臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1557號104年11月3日辯論終結原 告 鍾金龍
周文隆周萬吉訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師潘英芳 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁（部長）訴訟代理人 林怡菁
參 加 人 王平進訴訟代理人 蕭琪男 律師複 代 理人 朱政勳 律師
參 加 人 王 騰
王甫安上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國103年8月20日台內訴字第1030140439號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：本件參加人王平進所有位於新北市○○區○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地），原告鍾金龍因對同段434-4 地號土地有指定建築線需要，遂委託訴外人廣昌測量有限公司，於10
2 年11月25日向原處分機關新北市政府申請認定新北市○○區○○街○○巷○○弄（下稱系爭巷道，含系爭土地及同段
45 7地號土地）為現有巷道。原處分機關於102 年12月31日會同相關單位辦理會勘，經會勘結果認定該巷道為現有巷道，遂以103 年2 月17日北府城測字第10300262801 號公告（下稱原處分）認定系爭巷道為現有巷道。參加人王平進於
103 年2 月21日提出異議，原處分機關以103 年2 月25日北府城測字第1030312842號函復：「…二、經查旨揭巷道已繼續和平通行達二十年，且為不特定公眾通行所必要者，屬具公用地役關係之巷道，故本案係依新北市建築管理規則第2條第1 項第1 款及第2 項規定據以認定為現有巷道，並無違誤。…」參加人王平進不服，主張系爭土地僅供特定之鄰地所有人通行，又系爭土地另一端為新北市○○區○○段○○○○號土地，該地非道路無法通行，與公用地役關係所稱供不特定公眾通行之要件不符為由，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、本件新北市政府依建築法第2 條第1 項、第48條、第101 條及新北市建築管理規則第1 條、第2 條等規定，認定系爭巷道為現有巷道，並予以公告，並無違誤，參加人稱關於私設通路之相關事實未經訴願，不得作為本院判決基礎事實等語，顯有誤會，分述如下：
（一）系爭巷道於供公眾通行之初，土地所有權人確實無阻止情事：
查系爭巷道旁之門牌號碼為新北市○○區○○街○○巷○○弄○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○及○○號等8 戶建物，領有改制前台北縣政府工務局核發之78使字第786 號使用執照（本院卷第36頁），依上開建物建築前所申請核發之改制前台北縣政府76指- 樹07-1685 號建築線指示圖（本院卷第37頁），參以地籍套繪圖可知，上開8 戶建物係以新北市○○區○○段○○○ ○號（重測前為台北縣樹林鎮山子腳山子腳小段547-86地號）土地所臨都市○○道路（○○街○○巷）之境界線為指定建築線，並且以系爭巷道為供公眾通行之私設通路，使上開8 戶建物得以通行至計畫道路。準此，系爭巷道於78年間供公眾通行之初，土地所有權人不僅確實無阻止情事，更明示同意供公眾通行。
（二）系爭巷道供公眾繼續和平通行二十年以上：依訴願決定書記載，新北市政府函請新北市樹林區戶政事務所提供系爭巷道之門牌相關資料，並依該公所102 年12月24日新北樹戶字第1023560947號函附之門牌歷史資料，可知門牌最早編釘日期為60年9 月1 日，故系爭巷道自門牌最早編釘日起供公眾繼續和平通行已逾40年以上，足認符合「繼續和平通行達二十年」之要件。又依前述系爭使用執照迄今已達25年，均唯經系爭巷道始能通行至計畫道路，亦足認系爭巷道符合「繼續和平通行達二十年」之要件。
