臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1628號105年3月30日辯論終結原 告 社團法人台灣人權促進會代 表 人 邱毓斌（會長）訴訟代理人 涂予尹 律師
鄧思文 律師被 告 國家教育研究院代 表 人 柯華崴（院長）訴訟代理人 陳在源 律師
張梅音 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服教育部中華民國103年9月4日臺教法（三）字第1030098300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於後開第二項否准部分均撤銷。
被告應就原告民國103年3月3日提供政府資訊申請事件，其中關於民國102年12月31日「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」（含附件一：「會議紀錄」及附件二：「各學科課綱實施意見彙整表」）之部分，作成准予提供（附件一會議紀錄之「與會人員」、「請假人員」姓名及附件二提出意見者之姓名均應遮掩）之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔四分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告於民國103年3月3日向被告申請提供關於普通高級中學社會領域課程綱要微調方案之政府資訊，共列4項。其中第1項關於「被告102年9月1日委託『普通高級中學課程課務發展工作圈』之專案研究報告，業經證人○○到庭證述：「……（被告）委託的對象是普通高級中學課程課務發展工作圈- 國立○○高級中學主持人○○校長，我們的工作圈是國教署（按指教育部於102年1月1日為配合中央政府組織改造，特整併中教司、技職司、國教司、訓委會、特教小組、環保教育小組及中部辦公室等單位之相關業務，所設置三級機關「教育部國民及學前教育署」）指定的單位，就是指定我們學校……因為我是學校的主持人，所以代表整個課務工作圈。……作成專案工作報告。名稱叫作『普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告』……」等語明確（見本院卷第142頁104年12月1日準備程序筆錄），足見原告於103年3月3日向被告申請提供其於102年9月1日委託「普通高級中學課程課務發展工作圈」之專案研究報告乃「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」。因該報告包含附件一：「會議紀錄」【即102年9月14日召開之國家教育研究院課程及教學研究中心普通中學及職業學校課程綱要檢視第一次會議紀錄及102年12月17日召開之國家教育研究院課程及教學研究中心普通中學及職業學校課程綱要檢視第二次會議紀錄（下稱102年9月14日及12月17日普通中學及職業學校課程綱要檢視會議紀錄）】，及附件二：「各學科課綱實施意見彙整表」，是堪認102年9月14日及12月17日普通中學及職業學校課程綱要檢視會議紀錄，亦原在原告申請範圍。原告於本院104年1月20日準備程序期日陳明其訴之聲明第2項第1款請求被告核准提供之文件為：「被告102年9月1日委託普通高級中學課程課務發展工作圈之專案研究報告」（見本院卷第57頁準備程序筆錄），嗣於105年3月18日提出更正訴之聲明暨言詞辯論狀，陳明該款被告應核准提供之文件為：「102年8月19日『普通中學及職業學校課程綱要檢視諮詢會議』會議紀錄、102年9月14日及12月17日『普通中學及職業學校課程綱要檢視』會議紀錄、普通高級中學課程課務發展工作圈（主持人為○○高中校長○○）作成之『普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告』」其中有關102年9月14日、12月17日普通中學及職業學校課程綱要檢視會議紀錄、普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告部分，核係原告就其原不完足之聲明為具體之補充，不涉訴之追加，被告認此部分係屬訴之追加，容有誤解。至原告於105年3月18日始請求被告核准提供之被告102年8月19日「普通中學及職業學校課程綱要檢視諮詢會議」會議紀錄部分，因不在原告上開申請及起訴請求範圍，核屬訴之追加，原告主張此部分僅係聲明之更正，尚非可採；就此訴之追加部分，本院爰另以裁定駁回，先此敘明。
