臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1623號104年5月7日辯論終結原 告 勃理斯國際旅行社有限公司代 表 人 陳福明（董事）被 告 交通部觀光局代 表 人 謝謂君（局長）訴訟代理人 陳宏杰 律師
高鳳英 律師林立婷 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
103 年8 月25日交訴字第1030014278號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係依旅行業管理規則第12條第1 項第2 款第6 目規定繳交保證金新臺幣（下同）150,000 元之甲種旅行業，茲因臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）前受臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）囑託，就債權人張○強與原告間假扣押強制執行事件，以民國（下同）100 年1 月13日北院木100 司執全助德字第17號執行命令（下稱100 年1 月13日執行命令）請被告就原告對其旅行業保證金債權在3,210,008 元、程序費用1,000 元及執行費25,681元範圍內予以扣押，經被告10
0 年1 月24日觀業字第1000002067號函復臺北地院同意就原告繳交之旅行業保證金150,000 元額度內扣押。嗣臺北地院再受臺中地院囑託，就債權人張○強與原告間履行契約強制執行事件，執行前以100 年1 月13日執行命令扣押之上開旅行業保證金，該院乃以102 年9 月30日北院木102 司執助德字第5689號執行命令（下稱102 年9 月30日執行命令）請被告在150,000 元範圍內向臺中地院支付轉給債權人，被告爰以102 年12月20日觀業字第1023003754號函解繳原告旅行業保證金149,534 元予臺中地院，並於收受臺中地院民事執行處通知債權人張○強領款之103 年1 月2 日中院東民執102司執竹字第10518 號函副本後，以103 年1 月20日觀業字第1030001236號函通知原告於文到15日內繳足保證金1,500,00
0 元，並敘明倘逾期未繳，即依發展觀光條例第30條第3 項規定廢止原告旅行業執照。原告於103 年2 月14日收受上開通知後，逾期仍未補繳，被告乃以103 年3 月6 日觀業字第1033000726號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分）廢止原告旅行業執照。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠被告喪失系爭保證金，並非因原告所提出之保證金遭強制執行，而係遭被告非法行使質權所致：
被告於另案訴願事件（交訴字第0000000000）自承原告係將保證金以定存單設定質權予被告，且102 年4 月12日亦以公函陳報執行法院表示其並未實際取得保證金，而係由原告以定存單設定質權予被告。由此觀之，原告已因質權之設定而喪失對該筆保證金之處分權，也因此對於受理定存之銀行並無債權，此與存款人與受理存款之銀行間存在消費寄託之法律關係，存款人因而對銀行享有債權大相逕庭。被告本於質權人之地位，一旦向銀行表明行使質權之意思，銀行自會依其指示將該筆定存金解款被告，此乃一般金融機構對於質權人行使質權之作業方式。又原告與被告間之法律關係乃質權設定的關係，就此而言，原告是債務人，被告是債權人，被告非原告的債務人，原告也非被告的債權人，則何以當被告收受法院扣押命令時不對該命令聲明異議？原告何時有對於被告享有債權？被告未就扣押命令聲明異議即有怠忽職務之違誤。
㈡被告喪失系爭保證金是因其透過實行質權之方式自銀行取
得原告之保證金，再將保證金交付予執行法院，然被告並無得實行質權之法律上理由：
⒈權利質權成立之目的在擔保一定之債權，在原告與被告