（三）系爭巷道確實為不特定公眾通行所必要者：
1.系爭巷道於領得3 個使用執照時（詳下述），即同意供公眾通行，更係新北市○○區○○街○○巷○○弄○至○○號（雙號) 等12戶出入唯一道路，且該巷道路口無設置路障、閘門等阻隔設施，任何人均可自由通行，此供公眾通行之事實迄今並無改變，符合「為不特定公眾通行所必要」之要件，復經新北市政府現場會勘認定，故而成立公用地役關係，有內政部80年12月30日台內營字第8003440 號函、90年8 月28日台九十內營字第9085139 號函及94年5月17日營屬建管字第0942908304號函可參（本院卷第155至157 頁）。
2.訴願決定書稱系爭巷道僅供該通路單側○○街○○巷○○弄○至○○號（雙號）住戶通行，否認為有公用地役關係存在之既成道路等語。惟查，參以新北市建築管理規則第14條規定可知，現有巷道不以雙向出口巷道為限，單向出口巷道依法亦得認定為現有巷道。故訴願決定書以系爭巷道後方所接壤者為水溝及新興段503 地號土地並無通路，即單向出口，質疑不能成立既成巷道，顯有誤會。
3.再者，系爭巷道旁高達12戶之住戶，若無系爭巷道即不能與計畫道路聯絡，且因系爭巷道位於都市計畫「工業區」，往來訪客、交易之商家、住戶、運送人車，眾多且頻繁，與巷道僅供一戶而非由不特定多數人使用之情形顯然不同，從而系爭巷道確實為不特定公眾通行所必要。是以，被告爰引最高行政法院99年度判字第590 號判決抗辯，實有誤會，甚且系爭判決發回更審後，原審法院仍以99年度訴更三字第14號判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第231 號判決駁回上訴確定，另被告爰引最高行政法院101 年度判字第231 號判決有刻意忽略部分論述，顯屬無理。
4.又依新北市稅捐稽徵處資料，系爭巷道坐落之土地範圍中，目前為原告鍾金龍、周文隆、周萬吉以及訴外人等5 人所有之新北市○○區○○段○○○ ○號土地，符合土地稅減免規則第9 條關於私有無償供公眾通行之道路土地地價稅全免規定，故自85年以前迄今地價稅全免，有課稅明細表
2 紙可稽（本院卷第39至40頁）。雖本件「無償供巷道使用」作為免徵地價稅之構成要件事實，固應為新北市政府而非稅捐稽徵機關之認定權責，惟稅捐稽徵機關必於80年間洽主管機關認定符合上開要件後，始准予免徵地價稅。原告乃基於免徵地價稅之事實，主張系爭巷道客觀上自80年起即被認定為「無償供巷道使用」，並無被告所指倒果為因之情事。
（四）76年間參加人王平進同意拆除其所有之建物，暨參加人配偶梁笑出具土地使用權同意書，以供申請建造執照建築8棟廠房，並於建築基地設置私設道路（即系爭巷道）連接○○街○○巷，才能完成○○街○○巷○○弄○○至○○號等8 間廠房之興建，而78年取得使用執照後，系爭巷道依使用執照圖說之加註，供公眾通行，迄今已超過25年以上，依據一般經驗法則及論理法則，任何人均可因各種有目的或無目的性社會活動之進行（例如拜訪親友、推銷商品、散步等），透過○○街○○巷，通往系爭巷道，反之亦然，則系爭巷道自屬供不特定之公眾通行之道路無疑，新北市政府依新北市建築管理規則第2 條第1 款、同條第
2 項，認定系爭巷道為現有巷道並予公告周知，自無違誤，訴願決定撤銷原處分，於法不合。至於，參加人王平進76年間拆除房屋同意供公眾通行在前，卻就新北市政府
103 年間認定系爭巷道為現有巷道之公告提出異議在後，顯無理由，更已違背禁反言原則及誠信原則。
（五）文書真正不以親自簽名為限，只要有權製作即為真正，上開土地使用同意書上梁笑簽名之真正，不容置疑：
