臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1667號104年5月5日辯論終結原 告 財團法人民間司法改革基金會代 表 人 林永頌訴訟代理人 李荃和 律師
陳彥君 律師江榮祥 律師被 告 法務部代 表 人 羅瑩雪（部長）住同上訴訟代理人 高秀蘭
蘇昱憲被 告 檢察官評鑑委員會代 表 人 朱 楠（主席委員）訴訟代理人 吳光陸（評鑑委員）上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服行政院中華民國103年8 月28日院臺訴字第1030144681號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告之訴關於被告法務部部分駁回。
訴訟費用由被告檢察官評鑑委員會負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告代表人原為瞿海源，訴訟進行中變更為林永頌，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）追加被告部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……（第2款）二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款定有明文。查本件原告起訴時，僅列法務部為被告，並聲明如下：「一、原拒為處分與訴願決定撤銷。二、對於原告於10
2 年12月23日申請閱覽、複製被告機關檢察官評鑑委員會
102 年檢評字第16、18、19號卷宗檔案事件，應作成准許之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」嗣於訴狀送達後追加檢察官評鑑委員會（下稱檢評會）為備位被告，並將其聲明變更為：「先位聲明：（一）原拒為處分與訴願決定均撤銷。（二）先位被告應就原告於102 年12月23日申請閱覽、複製檢察官評鑑委員會102 年檢評字第16、18、19號卷宗檔案事件，作成准許之行政處分。（三）訴訟費用由先位被告負擔。備位聲明：（一）原拒為處分與訴願決定均撤銷。（二）備位被告應就原告於102 年12月23日申請閱覽、複製被告102 年檢評字第16、18、19號卷宗檔案事件，作成准許之行政處分。（三）訴訟費用由備位被告負擔。」被告無異議而為本案言詞辯論，揆諸前開規定，其訴之變更追加自應准許，合先敘明。
二、事實概要：原告於102 年12月23日向被告檢評會申請閱覽、抄錄、複製該會102 年度檢評字第16、18、19號評鑑案件檔案，經被告檢評會於103 年2 月11日以法檢評字第10308504183 號書函復（下稱原處分），略以依法官法第89條第1 項準用第41條第5 項及檢察官評鑑實施辦法第10條之規定，除法令另有規定外，該會評鑑所得資料不得作為審議評鑑事件目的外使用，原告如欲調閱該會自其他機關所得之資料，請向原機關調閱。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂依法提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：（一）原處分確係屬行政處分：1.依訴願法第3 條第1 項、司法院釋字第423 號解釋及最高行政法院
101 年度判字第930 號意旨，本件檢評會為內部機關，系爭處分雖由檢評會做成、用印並對外為意思表示，惟依前開判決與公文程式條例之意旨，系爭處分拒絕原告申請閱覽卷宗，影響原告之權益，自屬對外發生效力之單方行政行為，符合行政程序法第92條第1 項之要件，誠屬行政處分。2.依最高行政法院102 年度判字第147 號判決，佐證行政機關否准閱覽政府檔案、資訊之決定，為行政處分，而本件訴願機關確已受理原告訴願之提起，亦可證原處分屬行政處分，為兩造所不爭。（二）原處分機關未載明原處分機關及首長署名，顯非合法：1.依行政程序法第96條第1 項第4 、6 款之規定，系爭處分無法務部及部長之簽章，顯未揭示系爭處分屬於行政處分之意旨，違反前揭規定，自屬違法。2.訴願決定稱檢評會之組成係依法官法第89條第1 項準用第30條第1 項，不代表其有獨立名義對外行文之權限，更不代表其所作成之處分無須記載處分機關與機關首長之署名，故系爭處分違反行政程序法第96條書面處分之要求，構成處分之瑕疵事由。