臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1616號
104 年5 月21日辯論終結原 告 林碧珠
林朝新林碧秀被 告 法務部行政執行署臺北分署代 表 人 侯千姬訴訟代理人 賴秉秀
黃鈴雅被 告 法務部行政執行署士林分署代 表 人 洪志明訴訟代理人 黃瑛足
楊小慧被 告 法務部行政執行署代 表 人 張清雲訴訟代理人 林靜怡上列當事人間有關行政執行事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、新北市政府以原告三人與林○○、林○○（以下合稱義務人）的父親林○○有老人福利法第41條第1 項規定情形，於民國99年3 月23日予以安置，並以99年5 月10日北府社老字第0990400600號函通知安置期間扶養費每月新臺幣（下同）18,000元及實際代墊支付之醫療費，應由義務人負擔。
２、嗣新北市政府認為義務人應繳清99年3 月23日至101 年5 月24日保護安置費用，先後以99年9 月9 日北府社老字第0990855451號函（以下簡稱99年9 月9 日函）、100 年2 月14日北府社老字第1000132686號函（以下簡稱100 年2 月14日函）、100 年6 月1 日北府社老字第1000544127號函（以下簡稱100 年6 月1 日函）、102 年6 月28日北府社老字第1022060122號函（以下簡稱102 年6 月28日函），通知義務人償還77,543元（安置期間99年3 月23日至99年7 月31日）、86,638元（安置期間99年8 月1 日至99年12月31日）、72,000元（安置期間100 年1 月1 日至100 年4 月30日）、230,06
6 元（安置期間100 年5 月1 日至101 年5 月24日），計466,247 元，並限義務人文到30日內繳納。因義務人逾期未償還，先後就新北市政府99年9 月9 日函、100 年2 月14日函及100 年6 月1 日函，於100 年2 月23日、100 年5 月9 日、100 年10月12日移送被告法務部行政執行署臺北分署（以下簡稱臺北分署，辦理之執行案號為100 年度費執字第1649
1 號及100 年度費執字第35130 號）、法務部行政執行署士林分署（以下簡稱士林分署，辦理之執行案號為100 年度費執字第48238 號）。
３、針對被告100 年2 月14日函，原告中之林碧珠曾表示不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經本院10
0 年8 月31日100 年度簡字第366 號判決駁回，最高行政法院100 年11月3 日100 年度裁字第2682號裁定駁回上訴確定。針對林○○99年3 月23日至101 年5 月24日受保護安置期間，被告請求償還計466,247 元部分，原告林碧珠、林朝新曾訴請確認新北市政府對其等之公法上債權466,247 元不存在，原告林碧秀並經本院許可獨立參加該訴訟，經本院102年12月19日102 年度訴字第1051號裁定（即關於原告林碧珠曾就新北市政府100 年2 月14日函爭訟之本院100 年度簡字第366 號事件部分）及判決駁回確定。原告復認為新北市政府99年9 月9 日函、100 年2 月14日函、100 年6 月1 日函及102 年6 月28日函，均非行政處分，於103 年4 月23日，以新北市政府為被告，請求判決上開4 件函為行政事實行為，移送行政強制執行違法，並合併請求國家賠償。經本院10
3 年11月20日103 年度訴字第583 號判決駁回確定。
４、103 年5 月8 日，被告臺北分署就其辦理之100 年度費執字第16491 號及100 年度費執字第35130 號行政執行事件，以北執癸100 年費執字第00016491號命令通知義務人應於103年5 月21日清償應納金額149,812 元（利息另計）或提出財產資料並據實陳報財產狀況。原告與林○○不服，聲明異議，經被告法務部行政執行署以103 年度署聲議字第66號聲明異議決定書駁回異議。原告不服，認為依老人福利法第41條第3 項規定，保護安置費用應移送法院強制執行，新北市政府扭曲立法理由，違法移送行政強制執行，被告對行政執行名義，有職權審查的義務，對此不備行政執行名義要件，被告所為行政執行程序違法，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、行政強制執行以行政處分先行為前提，執行行為是新發生之干預，較原處分更為嚴重，為獨立型態之行政行為，行政機關自己作成行政處分，並以之為執行基礎，據以強制執行，本質上屬行政權作用，判斷基準即在行政機關是否經立法者授權作成行政處分而定。依立法院公報第96卷第13期院會紀錄關於老人福利法修正草案條文照表說明，足見老人福利法第41條第3 項，已明定直接移送法院強制執行，未如同法第12條第5 項經立法者提升法源位階，新北市政府如何經立法者授權作成行政處分。新北市政府本應移送民事強制執行，卻扭曲立法理由，移送行政強制執行，而即使新北市政府違法移送，被告有審查行政執行名義是否有效成立之義務，從形式上觀察行政處分書作成所依據之法律，與移送書所載法律依據是否相符。老人福利法第41條第3 項已明定移送法院強制執行，非移送行政執行，對此不備行政執行名義之要件，被告所為執行程序自屬違法。