若非參加人王平進於76年間申請系爭拆除執照，且實際上拆除既有建物，完成建築基地「私設通路」，單憑梁笑出具土地使用同意書，不足以使臺北縣政府核發上開3 等使用執照。參加人王平進不否認上情，卻單獨否認土地使用同意書之真正，顯不可採。且面臨系爭巷道8 間廠房之一「門牌號碼：○○街○○巷○○弄○○號」房屋，原房屋所有權人為訴外人梁笑，80年8 月27日始移轉予現所有權人高寬裕（本院卷第175 頁）。換言之，訴外人梁笑不僅出具土地使用同意書，並實際利用該土地通行。又訴外人梁笑於76年至80間之戶籍地即為參加人王平進申請部分拆除之既有建物○○○鎮○○街○○○○號」，則訴外人梁笑就上開出具土地用同意書及拆除既有建物事，難謂不知或不同意。
四、參加人王平進稱原告未明確證明供公眾通行之具體位置及範圍云云，惟新北市政府103 年2 月17日公告及其公告圖已將系爭巷道認定範圍明確標示（本院卷第16至17頁），上述抗辯，顯無理由。
五、另依據新北市樹林區公所104 年8 月21日新北樹工字第1042318191號復函（本院卷第195 頁），可知系爭巷道為樹林區公所管理養護範圍，既為道路主管機關為保障民眾通行權益及維護通行安全而進行管理維護之道路（柏油鋪面含排水設施），依新北市市區道路管理規則第8 條規定，足證系爭巷道確為具有供不特定公眾通行事實之既成巷道。
六、末查新北市政府違章建築拆除大隊104 年8 月31日新北拆拆一字第1043073438號函（本院卷第196 至207 頁），足證系爭巷道口確實遭行為人王鵬德（即參加人王平進之子）於10
3 年7 月間興建違章建築，經認定為實質違建應優先拆除後，自行拆除；卻又於104 年5 月間於同地點重建違建，經再次認定為實質違建應優先拆除後，始自行拆除。由此事實可知，參加人王平進無視於原土地所有人梁笑76年間出具之土地使用同意書，以及據以領得之「使用執照圖說」明揭系爭巷道為「私設通路（加註供公眾通行）」，不只一次違法於系爭巷道巷口興建違章建築，意欲阻斷系爭巷道供公眾通行之事實，顯不可取等情。並聲明求為判決：
（一）撤銷訴願決定。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告非屬得提起本件行政訴訟之利害關係人：按改制前行政法院82年判字第2279號、最高行政法院100 年度判字第433 號著有判決要旨，一般不特定人民利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對系爭土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將非其所有之土地認定或廢除既成巷道之公法上權利。經查，原處分機關以103 年2 月17 日北府城測字第10300262801號公告認定系爭巷道為現有巷道，經系爭土地所有權人提出異議，原處分機關以103 年2 月25日北府城測字第1030312842號函復係依新北市建築管理規則第2 條第1 項第1 款及第
2 項規定據以認定為現有巷道，並無違誤，經被告以103 年
8 月20日台內訴字第1030140439號訴願決定撤銷原處分機關
103 年2 月25日北府城測字第1030312842號函處分。查系爭巷道含新興段437 地號及同段457 地號土地，原告並非新興段437 地號土地之所有權人，就該部分並無請求將非其所有之土地認定為既成巷道之公法上權利，其對之提起本件行政訴訟，即非法之所許。
二、查本件系爭土地，因第三人申請指定建築線，經原處分機關以103 年2 月17日北府城測字第10300262801 號公告為現有巷道，系爭土地之所有權人提出異議，原處分機關以103 年
2 月25日北府城測字第1030312842號函復該府認定為現有巷道並無違誤：