二、事實概要：原告係本國人所設立，依法登記有案之社團法人，於民國103年3月3日向被告申請提供：⑴被告102年9月1日委託「普通高級中學課程課務發展工作圈」之專案研究報告。⑵「高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組」12次會議之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）。⑶被告103年1月16日至17日召開3場公聽會之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）。⑷103年1月24日「十二年國民基本教育課程研究發展會」之全程會議紀錄（含書面及錄音資料、表決之記名投票單）各乙份等關於普通高級中學社會領域課程綱要微調方案之政府資訊。案經被告以103年3月7日教研綜字第1030002324號函（下稱原處分）復略以：由其行政支援高級中學語文及社會領域課程綱要微調之公務資料均已主動公開，請造訪資訊網路參閱相關文件，「普通高級中學語文及社會領域課綱微調公聽會」為http:/ goo.gl/xVTz7Y，「十二年國民基本教育課程研究發展會」為http://goo.gl/6hxI6G；至涉及行政決定前之其他準備文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款，為確保行政程序依法正常運作，應予限制公開或不予提供等語，而未准原告所請。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴主張：
㈠、高級中學法第8條第2項規定係釐定高級中學教育方向與內容之規範目的，乃至從其授權訂定課程「綱要」，係使用中央法規標準法第3條所定授權命令法定名稱之形式，「『普通高級中學課程綱要』國文、地理、歷史、公民與社會課程綱要」（下稱系爭課程綱要），性質上屬「法規命令」，需受立法院監督，惟教育部及被告等修正系爭課程綱要，未曾依行政程序法第155條規定舉行聽證，而係將系爭課程綱要之修正，界定為「行政規則」之修正與發布，違反高級中學法之授權，規避立法院監督。要求被告提供系爭課程綱要微調方案之資訊，要屬人民檢視及監督調整課綱決策合理性之必要手段，具有極為強烈之公益性。而其「微調」案，於在經「12年國民基本教育課程審議會」之分組審議會及審議大會決議通過前，乃由被告所委託之「課程課務發展工作圈」研擬需求，再由「檢核工作小組」完成課綱「微調」初步草案。該工作圈之運作及意見彙整方式，是否確實足以充分代表高中教師教學及學生學習現場之意見？「檢核工作小組」成員產生之方式為何？代表性基礎何在？是否有利益迴避情事？提出課綱微調初步草案之具體過程為何？均攸關系爭高中社會領域課綱「微調」案成立之正當性，屬被告及教育部最終作成調整課綱決定之重要基礎事實。而教育部提出「課綱微調初步草案」完成後，乃經3場次公聽會廣徵各界意見，並於「12年國民基本教育課程發展委員會」完成專業審查後，始送請教育部進行審議。而系爭高中社會領域課綱「微調」案所召開之公聽會，是否確有召開？召開程序為何？參加成員為何？討論方式為何？會中就歧異意見如何處理？又「12年國民基本教育課程發展委員會」之成員為何？其如何就「檢核工作小組」所完成之課綱微調初步草案進行審查？均涉及系爭高中社會領域課綱之成案及通過，是否確實踐行正當法律程序，對於教育部及被告最終作成調整課綱決定，乃重要之基礎事實。依政府資訊公開法第1條、第9條第1項前段規定意旨可知，原告有權向被告申請提供系爭文件普通高級中學社會領域課程綱要微調方案之資訊，以實現我國國民知的權利。被告拒絕提供勢將侵害人民受憲法所保障之參政權。
㈡、政府資訊公開法第18條第1項第3款立法目的在於保護公務員「思辯過程」，是依本款豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，或為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，亦應公開之。蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。準此，若102年8月19日「普通中學及職業學校課程綱要檢視諮詢會議」會議紀錄、102年9月14日及12月17日「普通中學及職業學校課程綱要檢視」會議紀錄、普通高級中學課程課務發展工作圈（主持人為○○高中校長○○）作成之「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」資訊中，有屬作成課綱微調決定所依據之基礎事實，而能與內部單位擬稿或其他準備作業等文件分離或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，適用政府採購法第18條第2項分離原則後仍應公開之。