間，此所謂之債權當然係指發展觀光條例第30條所稱「旅客對旅行業者，因旅遊糾紛所生之債權」。而依民法第905 條規定，質權人僅於清償期屆至時始得實行質權，至於何謂清償期屆至，自應由發展觀光條例第30條規定觀察，是被告所享質權擔保之債權清償期，應指有旅遊消費糾紛始足當之。然在本件情形，並無此類糾紛之發生，遑論有清償期屆至之情形，被告自無合法實行質權可言。
⒉原告係以銀行定存單設定權利質權予被告，因此銀行於
收受執行法院之執行命令時，隨即向執行法院陳報謂系爭定存業已設質於被告，反觀被告於收受原告促請其注意兩造間法律關係之陳情書後，非但未就扣押命令依法聲明異議，反而在102 年11月7 日以公函向定存銀行表明其欲實行質權，並檢具行使質權通知書乙紙，要求銀行解款。因本案非旅遊糾紛，無清償期之屆至可言，被告當無行使質權之權利，其違法行使質權致使喪失以質權取得保證金之狀態，自不能將此不利益歸於原告，況被告未將其行使質權之情通知原告，以致原告喪失尋求救濟之機會。再者，原告早於102 年9 月24日陳情書中促請被告承辦人注意執行法院之執行命令僅有10日之異議期間，被告承辦人竟延宕公文，遲至102 年10月31日始將原告陳情書往上陳報，被告作為如此粗率，可見一斑。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告為甲種旅行業，依旅行業管理規則第12條第1 項第2
款第2 、6 目規定，其繳納之保證金為150,000 元。惟上開保證金前經臺北地院以100 年1 月13日執行命令，禁止原告就其繳納於被告之旅行業保證金債權，在3,210,008元、程序費用1,000 元及執行費25,681元之範圍內予收取，被告亦不得對原告為清償，嗣被告於100 年1 月24日以觀業字第1000002067號函覆同意就原告現存之旅行業保證金150,000 元額度內扣押後，臺北地院復以102 年9 月30日執行命令請被告在150,000 元範圍內開立受款人為臺中地院之支票向臺中地院支付轉給債權人，被告爰依上開執行命令，於102 年12月20以觀業字第1023003754號函檢送原告旅行業保證金149,534 元之彰化銀行中港分行支票予臺中地院，並經臺中地院民事執行處於103 年1 月2 日以中院東民執102 司執竹字第10518 號函通知債權人至該院民事執行處領取被告解繳之旅行業保證金扣押款149,534元，準此，原告原繳納於被告之旅行業保證金150,000 元，已確定因強制執行程序清償予其債權人。上開保證金遭強制執行後，被告依發展觀光條例第30條第3 項及旅行業管理規則第58條規定，以103 年1 月20日觀業字第1030001236號函通知原告於文到後15日內繳足旅行業保證金至1,500,000 元，並明確告知如原告逾期未繳，即依發展觀光條例第30條第3 項規定廢止其旅行業執照，原告已於同年
2 月14日收受上開函文，屆期仍未依法繳足，被告爰以原處分廢止其旅行業執照，依法並無不合。
㈡被告係依臺北地院執行命令辦理執行事宜，無違法行使質權情事：
⒈發展觀光條例第30條第2 項規定：「旅客對旅行業者，
因旅遊糾紛所生之債權，對前項保證金有優先受償之權。」揆其立法意旨，係使主管機關即被告保有旅行業者一定金額之保證金，以確保旅客因旅遊糾紛所生之債權得對該保證金優先受償，落實旅客權益之保障，然該條文並未排除其他同行、航空公司或旅行業之其他債權人對該保證金求償之權利，僅係如遇有旅客與其他債權人同時就該保證金行使權利時，應由與旅行業者發生糾紛之旅客有優於其他債權人而得優先受償之權利而已。⒉再觀之旅行業管理規則第45條規定「旅行業繳納之保證
金為法院或行政執行機關強制執行後，應於接獲被告通知之日起15日內依第12條第1 項第2 款第1 目至第5 目規定之金額繳足保證金，並改善業務」等語，並未限制法院或行政執行機關僅限於「旅行業有旅遊消費糾紛」時始得就旅行業保證金為強制執行，且旅行業管理規則第58條第1 項第2 款及第60條等規定，均未限制法院或行政執行機關僅限於「旅行業有旅遊消費糾紛」時，始得就旅行業保證金為強制執行，甚且更明文規定旅行業者所繳納之保證金如遭法院或行政執行機關強制執行時之處置方式，足證本件原告繳納之旅行業保證金，確實得由原告之其他債權人依強制執行或行政執行程序予以扣押並受償。原告主張僅限於旅客消費糾紛發生時，被告始得以質權人身分行使質權取得保證金云云，實係對發展觀光條例之誤解。