按最高行政法院99年度判字第550 號判決意旨觀本件原處分機關依新北市樹林區戶政事務所102 年12月24日新北樹戶字第1023560947號函附之門牌歷史資料，據以認定門牌最早編釘日期為60年9 月1 日，已達20年以上，然上開資料充其量僅得認定系爭土地是否符合「年代久遠」之要素，關於系爭土地是否「為不特定之公眾通行所必要」之要件，而非只供特定之鄰地所有人或使用人通行，未見原處分機關說明。被告就上開疑義函請原處分機關補充答辯，原處分機關補充答辯以「查該巷道係新北市○○區○○街○○巷○○弄○至○○號（雙號）等住戶出入道路，係屬公眾且必要之通行，且該巷道兩側路口無設置路障、閘門等阻隔設施，任何人均可自由通行，且依行政法院76年6 月26日76年度判字第1077號判決……所謂『公眾』通行乃指供2 戶以上通行之謂……故○○街○○巷○○弄○至○○號( 雙號) 等住戶出入之必要道路，達2 戶以上，符合前開供『公眾通行』之巷道…。」惟查，系爭巷道除前方接鄰○○街○○巷外，後方所接壤者為水溝及新興段503 地號土地，並無通路，則系爭土地僅供該通路單側○○街○○巷○○弄○至○○號（雙號）等住戶通行，即只供特定之鄰地所有人或使用人通行，能否認為係供不特定之多數人即公眾通行所必要，而認有公用地役關係存在之既成道路，容有疑義，原處分機關認定系爭土地符合新北市建築管理規則第2 條第1 款規定之現有巷道，顯屬率斷。
三、次查原告所指改制前臺北縣政府76指- 樹07-1685 號建築線指示圖並未註明系爭土地為現有巷道，又所謂得認定為現有巷道之私設通路，不論依改制前臺北縣建築管理規則或新北市建築管理規則，均規定私設通路須經土地所有權人出具供公眾通行之同意書，原告未舉證當時有經土地所有權人出具供公眾通行之同意書，其所稱土地所有權人於78年間無阻止情事即屬明示同意供公眾通行之意思，與上開私設通路之法定要件即屬有違。
四、再查新北市建築管理規則第2 條規定之現有巷道有4 種情形，非僅限於因公用地役關係成立之現有巷道，同規則第14條規定之現有巷道亦同。被告訴願決定理由係以系爭巷道為單向出口，且只供特定之鄰地所有人或使用人通行，能否認為係供不特定之多數人即公眾通行所必要而具公用地役關係，容有疑義，並非僅以系爭巷道為單向出口即認定不具公用地役關係，並無原告所稱誤解新北市建築管理規則第14條規定之情形。
五、末查原告稱符合土地稅減免規則第9 條規定，而自85年迄今免徵地價稅者，係其所有之新興段457 地號土地。惟該土地與本案系爭同段第437 地號不具同一性。再者，土地稅減免規則第9 條明文：「無償供公眾通行之道路土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。」是以，457 地號土地是否確係「無償供公眾通行」之稅捐客體，應為免稅與否之稅捐構成要件，然殊無以該土地迄今免徵地價稅之結果，倒果為因推定其供公眾通行之前提事實存在。原告雖稱：「系爭巷道坐落之土地範圍中，目前為原告鍾金龍、周文隆、周萬吉以及訴外人等共五人所有之新北市○○區○○段○○ ○號（重測前為新北市○○區○○○段山子腳小段
548 -14 地號）土地，經稅捐稽徵機關調查屬實，…」，惟作為免徵地價稅構成要件事實之認定權責亦非稅捐機關，是原告據此為其有利之認定，尚非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、參加人王平進則以：
一、原告主張系爭巷道符合新北市建築管理規則第2 條第1 款規定之「現有巷道」，洵無理由：
（一）按最高行政法院101 年度判字第231 號判決要旨所示，所謂公共地役關係之存在，係以該道路供不特定之多數人（即公眾）通行為限。查本件系爭巷道僅供同巷道2 至24號（雙號）特定之12戶出入，揆諸前揭實務見解之意旨，顯不符合「供不特定公眾通行」之要件，要難謂已成立新北市建築管理規則第2 條第1 款規定之公用地役關系之既成道路。
（二）依行政訴訟法第136 條規定及本院103 年度訴字第398 號判決、最高行政法院101 年度判字第288 號判決、最高行政法院94年度判字第1008號判決，原告應就系爭巷道業經「供不特定公眾通行」之權利發生要件事實之存在，負擔舉證責任。惟前揭原告關於「系爭巷道供高達12戶出入」之主張不符「供不特定公眾通行」要件，已如前述，又原告僅空泛指稱依據一般經驗法則及論理法則，任何人均可因各種有目的或無目的性社會活動之進行（如拜訪親友、推銷商品、散步等）通往系爭巷道等語，核未提出何等具體事證以實其說，足認原告未就系爭巷道業供不特定公眾通行（尤指其具體位置及範圍）之權利發生要件事實，善盡舉證責任，故原告所述，委無可採。且縱如原告所述，系爭巷道僅供同巷道○至○○號（雙號）特定之12戶出入，僅就該12戶而言，始有通行系爭巷道之必要，至原告所稱「有目的或無目的之任何人」，渠等自始即不具有通行系爭巷道之必要性，顯未符合「供不特定公眾通行之必要」要件，是本件不應認定屬既成道路。
