實施者時，準用促參法之規定應以2 階段之評選方式為之，亦即區分為資格審查及綜合評選2 階段；若以政府採購法之規定評選，以公開招標之方式，評選須為最低標決標或最有利決標之方式決定。
②惟都市更新事業之辦理涉及複雜之產權分配，且須符
合相關都市更新法規之程序，依學者見解，不適合以最低價決標作為評選方式；準用最有利標必須以限制性招標方式不經公告而邀請廠商進行評選，亦與都市更新公開評選之立法目的不符。由是可知，都市更新事業之辦理，並不宜以採購法之決標方式決定。
⑷本案性質與一般採購行為並不相同，無直接適用政府採
購法之可能；都市更新條例對於被告政治作戰局公開評選廠商之程序亦無直接規定，不論都市更新條例或政府採購法都無直接適用之可能，就此等特別法律未規定之事項，自應比附援引與其性質相類似之規定以為適用。⑸綜上，本案所涉都市更新事業之辦理涉及複雜之產權分
配，且須符合相關都市更新法規之程序，不適合以最低價決標作為評選方式；準用最有利標必須以限制性招標方式不經公告而邀請廠商進行評選，亦與都市更新公開評選之立法目的不符。又本案評選廠商之行為與主管機關依都市更新條例第9 條第1 項第2 種方式「公開評選實施者」之程序與評選後廠商應負義務並無不同，自應類推性質最為相類似之規定以為適用，故本案評選程序並無不法。退步言，採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為該法第1 條所明定，本案類推適用都市更新相關程序亦無違政府採購法之立法目的。
⒋參酌都市更新條例草案相關規定，亦可說明本案評選作業法令依據應於都市更新條例及相關法令範疇內為之：
⑴行政院版都市更新條例草案修正要點第點表示：「經
主管機關同意實施更新之其他機關（構），得經公開評選委託都市更新事業機構實施都市更新事業」，該草案並增訂關於此公開評選申請、審核及爭議申訴之規定。⑵都市更新條例草案第11條第1 項第2 款及第12條之修正
意旨，係因都市更新主管機關人力及行政資源受限，難以全然由其主導辦理，加以更新地區內之公有土地管理機關（構）亦有提升其資產效益之責任，爰明定政府機關（構）經主管機關同意後，除自行實施外，亦得經公開評選委託都市更新事業機構實施都市更新事業，以增加執行彈性。
⑶都市更新條例草案已將本案情形明文適用都市更新條例
之評選程序，即表示本案性質上本應適用都市更新條例，雖該草案尚未公布施行，但並無將本案割裂適用政府採購法之必要，自應適用現行都市更新條例評選規定。㈣縱認本案應適用政府採購法之規定以為評選，原告起訴亦無
訴之利益，應予駁回：系爭評選案既已決標予參加人，並由被告政治作戰局與參加人簽訂系爭都市更新委任契約，而系爭都市更新計畫亦由參加人簽約、發包、計畫、取得私有地主同意及送審，現已幾近取得主管機關對於權利變換計畫之核定。則系爭都市更新案由參加人得標之處分，業已執行而無回復原狀之可能性。參照司法院釋字第213 號解釋意旨、最高行政法院27年判字第28號及30年判字第16號判例意旨，應認其提起撤銷訴訟已欠缺保護必要，應予駁回。並聲明求為判決原告之訴駁回。
㈤再縱然進入實質審查，原告主張第2 次招商評選結果違法，並無理由：
⒈回饋公益性設施之實際項目仍須依都市更新及爭議處理審
議會審議核定之更新事業計畫內容為準，原告以此為評選結果違法之理由，顯不可採：
⑴本案回饋公益性設施所示之「公共托育中心」、「市民
活動中心」及「中和第二分局廳舍」等3 項僅為暫定性質，實際項目須依都市更新及爭議處理審議會審議核定之更新事業計畫內容為準。
⑵參加人於被告城鄉發展分署於103 年4 月23日召開本案
之評選委員會綜合評選審查會議中，表示其「規劃將公益設施之派出所項目，調整為庇護工場項目。」，顯示公益需求項目並非不可調整之項目。縱然最優申請人調整公益設施項目，亦僅為評選審查之參考，並無違背申請須知中有關規定。
⒉系爭評選案具高度專業性，兩次評選程序皆無違法或逾越權限之情事，應尊重其具有判斷餘地：
⑴按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審
查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性；至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（參照最高行政法院100 年度判字第2168號判決意旨、司法院釋字第462 號解釋、第491 號解釋以及吳庚大法官於上開釋字第491 號解釋之協同意見書）。
⑵本件屬都市更新事業機構之甄審程序，因涉及技術、財
務等專業能力之整體評量，故均由被告等敦聘具有該等專業能力之學者、專家，依法組成評選委員會，對各申請之機構本身所應具備之興建、營運能力以及財務計畫可行性等項條件加以審核後，擇優評審決定之，再作成決定。從而，此評選結果之作成須考量各申請者之多項條件，屬高度專業技術性之考量，應屬評選委員會之評量範圍，並應尊重其具有判斷餘地。行政法院審查判斷餘地時，原則上須尊重行政機關之專業能力，除非行政機關有法律解釋明顯違背解釋法則、事實認定錯誤、違反法定程序或夾雜事件無關考量等情事（司法院釋字第
533 號解釋理由書參照）。⑶原告第1 次招商時，於都市更新事業建議書所載共同負
擔比例為44.24%，而共同負擔標單所載比例卻為34% ，因兩者落差達10% 以上，對評選有重要影響，故依第1次招商申請須知附41備註2 規定為扣分事由，第2 次招商則無此情事；且原告兩次招商之簡報者並不相同，評選委員亦非完全相同，更無原告所謂「第1 次招商簡報者較資深必然比第2 次簡報者高分」之邏輯；況本案評選結果之作成係考量各申請者之數項條件，孰優孰劣，屬高度專業技術性之考量，應屬評選委員會之評量範圍，並應尊重其具有判斷餘地。
⑷原告於第1 次招標結果作成後並未提出異議，更未提起
訴願，亦未於本件起訴聲明中載明，故第1 次招標結果顯非本件訴訟標的範圍。至於原告主張第1 次招商評分總表總分加總筆誤等錯誤云云，該等錯誤亦於當場便已更正，此有102 年12月26日召開之綜合評選審查會議紀錄可稽。原告另主張兩次評分總表格式與用語不同，而懷疑第1 次評分總表之真實性，顯非合理；其要求傳訊全體評審委員到庭說明，顯無必要。
⒊原告誤解本案申請須知規定，逕自主張參加人違背申請須
知有關規定，顯無理由；原告復自行推論2 次招商評議分數而認定招商評選結果違法，忽視本案評選都市更新事業之評分具有高度專業性，不論第1 次或第2 次評選程序皆無違法或逾越權限之情事，應尊重被告等對於評選具有判斷餘地。
㈥本件適用都市更新條例第9 條評選實施者之程序，為法律解
釋與目的上最適宜之途徑，且本件評選過程公平、公正且公開，並無任何不法。退而言之，若適用政府採購法之評選程序，將無視於都市更新案件相關利害關係人之利益及公益關係，純粹以最低價格為決標之依據，或以限制招標之方式阻礙都市更新公開招標最優廠商之目的。縱適用政府採購法之甄選程序，系爭都市更新案由參加人得標之處分，業已執行而無回復原狀之可能性，況本件適格之被告係被告城鄉發展分署，而非被告政治作戰局。並聲明求為判決原告之訴駁回。
四、被告城鄉發展分署以：㈠本件非屬公法事件，亦未經訴願程序，原告起訴顯有違誤：
⒈被告政治作戰局係依都市更新條例第9 條第1 項規定，經
主管機關新北市政府同意，基於實施者身分，另行尋覓並擇定廠商協助辦理都市更新事業，並非依據公法行使公權力之行為。都市更新案若係主管機關同意其他民間機構為實施者，該民間機構基於實施者身分，擇定其他廠商協助辦理更新事業，其擇定廠商之行為，因不具公權力行使之性質，應屬私法事件。本件亦應為相同見解，否則一樣受主管機關同意為實施者，卻僅因實施者為機關或機構之不同，而異其法律關係，顯有矛盾。
⒉被告政治作戰局就本件都市更新案，於擇定協助辦理之廠
商後，需另行與該廠商簽定委任契約。雙方如就其委任契約發生爭議，依該契約第22.2約定，合意訴訟管轄法院為臺灣臺北地方法院（原證8 招商文件委託契約-21 ）。又該等契約之簽約主體並不限制至少其中一方須為行政機關，且該契約內容非不得為私法契約之標的，亦未涉及人民公法上權利義務關係。依行政訴訟法第2 條規定及最高行政法院57年判字第472 號有判例要旨，被告政治作戰局基於實施者身分與協助更新事業之廠商所簽訂之契約，應屬私法範疇。而簽訂契約之前階段，擇定簽約對象之行為，亦屬私法事件，應同受普通法院管轄。
⒊縱認本件屬於公法事件，然原告提起本件訴訟並未經訴願
