臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1531號104年12月30日辯論終結原 告 鄭金興被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 黎志偉
卓素玉上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年8月20日台內訴字第1030200920號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落新北市○○區○○段烏才小段1-179地號山坡地保育區農牧用地土地（下稱系爭土地）有未經許可擅自設置之擋土牆及石磚屋等，經被告所屬農業局(下稱農業局)現場勘查結果，認定系爭土地現況未依法作農業使用，被告乃以民國(下同)102年5月2日北府地管字第1021726073號函通知原告略載：「……有關本市○○區○○段烏才小段1-179地號土地違反非都市土地使用一案，……。二、查旨揭地號土地屬『山坡地保育區農牧用地』，經本府農業局認定現況未經設可設置擋土牆、石磚屋等，未依法作農業使用之情事，已違反非都市土地使用管制，請臺端於文到7日內依行政程序法第102條規定陳述意見或檢具合法證明文件，逾期未陳述者將逕依區域計畫法第21條規定處分。……」經原告102年5月13日及21日分別陳述表示，現況受贈時即已存在，非原告所興建且該建物為農業設施，被告遂以102年5月28日北府地管字第1021932455號函通知原告，於文到30日內依法恢復原農業使用或申請農業設施容許使用，嗣經新北市三峽區公所檢送102年12月31日現場照片顯示，現況設置擋土牆及石磚屋等仍未拆除恢復，且經農業局103年4月29日北農牧字第1030762030號函復，該地號並無申請農業設施容許使用。被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第2項規定，以103年5月2日北府地管字第1030784822號處分書(下稱原處分)處以罰鍰新臺幣(下同)6萬元，並即停止非法使用，依法恢復原農業使用目的。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張:訴願決定書雖載原告已102年11月30日領取被告新北市政府102年5月28日北府地管字第1021932455號函文，為訴願答辯中未附有相關函文，訴願機關亦怠於調查相關函文之內容是否與本案相關；被告並未說明原告知擋土牆及磚屋等系何時所見，亦未經勘驗，被告僅以非法入侵他人住宅、建築物及土地所拍得照片為證據，已屬違法；又按農業發展條例及非都市土地使用管制規則之規定，認定非農業使用之單位應為農業局，惟至今尚未有農業局做出非農業使用之處分，而被告卻認定原告所設立之擋土牆、磚屋為非農業使用，並告知原告向農業局申請農業設施容許使用即不違法，皆未有法源依據；另依農業發展條例第8條之1第2項規定，農業設施面積在45平方公尺以下且屬一層樓之建築，免申請建築執照，可知並非無申請農業設施容許使用即為非農業使用，況原告之農業設施面積只有25平方公尺；原處分記載違規面積約100平方公尺，並無依據，且未說明如何計算，且農業局98年2月26日臺北縣違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄(下稱98年會勘紀錄)記載違規面積為1000平方公尺，與本案行政處分違規面積100平方公尺不同，應先釐清本案違規面積；被告又未按非都市土地使用管制規則成立聯合取締小組定期查處，而逕自違法處罰原告，有違行政法原則；本案原曾經本府農業局裁罰後經撤銷，本案行政處分已超過3年時效應予撤銷；系爭土地曾於99年間取得三峽鎮公所核發農業用地作農業使用證明書，既已認定符合農業使用，並未違規使用，農牧用地原本就容許作農業相關設施使用，本件磚屋面積為45平方公尺以下，無需申請建築執照及容許使用等情。並聲明求為判決:㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應賠償原告新台幣1元，並給予道歉。
三、被告則以：㈠本案系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，係屬農業發展