２、行政上強制執行程序屬行政程序法第3 條第1 項行政行為範圍，為一種行政程序，不論行政處分、事實行為均有其適用，而無論行政強制執行性質為行政處分或事實行為，均要有獨立於處分權的法律授權依據，執行機關之執行措施是否符合授權法規定及一般行政法原理原則，最終應由司法機關進行審查。無新北市政府之行政處分存在，行政執行隨之失所附麗，被告未依行政執行署各分署受理案件原則審查，與所生「無行政執行名義對原告行政強制執行行為違法」之結果，具相當因果關係。
３、強制執行之合法性係繫於執行名義之有效性，而非執行名義之合法性。被告臺北分署直接侵害原告權益甚鉅，原告多次陳情，總以最高法院63年度台抗字第376 號判例脫責，故意不作為，讓侵害狀態持續擴大，原告林朝新原患有思覺失調症，原告林碧珠因此求助精神科門診，原告林碧秀更出現行為異常脫序，原告承受之苦痛，非常人所能理解。新北市政府違反老人福利法規定，將本應為移送民事非訟事件，違法移送行政執行機關，如執行機關詳盡形式審查之責，應自行退案，並可阻卻新北市政府濫用公權力侵害原告之情事發生。新北市政府恣意行使公權力，不法侵害原告，執行機關以公權力長期迫使原告產生心理上壓力，喪失工作及健康，名譽、信用、隱私已難回復，被告臺北分署之強制執行行為較新北市政府行政行為更為嚴重，應加重賠償金額。
４、又無執行名義之執行，執行行為無效，惟仍有形式上執行程序存在，故仍應撤銷，被告臺北分署之執行程序有無違法，應受司法審查。新北市政府社會局並非老人福利法及行政執行主管機關，不得以老人福利法及行政執行法規定，作成行政處分命原告繳還代墊費用之法律依據。被告臺北分署100年費執字第16491 號執行程序，將移送機關擅自變更為新北市政府社會局，難認執行程序無違法，又於103 年11月7 日發文更正，企圖掩飾重大過失，該署違法執行逾3 年之久，原告所受侵害程度甚深。不論異議事項為何，人民可能於此過程中受到其他之不利益，上級機關之異議決定對異議人而言，屬行政處分性質，被告法務部行政執行署異議決定，違反公文程式等規定，難認為合法。
５、為此，依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，並依同法第
7 條合併請求損害賠償，聲明求為判決：
1 被告臺北分署100 年費執字第16491 號、100 年費執字第35130 號對原告所為之強制執行程序均撤銷。
2 被告士林分署100 年費執字第48238 號對原告所為之行政執行程序均撤銷。
3 被告法務部行政執行署103 年度署聲議字第66號聲明異議決定撤銷，由其另為適法處理。
4 被告臺北分署應給付原告新臺幣225 萬元及自102 年6 月
6 日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
5 訴訟費用由被告臺北分署負擔。
三、被告方面：
１、被告臺北分署主張略以：
⑴、新北市政府100 年2 月14日函，經內政部100 年4 月27日台
內訴字第1000059295號訴願決定駁回，再經臺北高等行政法院100 年度簡字第366 號駁回原告之訴，再經最高行政法院
100 年度裁字第2682號裁定駁回確定。可推論該函為行政處分，而新北市政府99年9 月9 日函內容與100 年2 月14日函相同，亦應為行政處分。被告僅得依行政程序法相關規定判斷有無形式上合法之行政處分存在，無權審酌行政實體法問題。本件被告就移送機關移送執行檢附之執行名義、送達證書，審認合於行政執行要件，依法執行並無違誤。原告就本件移送執行之86,638元部分，既經行政法院判決敗訴確定，另就77,543元部分所提確認公法債權不存在訴訟，亦經臺北高等行政法院102 年訴字第1051號判決原告之訴駁回確定，更足證確有公法上債權存在。又原告認為被告之執行程序不合法而聲明異議，經另一被告法務部行政執行署決定駁回，原告未提起訴願，亦未提起撤銷訴訟。
⑵、本件移送機關新北市政府以其名義通知義務人繳納保護安置
費用，再以其名義移送被告執行，新北市政府為有權為行政處分之機關，被告雖記載新北市政府社會局為移送機關，不影響行政執行之執行效力，且被告亦已更正，無原告所稱之重大過失。被告之行政執行程序均係合法依法執行，未故意或過失不法侵害原告之自由或權利，自無賠償義務。又本件僅對原告林朝新執行得款13,590元，對原告林碧珠、林碧秀未扣得任何款項，另對原告林碧秀、林朝新未曾核發扣薪命令，對原告林碧珠101 年1 月10日之薪資執行命令，第三人亦函覆原告林碧珠早於100 年10月13日離職，無原告所指侵害工作權情事。原告既負有公法上債務，卻拒不繳納，復未辦理分期繳納，自應承受被行政執行造成之不利益，此乃原告評估選擇之結果。
⑶、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