程序，顯已違反行政訴訟法第4 條第1 項規定。原告就本件爭議雖曾向工程會提出申訴，然工程會既認定本件非屬政府採購法案件，自無政府採購法第83條規定之適用。
⒋系爭評選案係由被告政治作戰局委託被告城鄉發展分署辦
理，有申請須知可稽。是被告城鄉發展分署所為最優及次優申請人之決定，依訴願法第7 條規定，視為委託機關被告政治作戰局之行政處分。如受處分人擬就該處分提出訴願，依訴願法第4 條第6 款規定，應以國防部為管轄機關，並依行政程序法第98條第3 項規定提出訴願。
⒌再者，原告就第1 次招標結果，既未提出異議，復未提起
訴願，更未於本件起訴聲明中載明，顯非本件訴訟標的範圍，與本件訴訟之爭點無關。
⒍末按，本件以公開評選方式擇定廠商，相關資訊均已事先
公開、廠商報告過程均以抽籤方式公平為之、評選委員由專業人士組成、評選方式由委員獨立進行、評選結果做成紀錄並簽章彌封以示負責並利於檢驗。原告就系爭評選案，如認應適用政府採購法，而非公開評選方式，本可於申請前申請釋疑，原告卻未為之，反於前後2 次參與公開評選，待經評選為次優申請人後，方以此指摘，似有誤認。
㈡關於被告政治作戰局將實施者之工作內容，移轉與第三人執行部分：
⒈法無禁止明文：本件都市更新案係被告政治作戰局，依都
市更新條例第9 條第1 項規定，經主管機關新北市政府同意為實施者，辦理都市更新事業。惟被告政治作戰局擔任實施者後，能否將實施者之工作，移轉與第三人執行，都市更新條例並無明文禁止。
⒉主管機關並不反對被告政治作戰局將實施者之工作，移轉
與第三人執行：被告政治作戰局就實施者之工作，移轉與第三人執行乙節，曾向主管機關新北市政府函詢，經新北市政府回函表示予以尊重，益見對於被告政治作戰局如何甄選廠商之細節、廠商代為執行實施者工作等情，未為反對之表示。
⒊原告不爭執被告政治作戰局將實施者之工作，移轉與第三
人執行：原告並不爭執被告政治作戰局能否將實施者之工作，移轉與第三人執行，而係爭執擇定廠商之程序應適用政府採購法所規範之程序。如若被告政治作戰局不得將實施者之工作，移轉與第三人執行，即無擇定廠商之必要，自無適用政府採購法之可能。況實施者之工作如不得移轉與第三人執行，則移轉行為即屬違法，自無從因適用政府採購法即轉為合法。是原告既爭執擇定廠商之行為應適用政府採購法，其邏輯上即屬不爭執被告政治作戰局將實施者之工作，移轉與第三人執行。
㈢前項如為肯定，則被告政治作戰局擇定第三人之程序，並無政府採購法之適用：
⒈本案擇定廠商之行為不須編列預算，無政府採購法之適用
：依政府採購法第3 條之立法理由，可知立法目的係為了規範經民意機關審議採購預算之支用程序。惟被告政治作戰局經主管機關同意為實施者後，再行擇定廠商執行實施者工作，被告政治作戰局並不需給付任何費用，辦理本都市更新案之相關費用均由廠商負擔。而該廠商興建建物完成後，係透過經主管機關核定之權利變換計畫，以權利變換方式獲配房地（契約書15.4）。是被告政治作戰局關於擇定廠商之行為不須編列預算支應，依前開政府採購法第
3 條之立法理由，應無政府採購法之適用。⒉本件擇定廠商之行為非政府採購法第2 條規範適用範圍：
⑴政府採購行為如為工程定作，則政府機關應為定作人，
且與廠商間存有承攬關係，並給付承攬報酬。又政府機關如為定作人，定作物之所有權應屬於政府機關，廠商則依民法第513 條規定，對該定作物取得設定抵押權登記請求權。惟本件都市更新案，相關工程費用均由廠商負擔，被告政治作戰局並未給付廠商承攬報酬，廠商取得相關土地是因負擔相關都市更新費用後，經由權利變換程序取得。參酌最高法院70年台上字第2221號判例意旨，建物在辦理保存登記前，其所有權應屬實際出資起造之廠商所有，該等情節與承攬契約關係均有未合。
⑵次查政府採購如為財物買受，則政府機關應為買受人，
且與廠商間存有買賣關係，並應給付買賣價金。惟如前所述，被告政治作戰局並未給付廠商買賣價金。又查政府採購如為財物買受，基於買賣關係屬於繼受取得，買受人應繼受前手瑕疵。惟查被告政治作戰局取得相關建物，係依權利變換程序而取得（原證8 申請須知2.4.2、契約6.1 、契約15.4）。而依都市更新條例第35條規定，權利變換後，原土地所有權人應分配之土地及建築物，自分配結果確定之日起，視為原有。是被告政治作戰局就本件都市更新案所取得之建物，並非繼受取得，此節與買賣關係亦有未合。
⑶又查政府採購如為勞務委任，則政府機關應為委任人，
並應給付受任廠商報酬。惟如前所述，被告政治作戰局並未給付廠商任何報酬。又廠商必須自籌資金完成建物之興建（申請須知2.6.2 ），並依主管機關核准之權利變換計畫，將建物所有權分配與被告政治作戰局（申請須知2.4.2)，此節均與僱傭契約之要件不符。
⑷遞查政府採購如為勞務僱傭，則政府機關應為僱用人，並應給付受僱者報酬，而其契約內容以服勞務為目的。
惟如前所述，被告政治作戰局並未給付廠商任何報酬。又廠商必須自籌資金完成建物之興建（申請須知2.6.2），並依主管機關核准之權利變換計畫，將建物所有權分配與被告政治作戰局（申請須知2.4.2 ），此節均與僱傭契約之要件不符。
⒊本件更新案係依國有財產財產法之特別法眷改條例處分國有財產，無政府採購法適用：
⑴有關國有不動產之處分可分為讓售與標售等方式（國有
財產法第49至54條參照），其出售方式國有財產法已另有規定，依國有財產法第1 條、政府採購法第2 條之立法理由意旨，非屬政府採購法適用範疇。
⑵查眷改條例第4 條第2 項規定之土地（下稱眷改土地）
，其性質仍屬國有財產，惟因眷改條例為特別規定，而不受國有財產法規定限制，其處分依政府採購法第2 條之立法理由，應無政府採購法之適用。
⑶依標售或處分辦法第2 條第1 項、眷改條例第11條第2
項規定，可知國軍老舊眷村土地以都市更新方式進行開發，亦屬眷改條例第11條第1 項第5 款所稱之處分，而眷改條例屬於國有財產法之特別法，因此以都市更新方式開發眷改土地，並無政府採購法之適用。
⑷採用都市更新方式處分眷改土地，依都市更新條例第25
條第1 項規定，以權利變換方式為原則。因此經由權利變換方式所取得之建物，係都市更新權利變換之結果，亦是處分眷改土地之對價。依國有財產法處分國有土地既無政府採購法之適用，則依國有財產法之特別法（即眷改條例）處分眷改土地，並依權利變換方式取得建物（該建物僅是處分價金之另一種形式，均屬處分國有財產之對價），應無政府採購法之適用。
⒋相關公有土地辦理都市更新或開發，依其開發之方式及性
質，容有諸多案件並不適用政府採購法：如機場捷運A7站合宜住宅案之招商（標）、新北市板橋浮洲合宜住宅招商案（第一區、第二區），及基隆市政府辦理基隆火車站暨西二西三碼頭都市更新案，亦採用公開評選方式辦理，有「監察院調查內政部所屬相關單位辦理機場捷運A7站合宜住宅等案之過程詢問案－內政部說明資料」、「新北市板橋浮洲合宜住宅招商投資興建計畫－第一區（第二區）土地標售案之投標須知」，及基隆市政府102 年2 月27日基府都設壹字第0000000000B 號函可參。
㈣原告以「庇護工場」非屬回饋設施及「公開評選評分總表」非真實等，指摘第2 次招標結果違法，顯無理由：
⒈本件更新案招商文件申請須知－附45即載明公益回饋設施
之項目包括「公共托育中心」、「身心障礙設施」、「庇護工場」、「市民活動中心」、「警察局派出所」等5 項。查本件更新案招商文件申請須知－附44，新北市政府101年11月2 日北府財產字第1012851216號函亦載明，關於前開5 項公益回饋設施「請實施者納入評估規劃」。是「庇護工場」本屬合於本更新案範圍之公益回饋設施，最優申請人之將項目納入規劃範圍，與新北市政府前開函文意旨相符，並未違反申請須知規定。
⒉遞查本更新案招商文件申請須知－附43，載明「後續公益
設施項目及具體內容視新北市政府確認」，並於註3 記載「本表公益設施回項目、面積均為暫列，實際依都市更新及爭議處理審審議會審議核定之更新事業計畫內容為準。
」是有關申請須知－附43頁所提「公共托育中心」、「市民活動中心」、「派出所」等項目，僅屬建議性質，並非本案公共設施已特定且僅限於該3 項目。最優申請人將「庇護工場」納入規劃範圍，並未違反申請須知相關規定。
⒊又查第2 次招標之「公開評選評分總表」均經現場全體評
選委員簽名，是關於總表中所記載個別委員之評分紀錄，業經評選委員確認無誤。依第2 次招標「公開評選評分總表」各該委員評分結果所示，原告確屬次優申請人。另因第2 次招標之投標廠商，並無更新事業建議書（即評分項目第1 項至第6 項）過半數低於42分之情事。故關於「公開評選評分總表」所載評分結果有無低於42分及其人數，縱有誤植，亦不影響原告合於次優申請人之結果。原告據此指摘第2 次招標之「公開評選評分總表」非真實乙節，與事實不符。