條例第3條第10款規定所定義之農業用地，故農業用地是否作農業使用，係由農業局依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條規定認定之；且依非都市土地使用管制規則第5條第1項規定，系爭土地由被告管制其使用，現況有設置擋土牆、石磚屋等，經新北市政府農業局認定未依法作農業使用在案，按農業發展條例第69條規定，農業用地違反區域計畫法土地使用管制者，應依區域計畫法第21條規定辦理；系爭土地雖前經原告於99年2月1日向原臺北縣三峽鎮公所申請核發農業用地作農業使用證明書，案經三峽鎮公所排定99年4月2日現場會勘，現場係由原告領勘並指界系爭土地範圍並於會勘紀錄上簽名切結，惟查系爭土地早於98年2月26日現場會勘，現況已有開挖整地並有設置擋土牆、石磚屋等行為，並經新北市樹林地政事務所現場指界確認範圍，與原告所申請農業用地作農業使用證明書指界系爭土地範圍現況顯有差異，則當日原告是否有確實領勘、指界實有疑義，況在取得農業用地作農業使用證明書後仍應維持原有利用型態；又本案既經認定石磚屋及擋土牆屬未依法作農業使用，確已違反區域計畫法規定，則本件原告爭執本件違規面積大小，尚無影響本件已違規事實之認定及裁處判斷。另依農業發展條例第8條之1規定，本案如農業用地上有固定基礎之農業設施，且面積在45平方公尺以下且屬一層樓之建築者，雖依前揭規定免申請建築執照，惟仍需依規定申請農業用地作農業設施容許使用，以資適法。
㈡依行政院農業委員會100年11月7日農企字第1000167557號函
釋內容可知，農業用地上有先行施作之農業設施，倘經輔導補辦申請農業設施容許使用無法符合相關審查規定，亦限期改善仍未符規定者，則應依農業發展條例第69條移請區域計畫主管機關依相關規定辦理，本案前經被告102年5月28日北府地管字第1021932455號函請原告於文到30日內依法恢復原編定農牧用地使用目的或申請農業設施之容許使用，惟原告並未曾向新北市政府農業局申請補辦農業設施容許使用，且亦未恢復原編定農牧用地使用目的，被告據以依區域計畫法第21條規定予以裁處，其認事用法尚無違誤。被告以102年5月28日北府地管字第1021932455號函通知原告於文到30日內依法恢復原農業使用或申請農業設施容許使用，惟經2次招領逾期退回後，另於102年10月1日北府地管字第1022782975號函請警察局協助留置送達等程序，上述程序僅為公文送達程序及確認系爭土地是否拆除或申請農業設施容許，均屬裁處前依法所為之程序，且按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定，本案係行政機關依職權調查證據及認定事實，其違規之事實既已存在，被告據以裁處行政罰，當屬適法；又查98年會勘紀錄，原告於98年2月26日現場會勘時有到場，惟拒絕簽名且未陳述意見，又本件土地上設施樣態未經原告所否認，且亦由被告依行政程序法第102條規定給予陳述意見機會，皆已踐行應有行政程序保障原告應有權利。本案前經本府限期文到30日內（102年11月30日簽收領取）恢復原農業使用，其處分不具裁罰性，亦無行政罰法第27條裁處權時效之適用，依內政部98年7月1日台內營字第0980806064號函釋示，經主管機關限期令其拆除地上物恢復原狀，其裁處權時效自義務人不履行時起算（102年12月30日起算），故本案應無違反裁處權時效之適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄記載之事實，有土地建物查詢資料、被告102年5月2日北府地管字第1021726073號函、原告102年5月13日陳述意見及同年月21日補充陳述狀、102年5月28日北府地管字第1021932455號函、被告所屬三峽區公所103年1月3日新北峽民字第1032080284號函檢送102年12月31日現場照片、被告所屬農業局103年4月29日北農牧字第1030762030號函、原處分等影本在卷可稽(見原處分卷附件1、4、5、7-9)，堪信為真實。經核兩造之爭點：被告以原告所有之系爭土地有區域計畫法第15條第1項規定之情事，乃依同法第21條第2項規定，以原處分處以罰鍰6萬元，並即停止非法使用，依法恢復原農業使用目的，有無違誤？
五、本院之判斷:㈠按「本條例用辭定義如下：……。十、農業用地：指非都市
土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」農業發展條例第3條第10款第1目、第69條第1項定有明文。次按區域計畫法第15條第1項前段規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」同法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」又按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」。
㈡經查，原告所有之系爭土地經編定其使用分區為山坡地保育
