臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1509號104年2月4日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 林聖忠（董事長）訴訟代理人 林慶苗 律師
洪聖濠 律師被 告 經濟部代 表 人 鄧振中（部長）住同上訴訟代理人 周明輝
王健安 律師謝友仁 律師上列當事人間石油管理法事件，原告不服行政院中華民國103 年
8 月6 日院臺訴字第1030142404號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人原為杜紫軍，於訴訟進行中變更為鄧振中，茲據被告現任代表人依法具狀聲明承受訴訟（見本院卷第51頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以所屬能源局委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）於民國（下同）101 年7 月23日至101 年9 月11日期間，抽驗原告所屬溪頭加油站、信義加油站、龍潭加油站，由原告供油之台灣優力流通事業股份有限公司台灣優力幼獅加油站、祥瑞加油站企業有限公司祥瑞加油站、北基加油站股份有限公司土城交流道加油站、東亞泰業股份有限公司東亞正加油站、孟信企業有限公司竹塘二站加油站、名成加油站有限公司名成加油站共9 家加油站油品（下稱系爭油品），經全規範檢測結果，車用柴油之密度一項，不符100 年3 月16日修訂公布之國家標準（CNS ）總號1471車用柴油密度之國家標準（下稱系爭標準）須介於820.0kg/m3~845.0kg/m3規範。系爭油品均由原告所屬桃園煉油廠K-462 與K-464 油槽出廠，分別透過所屬3 間供油中心發油給9 家加油站，總計7 次發油行為，原告7 次違反石油管理法第29條第1 項規定之行政法上義務，乃依石油管理法第46條第1 項及行政罰法第25條規定，以103 年2 月5 日經授能字第10302001360號裁處書( 下稱原處分) ，就原告7 次違章行為各處罰鍰新臺幣（下同）20萬元，合計140 萬元。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回。原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告產製「車用柴油」符合按商品檢驗法第3 條授權訂定「應施檢驗商品車用柴油檢驗標準」，自屬合格商品，其所為自行檢驗目的係為符合商品檢驗法之規定，與石油管理法無關，原告之發油行為，並無違背行政法上之義務，被告以未符合石油管理法第29條規定，逕對原告裁罰，行政行為顯自相矛盾，有違行政法上誠信原則、平等原則與行政罰明確性原則。又「國家標準」之訂定，係經標準檢驗局依標準法第
7 條第2 項規定授權之「國家標準制定辦法」相關規定辦理，系爭標準性質上屬於授權命令。被告於100 年3 月16日修訂原處分所依據系爭標準時，並未依國家標準制定辦法第9條規定法定程序為之，其修訂應不生修正效力。且系爭標準因已高於一般科技之水準而無法落實，103 年6 月10日修正公布車用柴油之密度之新標準已放寬為「820.0kg/m3~860.0kg/m3 」，依從新從輕原則，原告行為應予免罰。況原告所為7 次發油行為之時間密接、地域相近，屬法律上單一行為之持續行為，並非行政罰法第25條之數行為，原處分以數行為裁處7 次罰鍰，有違一行為不二罰原則。系爭標準修訂後，原告所煉製之車用柴油仍符合商品檢驗法之規定，被告國營事業委員會於100 年7 月11日依部次長批示，建請標準檢驗局重新修訂有關車用柴油密度範圍，現階段仍維持「依試驗紀錄（report）」，原告信賴該行為，原告出廠前自行檢驗係依據商品檢驗法，即依據96年6 月23日修正之標準，品質亦符合環保署規定，被告依以原告違背石油管理法予以裁罰，原處分自有違誠信原則及信賴保護原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：系爭標準之訂定係由工研院自99年起依標準法第7 條規定「建議、起草、徵求意見、審查、審定及核定公布」程序辦理，自屬合法。