㈤本件被告政治作戰局經主管機關同意為實施者後，再擇定執
行都市更新事業之廠商，屬都市更新主導方式之態樣，不影響眷改土地以都市更新方式處分之性質：
⒈依都市更新事業範圍內國軍老舊眷村改建總冊土地處理原
則（下稱處理原則）第1 、2 、4 條規定意旨，眷改土地辦理都市更新時，法無明文應由政府機關或人民主導，惟不論由何人主導，均未變更眷改土地以都市更新方式處分之性質。
⒉被告政治作戰局一方面經主管機關同意為實施者，取得對
於更新事業之主導權，另一方面將實施者籌措經費及執行更新之作為擇定廠商為之，可減輕政府機關財力及人力之負擔。
⒊倘本件更新由人民主導，並由原告擔任實施者，則依原告
第1 次投標所提供之資料顯示，辦理本件都市更新之經費高達新臺幣（下同）3,486,807,054 元，更新後權利總價值為7,881,788,000 元，共同負擔比例高達44.24 ％。然因本件更新案係由被告政治作戰局主導，因此得由評選委員透過對於更新經費及共同負擔比例等項目，經由公開評選程序，擇定對於公益較有利之廠商進行更新。從而，原告第2 次投標時，其都市更新之經費即大幅降低為2,831,364,351 元，更新後權利總價值則提高為8,32 8,020,000元，共同負擔比例大幅降低為34％。是經由該等公開評選之程序，僅原告單一家廠商，其前後2 次投標所提之更新計畫，更新費用因而降低655,442, 703元，更新後總價值更提高446,232,000 元，合計促進公益價額為1,101,674703元。
㈥綜上，因行政機關具有積極性及公益性等特性，法未規定之
處並非無法之領域，被告政治作戰局援用都市更新條例第9條第1 項規定，採取公開評選方式，由評選委員會擇定辦理更新事業之廠商，顧及擇定程序之公開性及專業性，擇定更新條件較原告第1 次或第2 次投標條件較佳之廠商進行更新事業，亦兼顧公益性，所為擇定廠商之行為無牴觸法令之處。並聲明求為判決原告之訴駁回。
五、參加人則以：㈠原告提起撤銷訴訟，屬錯誤而無可提起，應依行政訴訟法第
107 條規定，予以裁定駁回：⒈被告政治作戰局僅係以甄選方式作為其選擇訂約對象之方
式，與原告間並無隸屬關係，亦非以單方行政行為命原告為一定行為，該決定優選廠商之行為並非行政處分，被告城鄉發展分署103 年4 月28日函附之系爭評選決議性質與行政程序法第92條規定不符，非行政處分；異議處理結果亦不因原告所稱「申訴審議判斷係視同訴願決定」，使其性質從「非行政處分」變成「行政處分」。且最優申請人是否願意締約、締約條件為何等事項仍非確定，原告就評選結果之通知訴請撤銷，實係誤會，此並有最高行政法院
101 年度裁字第2226號裁定、101 年度判字第936 號判決可參。
⒉被告城鄉發展分署僅係受委辦理甄選，其就原告質疑回覆說明之異議處理結果，並無「視同行政處分」之可言。
㈡被告政治作戰局2 次公開招標選商程序或實質皆無違法：
⒈原告所指評選結果違法之主張及各項指控，純屬原告主觀
砌詞，未具體指明違法所在，僅就評選委員依其個人專業獨立評選裁量權之行使任意指為不公，洵非有理。
⒉原告未曾向被告政治作戰局為申請須知第12、13頁規定之
請求釋疑之要求，就2 次招標選商之程序，亦均認同並積極參加投標及選商程序，足見原告就申請須知所有公告及其附件載示皆知悉而無疑義。依申請須知第2 頁1.3 法令依據，已公告招標依據係眷改條例與都市更新條例，與政府採購法無涉，原告自不得因嗣未獲選即翻異否定招標選商程序，否則即為自相矛盾而違反誠信原則，無可准許。
⒊依原告訴之聲明僅係要求撤銷第2 次招標選商結果，因此
本件爭點應僅有「被告103 年3 月3 日第2 次招標選商結果有無違法？」，倘原告主張評選結果違法，應由原告具體舉證證明，而不應就已確定之102 年10月21日第1 次招標之選商結果挾帶進行審理。
㈢原告於參與評選時即明知系爭評選案非政府採購法第2 條之規範範圍，無政府採購法之適用：
⒈本件被告等2 度招標選商，其申請須知第4 、5 頁明白載
明其選商擔任「都市更新事業機構」，被告政治作戰局與獲選為都市更新事業機構者，各有應負之義務。兩者間之權利義務內容，與政府採購法第2 條規定之採購行為「工程定作、財物之買受定製、承租及勞務委任或僱傭」迥不相符。被告政治作戰局係為活化土地而以都市更新方式按都市更新條例規定方式使用土地，而非採購。
⒉依申請須知第4 頁第2.6 規定，都市更新事業機構應辦事
項甚至包括自行籌募所需各項資金（26.2項），非由被告政治作戰局支付價金或報酬，故不屬財物、工程或勞務採購。而都更程序中之「權利變換」，依都市更新條例第3條第5 項規定係從都更事業分配取得更新後之建築物與土地應有部分，此與政府採購法之各種採購性質及架構完全不同，此亦可由契約中第⒍權利變換、第7 甲方（即被告政治作戰局）權益分配及第⒖產權登記等約定得證。
⒊都市更新條例第9 條規定及同條例施行細則第5 條之1 均
明文規定都更程序中公開評選委託都市更新事業機構為實施者，其委託作業包括公開評選、議約、簽約、履行及其他有關事項，第1 項公開評選事項得準用促參法有關申請及審議程序規定。本件係採依權利變換方式實施，被告政治作戰局係取回「原有」不動產，此觀都市更新條例第32、33、35、40條自明，故被告政治作戰局係依都市更新條例進行都更而依法公開評選實施機構，確非採購。
㈣參加人與都更實施者即被告政治作戰局間非承攬關係，亦非屬政府採購法規定適用範圍：
⒈系爭評選案合於都市更新條例第9 條規定，主管機關除得
自行實施外，亦得「經公開評選程序委託都市更新事業機構」，此應係當初立法之本旨。
⒉本件係依都市更新條例，經新北市政府同意被告政治作戰
局為實施者，實施者甄選事業機構，由被告城鄉發展分署代為辦理甄選代辦機關，對被甄選者而言並非行政處分。
參加人為獲甄選之事業機構，依約應自籌資金，完成後亦無權向被告等請求給付工程款、報酬或價款等等形式或名目之款項，而係依新北市政府核定之「權利變換計畫」就都更程序完成後之房屋與應有部分與各參與都更之地主（被告政治作戰局即屬之）為分配，各自原始取得權利變換後之分配標的，被告政治作戰局與參加人間無政府採購法上之任何種類採購關係存在，與政府採購法第2 條、第11至14條規範之財物、勞務、工程採購之形態、性質，及由採購機關支付採購金額之要件，完全不同。
⒊被告政治作戰局以地主身份參與都更並依都市更新條例之
權利變換計畫規定而參與分配，關於權利變換計畫之作業，內政部亦明訂有「權利變換計劃實施辦法」詳為規範。
參與都更之地主與實施者或事業機關間，並無政府採購法之適用，被告政治作戰局受分配與是否擔任實施者完全無關，足證被告等確非甄選參加人為辦理機構而對參加人為政府採購法上之採購。
⒋被告政治作戰局於都市更新程序完成後，依權利變換計劃
原始取得受分配所得房地，都市更新條例第3 、35條規定參照。另同條例第40條規定原地主參與都更土地若有抵押權，該抵押權將仍附麗於被告等地主所分配所得之房地上，此證明被告等地主與參加人間無承攬互易或買賣等政府採購法規範所及之法律關係存在，被告政治作戰局與參加人所締系爭委託事業機構契約，確無政府採購法之適用。
⒌綜觀都市更新條例第3 、29、30條關於權利變換計畫之主
管機關審核、公告、異議、實施之程序、及各土地所有人之負擔範圍、項目及比例規定，證明都更程序中參與都更之地主與實施者間、實施者與事業機構間，並非買賣亦非承攬或委任關係，事業機構即參加人資金完全係自籌而來，被告等並無給付任何工程款或報酬或價款予參加人，自無政府採購法之適用。
㈤原告及法院應尊重評選結果之判斷餘地，不容遽指為違法：
⒈行政法院對於行政處分之審查範圍，應限於合法性不及於
妥當性，即就行政機關裁量權之行使應予以尊重，最高行政法院100 年判字第2168號判決、司法院釋字第533 、462號解釋理由書、陳敏大法官所著行政法總論足茲參照。
⒉本件有關都市更新事業機構之評選，非由被告城鄉發展分
署或政治作戰局自為選定，而係經由公開評選程序由被告等敦請第三公正之專家所組成之評選委員會，獨立行使職權為評選後決定，為合議制之機關，成員具類似鑑定事實之專業能力，並反映社會多元理念，與政府採購法第22條第9 、10款規定並無牴觸，其專業性之判斷，更應尊重其判斷餘地。
⒊行政機關就其行政處分之裁量權，當事人不得以其「不當
」而為爭執，況本件係獨立評選委員會所為之評選，原告未能舉證有何違法情事，僅就委員所給之分數、分數之扣減加總及分除過程莫名挑剔，無可動搖原評選之結果。