２、被告士林分署主張略以：
⑴、依行政執行法第4 條第1 項、第42條第1 項、第11條第1 項
第1 款、老人福利法第3 條第1 項及同法第41條第1 項、第
3 項規定，直轄市主管機關依老人福利法第41條規定先行支付老人保護安置費用，得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約負有扶養義務者於30日內償還，如逾期未償還，得移送行政執行分署就義務人之財產執行。
⑵、本件義務人之父親林○○有老人福利法第41條第1 項規定情
形，經新北市政府予以安置，認義務人應繳清100 年1 月1日至100 年4 月30日安置費用計72,000元，並以100 年6 月
1 日函作成行政處分限義務人30日內繳還。因義務人逾期未償還，移送機關於100 年10月間檢附移送書、處分書及送達證書等文件移送被告執行，被告形式上審查檢附之移送書等文件，認符合移送執行要件而受理執行，於法並無不合。
⑶、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
３、被告法務部行政執行署主張略以：
⑴、依行政執行法第9 條規定，執行機關如認為聲明異議有理由
，應停止執行並撤銷或更正已為之執行行為，異議人異議目的已達，無進一步請求行政救濟必要，惟執行機關如認異議無理由，應層轉上級機關決定。又執行機關之直接上級機關作成聲明異議決定後，不服該決定者，依最高行政法院97年12月第3 次庭長法官聯席會議決議意旨，所稱執行行為應指被告所屬各分署之執行措施，性質包括行政處分或事實行為。本件另一被告臺北分命原告於一定期限內清償149,812元（利息另計）或提出財產資料並據實陳報財產狀況，核其性質，為事實行為，行為機關係臺北分署，原告不服該事實行為聲明異議，被告僅係依行政執行法第9 條規定，審查並確認臺北分署之執行行為是否違法或不當之行政救濟機關，原告之聲明異議經被告決定駁回後提起行政訴訟，應以臺北分署為被告，其以法務部行政執行為被告，顯屬當事人不適格。
⑵、退步言，依行政執行法第4條第1項、第11條第1項第1款、第
42條第1 項規定，主管機關以行政處分限期義務人履行公法上金錢給付義務，義務人逾期不履行者，自行政執行法修正條文施行之日起，移送被告所屬分署執行。而依老人福利法第3 條第1 項、第41條第1 項及第3 項規定，直轄市、縣（市）主管機關依老人福利法第41條第1 項、第3 項規定先行支付老人保護安置費用，得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還，如渠等逾期未償還，得移送分署就義務人之財產執行之。原告以新北市政府為被告，提起之公法上債權不存在事件，經臺北高等行政法院102 年度訴字第1051號事件，以依老人福利第1 條規定意旨，主管機關依老人福利法第41條第3項規定求償，乃基於法律規定所創設之公法債權，應屬公法上爭議，駁回訴訟。本件新北市政府為上揭請求償還函文之處分作成機關，各該處分已記載處分之相對人、主旨、事實、理由及法令依據等事項，移送機關亦為該府，臺北分署形式上審查，認本件符合移送執行要件，據以執行，尚無不合。
⑶、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、行政執行法第2 條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第4 條第1 項規定：「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」第11條第1 項規定：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。
二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」足見，得依行政執行法強制執行之債務，限於義務人依法令或本於法令之處分或法院之裁定，所負有之公法上金錢給付義務。
２、行政強制執行，原則上在以公權力手段，強制人民履行其經以行政處分設定之行政法義務。因此，行政強制執行原則上亦即以該設定義務之行政處分（即基礎處分）為執行名義。原則上，在行政強制執行程序中，人民僅能對執行措施，而不得對已具有存續力之基礎處分請求法律救濟。行政執行法對行政執行程序中所採取的執行措施，不論其性質為何，一概規定得向執行機關聲明異議，該法第9 條第1 項、第2 項規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」、「前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」