區農牧用地，此有土地建物查詢資料可稽，係屬農業發展條例第3條第10款規定所定義之農業用地，前於98年2月26日即由被告所屬三峽鎮公所、樹林地政事務所、臺北縣政府警察局三峽分局、農業局等單位派員會同會勘，經現場勘查結果，發現現場未經許可即擅自開挖墾地(設置擋土牆、石磚屋)，此有臺北縣違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄、現場照片9幀在卷可稽(見原處分卷附件2)，且當時系爭土地上並無種菜、種水果、養雞、養魚等作農業使用，業經證人施宇士到庭證述屬實(見本院卷第79頁)，嗣被告以102年5月28日函知原告於文到30日內依法恢復原編定農牧用地使用目的或申請農業設施之容許使用，原告置之不理，至102年12月31日被告所屬三峽區公所前往系爭土地查處結果，系爭土地並未恢復原編定農牧用地使用目的，此有現場照片7幀可稽(見原處分卷附件7)，亦查無申請農業設施之容許使用之紀錄，此亦有被告所屬農業局103年4月29日北農牧字第1030762030號函可考(見原處分卷附件8)，被告乃認定原告有區域計畫法第15條第1項規定之情事，乃依同法第21條第2項規定，以原處分處以罰鍰6萬元，並即停止非法使用，依法恢復原農業使用目的，核諸上開規定，並無違誤。
㈢原告雖主張依農業發展條例及非都市土地使用管制規則之規
定，認定非農業使用之單位應為農業局，被告自為認定於法無據，且依農業發展條例第8條之1第2項規定，農業設施面積在45平方公尺以下且屬一層樓之建築，免申請建築執照，原告之面積並未超過45平方公尺，無需申請建築執照；原處分記載違規面積約100平方公尺，並無依據，且農業局98年會勘紀錄記載違規面積為1000平方公尺，與本案行政處分違規面積100平方公尺不同，應先釐清本案違規面積云云。經按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：㈠容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。㈡農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」又按農業發展條例第8條之1第2項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。」查被告於102年4月1日以北府農山字第10215357101號函，以原告於系爭土地上有擅自設置擋土牆、石磚屋等，有非依法作農業使用之情事，函請相關單位本權責卓處(見原處分附件2)，依被告所屬三峽區公所檢送102年12月31日現場勘查照片顯示，系爭土地並無依法作農業使用之跡象，且被告所屬農業局於亦函復表示，系爭土地無申請農業設施容許使用之紀錄，被告綜合事證認原告確有非依法作農業使用之情事，已違反區域計畫法規定，是系爭土地上所設置擋土牆、石磚屋，自難認係為農業設施，尚無農業發展條例第8條之1第2項但書規定之適用，故其違規面積若干即非所問，從而，證人施宇士雖稱原處分書所載違規面積僅係就現場面積予以概估，並未經實地測量確實面積若干，惟不影響原處分合法性之判斷。原告主張系爭土地上之擋土牆、石磚屋面積未超過45平方公尺，符合農業發展條例第8條之1第2項但書規定云云，尚無可採。至前揭98年會勘紀錄記載違規面積為1,000平方公尺，其違反事實涉及水土保持法規定，以開挖整地行為面積計算，核與本件無涉，併此敘明。
㈣原告又主張其受贈系爭土地時已存在有前揭設施，且本案行
政處分已超過3年時效，應予撤銷；系爭土地曾於99年間取得三峽鎮公所核發農業用地作農業使用證明書，既已認定符合農業使用，並未違規使用；被告未按非都市土地使用管制規則成立聯合取締小組定期查處，而逕自違法處罰原告，有違行政法原則云云。經查：
⒈按干涉行政上之義務人區分為行為責任及狀態責任二類，所
謂行為責任係因作為或不作為肇致公共安全與公共秩序的危害責任，而狀態責任則著重與物的關係，與行為無涉，即該狀態的產生，可能來自於人的行為或自然因素，而關係人依法對該狀態負有一定之責任，係以物之法律上或事實上支配力作為責任的連結因素。區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人對土地的狀態，原則上係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。區域計畫法第21條第1項的規定，對於違反第15條第1項之管制使用土地者，除為罰鍰裁處外，並得為「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之處分。原告既為系爭土地之所有權人，即負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任，與上開擋土牆及石磚屋是否為原告所設置無涉。
⒉次按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前