⒋原告主張被告等不得於招商文件中將庇護工場列為本件回
饋公益性設施部分，不僅原證2 中被告城鄉發展分署已詳為說明回覆，原告自呈之原證8 即申請須知第2.6.5107及附件21亦有明載：「後續公益設施項目及具體內容視新北市政府確認」、「3.本表公益設施及公共設施回饋項目、面積均為暫列，實際依都市更新及爭議處理審議會審議核定之更新事業計畫內容為準」。
㈦參加人取得最優申請人資格後，已執行下列進度，原告要求
撤銷，完全無據：⒈103 年4 月28日取得最優申請人資格；⒉103 年6 月23日繳交履約保證金3,800 萬元（銀行連帶保證書）；⒊103 年7 月8 日與被告政治作戰局簽訂契約；⒋
103 年10月20日事業及權變計畫書草案送國防部審查；⒌10
3 年11月11日召開事業及權變計畫自辦公聽會（於本案基地內活動中心二樓舉行，許多周邊鄰里居民參與）；⒍103 年12月26日至104 年1 月25日事業及權變計畫法定申請分配期間（發文各地主及權利關係人所擁有權值及期望分配之位置選擇）；⒎104 年1 月30日本案事業及權變計畫報核新北市更新處；⒏104 年2 月4 日與本案另外8 位私地主完成簽約；⒐104 年3 月2 日新北市更新處回函建議修正事項。並聲明求為判決原告之訴駁回。
六、本件如事實概要欄所載各節，為兩造及參加人所不爭執，並有被告政治作戰局100 年10月13日國政眷服字第1000014845號函（本院卷一第158 頁）、被告政治作戰局列管眷地實施都市更新計畫協議書（本院卷二第329-334 頁）、被告政治作戰局102 年4 月15日函（本院卷二第336-337 頁）、新北市政府102 年5 月6 日函（本院卷一第158 頁反面）、102年10月21日及103 年3 月3 日公開評選新北市○○區○○段○○○○號等6 筆眷改土地都市更新事業徵求都市更新事業機構案招商文件（本院卷一第33-99 頁、第103-199 頁) 、被告城鄉發展分署102 年12月31日城更字第1021003716號函及檢附之102 年12月26日召開綜合評選審查會議紀錄（本院卷一第100-102 頁）、被告城鄉發展分署103 年4 月28日函及檢附之103 年4 月23日召開綜合評選審查會議紀錄（本院卷一第16-23 頁）、異議處理結果（本院卷一第24頁）及申訴審議判斷書（本院卷一第25-26 頁）在卷可按，堪認為真實。是本件之爭執，在於系爭公開評選廠商案是否係在辦理政府採購法所稱之採購？應否適用政府採購法？如應適用而未適用其法律效果如何？
七、本院之判斷：㈠政府採購法令之相關規定：
1.政府採購法第1 條：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第2 條：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」第3條：「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第7條：「（第1 項）本法所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。（第2 項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。（第3 項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。（第4 項）採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」第18條：「（第
1 項）採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。（第2 項）本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商投標。（第3 項）本法所稱選擇性招標，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標。（第4 項）本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。」第19條：「機關辦理公告金額以上之採購，除依第20條及第22條辦理者外，應公開招標。」第20條：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採選擇性招標：一、經常性採購。二、投標文件審查，須費時長久始能完成者。三、廠商準備投標需高額費用者。四、廠商資格條件複雜者。五、研究發展事項。
」第22條第1 項：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：一、以公開招標、選擇性招標或依第9 款至第11款公告程序辦理結果，無廠商投標或無合格標，且以原定招標內容及條件未經重大改變者。... 九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。... 十六、其他經主管機關認定者。」第27條：「（第1 項）機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。（第
2 項）前項公告內容、公告日數、公告方法及政府採購公報發行辦法，由主管機關定之。... 」第52條：「（第1項）機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。四、採用複數決標之方式：機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。（第2 項）機關採前項第3 款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第1 款或第2 款辦理者為限。（第3 項）機關辦理公告金額以上之專業服務、技術服務或資訊服務者，得採不訂底價之最有利標。. . . 」第56條：「（第1項）決標依第52條第1 項第3 款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。（第2 項）依前項辦理結果，仍無法評定最有利標時，應予廢標。（第3 項）機關採最有利標決標者，應先報經上級機關核准。（第4 項）最有利標之評選辦法，由主管機關定之。」第61條：「機關辦理公告金額以上採購之招標，除有特殊情形者外，應於決標後一定期間內，將決標結果之公告刊登於政府採購公報，並以書面通知各投標廠商。無法決標者，亦同。」第40條第1 項：「機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機關代辦。」。
2.政府採購法施行細則第6 條第10款：「機關辦理採購，其屬巨額採購、查核金額以上之採購、公告金額以上之採購或小額採購，依採購金額於招標前認定之；其採購金額之計算方式如下：十、機關以提供財物或權利之使用為對價，而無其他支出者，以該財物或權利之使用價值認定之。
」第42條第1 項規定：「機關依本法第40條規定洽由其他具有專業能力之機關代辦採購，依下列原則處理：一、關於監辦該採購之上級機關，為洽辦機關之上級機關。但洽辦機關之上級機關得洽請代辦機關之上級機關代行其上級機關之職權。二、關於監辦該採購之主( 會) 計及有關單位，為洽辦機關之單位。但代辦機關有類似單位者，洽辦機關得一併洽請代辦。三、除招標文件另有規定外，以代辦機關為招標機關。四、洽辦機關及代辦機關分屬中央及地方機關者，依洽辦機關之屬性認定該採購係屬中央或地方機關辦理之採購。五、洽辦機關得行使之職權或應辦理之事項，得由代辦機關代為行使或辦理。」。
3.世界貿易組織政府採購協定第1 條「適用範圍」第1 項、第2 項規定：「（第1 項）本協定適用於有關本協定附錄一（註1 ）所列機關之任何採購之任何法律、規章、程序或實務。（第2 項）本協定適用於任何以契約方式進行之採購，包括購買或租賃或租購，而不論有無附帶購買選擇權，且包括兼含產品與服務於一採購之情形。」本條第1項附錄一附件五「服務」規定：「... 本附件包含下列服務項目：... 建築服務；... 工程服務；綜合工程服務；都市規劃及景觀建築服務；... 管理顧問服務；... 」第
2 條「合約價值之估算」規定：「... （第2 項）估算合約價格時應將各種形式之報酬，包括任何溢價、費用、佣金及應收利息列入考量。（第3 項）各機關對估算合約價值方法之選用及任何將採購需求分割之方法，不得出於意圖規避本協定之適用。（第6 項）若預定之採購列有選擇條款之需求時，其估算應按其所包括選購在內之最大准許採購之總值計算。」