（三）再按最高行政法院104 年度判字第276 號、103 年度判字第423 號判決及司法院大法官釋字第400 號解釋意旨觀察，既成道路非當然成立公用地役關係，須符合一定要件，首須為不特定之公眾通行所必要。鄰近各住戶雖確有通行之需要，亦僅屬特定多數人之私法上袋地通行權問題，核與公用地役關係之成立要件（供公眾通行所必要）有間：
1.查本件系爭巷道僅供同巷道○至○○號（雙號）特定之12住戶出入所必要，顯不符合「供不特定公眾通行所必要」之要件，要難謂已成立新北市建築管理規則第2 條第1 款規定之公用地役關係之既成道路。
2.縱如原告所稱「任何人亦可因各種有目的或無目的性社會活動之進行（例如拜訪親友、推銷商品、散步等），通往系爭巷道」等語云云，然通行主體固然符合不特定之公眾之要件，惟並未滿足前揭司法院釋字及最高行政法院實務意旨所示「通行所必要」之要件，系爭巷道自無從認定業已成立公用地役關係。
（四）再者，原告稱本件8 間廠房以系爭巷道為唯一通路，而往來巷道之人（拜訪親友、推銷商品、散步等）為不特定多數人等語，足證原告自承僅該8 間廠房相關人等（核屬特定之多數人）有通行系爭巷道之必要；至於往來巷道之不特定多數人即公眾，則未必有通行之必要（如散步目的）。易言之，原告顯係將本件「有通行必要之特定人」及「無通行必要之不特定公眾」合併認定為「不特定之公眾通行所必要」，據以進而主張系爭巷道成立公用地役關係，原告所述洵有誤解，誠不可採。
（五）末按原告援引系爭內政部函釋主張系爭道路已成立公用地役關係等語，尚不可採。前揭函釋係闡釋私設道路於符合「已成為供公眾通行之道路」之前提要件者，亦可成立公用地役關係。故系爭巷道於原告證明其符合「已成為供公眾通行之道路」事實之前，當無遽認已成立公用地役關係之餘地。
二、訴外人梁笑所出具土地使用權同意書之真正，存有疑義，尚不得依憑為真：
查原告據以主張之系爭同意書3 紙上訴外人梁笑之簽名樣式顯有不同，此為一望即知之瑕疵，殊難逕認係梁笑所親簽，故系爭同意書之真正，存有真偽不明之疑義，此有訴外人梁笑早年之簽名紀錄，包括88年5 月17日國泰新平安團體保險要保書2 紙（本院卷第189 至190 頁）及臺灣板橋地方法院公證處91年5 月21日91年度公字第001530號公證書2 紙在卷可稽（本院卷第191 頁）可證。依行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條之規定，本應由依該文書主張權利者（即原告）就文書之真正，負舉證責任。且系爭巷道是否符合「供通行之初，所有權人無阻止」、「繼續和平通行達20年」、「供不特定公眾通行之必要」等要件而得認定屬現有巷道，仍應就客觀既存之事實為認定。申言之，縱認系爭巷道業經土地所有權人同意供通行，對象亦僅及於特定人（即供系爭8 棟廠房興建之用），再者，亦僅表達土地所有權人將不阻止通行之主觀上意願，仍無從據此逕認定上開3 要件於客觀事實上業已存在。
三、綜上，原告主張系爭巷道符合新北市建築管理規則之「現有巷道」，聲明撤銷訴願決定，核無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出新北市政府103年2月25日北府測字第1030312842號函（原處分卷第1 頁）、被告10