㈢、被告雖已公開「高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組」12次會議之會議紀錄，惟其所提供者僅係刪節、摘錄後之資料。然各次會議係由何等成員出席？具有何等代表性？如何作成決議？凡此重要資訊，於被告所提供之會議紀錄中，均付之闕如。再依經驗法則，以系爭課程綱要微調之爭議性，及被告對其賦予之政策上重要性，舉行會議時，不可能容許其承辦人僅憑渠等列席於會議當場之印象，即作成各項「會議紀錄」，是以全未倚賴任何錄音資料，顯屬殊難想像之事。政府資訊公開法之立法精神正在於消彌人民與政府間之資訊落差，以促進民主參與，保障人民知的權利，訴之聲明指涉之所有資訊均由被告持有管理，斟酌政府資訊公開事件存在著資訊不對等之特性，且原告已合理適度描述所申請之資訊係可能存在，考量實質上之公平及武器對等，應由被告舉證檢核小組會議之完整會議紀錄及錄音檔案不存在，方符政府資訊公開法規範意旨。
㈣、被告針對103年1月16日至17日召開3場公聽會所作成之「公聽會意見回應表」，完全無法看出參與及發言人士姓名，乃至於主持人、紀錄姓名等重要資訊，致使被告前揭公聽會之召開是否踐行正當法律程序？又被告於前開各場公聽會所為之意見回應是否具有代表性？均啟人疑竇。再103年1月24日「十二年國民基本教育課程研究發展會」第14次及第15次會議中所作成之決議，倘係記名決議，被告應提供記名投票單；倘係無記名決議，被告應提供足資證明各項決議符合「國家教育研究院十二年國民基本教育課程研究發展會運作要點」第10點規定可決人數門檻之佐證資料，俾原告及全體公民得以監督前開會議各項決議之適法性。否則，被告須舉證該2次會議未進行投票而無記名投票單之存在。而被告雖然公開103年1月24日課程研究發展會之會議紀錄，然其組成成員為何？委員會如何就「檢核工作小組」所完成之課綱微調初步草案進行審查？出席該2次會議之成員各自為何？如何通過各該次會議之議案或臨時動議？均不能自被告所提供之資訊中獲得明確答案。唯有將完整會議資料、投票單及錄音檔案公開，始無悖於政府資訊公開法立法精神。
㈤、退步言之，縱令原告申請提供之資訊該當政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之要件，基於公開相關會議紀錄及記名投票單對於實現檢視及監督課程綱要調整決策之必要，被告亦應依該款但書規定，許可原告公開該等資訊之申請。況教育部早於103年2月10日即以臺教授國部字第0000000000
A 號令修正發布系爭課程綱要，亦即調整系爭課程綱要之決定，早於原處分作成之同年3月7日即已作成並發布，被告拒絕公開原告所申請之相關資訊，顯不具任何正當性，原處分作成時，課程綱要調整之審議早已完結，修正後之系爭課程綱要亦已發布在案，是則原處分拒絕原告公開相關政府資訊之考量，已不復存在等情。並聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分；⒉被告應作成核准提供下列文件之行政處分：⑴102年9月14日及12月17日「普通中學及職業學校課程綱要檢視」會議紀錄、普通高級中學課程課務發展工作圈（主持人為○○高中校長○○）作成之「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」（簡稱系爭文件㈠）。⑵「高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組」12次會議之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）（簡稱系爭文件㈡）。⑶被告103年1月16日至17日召開3場公聽會之全程會議紀錄（含書面及錄音資料）（簡稱系爭文件㈢）。⑷103年1月24日「十二年國民基本教育課程研究發展會」之全程會議紀錄（含書面及錄音資料、表決之記名投票單）（簡稱系爭文件㈣）。
四、被告則以：
㈠、被告並未委託「普通高級中學課程課務發展工作圈」進行專案研究報告。而原告於本件訴訟繫屬中，追加要求被告提供系爭文件㈠，其中會議紀錄不屬原告所主張之作成課綱微調決定之基礎事實。且所謂「基礎事實」究所何指，並不明瞭。實際檢視系爭文件㈠亦未記載任何有關課綱微調之基礎事實，所謂應予公開之「公益」，自亦失所附麗。況該等資訊實屬機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，將有礙該機關之最後決定之作成及易茲生後遺症，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或提供。若予公開，恐將造成寒蟬效應，日後類似情形，無法暢所欲言，不利於政策決定及推動。故於公益考量下，亦不應公布系爭文件㈠部分，