4.由以上政府採購法、其施行細則及政府採購協定可知：⑴前開所稱「採購」，指工程之定作、財物之買受、定製
、承租及勞務之委任或僱傭等；該「採購」名稱及其內涵，係參酌世界貿易組織1994年政府採購協定之規定及其他國家之用法，乃一具國際化、全球化之立法。其適用機關之範圍，包括各級政府機關、公立學校及公營事業機構，亦即將所有須經民意機關審議採購預算之機關予以納入，俾使其採購預算支用程序能符合政府採購法所要求公開、透明、競爭、公平、一致之原則；而各機關辦理採購，凡政府採購法有規定者，應依政府採購法之規定，否則即屬違法。
⑵政府採購法所稱採購，依第2 條之規定，指工程之定作
、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等，而所稱之工程、財物及勞務，於第7 條亦有明文，而採購往往兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，法亦明文規定其歸屬之方式。申言之，不論定作、買受、定製、承租、委任或僱傭等，均屬於政府機關以對價的方式，要求廠商為一定的給付或行為，只要在政府採購法第2 條及第7 條所列之範圍內，應均有政府採購法之適用，除非法律另為特別規定。至於對價，不限於現實之預算金額之支出，各種形式之報酬均在規範之列，包括任何溢價、費用、佣金及應收利息；因此，機關如將主辦之開發案所開發土地以讓售予受委託之開發廠商等形式「抵付報酬（對價）」，亦應屬「遞延付款」方式委託廠商為採購行為，而有政府採購法之適用（最高行政法院104年度判字第366號判決參照）。
⑶機關辦理公告金額以上之採購，除依第20條選擇性招標
及第22條限制性招標規定辦理者外，應公開招標。且於辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。
⑷機關辦理採購之決標（應載明於招標文件中），於「訂
有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商」、「未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商」；或「以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商」。如採「以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商」者，以「『異質』之工程、財物或勞務採購」而不宜以前述兩種方式辦理者為限。所稱「異質」之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者而言。惟此乃決標之方式，非謂以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以底價高低與否決標之採購方式辦理者，即非屬政府採購法之範疇，此際即得採用最有利標之方式決標，相關評選之程序規範則應適用政府採購法第56條第4 項授權訂定之最有利標評選辦法。
如有爭議，自應適用政府採購法第6 章關於爭議處理之規定辦理。
⑸機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機關代辦，除招標文件另有規定外，以代辦機關為招標機關。
㈡都市更新條例、促進民間參與公共建設法及國軍老舊眷村改建條例之相關法令規定：
1.都市更新條例第3 條第4 、5 款：「第本條例用語定義如下：「四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第9 條第1 項前段：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣( 市) 主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關( 構) 為實施者，實施都市更新事業」。第10條：「（第1 項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。（第2 項）前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第22條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」第27條：「( 第1 項）都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7 條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及地方政府公產管理法令相關規定之限制。（第2 項）公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理，不適用國有財產法第33條至第35條及地方政府公產管理法令之相關規定。（第3 項）前二項公有財產依下列方式處理：一、自行辦理、委託其他機關（構）辦理或信託予信託機構辦理更新。二、由信託機構為實施者以信託方式實施都市更新事業，應信託予該信託機構。三、由直轄市、縣（市）政府或其他機關以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業時，辦理撥用。四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。五、以協議合建方式實施時，得以標售或專案讓售予實施者；其採標售方式時，除原有法定優先承購者外，實施者得以同樣條件優先承購。
六、其他法律規定之方式。. . . 」第29條第1 項：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」第30條：「( 第1 項）實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。（第2 項）前項權利變換範圍內，土地所有權人應共同負擔之比例，由各級主管機關考量實際情形定之。. . . 」第31條第1 項：「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」第34條：「依權利變換計畫申請建築執照，得以實施者名義為之，並免檢附土地、建物及他項權利證明文件。」
2.都市更新條例施行細則第5 條之1 ：「（第1 項）各級主管機關依本條例第9 條所定經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者，其委託作業，得委任所屬機關、委託其他機關或公營事業機構辦理。（第2 項）前項委託作業，包括公開評選、議約、簽約、履約執行及其他有關事項。（第3 項）第1 項公開評選程序，得準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定。」
3.都市更新權利變換實施辦法第13條第1 項：「本條例第30條所定負擔及費用，範圍如下：一、原有公共設施用地：
... 二、未登記地：... 三、得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川：...四、工程費用：包括權利○○○區○道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等公共設施與更新後土地及建築物之規劃設計費、施工費、整地費及材料費、工程管理費、空氣污染防制費及其他必要之工程費用。五、權利變換費用：包括實施權利變換所需之調查費、測量費、規劃費、估價費、依本條例第36條第2 項應發給之補償金額、拆遷安置計畫內所定之拆遷安置費、地籍整理費及其他必要之業務費。六、貸款利息：指為支付工程費用及權利變換費用之貸款利息。七、管理費用：指為實施權利變換必要之人事、行政、銷售、風險、信託及其他管理費用。八、都市計畫變更負擔：... 九、申請各項建築容積獎勵所支付之費用：...十、申請容積移轉所支付之費用：... ( 第2 項）前項第4 款至第6 款及第9 款所定費用，以經各級主管機關核定之權利變換計畫所載數額為準。第7 款及第10款所定費用之計算基準，應於都市更新事業計畫中載明。第8 款所定都市計畫變更負擔，以經各級主管機關核定之都市計畫書及協議書所載數額為準。」。