⒊被告於收受臺北地院執行命令，要求就原告所繳納旅行
業保證金予以扣押及解繳法院以支付轉給債權人時，因無任何旅客對原告有旅客消費糾紛之優先債權存在，是被告於收受前開扣押命令時，自無任何不同意扣押之聲明異議事由存在，被告依前述執行命令同意扣押原告繳納之150,000 元保證金並副知原告，自屬正當。況且，原告斯時亦未向臺北地院就此強制執行程序提出任何異議，顯係原告亦明知該程序確屬合法，更無由事後恣意主張被告違法之理。因此，被告依臺北地院執行命令所為之扣押、實行質權並為支付轉給等程序，並無違誤。
⒋又發展觀光條例第12條第3 項規定：「旅行業保證金應
以銀行定存單繳納之。」因此，被告將旅行業所繳納之銀行定存單辦理質權設定，僅係被告就旅行業所繳納之保證金為保管之方式而已，被告既為原告繳納保證金並設定質權之質權人，復有依法院執行命令扣押及解送保證金之義務，自應依法行使質權後將款項解送執行法院，殊無任何程序違誤。原告主張被告以質權人身分函請銀行解除前述旅行業保證金150,000 元定期存單之質權設定係屬違法行使質權云云，顯屬無稽。
⒌實則，原告於臺北地院以102 年9 月30日執行命令請被
告在150,000 元範圍內開立受款人為臺中地院之支票向臺中地院支付轉給債權人後，先後於102 年9 月23日及
102 年12月4 日以陳情書向被告陳稱其設質之150,000元旅行業保證金遭不當強制執行，並檢附其與債權人於
100 年2 月13日簽訂之和解契約書為據。依該和解契約書第1 條及第2 條第㈤項所載，原告自應設法要求債權人張○強依前述約定撤回對旅行業保證金之扣押方屬正辦。被告接獲陳情後，為顧及原告權益，除先後以102年11月1 日觀業字第1023002820號、102 年12月17日觀業字第1020043208號函復，並告知原告如保證金遭強制執行，將另函請原告限期補繳保證金至1,500,000 元，逾期未補繳，即依法廢止旅行業執照等重要說明外，更主動以102 年11月29日觀業字第1023003509號、102 年12月5 日觀業字第1023003555號函請臺北地院查明其強制執行程序是否業經執行當事人間和解？是否遭不當強制執行？其後更於102 年12月20日觀業字第1023003754號函檢送旅行業保證金支票予臺中地院時，於說明二強調「如不繼續強制執行，則請貴院將旨揭支票檢還本局」等語，足證被告已就原告繳納之保證金若遭強制執行之後果再三設想，並促請原告注意。迺原告拒絕依被告
103 年1 月20日觀業字第1030001236號函通知，於文到後15日內繳足旅行業保證金至1,500,000 元，是被告依發展觀光條例第30條第3 項規定，以原處分廢止原告旅行業執照，依法並無不合。為此求為判決：駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原告甲種旅行業註冊申請書、旅行業註冊簽辦單、原告所領交通部旅行業執照（執照號碼：○○○）、臺北地院100 年1 月13日執行命令、102 年9 月30日執行命令、臺中地院民事執行處
103 年1 月2 日中院東民執102 司執竹字第10518 號函、被告100 年1 月24日觀業字第1000002067號同意扣押函、102年12月20日觀業字第1023003754號解繳保證金149,534 元函、原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件所應審究者在於：原告所繳旅行業保證金可否做為其他債權人強制執行之標的？被告依執行法院所發執行命令將原告所繳保證金解繳執行法院支付轉給債權人後，通知原告繳足保證金1,500,000 元，並以原告逾期未補足，以原處分廢止原告旅行業執照，於法有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按發展觀光條例第3 條規定：「本條例所稱主管機關：在