㈡、系爭資訊㈡錄音資料部分，因該會議未進行錄音，自無錄音資料；且各次會議紀錄係各案由討論後之共同決議，並於下次會議召開時，經全體出席人員再次確認內容。原告所稱「立法委員鄭麗君曾提出檢核小組第1次會議錄音資料」，其錄音來源應屬與會者個人行為，非被告之記錄人員所為。至系爭文件㈢僅由檢核工作小組整理為「公聽會意見與回應處理」，未作成會議紀錄。是原告申請提供之系爭文件㈡錄音資料、系爭文件㈢公聽會之會議紀錄及系爭文件㈣表決記名投票單，並不存在。被告既未作成或取得上開資訊，自無此部分資訊可資提供。
㈢、系爭文件㈡及系爭文件㈣之會議紀錄部分：被告為求程序經濟，依政府資訊公開法第13條第2項規定，以告知查詢方式以代提供，上開會議紀錄資訊均經被告主動公開於被告所設網站「普通高級中學語文及社會領域課程綱要微調公聽會網頁」及「被告12年國民基本教育課程研究發展會專區網頁」，符合政府資訊公開法第13條所規定之提供，原告既得在被告上開網站網頁取得該等資訊，自無須再向被告請求提供。
㈣、系爭文件㈢公聽會錄音及系爭文件㈣會議錄音資料部分：被告於103年1月16日至17日之3場公聽會，以及103年1月24日「12年國民基本教育課程研究發展會」時進行錄音，係為會後彙整作成「公聽會意見與回應處理」及「會議紀錄」，並公開於所設網站，亦即相關資訊業已揭露，且被告亦於覆函時將查詢方式告知原告，即無再提供上開錄音資料之必要。又政府資訊公開法第18條第1項第3款規定立法理由，政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易茲困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供。則原告申請提供之該等錄音，本屬作成決定決定前之準備作業，又屬意見交流等資訊，公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人造成困擾，本得不予提供或公開，以保障機關作成決定前，為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之意見溝通材料豁免公開。又上開錄音雖未提供，但據以作成之「公聽會意見與回應處理」及「會議記錄」已經公告，原告及公眾知之權利已受保障，即無另以公益為由仍要求公布錄音之必要等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告103年3月3日國家教育研究院提供政府資訊申請書（第52頁）、原告法人登記證書（第53頁）影本附可提供閱覽訴願卷；被告103年3月7日教研綜字第1030002324號函（第12頁）、教育部103年9月4日臺教法（三）字第1030098300號訴願決定書（第13-14頁）影本附本院卷可稽。是本件爭點在於：被告對原告申請提供系爭文件，未予准許，是否適法有據？
六、本院判斷如下：
㈠、為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，訂有政府資訊公開法。依該法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第4條第1項規定：「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第8條第1項規定：「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。……。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第13條規定：「（第1項）政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。（第2項）申請提供之政府資訊已依法律規定或第8條第1項第1款至第3款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供。」第18條規定：
「（第1項）一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」由上揭規定可知，政府資訊公開法施行後，保障人民「知的權利」，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般資訊請求權，凡無須主動公開之政府資訊，於受請求時應被動公開；詳言之，政府機關對於「人民申請時」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之情形者外，概應依申請而提供之。使人民得以獲悉政府機關持有或保管之資訊，俾政府決策得以透明，弊端無所遁形，進而落實人民參政權。