4.促進民間參與公共建設法第4 章定有「申請及審核」專章，其中第42條第1 項規定：「經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。」第47條規定：「（第1 項）參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。（第2 項）前項爭議處理規則，由主管機關定之。」同法施行細則第41條規定：「主辦機關依本法第42條規定辦理公告，應將公告摘要公開於資訊網路，並刊登於政府採購公報。」
5.國軍老舊眷村改建條例第1 條：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」第11條第1 項：「第4 條第2 項之土地，除主管機關自行改建外，得按下列方式處理：一、獎勵民間參與投資興建住宅社區。二、委託民間機構興建住宅社區。三、與直轄市、縣（市）政府合作興建國民住宅。四、以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理。五、辦理標售或處分。六、未達全體原眷戶三分之二同意改建，經主管機關核定不辦理改建之眷村，得依都市更新條例之規定辦理都市更新。( 第2 項）前項第1 款、第2 款、第4 款、第5 款實施辦法，由主管機關定之。. . . 」第22條第4項：「經主管機關核定不辦理改建之眷村，依第11條第1項第6 款規定辦理都市更新時，原眷戶應由實施者納入都市更新事業計畫辦理拆遷補償或安置，不得再依本條例之相關規定請領各項輔（補）助款。」
6.國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第
1 條：「本辦法依國軍老舊眷村改建條例( 以下簡稱本條例) 第11條第2 項規定訂定之。」第2 條：「國軍老舊眷村改建總冊內國有土地之標售，得委託財政部國有財產署辦理。但以都市○○○市○○○○區段徵收或聯合開發方式開發之土地，得委託其他政府機關（構）辦理。」
7.由以上規定可知：⑴國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，得按7 種方式
處理：1.國防部自行改建、2.獎勵民間參與投資興建住宅社區、3.委託民間機構興建住宅社區、4.與直轄市、縣（市）政府合作興建國民住宅、5.以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理、6.辦理標售或處分、7.未達全體原眷戶三分之二同意改建，經主管機關核定不辦理改建之眷村，得依都市更新條例之規定辦理都市更新。所謂處分，亦許以都市○○○市○○○○區段徵收或聯合開發之方式開發之，並得委託其他政府機關（構）辦理。
⑵都市更新事業計畫範圍內公有土地，應一律參加都市更
新，並依都市更新事業計畫處理之，公有土地之管理機關得：1.自行擔任實施者辦理都市更新事業、2.參與他人擔任實施者之都市更新事業：其中包括委託其他機關（構）為實施者辦理、由信託機構為實施者以信託方式實施、或於直轄市、縣（市）政府或其他機關為實施者以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業時，辦理撥用。而於所參與之都市更新事業，係以權利變換方式實施時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者；而於都市更新事業以協議合建方式實施時，則得以標售或專案讓售予實施者。
⑶綜合上2 點之說明，屬於公有土地之國軍老舊眷村及不
適用營地之國有土地，得按都市更新之方式開發；其實施者得由公有土地之管理機關自任，亦得參與他人任實施者之都市更新事業；該都市更新事業性質上得為所謂公辦都更，亦得為所謂私辦都更；實施之方式，得為權利變換，亦得為協議合建，只要合於都市更新條例之規定即可。
⑷承前所述，依都市更新條例第9 條及第10條之規定，經
劃定應實施更新之地區，擬實施都市更新事業，得採取公辦都更之方式，亦可採取私辦都更之方式。所謂公辦都更，依該條例第9 條第1 項前段規定，有3 種模式：
1.由直轄市、縣( 市) 主管機關自行實施都市更新事業、2.由直轄市、縣( 市) 主管機關經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者、3.由直轄市、縣( 市) 主管機關同意其他機關( 構) 為實施者，實施都市更新事業。所謂私辦都更，依該條例第10條第1 項之規定，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，採取以下2 模式之一：1.自行組織更新團體實施都市更新事業、2.委託都市更新事業機構為實施者實施都市更新事業。公有土地之管理機關，如非直轄市、縣( 市) 主管機關，依都市更新條例第9 條第1 項前段之規定，其不可能採取公辦都更的第1 種模式，得逕自實施都市更新事業，亦不可能採取公辦都更的第2 種模式逕自經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者實施都市更新事業，僅可能採取公辦都更的第3 種模式，即在取得直轄市、縣( 市)主管機關同意其為實施者後，實施都市更新事業。當然，公有土地之管理機關，亦非不得立於土地所有權人之地位，依該條例第10條第1 項之規定，採取私辦都更第
1 種模式，依法自行組織更新團體實施都市更新事業，或者採取私辦都更第2 種模式，委託都市更新事業機構為實施者實施都市更新事業。簡言之，公有土地之管理機關，如要採取公辦都更之方式，只有自行擔任實施者一途，如要委託都市更新事業機構為實施者，亦只有採取私辦都更一途。至於公有土地之所有權人( 於國有土地，所有權人即係國家）或其主管機關，採取公辦都更或私辦都更之方式，此係政策之層面，通常在劃定應實施更新之地區，公有土地面積所佔比例很高且地上建築物產權單純的情況下，是不會採取私辦都更的方式以免喪失主導權，侵害政府財政收入。
⑸再者，公辦都更的第2 種模式，係直轄市、縣( 市) 主
管機關，依都市更新條例第9 條第1 項前段之規定，經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者實施都市更新事業，而公開評選程序於母法完全沒有規定，乃有前引都市更新條例施行細則第5 條之1 的規定，略以其委託作業（包括公開評選、議約、簽約、履約執行及其他有關事項），得委任所屬機關、委託其他機關或公營事業機構辦理，其公開評選程序，得準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定。姑不論關於委託都市更新事業機構為實施者之公開評選程序，母法一字未提，僅由中央主管機關在施行細則內規定，且僅規定以得準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定，是否有違法律保留原則( 行政院送立法院審議之都市更新條例草案將相關規定納入) ，如前所述，依公辦都更的第3 種模式取得實施者地位的政府機關依法是不容許再轉徵求實施者，是此際自不復有第2 種模式關於徵求實施者之公開評選程序之可言，亦自無適用或類推適用上開施行細則所稱之準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定之可言。
⑹而都市更新條例所稱之實施者，係指依該條例規定實施
都市更新事業之機關、機構或團體，其相對於參與者（土地所有權人、合法建築物所有權人或他項權利人），負責規劃、擬定、送核並執行都市更新事業計畫、權利變換計畫等，且在實施過程中，以起造人之名義申請建築執照並完成建築工程，是實施都市更新事業計畫及權利變換計畫所發生之一切之工程費用（包括權利變換地區內各公共設施與更新後土地及建築物之規劃設計費、施工費、整地費及材料費、工程管理費、空氣污染防制費及其他必要之工程費用。）、權利變換費用（包括實施權利變換所需之調查費、測量費、規劃費、估價費等）、為支付工程費用及權利變換費用之貸款利息、為實施權利變換必要之人事、行政、銷售、風險、信託及其他管理費用等等諸項費用（詳見前引都市更新權利變換實施辦法第13條第1 項），均應由共享利益之參與者按其權利價值比例與實施者共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付。詳言之，權利變換之法律關係是存在於實施者和參與者之間，於都市更新事業計畫實施完成後，參與者及實施者按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。因此，在權利變換之法律關係中，無論係政府機關基於土地所有權人之地位參與他人所實施之都市更新事業，以一部分土地權利分配換取更新後之建築物；或者，政府機關基於實施者之地位，為實施該都市更新事業，就都市更新事業計畫定作或購買工程、財物或勞務，並支付費用，經扣除共同負擔後，再分配得到更新後建築物及其土地之應有部分或權利金，此均屬權利變換之效果；至於由實施者請來施工或估價等的廠商，其所收取之報酬來自實施者，實施者再將其列為工程費用或權利變換費用，要求參與者共同負擔，故該等廠商之取得報酬即與都市更新事業是否採權利變換之方式無涉。