中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第26條規定：「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」、第27條規定：「（第1 項）旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。二、接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。……（第2 項）前項業務範圍，中央主管機關得按其性質，區分為綜合、甲種、乙種旅行業核定之。……」、第30條規定：「（第1 項）經營旅行業者，應依規定繳納保證金；其金額，由中央主管機關定之。金額調整時，原已核准設立之旅行業亦適用之。（第2 項）旅客對旅行業者，因旅遊糾紛所生之債權，對前項保證金有優先受償之權。（第3 項）旅行業未依規定繳足保證金，經主管機關通知限期繳納，屆期仍未繳納者，廢止其旅行業執照。」、第66條第3 項規定：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」㈡又旅行業管理規則第1 條規定：「本規則依發展觀光條例
第66條第3 項規定訂定之。」、第12條第1 項第2 款規定：「旅行業應依照下列規定，繳納註冊費、保證金：……
二、保證金：……㈡甲種旅行業150 萬元。……㈥經營同種類旅行業，最近兩年未受停業處分，且保證金未被強制執行，並取得經中央主管機關認可足以保障旅客權益之觀光公益法人會員資格者，得按㈠至㈤目金額10分之1 繳納。」、第3 項規定：「旅行業保證金應以銀行定存單繳納之。」、第58條規定：「依第12條第1 項第2 款第6 目規定繳納保證金之旅行業，有下列情形之一者，應於接獲交通部觀光局通知之日起15日內，依同款第1 目至第5 目規定金額繳足保證金：……二、保證金被強制執行者。……」另發展觀光條例裁罰標準第1 條規定：「本標準依發展觀光條例第67條規定訂定之。」、第7 條規定：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3 之規定裁罰。」而依第7 條附表3 項次6 規定，旅行業未依規定繳足保證金，經主管機關通知限期繳納，屆期仍未繳納者，係由被告依發展觀光條例第30條第3 項規定，廢止其旅行業執照。經核旅行業管理規則、發展觀光條例裁罰標準分別係基於發展觀光條例第66條第3 項、第67條規定之授權訂定，其授權事項具體明確，前揭規定亦未逾越授權範圍，且與母法規定及其立法意旨無違，均得適用。
㈢查原告係經被告核准註冊並領有甲種旅行業執照之業者（
本院卷第148~150 頁），前因符合旅行業管理規則第12條第1 項第2 款第6 目規定，而按同條款第2 目金額10分之
1 繳納150,000 元保證金予被告在案。嗣原告所繳前開保證金，為原告之債權人張○強聲請假扣押，經臺北地院依臺中地院囑託以100 年1 月13日執行命令禁止原告向被告收取或為其他處分，被告亦不得對原告清償（原處分卷第
1 頁），其後臺北地院再受臺中地院囑託，就債權人張志強與原告間履行契約強制執行事件執行前以100 年1 月13日執行命令扣押之上開旅行業保證金，乃以102 年9 月30日執行命令請被告在150,000 元範圍內向臺中地院支付轉給債權人（原處分卷第6 頁），被告爰以102 年12月20日觀業字第1023003754號函解繳原告旅行業保證金149,534元予臺中地院（原處分卷第8 頁），並由臺中地院民事執行處於103 年1 月2 日以中院東民執102 司執竹字第1051