㈡、次依政府資訊公開法第1條、第6條、第18條立法理由所載：「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」、「舉凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，因對人民之影響至深且鉅，故有主動公開之必要，並為使人民得以適時掌握資訊，避免資訊過時，故明定應適時為之。惟該政府資訊如有第18條第1項各款應限制公開或不予提供之情形者，仍應依該條規定辦理，自不待言。」、「一、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。……四、政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。……」可知，政府機關原則上固應公開政府資訊；惟政府資訊之公開，尚非絕對至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益考量出現時，仍須適度退讓，故政府資訊公開法例外於第18條第1項定有9款豁免公開之事由，具體個案如有該等事由時，乃應限制公開或不予提供。至政府資訊公開法第18條第1項第3、6、7、9款另設但書規定【即第3款、第9款之「但對公益有必要者」；第6款、第7款之「但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者」】，乃課予政府機關於具體個案有該等但書規定之情形時，應就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不公開資訊所欲維護之公益或私益」間為孰輕孰重之權衡，於確認公開特定資訊所欲達成之公益優於該各款本文規定所欲維護之公益或私益時，仍予公開。又依政府資訊公開法第18條第2項規定，如申請提供之政府資訊中含有上述限制公開或不予提供之事項者，因於政府資訊之限制公開或不予提供係採「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。是政府機關就其持有政府資訊究是否應予公開之裁量，應為合義務性之裁量，不得恣意為之。又政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府機關經被請求公開資訊而拒絕時，除於有該資訊存在不明之情形，應由該申請者負舉證責任外，政府機關應負證明其拒絕或限制公開為合法之責任。
㈢、復按教育部為長期從事整體性、系統性之教育研究，促進國家教育之永續發展，而設立被告。依其組織法第2條規定：「本院掌理下列事項：……四、課程、教學、教材與教科書、教育指標與學力指標、教育測驗與評量工具及其他教育方法之研究發展。……」又高級中學法第1條規定：「高級中學以陶冶青年身心，培養健全公民，奠定研究學術或學習專門知能之預備為宗旨。」第2條前段規定：「本法所稱主管教育行政機關︰在中央為教育部；……」第8條第2項規定：
「第6條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之。」被告依據教育部函請檢視尚未微調之普通高級中學語文與社會領域課綱，於102年9月1日委託普通高級中學課程課務發展工作圈進行課程綱要檢視，提出語文、社會等領域調整之需求，被告再組成「高級中等學校及國民中小學社會、語文領域檢核工作小組」就基層教學之建議，進行各該課程微調之統籌與規劃，經該檢核工作小組召開12次會議後，完成普通高級中學國文及社會領域課綱微調草案，經被告辦理3場公聽會，續經「十二年國基本教育課程發展委員會」完成專業審查後，送教育部進行審查。而教育部則由「十二年國民基本教育課程審議會高中分組」審查後，將審查結果提送「十二年國民基本教育課程審議大會進行審查。是被告抗辯原告申請提供之系爭文件㈠屬政府決策過程之意見溝通材料，乃政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱之政府機關作成意思決定前之準備作業乙節，固屬可採。然普通高級中學上述課綱之微調，直接影響高中教師之教學、學生之受教內容，因高級中學屬國民教育之一環，涉及國民人格之養成及智識之培育，乃培養優質公民之基礎，影響層面不限於教師、學生及學生家長，甚擴及社會之健全及國力之增長。系爭文件㈠乃彙集第一線教師就現行課綱進行檢視及意見交流所作成，呈現當時課綱實施情形並整合基層教師之意見，為上述課綱微調之重要基礎之一，公開此「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」，得使人民切實瞭解上述課綱微調前之課綱實施狀況良窳，及微調之必要性何在，有助於增進人民對課綱微調之信賴及認同，並得藉此檢視嗣後教育部就此課綱所為必要之微調，其內容及方向是否符合高級中學教育目標，而就教育部作成之課綱微調決定為有效之監督，利於民主之參與，且強化教育部就此決定之正當性，避免黑箱作業之疑慮。