㈢綜上法令之規定及說明可知，機關依主管機關同意擔任公辦
都更的實施者，依法不得再轉徵求實施者，否則即淪為變相的私辦都更；惟如將實施者之一部分任務以有對價之方式委請廠商完成，則非法之不許，惟此際即應有政府採購法之適用。至於對價之支付方式，係直接以現金，或俟於都市更新事業計畫完成後，由實施者以部分之土地應有部分或建築物抵付（該廠商依都市更新條例之規定是不可能列入權利變換計畫之分配清冊的，故此際應認為係分配予實施者，再由實施者支付予該廠商) 之方式「遞延付款」，依前所述，均仍應屬政府採購法所稱之採購行為。
㈣經查：
1.本件被告政治作戰局於100 年9 月間，與被告城鄉發展分署訂有「國防部總政治作戰局列管眷地實施都市更新計畫協議書」，雙方協議如下：「一、依據：依都市更新條例、國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法第2 條、行政程序法第19條、政府採購法第40條、政府採購法施行細則第42條等有關規定，辦理本案有關都市更新業務。」「二、委辦範圍及事項㈠甲方（按即被告政治作戰局）檢討提供新北市... 慈德三村... ，共計17處公辦都更案件... ，乙方( 按即被告城鄉發展分署）分應本於專業充分考量各案基地條件，分別研提並辦理下列事項：
⒈先期規劃作業⑴上位及相關計畫分析⑵基本資料調查及確認更新地區（單元）劃定範圍。⑶研擬再發展構想及財務可行性評估⑷可行性分析及風險評估。⑸研擬更新實施流程及期程⑹招商策略及實施方式⒉辦理變更都市計畫作業... ⒊都市更新計畫⑴擬定都市更新計畫。⑵依都市更新條例、都市更新條例施行細則、其他相關規定及都市更新委員會審議決議，製作並修正都市更新計畫書、圖。⒋研擬開發辦理原則⑴研擬開發辦理原則。⑵開發辦理原則提報。⒌研擬招商計畫⑴研擬招商文件（含投標須知、契約草案、邀標計畫書等），權利價值估算、底價分析及建築規劃3D模擬圖。⑵辦理招商說明會及招商文宣等事宜。⑶協助辦理評選工作小組及甄審委員會等事宜。⑷協助辦理議、簽約事宜。⒍協助履約管理事項⑴協助實施者完成都市更新事業計畫核定⑵協助實施者完成申請建造執照⒎成立都市更新推動辦公室㈡前項作業依政府採購法施行細則第42條第1 項各款規定由乙方代辦（含採購監辦作業），若涉及需求費用變更之決定，仍保留由甲方審查同意後辦理。」，此有被告政治作戰局100 年10月13日國政眷服字第1000014845號函及協議書在本院卷一第158 頁及本院卷二第329-334 頁可按。由以上協議書可知，被告政治作戰局係為國有土地辦理公辦都更事宜，亟待辦理先期規劃作業、變更都市計畫作業、都市更新計畫、研擬開發辦理原則、辦理徵求實施者之招標事宜並協助履約管理事項，乃依政府採購法第40條及同法施行細則第42條第1 項之規定，洽由被告城鄉發展分署代辦採購。
2.被告政治作戰局於102 年4 月15日函主管機關新北市政府：「請貴府協助依『都市更新條例』第9 條規定及同條例施行細則第5 條之1 ，同意本局經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者，俾利後續執行順遂。」（本院卷二第336 頁），惟查新北市政府函覆以：「查旨案係屬行政院核定之中央政策，市府為配合中央政策，有關貴局函請同意事項，依據都市更新條例第9 條規定，同意由貴局為實施者，實施都市更新事業；至貴局委託內政部營建署城鄉發展分署甄選民間廠商代為執行實施者工作部分等執行細節，本府予以尊重。」（本院卷一第158 頁反面），由以上函文往返可見，被告政治作戰局向新北市政府申請同意由其經公開評選程序委託實施者，而新北市政府非但未同意被告所請經公開評選程序委託實施者，更婉轉提醒其僅得甄選民間廠商「代為執行實施者工作部分等執行細節」，甚至新北市政府在同函說明：「三、另實施都市更新事業，除依本條例第9 條規定辦理外，貴局亦得以土地所有權人的身分主導都市更新，並由實施者依本條例第10條規定辦理」等語。依前揭之說明，本件係都市更新條例第9 條第1 項前段所稱之經劃定應實施更新之地區，直轄市主管機關即新北市政府同意其他機關即被告政治作戰局為實施者，實施都市更新事業之情形。
3.103 年3 月3 日被告城鄉發展分署續代辦系爭第2 次公開評選案，依其：
⑴申請須知記載：「2.1.4 本案依新北市政府102 年5 月
6 日北府城更字第1020002516號函說明二略以：「依據都市更新第9 條規定，同意由國防都政治作戰局為實施者，實施都市更新事業。」（詳附件7 ）」「2.6 都市更新事業機構應辦事項2. 6.1都市更新事業計畫、權利變換計畫之研擬及報核作業。2.6.2 都市更新事業之實施及地上物興建之相關事項⑴負責本更新案整體規劃設計、興建與監造相關事項。⑵籌募所需各項資金。⑶申辦都市設計審議及交通影響評估。⑷申辦環境影響評估。⑸其他應取得之各項執照、許可、同意、登記及相關依法應辦事項。2.6.3 本更新案之建材與設備等，應至少為『新北市都市更新審議案建築物工程造價標準』所規定鋼骨鋼筋混凝土造第二級以上之規格。2.6.4 本更新案之建築規劃設計內容，除應依相關法令規定使用外，並應配合主辦機關就其權利變換分回更新後房地需求予以規劃。2.6.5 本更新案應於都市更新事業計畫內回饋公益性設施（詳附件21），並由都市更新事業機構與新北市政府另為約定辦理。2.6.6 除本須知或委託契約另有規定外，本計畫範圍內土地之地下管線、設施、其他改良物或遺留物品均視同廢棄物，都市更新事業機構應於點交後負責清除並將廢棄物合法棄運。如點交後土地有占用情形，都市更新事業機構應負責排除之。2.6.
7 綠能政策及綠建築...2.6.8本更新案若涉及都市計畫變更者，都市更新事業機構應依相關法定規定辦理。2.
6.9 其他依委託契約約定應由都市更新事業機構辦理或協助之事項。2.6.10本更新案內3 筆私有土地所有權人之相關都市更新權益，都市更新事業機構應積極與其協商，依其意願按都市更新條例等相關法令規定及程序辦理之。」「2.7 主辦機關應辦事項2.7.1 辦理經管眷改土地點交予都市更新事業機構。2.7.2 應於事業機構取得建照前完成基地內其地上原眷戶之安置作業。2.7. 3應提出其權利變換分回更新後房地之需求。」等語( 本院卷一第103-137 頁）。
⑵申請須知所附之委託契約記載以：「國防部政治作戰局
（以下簡稱甲方）為實施『新北市○○區○○段○○○號等6 筆眷改土地』（以下簡稱本基地）之都市更新事業，經公開評選程序，由甲方委託0000（以下簡稱乙方）為『新北市○○區○○段○○○○號等6 筆眷改土地都市更新事業計畫案』（以下簡稱本案）之都市更新事業機構，由乙方提供資金並協助甲方辦理都市更新事業. . . 」「4.乙方應辦事項4.1 辦理規劃設計作業. ..4.2乙方應配合新北市政府之需求，於都市更新事業計畫內回饋公益性設施，並按甲方與新北市政府政府之約定內容辦理。. . .4.5辦理都市更新事業計畫及權利變換計畫申請報核、審議、執行作業。. . .4.5.3乙方應協助甲方自都市更新事業計畫及權利變換計畫核定之日起算90日內提出建造執照申請；. . .4.5.4乙方應協助甲方依都市更新條例第57條及其相關規定，於本案都市更新事業計畫完成後6 個月內，檢具竣工書圖及更新成果報告送都市更新主管機關備查. . .4.6負擔費用4.6.
1 乙方應自行籌集與負擔依都市更新條例實施都市更新事業所需一切相關與衍生之費用，包括但不限於下列項目，其依法令應以甲方為繳納義務人者，亦應由乙方負擔並出資：4.6.1.1 工程費用。4.6.1.2 權利變換費用。4.6.1.3 工程費用、權利變換費用之貸款利息。4.6.