3 年8 月20台內訴字第1030140439號訴願決定書（本院卷第54至55頁背面）、新北市政府103 年2 月17日北府策字第10300262801 號函公告及檢附認定系爭既有巷道之公告圖、土地登記第二類謄本○○○區○○段434 、437 、456 、457、458 、460 、645 、649 、650 、651 號）、新北市樹林區地政事務所樹地電謄字第216316號地籍圖謄本、現有巷道認定申請書、新北市政府稅捐稽徵處85年及93年地價稅課稅明細表、78樹使字第786 號、78樹使字第787 號、78樹使字第788 號使用執照竣工圖之面積計算表、現況圖、配置圖及一層平面圖影本、76樹拆字第412 號拆除執照之面積計算表、現況圖、配置圖及一層平面圖影本、臺灣省臺北縣山子腳段山子腳小段543-22、547-22地號土地登記簿、建號2710號建築改良物登記簿、國泰新平安保險要保書影本、房屋租賃公證書影本、新北市樹林區公所104 年8 月21日新北樹工字第1042318191號函、新北市政府違章建築拆除大隊104 年8月31日新北拆拆一字第1043073438號函及檢附之新北拆認一字第1033065906、0000000000號違章建築認定通知書、現場勘查紀錄表、新北市樹林區戶政事務所102 年12月24日新北樹戶字第1023560947號函檢附之○○街○○巷○○弄巷道之門牌資料、新北市政府都市計畫區內新認定現有巷道作業會勘審查表、現場照片影本數幀為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是否為法律上之利害關係人？
二、系爭土地是否供不特定之公眾通行？
三、訴外人梁笑出具之土地同意使用書是否真正？
陸、本院之判斷：
甲、程序方面：原告等有提起本件行政訴訟之當事人適格：
（一）依行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項及第24條規定，如訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外之利害關係人之權利或法律上之利益受有損害者，該利害關係人即得以訴願決定為標的，訴願機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟，並只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法訴願決定受損害，即屬合法（最高行政法院
103 年度判字第430 號判決要旨參照）。
（二）本件原告鍾金龍所有坐落新北市○○區○○段○○○○○ ○號土地、原告周文隆所有坐落新北市○○區○○段○○○ ○號土地及其上645 建號建物、原告周文隆、周萬吉所有坐○○○區○○段○○○ ○號土地及其上649 、650 、651 建號建物、原告周文隆、周萬吉所有坐落新北市○○區○○段○○○ ○號土地及其上合法建物，均緊鄰系爭巷道（見本院卷第26至33頁），有地籍圖謄本可稽（見本院卷第17、34頁），因新北市政府認定系爭巷道為具有「公用地役關係」之現有巷道，而可依該現有巷道指定建築線，顯為法律上利害關係人，因訴願決定撤銷原處分，致原告等人未來將無法依該巷道指定建築線，其權利或法律上之利益受有損害，原告等提出本件行政訴訟，自屬適格，合先敘明。
乙、實體方面：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）建築法第48條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」
（二）建築法第101 條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」
（三）新北市建築管理規則第2 條規定：「本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。二、私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。三、捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。四、本法於中華民國七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第一款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達二十年，且為不特定公眾通行所必要者。」核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