衡酌系爭文件㈠之公開，得讓大眾知悉基層教師依課綱實施教學之狀況及意見，對全民凝聚微調之共識及監督教育部其後所為之微調決策等公益，優於政府資訊公開法第18條第1項第3款所欲保護之法益，暨公開系爭文件㈠對公益之必要性，在於基層教師於該工作報告中，就現行課綱實施所反應之問題、評估、分析及建議內容；至提出意見者及參與人員其姓名既於報告內容無影響，是認系爭文件㈠中符合第18條第1項第3款但書規定之「對公益有必要者」之部分，乃在除系爭文件㈠附件一會議紀錄之「與會人員」、「請假人員」姓名及附件二提出意見者之姓名外之其餘部分，則依政府資訊公開法第18條第2項規定，被告就系爭文件㈠即102年12月31日「普通高級中學及職業學校課程綱要檢視工作報告」（含附件一：「會議紀錄」及附件二：「各學科課綱實施意見彙整表」）之部分，應於遮掩附件一會議紀錄之「與會人員」、「請假人員」姓名及附件二提出意見者之姓名後，作成准予提供之行政處分。而被告提供系爭文件㈠之方式，依政府資訊公開法第13條第1項規定，則應提供原告系爭文件㈠之複製品、或將系爭文件㈠提供原告閱覽、抄錄等，爰併此敘明。
㈣、又政府資訊公開法第3條規定所稱政府資訊，係指政府機關於職權範圍內作成或取得，而存在於文書等媒介物，及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助等方法理解之紀錄內之訊息；政府機關固應依法主動公開或應人民申請提供政府資訊，惟倘政府機關並無作成或取得資訊，自無資訊可以提供。查原告申請提供之系爭文件㈡部分之錄音資料、系爭文件㈢公聽會之全程會議紀錄及系爭文件㈣表決記名投票單，並不存在之事實，已據被告陳明在卷，並敘明：系爭文件㈡所示之會議，未據錄音；系爭文件㈢僅由檢核工作小組據錄音整理為「公聽會意見與回應處理」，未作成會議紀錄等由在卷。雖原告提出原證6-9主張行政機關召開公聽會，均有作成會議紀錄並公開云云，惟觀之原證6、7之臺北市政府有關都市更新所辦理公聽會紀錄，及原證8、9之內政部營建署就海岸法（草案）之公聽會紀錄，亦均係經過整理之到場人陳述意見要旨（摘要）及相關機關回應（要旨）說明情形，並無全程之會議紀錄；則被告將上開公聽會內容，整理為「公聽會意見與回應處理」紀錄，而未作成全程會議紀錄，自不生原告指摘之有悖經驗法則情事。另原證16有關立法委員鄭麗君曾提出檢核小組第1次會議錄音資料之報導及原證17之該會議錄音部分逐字檔，亦經被告說明非其記錄人員所為，應屬與會者個人行為等語在卷，審酌原證17之錄音逐字檔係由個人張貼網路乙情，被告所述尚屬可採；至原告稱以系爭文件㈡所示會議之重要性，依經驗法則，不可能容許其承辦人僅憑渠等列席於會議當場之印象，即作成各次「會議紀錄」而未倚賴任何錄音資料乙節，因無其他事證相佐，容屬臆測之詞。再經查閱卷附系爭文件㈣所涉之103年1月24日「十二年國民基本教育課程研究發展會」之會議紀錄（見本院卷第85-89頁、可提供閱覽之訴願卷第200-201頁），亦未發現該會議有何決議係經記名表決情事。此外，原告復未舉出被告確有作成或取得上開資料之具體事證，則被告以其無此部分資訊，而未准原告此部分申請，自屬有據。
㈤、另按申請提供之政府資訊已依法律規定或第8條第1項第1款至第3款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供，乃政府資訊公開法第13條第2項所明定。其立法理由載明：「人民申請提供之政府資訊，如已刊載於政府機關公報或其他出版品，或已經利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢，或已提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影者，為節省行政成本，政府機關得逕行告知查詢方法……」查系爭文件㈡及系爭文件㈣之會議紀錄，已據被告主動公開於其所設網站「普通高級中學語文及社會領域課綱微調公聽會」、「十二年國民基本教育課程研究發展會」，為原告所不爭（見本院卷第59-60頁104年1月20日準備程序筆錄及第164頁原告陳報狀），並有網頁資料在卷可憑（見本院卷第150-155頁），業經被告於原處分明確告知原告查詢之方式，前已述及，符合政府府資訊公開法第13條第2項規定，足以保障原告知之權利，乃屬適法有據。而原告既得在上開網站網頁取得該等資訊，則其復於本件訴訟請求被告提供該部分資訊，顯然欠缺權利保護之必要。至原告雖主張被告於網站上提供之系爭文件㈡會議紀錄係刪節、摘錄後之資料云云，然經被告說明系爭文件㈡各次會議紀錄係各案由討論後之共同決議，並於下次會議召開時，經全體出席人員再次確認內容等語在卷（見本院卷第213頁被告辯論意旨狀第4-5行），觀之被告於訴願時提出之系爭文件㈡（見可提供閱覽之訴願卷第163-177頁），該會議紀錄亦非以全程逐字記載方式行之，原告復未舉證說明系爭文件㈡應作成全程會議紀錄之法令依據，及被告公開之紀錄與其原始作成之會議紀錄有何差異之情（按有關原告聲稱被告公開之系爭文件㈡未有出席人員記載部分，經檢視被告於上開訴願時提出之系爭文件㈡，有關出席人員、請假人員及列席人員均已詳載），是原告上開主張，尚難遽採。又依原告提出之「十二年國民基本教育課程研究發展會議事程序」（見本院卷第18