「CNS 國家標準」本質上不單獨對外發生法效性，僅因石油管理法之立法規定，而於石油管理法之適用下，作為法定構成要件，配合石油管理法之相關規定，始產生對外規制之法律效果。原告為專業煉油、生產業者，難認其不知油品密度應符合當時820.0kg/m3~845.0kg/m3 國家標準之規定，以原告專業生產、供應者角色，應負有於每次發油予加油站前，檢核油品是否合格之義務，然卻疏於注意現行國家標準之規範，繼續沿用舊有國家標準，供應銷售不合格之油品予加油站，其應注意、能注意、而不注意，故有過失。原告於每次發油前，依石油管理法第29條規定均負有檢驗並確認符合國家標準之義務，原告應於銷售前個別判斷油品品質是否得予銷售，卻於化驗結果已不合規定之情況下，仍決意分別進行7 次發油行為，自非屬一行為，而構成7 次行政法上義務之違反，被告分別予以裁罰，並未違反一行為不二罰原則。而原告無論是違章行為時( 101 年7 月23日至10
1 年9 月11日期間) 或最初裁處時( 103 年2 月5 日) ，均在103 年6 月10日系爭標準修訂前，自無從新從輕原則之適用。至行政機關內部簽文及國營事業委員會之建議均非法規命令或行政處分，非屬信賴基礎等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：系爭標準之修訂程序是否合法？本件有無從新從輕原則之適用？原處分有無違反一行為不二罰原則？原處分有無違誤？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「已訂定國家標準之石油製品應符合國家標準，始得輸入
或銷售。」「違反第29條第1 項規定，輸入或銷售品質不符合國家標準之石油製品者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期不遵行者，得按次連續處罰至改善為止；情節重大者，並得命其停止營業3 個月以下、廢止其經營許可執照或勒令歇業。」「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」石油管理法第29條第
1 項、第46條、行政罰法第25條定有明文。次按100 年3 月16日修訂公布之CNS1471 車用柴油密度國家標準為820.0kg/m3~ 845.0kg/m3。
㈡經查，工研院於101年7月23日至101年9月11日期間抽驗系爭
油品，經全規範檢測結果，其密度一項係介於845.2kg/m3~8
49.2kg/m3 間，不符系爭標準須介於820.0kg/m3~845.0kg/m
3 之規範，此為原告所不爭執，並有工研院分析化驗報告附卷可稽( 見原處分卷第14-47 頁) ，堪信為真實。按原告為兼具石油煉製、批發、零售業者身分，專門經營石油相關行業，具備高度石油專業知識與技術，理應知悉石油製品密度應符合系爭標準始得銷售之規定，負有於銷售系爭油品前，檢核系爭油品是否符合國家標準之義務，然其應注意、能注意、而不注意，銷售不符合國家標準之系爭油品予上開9 家加油站而違反石油管理法第29條第1 項規定，其有過失，要可認定。又系爭油品分別由原告所屬沙崙、王田及新竹3 間供油中心，分7 批次供油予上開9 家加油站，其化驗批號詳如原處分書理由欄三所示，總計有7 次發油行為，要可認定。從而，被告就原告7 次違章行為各處罰鍰20萬元，合計14
0 萬元，核諸上開規定，並無違誤。㈢原告雖主張系爭油品符合依商品檢驗法第3 條授權訂定之「
應施檢驗商品車用柴油檢驗標準」，其所為自行檢驗目的係為符合商品檢驗法之規定，與石油管理法無關，原告之發油行為，並無違背行政法上之義務，被告以未符合石油管理法第29條規定，逕對原告裁罰，行政行為顯自相矛盾，有違行政法上誠信原則、平等原則與行政罰明確性原則云云。經查：
⒈按「下列商品，經標準檢驗局指定公告種類、品目或輸往地