1.4 稅捐。4.6.1.5 管理費用。. . .4.7辦理地上物拆除. . .4.8工程施工4.8.1 乙方應負責本案工程（含公共設施）施工，並依本契約第13條約定辦理。」等語（本院卷一第159 頁反面-171頁）。
已明確可見，被告所要公開評選的並非都市更新條例所稱之實施者，而係要為立於實施者地位的被告政治作戰局公開評選一個得以委託「代為執行實施者工作部分等執行細節」的廠商。
4.且查被告政治作戰局於104 年1 月29日向新北市政府提出之「都市更新事業計畫及權利變換計畫申請書」（本院卷二第350 頁）所列之實施者仍係被告政治作戰局，而非參加人。是本件被告政治作戰局係以對價的方式，要求廠商為一定的工程與勞務給付之事實至明，自屬前述政府採購法第2 條及第7 條所列之採購行為範圍內，應適用政府採購法。
5.本件公開評選案，應適用政府採購法，已如前述，而被告不爭本件自公告至決標均非依政府採購法之規定而為，亦未刊登政府採購公報，其違法情節自屬重大。
6.再予說明者，被告一再主張其公開評選程序係類推適用都市更新條例第9 條及施行細則第5 條之1 的規定云云，惟查被告不爭其既未依前開規定將招標公告刊登於財政部促參案件資訊系統及政府採購公報，復未附記以依前開第47條第2 項授權訂定之民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則關於對於異議處理結果不服之申訴規定，是所辯顯係事後飾卸之詞。
7.至於被告辯稱本件依行政院送請立法院審議之都市更新條例修正草案第11條之規定，亦應採「公開評選方式」一節，更不可採。首先，既為草案，即係立法院尚未完成三讀程序通過者，何來法之效力？況且，該修正草案第11條係規定：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外，直轄市、縣( 市) 主管機關得採下列方式之一，依第32條規定程序，實施都市更新事業：一、自行實施或經公開評選委託都市更新事業機構為實施者實施。二、同意其他政府機關( 構) 自行實施或經公開評選委託都市更新事業機構為實施者實施。」即令依草案之立法說明以此規定係在增加執行彈性，即令此規定係有效之規定（事實上不是) ，所增加的亦是直轄市、縣( 市) 主管機關「同意」其他政府機關( 構) 經公開評選委託都市更新事業機構為實施者實施。而本件被告政治作戰局未獲新北市政府同意其經公開評選委託都市更新事業機構為實施者，而其於104年1 月29日向新北市政府提出之都市更新事業計畫及權利變換計畫申請書，所列實施者亦係被告政治作戰局本身而非參加人，已一再如前述。
㈤本件適格的被告應係被告城鄉發展分署：
1.按行政訴訟法第24條第1 項規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。
二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」又按政府採購法第75條規定：「（第1 項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：... （第2 項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。... 」第76條第1 項規定：「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2 項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。... 」。第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」是可認政府採購法事件，係以招標機關所為之處理或決定及異議處理結果為程序標的，則自以招標機關為被告為適當。
2.雖訴願法第7 條規定以：「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4 條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」常被行政法院援用以判斷被告適格與否之依據，惟查，政府採購法所爭議的程序標的本即非傳統典型的行政處分，且非由訴願程序資為救濟，故此一為決定訴願管轄機關而為之規定本與政府採購法事件無涉。再者，政府採購法第40條係考量某些機關就某些採購真的沒有專業能力處理，故特設關於代辦之規定( 須給付委託代辦費，此乃行政程序法第19條之特別規定），並於施行細則第42條第1 項進一步規定其處理原則，且於第3 款規定，除招標文件另有規定外，以代辦機關為招標機關。此際如遇採購爭議，自以具有專業能力之代辦機關續予處理乃至應訴為適當。
3.查本件政府採購案之主辦機關係被告政治作戰局，其依政府採購法第40條及施行細則第42條第1 項之規定，與被告城鄉發展分署訂定協議書，洽請被告城鄉發展分署代辦，已如前述。由本件招標文件觀之，除申請須知之封面載有「國防部政治作戰局」外，其餘關於3.3 招商文件領取、
3.5 申請文件提送方式、3.7.3 申請保證金之受款人、3.10釋疑、3.11爭議處理均載明由代辦機關即被告城鄉發展分署為之，應認被告城鄉發展分署為政府採購法施行細則第42條第1 項第3 款之招標機關。是本件自應以被告城鄉發展分署為適格之被告。原告贅列主辦機關政治作戰局為被告，於法不合，應予駁回。
㈥本件原告所採的撤銷訴訟類型為正確：
本件原告原起訴聲明請求撤銷系爭評選結果（參加人為最優申請人，原告為次優申請人）、異議處理結果及申訴審議判斷，並請求被告政治作戰局應與原告締約（此聲明業已撤回，見本院104 年6 月18日言詞辯論筆錄）。依行政法院向來對競爭者訴訟的處理，應認原告採取行政訴訟法第5 條課予義務訴訟之類型，始能給予原告最大的保護，惟查，本件於審理中原告之攻擊方法集中於本件招標程序應適用政府採購法而未適用顯屬違法，並充分了解如本院同意此見解，原告亦無法獲得評選為最優申請人而有締約之機會，而本院之心證確實如此，已如前述，是本件應認原告所提起之撤銷訴訟為正確之訴訟類型。
㈦本件申訴審議判斷違法：
1.按「申訴事件有下列情形之一者，應提申訴會委員會議為不受理之決議：…九、非屬政府採購事件者。」採購申訴審議規則第11條第9 款固有明文。惟查所謂「非屬政府採購事件者」應自實質法律關係判斷，如應適用政府採購法而未適用，無論出於規避或不諳法令，申訴審議程序均應予以導正（政府採購法第85條第1 項規定：審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置），始能達政府採購法「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」之立法目的（第1 條）。
2.查本件申訴審議判斷（本院卷一第25-26 頁）先論以本案招標公告並未刊登於政府電子採購網，亦未刊登於財政部促參案件資訊系統，僅刊登於內政部營建署都市更新網與營建署城鄉發展分署網頁，嗣以依本案申請須知第2.4.2點及第2.6.10點，本案按都市更新條例辦理，且都市更新事業機構需與私有土地所有權人按都市更新條例協商相關權益；本案爭議處理方式按前開申請須知第3.11.l點記載，與政府採購法第75條所定廠商得提出異議之程序不同為由，以此推論本案係依都市更新條例規定辦理公開評選作業，且相關爭議處理係由被告城鄉發展分署自行訂定，顯示非依政府採購法規定辦理，故就本案評選及審核程序所生爭議，不適用政府採購法第6 章規定，乃就本件申訴案不予受理。
3.惟如前述，採購申訴審議委員會既認本件係依都市更新條例第9 條規定辦理公開評選作業，則至少應要求本件評選案須依都市更新條例第5 條之1 規定，準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定進行，並將本件移送促參申訴審議委員會審議；然竟在查明「本案招標公告並未刊登於政府電子採購網，亦未刊登於財政部促參案件資訊系統」及「且被告城鄉發展分署自行訂定」有未適用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定之違法情事下，逕予不受理，於法已有未合。更何況本件係應適用政府採購法事件，採購申訴審議委員會避談系爭評選案何以不必適用政府採購法，並竟亦以「本案招標公告並未刊登於政府電子採購網」及「且相關爭議處理係由被告城鄉發展分署自行訂定，顯示非依政府採購法規定辦理」為由，認就本案評選及審核程序所生爭議，不適用政府採購法第6 章規定，乃不予受理，未依前揭之說明就招標機關之違法予以糾正，自亦屬違法。
八、綜上所述，本件係應適用政府採購法之事件，本院有審判之權限，適格之被告係招標機關即被告城鄉發展分署，原告並已依法踐行申訴審議之程序，此部分之起訴合法；又被告城鄉發展分署所為之招標程序有不適用政府採購法之違法，其所為之評選結果及異議處理結果均亦違法，應予撤銷；申訴審議判斷，未予糾正，亦有違法，併予撤銷，原告此部分之起訴為有理由，爰判決如主文第1 項所示。原告贅列政治作戰局為被告，於法不合，應予駁回，爰判決如主文第2 項所示。
九、本件事證已經明確，兩造及參加人其餘陳述，於判決結果不生影響者，爰不一一論列；又本件評選案因程序有重大違法應予撤銷，本院不再就評選案之實體內容論究，附予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 8 月 17 日
書記官 方偉皓