2 -183頁）四、紀錄：「本會之紀錄以全程錄音為原則，會後依錄音內容摘要做成書面會議紀錄。書面會議紀錄於會後由出席委員確認並作為下次會議之依循。」已載明該會會議紀錄係以摘要方式為之，是被告公開之103年1月24日召開之十二年國民基本教育課程研究發展會第14、15次會議紀錄（見本院卷第85-89頁、可提供閱覽訴願卷第200-201頁）非全程會議紀錄，於法有據，亦查無原告所申請提供之系爭文件㈣「全程」會議紀錄之存在。再上開文件屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定之政府機關作成意思決定前之準備作業，已經被告基於公益必要，裁量決定予以揭露如上述。縱原告稱被告公開之上開文件無得明其組成成員為何乙節屬實，惟衡酌政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定之立法目的，除藉免除機關公開尚未成熟的意見，有礙最後決定之作成且易滋困擾，亦保障決策前準備階段之參與人員無所瞻顧，暢所欲言、以求決策周密；上開文件僅係就前揭課綱微調草案階段進行專業審查之紀錄，公開上開文件所欲維護之公益，乃在讓人民瞭解上開課綱微調之內容及進程，俾利人民之參與並監督教育部嗣後所為之課綱微調決策，核此公益之達成，原不以公開該會議之參與人員為必要，故被告即便就此裁量未予公開，亦因符合政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定，而難認有何違法之處。原告執此主張，仍無可採為其有利論據。
㈥、承前所述，政府資訊公開法第18條第1項第3款立法理由已指明：在於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供。查原告申請之系爭文件㈢、㈣之錄音，係關於上述課綱微調「草案」之公聽會及初步審查會議，性質上核係「行政機關作成意思決定前之準備作業」，且屬意見交流等資訊，乃在政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定得限制公開之範疇，已經被告就系爭文件㈢中之3埸公聽會會議，據錄音資料作成「公聽會意見與回應處理」，而系爭文件㈣亦經據該錄音作成會議紀錄公開於上揭被告所設網站，前已述及，足供人民瞭解一般社會大眾對該草案之意見及被告之回應，暨審查之情形，堪認原告申請公開系爭文件㈢、㈣錄音所欲維護之公益，已因上開文件之公開而達成，原告及公眾知之權利業受保障；而公開上開錄音，將得使第三人自該等錄音辨識參與人員及其發言內容，因該等錄音係課綱微調草案階段所召開之公聽會及初步審查會議，乃為明草案是否切合高級中學需求，期由與會人員對草案積極提出個人意見，透過思辯過程，發現草案之有待改進修正之處，並就草案內容進行溝通，凝聚共識，以求妥適所舉辦；率予公開錄音，容有致參與後續相關教育事項人員，為免生事端而未能暢所欲言之慮，而使該等會議之召開流於形式，有違政府資訊公開法第18條第1項第3款本文所欲保障參與上述公聽會及會議人員暢所欲言，以利機關作成決定前，為翔實之思考辯論之公益。是被告認此部分無以公益為由，公布上開錄音之必要，要屬有據。原告主張唯有將完整之錄音檔案公開，始無悖於政府資訊公開法立法精神云云，乃其主觀見解，尚非可採。
㈦、綜上所述，被告就系爭文件㈠部分，作成拒絕提供之行政處分，核有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院將此部分之訴願決定及原處分均予撤銷，並就原告此部分之請求，判決如主文第2項所示。至原告逾此部分之請求，則於法尚有未合，原告猶執前詞，訴請撤銷其餘部分之原處分及訴願決定，並請求判決如訴之聲明第2項第2款至第4款所示，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 20 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 20 日
書記官 徐子嵐