（四）市區道路條例第32條第2 項規定：「直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」
（五）新北市市區道路管理規則第1 條規定：「本規則依市區道路條例第三十二條第二項規定訂定之。」
（六）新北市市區道路管理規則第8 條規定：「既有公用地役關係之道路，其土地所有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用，本局並得為必要之改善或養護。」乃為處理市區道路條例第32條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，且未逾母法之授權，自無違誤。
二、系爭土地已具有「為不特定之公眾通行所必要」之要件：
（一）本件訴外人廣昌測量有限公司申請就參加人所有之系爭土地指定建築線，經新北市政府以原處分公告系爭土地為現有巷道，參加人出異議，新北市政府以103年2月25日北府城測字第1030312842號函復仍認定為現有巷道，本院經核並無違誤。
（二）被告雖主張系爭巷道除前方接鄰○○街○○巷外，後方所接壤者為水溝及新興段503 地號土地，並無通路，則系爭土地僅供該通路單側○○街○○巷○○弄○至○○號（雙號）等住戶通行，不能認為有公用地役關係存在之既成道路云云。參加人王平進雖主張訴外人梁笑所出具土地使用權同意書3 紙之簽名樣式，經比對與梁笑早年之簽名紀錄不同，顯並非梁笑所親簽，縱認系爭巷道業經土地所有權人同意供通行，對象亦僅及於特定人（即供系爭8 棟廠房興建之用），而非供不特定多數人通行云云。
（三）惟查系爭巷道旁之門牌號碼為新北市○○區○○街○○巷○○弄○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○及○○號等8 戶建物，領有改制前台北縣政府工務局核發之78使字第786 號使用執照（本院卷第36頁），而依上開建物建築前所申請核發之建築線指示圖（改制前台北縣政府76指- 樹07-1 685號，見本院卷第37頁），比對地籍套繪圖，可看出前揭8 戶建物係以新北市○○區○○段○○○ ○號（重測前為台北縣○○鎮○○○段山子腳小段547-86地號）土地所臨都市○○道路（○○街○○巷）之境界線為指定建築線，並且以系爭巷道為私設通路，使上開8 戶建物得以通行至計畫道路，且依地籍圖及現況圖可知，參加人王平進申請部分拆除之房屋，門牌號碼○○○鎮○○鎮○○街○○○○號，坐落於參加人王平進配偶梁笑所有之重測前臺北縣○○鎮○○○段山子腳小段547-22地號土地之一部（見新北市政府「76樹拆字第412 號」拆除執照卷宗資料，附本院卷第119 頁）。又該547- 22 地號土地之一部，嗣分割出同地段547-86地號土地，有舊土地登記謄本可稽（本院卷第123 至126 頁）。而參加人王平進配偶梁笑就其所有重測前臺北縣○○鎮○○○段山子腳小段547-86地號土地，同意提供予上開3 等建造執照之建築建築物（8棟廠房）使用，有梁笑出具之「土地使用權同意書」可憑，該8 棟廠房中包括原告周文隆之周隆塑膠廠以及原告周萬吉之萬吉工業社、思穎織襪廠等（見新北市政府「76樹建字第2411號」、「76樹建字第2413號」及「76樹建字第2412號」建造執照卷宗資料，附本院卷第98、104 、106頁），且依配置圖現況圖地籍圖、面積計算表及壹層平面圖可知，78年間取得使用執照之8 棟廠房，「建築基地」為重測前臺北縣○○鎮○○○段山子腳小段547-86、548-6地號二筆土地，「建築線」為其中547- 86 地號土地與○○街○○巷相連接處，又於8 棟廠房前留設8 公尺寬私設道路（包括547-86地號土地），並加註「供公眾通行不計入空地比」，以供通行至○○街○○巷（見新北市政府「78樹使字第786 號」、「78樹使字第787 號」及「78樹使字第788 號」使用執照卷宗資料，附本院卷第110 至