8 號函通知債權人張○強領取上開款項（原處分卷第9 頁）。是原告原所繳納之上開保證金既因其債權人強制執行之結果而無存，即有依發展觀光條例第30條第3 項規定繳足保證金之義務，復因原告原繳納之保證金被強制執行，已不符旅行業管理規則第12條第1 項第2 款第6 目所定「且保證金未被強制執行」之要件，不得依上開規定僅按原定金額10分之1 繳納保證金，從而被告依旅行業管理規則第58條第2 款規定，以103 年1 月20日觀業字第1030001236號函通知原告於文到15日內繳足甲種旅行業應納保證金1,500,000 元，同時敘明倘逾期未繳，即依發展觀光條例第30條第3 項規定廢止其旅行業執照（原處分卷第11頁），並迨原告於103 年2 月14日收受上開通知（本院卷第10
3 頁），逾期仍未補繳後，依發展觀光條例第30條第3 項及同條例裁罰標準第7 條附表3 項次6 規定，以原處分廢止原告旅行業執照，於法尚無不合。
㈣又發展觀光條例第30條係於90年11月14日修正公布，其立
法理由略以「……二、保證金之繳納，為涉及人民權利義務事項，爰配合行政程序法予以修正。三、按經營旅行業務所生之債務，包括旅客及其他同行、航空公司等業者，惟保證金保護之對象應以較弱勢、債權標的較少之旅客為優先，其他業者之債權，應由各相關業者自行加強徵信，不宜共列為優先債權，爰參照海商法第24條有關海事優先權之規定，修正第2 項，以落實旅客權益之保護。四、增列第三項，就旅行業未繳足保證金者，廢止其旅行業執照之規定。」準此可知，旅行業繳納之保證金係以旅客對旅行業者因旅遊糾紛所生債權為優先保護之對象，亦即當有此債權發生時，旅客就該保證金有優於其他債權而先為受償之權利，因此發展觀光條例第30條第2 項乃明定「旅客對旅行業者，因旅遊糾紛所生之債權，對前項保證金有優先受償之權」，藉以落實旅客權益之保護。惟該項規定僅係賦與旅客就其因旅遊糾紛所生債權對旅行業者繳納之保證金有優先受償之權利，既未明定前開保證金不得作為扣押或強制執行之標的，復無其他法律規定將之排除在可供強制執行財產範圍外，則旅行業之其他債權人自得就該保證金聲請扣押或強制執行，當然此時倘旅客因旅遊糾紛所生債權已具體發生，依發展觀光條例第30條第2 項規定就該保證金有優先受償之權利，自不待言。本件被告於接獲臺北地院100 年1 月13日假扣押執行命令及102 年9 月30日支付轉給執行命令時，並無任何旅客與原告間有因旅遊糾紛之債權發生，已據被告辯明在卷，原告就此亦不爭執，故被告在無旅客與原告間因旅遊糾紛已有具體債權發生之情形下，依執行法院前開執行命令就原告原繳保證金辦理假扣押並解繳款項予執行法院，依法核無違誤。原告指摘被告未就假扣押命令聲明異議有怠忽職務之違誤云云，並無可採。
㈤再被告針對發展觀光條例第30條第1 項及旅行業管理規則
第12條第1 項第2 款規定之保證金如何繳納及其繳納方式，訂有「旅行社向銀行開立保證金─定存單注意事項」之行政規則，以供所屬人員遵循辦理。而依上開注意事項之規定，旅行業保證金固應由旅行業以總公司名義開立同額銀行定存單繳納之，且每張定存單應個別辦理質權設定予被告（本院卷第104 頁），惟此僅係被告就旅行業繳納之保證金關於保管方式之規定而已，其目的無非藉由將旅行業繳納與保證金同額之銀行定存單以設定權利質權予被告之方式，使原告不得任意解除該定存單，被告得以確實保有旅行業者繳納之保證金，以確保旅客因旅遊糾紛所生之債權得對該保證金優先受償，落實旅客權益之保障。況原告與被告間並無任何私法上債權、債務關係存在，與民法物權篇第7 章所定質權係為擔保債權人之債權而設定之制度，明顯有異，由此益徵前開注意事項就旅行業繳納之銀行定存單應辦理質權設定予被告，亦即以被告為質權人之規定，僅係關於保證金保管方式之規定而已，與民法上為擔保質權人一定債權所設定之權利質權有間。從而原告主張被告無實行質權之法律上理由，系爭保證金係因被告違法行使質權而喪失，不能將此不利益歸於原告云云，並據以指摘原處分違法，亦無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 陳秀媖法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 8 日
書記官 張正清