３、本件如事實概要欄所載之事實，有被告臺北分署103年5 月8日100 年費執字第00016491號函、103 年11月7 日100 年費執字第00016491號函、新北市政府100 年2 月23日北府社老字第1000163031號行政執行案件移送書、100 年5 月9 日北府社老字第1000456707號行政執行案件移送書、100 年10月12日北府社老字第1001402978號行政執行案件移送書、聲明異議狀、被告法務部行政執行署103 年度署聲議字第66號異議決定書、網路調取本院100 年度簡字第366 號判決、102年度訴字第1051號判決及裁定、103 年度訴字第583 號判決、最高行政法院100 年度裁字第2682號裁定等附於本院卷，及新北市政府99年9 月9 日函及送達證書附於被告臺北分署
100 年度費執字第16491 號執行案件卷；新北市政府100 年
2 月14日函及送達證書附於被告臺北分署100 年度費執字第35130 號執行案件卷；新北市政府100 年6 月1 日函及送達證書附於被告士林分署100 年度費執字第48238 號執行案件卷可稽，復有新北市政府99年5 月10日北府社老字第0990400600號函、102 年6 月28日函附於調閱之本院103 年度再字第6 號卷（併本院102 年度訴字第1051號事件卷歸檔）第77、81頁可參，為可確認之事實。經查：
⑴、老人福利法第41條第1 項、第3 項規定：「老人因直系血親
卑親屬或依契約對其有扶養義務之人有疏忽、虐待、遺棄等情事，致有生命、身體、健康或自由之危難，直轄市、縣（市）主管機關得依老人申請或職權予以適當短期保護及安置。老人如欲對之提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之。」、「第一項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」而此關於主管機關依老人福利法第41第1 項規定保護安置老人所先行支付之保護安置費用，得要求老人之直系血親卑親屬償還之法律關係，於本件而言，已經本院102 年度訴字第1051號102 年12月19日判決認定主管機關依老人福利法第41條第3 項規定向其直系血親卑親屬求償，係基於法律規定創設的公法債權，應屬公法上爭議，且對原告主張新北市政府向其等請求償還代墊466,247 元之法律關係為私法關係，進而訴請確認新北市政府對原告之公法上債權466,247 元不存在，判決駁回原告之訴並確定在案，此經本院調閱該事件卷查明屬實。據此，在主管機關請求老人之直系血親卑親屬償還代墊費用之法律關係為公法關係的前提下，新北市政府依老人福利法第41條第3 項規定，以99年9 月9 日函、100 年2 月14日函、100 年6 月1 日函、10
2 年6 月28日要求原告償還該府先行支付之保護安置費用計466,247 元，核係本於法令設定行政法上義務，已對原告發生規制效力，即係行政處分無誤。
⑵、再者，人民負有公法上金錢給付義務而不履行時，公行政自
須以強制之方法實現之。本件新北市政府既先後以99年9 月
9 日函、100 年2 月14日函、100 年6 月1 日函、102 年6月28日函作成行政處分，命原告償還保護安置費用計466,24
7 元，並限於文到30日內繳納，因原告逾期未償還，新北市政府就99年9 月9 日函、100 年2 月14日及100 年6 月1 日函，先後移送被告臺北分署及士林分署進行強制執行，並無原告所稱無行政處分之執行名義，卻進行行政強制執行之情事。原告主張被告臺北分署100 年費執字第16491 號、100年費執字第35130 號，被告士林分署100 年費執字第48238號之執行行為違法，即無可取，其據以聲明異議，被告法務部行政執行署之異議駁回決定，於法應無不合。又本件實施行政執行措施者為被告臺北分署與士林分署，原告卻以法務部行政執行署為被告，亦有當事人不適格之誤。至被告臺北分署縱曾於相關函文將移送機關由新北市政府誤載為新北市政府社會局乙節（已於103 年11月7 日更正，見本院卷第19
5 頁），並不能使作成行政處分之機關或移送行政執行之機關，由新北市政府變更為新北市政府社會局，乃當然之理，原告以此指摘行政執行程序違法，應無可採。
４、另關於原告依行政訴訟法第7 條規定，附帶請求被告臺北分署賠償225萬元及利息部分：
⑴、行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中
，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範。故當事人依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。
⑵、本件原告請求撤銷被告臺北分署100 年費執字第16491 號及
100 年費執字第35130 號對原告所為之強制執行程序，為無理由，應予駁回，已如前述。其依行政訴訟法第7 條規定，合併依國家賠償法規定請求被告臺北分署賠償225 萬元及利息部分，係屬附帶請求性質，非可單獨提起之行政訴訟，即因而失所附麗，已有未合，應併予駁回。
五、綜上，本件並無原告所稱無行政處分之執行名義，卻進行行政強制執行之情事，原告訴請判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
書記官 陳清容