區者，應依本法執行檢驗：一、在國內生產、製造或加工（以下簡稱產製）之農工礦商品。……。」「應施檢驗之商品，未符合檢驗規定者，不得運出廠場或輸出入。」「商品之檢驗項目及檢驗標準，由標準檢驗局公告之。」商品檢驗法第3 條第1 款、第6 條第1 項前段、第10條第1 項分別定有明文。標準檢驗局為辦理應施檢驗石油製品檢驗業務，訂定「石油製品檢驗作業程序」( 下稱系爭作業程序) ；被告為查驗石油製品品質，以維護消費者權益，訂定有「石油製品查驗作業要點」( 下稱系爭作業要點) ，兩者就檢驗時機、檢驗流程、檢驗方式等，並不相同。系爭作業程序第10點第
1 款規定：「取樣：㈠方式：本局各分局派員於船上或保稅槽( 須封存) 或工廠儲槽取樣。」是依商品檢驗法所為之檢驗，係以油品「運出生產廠場（即煉油廠）前」即須檢驗；行為時系爭作業要點第4 點第4 款規定：「本要點適用對象及查驗對象如下：……㈣石油煉製業或輸入業者銷售予汽柴油批發業或加油站之汽油、柴油。」第7 點第1 項規定：「能源局或專業檢驗機構人員進行油品抽驗取樣時，每一油樣取一公升，由加油槍或出油罐口取出，以近紅外光光譜儀現場進行油樣篩選分析。」可知依石油管理法第29條所為之檢驗，係於「銷售端」即加油槍、出油罐口等地點為其檢驗時點。是依商品檢驗法所為之檢驗，與石油管理法之檢驗行為，係屬不同之檢驗目的，足徵兩者規範之目的有所不同。查原告依石油管理法第29條第1 項規定，依法負有確保銷售油品均符合國家標準之義務，原處分以原告違反石油管理法第29條第1 項規定，依同法第46條第1 項規定予以裁處，洵屬有據，原告自不得以系爭油品已符合商品檢驗法規定，即得據以免除石油管理法所課以之法律責任。
⒉再者，原告於適用系爭標準期間( 即100 年3 月16日起至10
3 年6 月9 日止) ，其銷售車用柴油經被告抽驗共計589 次，其中「密度」項目合格者計有569 次，合格率約96.6% ，此有100 年3 月16日起至103 年6 月9 日中油公司車用柴油密度規範檢測結果表可稽( 見本院卷第154-168 頁) ，參以標準檢驗局於100 年間修正CNS1471 前曾發函徵求原告意見並邀請原告列席會議，詳如後述，足見原告有能力且確實知悉其於前揭時期所銷售之車用柴油應符合系爭標準之車用柴油。綜上，原處分係以石油管理法之規定為依據，原告以與本件無涉之商品檢驗法為主張，而指摘原處分有違行政法上誠信原則、平等原則與行政罰明確性原則云云，顯係對法令之誤解，核無可採。
㈣原告又主張被告修訂系爭標準並未依國家標準制定辦法第9
條規定法定程序為之，系爭標準之修訂應不生修正效力；且標準檢驗局知悉100 年3 月修訂之系爭標準已高於一般科技之水準，故103 年6 月10日修正公布車用柴油之密度之新標準已放寬為「820.0kg/m3~860.0kg/m3 」，依從新從輕原則，原告行為應予免罰云云。經查：
⒈按標準法第7條規定：「(第1項)國家標準制定之程序如下：
一、建議。二、起草。三、徵求意見。四、審查。五、審定。六、核定公布。( 第2 項) 前項制定程序及國家標準之修訂、確認、廢止程序，由主管機關以辦法定之。」依標準法第7 條第2 項規定訂定之國家標準制定辦法第9 條規定：「
(第1 項) 國家標準草案編擬完成後，標準專責機關應向利害關係人、相關技術委員會委員、審查委員會委員、專家、廠商、機關、機構、團體及學校徵求意見，並將國家標準草案名稱刊登標準公報。( 第2 項) 前項徵求意見期間，不得少於60日。但涉及安全、健康或環境因素之緊急問題，得縮短之。」查系爭標準之修訂係由工研院於99年8 月12日以工研材字第0990011364號函，向標準檢驗局提送修訂CNS1471建議書，標準檢驗局即依上開規定，經國家標準審查委員會審議通過後，刊登於99年第9 期標準公報，標準檢驗局並於99年8 月27日發函徵求利害關係人等( 除國家標準技術委員共35人外，包括有關機關、機構、工會廠商共26單位，其中包括原告) 之意見，請其於同年10月30日前表示意見，並於同年12月14日召開化學工業國家標準技術委員會99年度第91次會議，邀集相關單位出席，原告並派員列席，經該委員會討論修正並通過審查後，嗣經100 年第5 次國家標準審查委員會審定通過後，由被告於100 年3 月16日以經授標字第10020050220 號公告核定公布，此有工研院99年8 月12日工研材字第0990011364號函、標準檢驗局第一組99年8 月27日經標一字第099100102040號書函、經濟部標準檢驗局國家標準草案函徵求意見名單、99年12月6 日開會通知單、化學工業國家標準技術委員會99年度第91次會議紀錄、經濟部100 年