項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。而違法狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，故於行為完成時起算時效。是違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。原告為系爭土地所有權人，屬負有狀態責任之義務人，已如前述，其對系爭土地違法狀態應予排除惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被告之裁處權並未罹於時效消滅。原告主張原處分已超過3年時效，應予撤銷云云，顯係對法令之誤解，不足採。
⒊又原告提出其曾申請系爭土地之農業用地作農業使用證明書
，以證明系爭土地確實作為農業使用一節。經查，系爭土地係由原告母親鄭李招治贈與原告，在辦理系爭土地所有權移轉登記前，原告為免繳土地增值稅及贈與稅，於99年2月1日依農業發展條例第37條、第38條規定，向改制前臺北縣三峽鎮公所申請核發農業用地作農業使用證明書，案經三峽鎮公所排定99年4月2日現場會勘，現場係由原告領勘並指界系爭土地範圍並於會勘紀錄上簽名切結「…嗣後如經他人提出具體事證，檢舉本人指界不實並查明屬實，除願負法律責任外，並同意由原核發單位撤銷農業用地容許使用證明書…」，並另外簽立切結書「今本人申請核發農業用地作農業使用證明之所有土地(詳如切結書)，除仍維持原有利用型態，且未改變地形、地貌等情事外，確無違章建築(如舖設柏油、水泥等情事)…如有虛構或經人檢舉不實時，除願接受政府撤銷是項農業使用證明書外，並願放棄先訴抗辯權利，…」，依申請書內土地使用現況欄位所載，系爭土地為覆蓋良好之天然原始林，且依會勘照片顯示現況為雜木林，又依「台北縣三峽鎮公所核發農業用地作農業使用證明書審查表」所載，系爭土地上並無農業設施，現場由原告指界，地政機關並未派員到場等情，有臺北縣三峽鎮公所99年4月15日北縣峽農字第0990011819號函(稿)、台北縣三峽鎮公所核發農業用地作農業使用證明書審查表、台北縣三峽鎮公所農業用地作農業使用會勘紀錄表、照片5幀、用地作農業使用證明申請書、切結書在卷可稽(見本院卷第115-121頁)。惟查系爭土地早於98年2月26日現場會勘，現況已有開挖整地並有設置擋土牆、石磚屋等行為，並經樹林地政事務所現場指界確認範圍，業如前述，核與原告所申請農業用地作農業使用證明書指界系爭土地範圍現況顯有差異，亦與新北市三峽區公所於102年12月31日現場勘查所拍攝之照片不符，是原告是否有確實領勘、指界，即有疑義。原告以其曾取得系爭土地農業用地作農業使用證明書，資為證明系爭土地依法作農業使用，尚難憑採。
⒋至原告所提本件非屬經被告聯合取締小組定期查處案件，有
違行政法原則云云。按「直轄市或縣(市)政府為處理第一項違反土地使用管制之案件，應成立聯合取締小組定期查處。」「前項直轄市或縣(市)聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。」非都市土地使用管制規則第5條第3項、第4項定有明文，其立法目的係為落實執行管制，由地方政府成立聯合取締小組定期查處，然非指各項違規案件來源，皆須提經聯合取締小組審議始得裁罰，如經各區公所查報、民眾檢舉或各目的事業主管機關移送違規案件，經被告審認確已違反區域計畫法規定，即已該當法律規定裁罰要件，被告自得依法裁罰。原告此部分之主張，亦非可採。
六、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條項定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省訴手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。查本件原告所提之行政訴訟經本院審理結果認為為無理由，應予駁回，已如前述，是其合併請求被告應賠償原告新台幣1元，並給予道歉，亦失所據，應併予駁回。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告依區域計畫法第21條規定裁處原告6萬元罰鍰，並命原告立即停止非法使用，依法恢復原農業使用目的之原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，為無理由；其同時請求被告應賠償原告新台幣1元，並給予道歉，亦為無理由，均應予駁回。
八、原告聲請命新北市市長朱立倫及新北市地政局局長康秋桂到場或提出文書說明，勘驗、鑑定或囑託機關、團體調查違規面積，及聲請傳訊證人新北市地政局局長康秋桂、承辦人卓素玉，因本件事證已臻明確，本院認無必要。又兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無庸一一予以論駁，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 13 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 13 日
書記官 李依穎