118 頁），而547-86地號土地重測後為新興段437 地號土地，並移轉為參加人王平進所有（見本院卷第18頁），參諸參加人王平進若非於76年間申請系爭拆除執照，且實際上拆除既有建物，完成建築基地之「私設通路」，不足以使臺北縣政府核發上開3 等使用執照，已難認參加人王平進配偶梁笑所出具土地使用同意書並非真正，且面臨系爭巷道8 間廠房之一「門牌號碼：○○街○○巷○○弄○○號」房屋，原房屋所有權人為梁笑，80年8 月27日始移轉予現所有權人高寬裕（本院卷第175 頁），可知梁笑不僅出具土地使用同意書，其本身亦利用該土地通行，且梁笑於76年至80間之戶籍地○○○鎮○○街○○○○號」即為參加人王平進申請部分拆除之既有建物，若謂梁笑並無出具系爭土地使用同意書之真意，其孰能信？參加人王平進主張梁笑所出具土地使用權同意書並非真正云云，不足採信。
（四）按司法院大法官釋字第400號解釋理由書：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。…」，又「……○○街○○巷目前並係當地約60戶人家及在附近工廠上班約120 餘人通行所必須等情，為原審所確定之事實，依上該事實，系爭土地中之上揭土地，業供不特定人通行20年以上，應堪置信。」（最高行政法院100 年度判字第730 號判決參照），且「……教會會堂係宏揚宗教、提供心靈成長之場所，經驗上並無僅供特定人出入之理，認係教團、教友等不特定多數人所進出；另以系爭巷道尚有十全印刷廠、南功美術印刷廠存在，可見系爭土地已於當時供不特定多數人使用通行。再認上訴人所提出之航照圖，並無足夠之積極證據證明系爭巷道口確設有鐵閘門。原審依前開事證，斟酌全辯論意旨，認系爭土地為既成道路成立公用地役關係，核與證據法則及經驗、論理法則無違，亦與首揭私有土地而具有公用地役關係存在之要件相合。」（見最高行政法院103 年度判字第412 號判決），本件系爭巷道既為私設通路，當初土地所有權人自未阻止公眾通行。又依新北市樹林區戶政事務所提供系爭巷道之門牌，及該公所102 年12月24日新北樹戶字第1023560947號函所附之門牌歷史資料，可知門牌最早編釘日期為60年9 月1 日，系爭巷道自門牌最早編釘日起供公眾繼續和平通行已逾40年以上，且前揭台北縣政府工務局核發之78使字第786 號使用執照迄今已達25年，其居民及工廠工人上班均只能經系爭巷道通行至計畫道路，足認系爭巷道符合「繼續和平通行達二十年」之要件，而系爭巷道所供通行者，包括周隆塑膠廠、萬吉工業社、思穎織襪廠等8 棟廠房工人上下班反覆通行之所需，且系爭巷道位於都市計畫「工業區」，其往來訪客、交易之商家、住戶、運送人車眾多，其雖為單向出口巷道（無尾巷），但依其位置、使用對象、頻率，客觀上已可達供不特定公眾通行之程度，佐以系爭巷道為樹林區公所管理養護範圍，有新北市樹林區公所104 年8 月21日新北樹工字第1042318191號函可憑（見本院卷第195 頁），而系爭巷道坐落之土地範圍中原告鍾金龍、周文隆、周萬吉為共有人之新北市○○區○○段○○○ ○號，因符合土地稅減免規則第
9 條規定（私有無償供公眾通行之道路免徵地價稅），故自85年以前迄今地價稅全免，有課稅明細表2 紙可稽（見本院卷第39至40頁），益可證系爭巷道自80年起即屬「無償供不特定人通行之巷道使用」，被告主張尚不足採。
三、綜上，新北市政府以原處分公告系爭土地為現有巷道，參加人出異議，新北市政府以103年2月25日北府城測字第1030312842號函復仍認定為現有巷道，並無違誤，訴願決定竟予撤銷，尚有未合，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 17 日
書記官 簡若芸