3 月16日經授標字第10020050220 號公告等件影本附卷可稽(見被告答辯狀附件6-11) ，系爭標準修訂之程序，核諸上開規定，洵屬合法，原告空言主張系爭標準之修訂未依法定程序為之，不生修正效力，與事實不符，要無可採。
⒉次按所謂從輕從新原則係指行政罰法第5 條規定；「行為後
法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」查原處分所適用之系爭標準，於100 年3 月16日修訂公布後，至103 年6 月10日始再次修訂公布，而原處分係被告於103 年2 月5 日裁處原告於
101 年7 月23日至同年9 月11日間之違章行為，其裁處時間與違章時間，均在103 年6 月10日系爭標準修訂前，並無從新從輕原則之適用，應無疑義。是原告主張依從新從輕原則，原告行為應予免罰云云，亦無可採。
㈤原告又主張原告所為7 次發油行為之時間密接、地域相近，
屬法律上單一行為之持續行為，並非行政罰法第25條之數行為，被告作成7 次處分，有違一行為不二罰原則云云。經按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條定有明文。查加油站所供應之車用柴油，係柴油從煉油廠運至供油中心後，須再加2 ％的生質柴油（B100），因此供油中心還會再化驗一次，化驗合格才能銷售給加油站；柴油加入生質柴油，油配好後放在一座油槽內，一座油槽就是一個批次，該油槽就要化驗一次等情，業據被告訴訟代理人當庭陳明在卷( 見本院卷第101 頁) ，證之原處分理由欄三所記載，系爭油品出自原告3 處供油中心即沙崙、王田、新竹，原告供油中心自行檢驗之結果與工研院檢驗加油站取樣之結果，均不符合系爭標準，被告認定原告有7 次發油（即銷售）行為，係以化驗批號有所不同，換言之，雖同來自沙崙供中心車用柴油，然因出自不同之油槽，其化驗批號當有不同等情，可知原告依石油管理法第29條規定，負有於每次發油予加油站前，應檢核系爭油品是否符合系爭標準之義務，其違章行為數之認定，自應以違反前述行為義務之次數為之。原告之7 次銷售不合格之系爭油品行為，而構成7 次行政法上義務之違反，自應分別予以裁罰，並無違反一行為不二罰之原則。原告此部分之主張，要難憑採。
㈥原告另主張被告國營事業委員會於100年7月11日依部次長批
示，建請標準檢驗局重新修訂有關車用柴油密度範圍，現階段仍維持「依試驗紀錄（report）」，原告信賴該行為，自有信賴保護原則之適用云云。惟按行政程序法第8 條後段規定，行政行為，應保護人民正當合理之信賴，即信賴保護原則之規定，依學界之通說，人民主張信賴保護的要件有三：
1.信賴基礎：亦即須有一個令人民產生信賴的國家行為。2.信賴表現：指當事人因信賴基礎之緣故而展開具體之信賴行為。3.信賴值得保護：如有行政程序法第119 條規定情形之一者，其信賴不值得保護。所謂信賴基礎必須是公權力決定或行為，且依據一般的經驗，此等公權力決定或行為將導出某個特定的法律狀態，而足以引起人民產生特定的期望。包括行政處分、行政命令、行政契約、行政事實行為、法律與司法解釋或裁判等，不包括行政機關在未享有公權力地位的情況下所為之「私經濟行政行為」。查原告所主張被告所屬國營事業委員會於100 年7 月11日依次長批示「建請」標檢局重新修訂系爭標準，要屬行政機關內部簽文及建議，尚非為公權力決定或行為，核之上開說明，自不足資為信賴基礎，是本件無信賴保護原則之適用。原告此部分之主張，顯不可採。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，原處分以原告銷售不符合系爭標準之油品，其不同之供油行為，係違反7 個行政法上義務，乃各處罰鍰20萬元，合計140 萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 2 月 25 日
書記官 李依穎