（三）本案之請求權基礎為政府資訊公開法與檔案法：1.依政府資訊公開法第6 條、第8 條、第9 條第1 項、第13條第1 項、第20條及檔案法第17條之規定，關於政府資訊與檔案提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利，原告依上述規定，依據政府資訊公開法與檔案法請求被告為檔案或行政資訊之提供。2.人民依據政府資訊公開法與檔案法向行政機關請求檔案或行政資訊之提供，性質上係請求行政機關作成一准予提供之行政處分，而非僅請求行政機關作成一單純提供之事實行為，故被告否准原告關於提供檔案或行政資訊之請求屬一拒絕處分，原告應循提起訴願及行政訴訟法第5 條第2 項拒為處分課予義務訴訟之途徑以為救濟。
（四）被告法務部做成系爭處分，有違政府資訊公開為原則之法意：1.依最高行政法院102 年度判字第147 號判決意旨，政府資訊公開本質上即有公益性，應以公開為原則，且例外不公開之情形應從嚴解釋。2.政府資訊公開法與檔案法競合時，應以政府資訊公開法為準據法：依本院101 年度訴字第303 號判決意旨，可知其他法規中關於政府資訊應否公開或限制之判斷，仍應依政府資訊公開法為主要依據。3.僅犯罪檔案之公開影響偵查、審判之進行時，才能拒絕提供檔案或資訊。本件公開既無影響偵查、審判，原告自得請求提供檔案或資訊：⑴檔案法第18條第2 款與政府資訊公開法第1項第2 款，應採取同一解釋標準：①依法務部法律決字第0950009957號函，可知檔案法、政府資訊公開法均屬規範政府資訊公開之法律，僅政府資訊以檔案形式呈現時，優先適用檔案法而已，故對於資訊公開與否之標準，應為相同之解釋。②檔案法第18條第2 款相當於政府資訊公開法第18條第1項第2 款，故欲以檔案涉及犯罪資料拒絕提供者，應以其公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判之情形為限。⑵檔案法第18條修正草案與政府資訊公開法採行相同標準：依行政院102 年5 月28日檔案法部分條文修正草案總說明第4 點之記載及修正草案條文第18條對照表之說明，可證檔案法第18條第2 款所謂「犯罪資料」應與現行政府資訊公開法第18條第1 項第2 款採取相同的標準，即以有礙刑事偵查、執行之進行及審判公正之情形者為限。（五）本案法官法限制資訊公開之範圍與判斷：1.依規範目的為觀察: 法官法中關於資訊公開之認定應同政府資訊公開法與檔案法之解讀與適用。⑴被告以法官法第41條第
5 項之規定為否准資訊提供之主要抗辯，惟該規定不應解釋成全面式、絕對式之禁止，如此之解釋非但與文義相違，亦與前開「以公開為原則，限制為例外」之資訊公開本旨不符。⑵法官法中關於資訊公開議題之解讀與適用，應以政府資訊公開法與檔案法為準據。又，政府資訊公開本身即為公益追求，法官法中關於法官評鑑與檢察官評鑑機制，亦具有高度公益與監督機制之表現，特別在資訊不對稱之情況下，解釋上更不應過度限制人民資訊之取得，甚或增加法所無之限制，以避免評鑑制度背後代表的監督功能形同虛設。2.依立法理由為觀察：法官法第41條第5 項應有之解釋意旨。⑴被告法務部主張法官法第41條第5 項之另有規定應限於「訴訟法、監察法、立院職權行使法」，並以司法院函覆之立法理由為據，然細觀函覆之內容，法官法最後通過經總統公布之該條立法理由完整內容，仍以概括式的方式說明「法律另有規定」；又基於「客觀解釋優先原則」，如以體系解釋結合觀察政府資訊公開法，輔以政府資訊公開法之目的解釋，該條之「另有規定」，當不以「訴訟法、監察法、立院職權行使法」為限。⑵關於法官、檢察官評鑑機制之資訊閱覽，皆有助於整體評議過程透明化，而評鑑制度之透明性影響了整體制度運作之妥當性與正確性，資訊公開又是建立透明性最為重要的環節。3.依程序機制為觀察: 事後之資訊賦予得稍微彌補評鑑請求人事前程序參與之不足。⑴法官法賦予得請求評鑑委員會進行法官或檢察官評鑑之主體，採取「限制申請」之制度，其中法官法第35條賦予財團法人得請求評鑑者甚至採取了嚴格之「許可制」，可見立法者對於請求評鑑主體有法規目的之嚴格限制，然依憲法正當法律程序原則與行政程序法中相關程序參與權之保障，例如列席陳述意見、要求調查證據、申請閱覽卷宗等，均屬請求權人依法享有最低限度之基本程序權限。然請求權人事後關於資訊公開之請求，即可與事前程序參與之欠缺互為補強。⑵本件原告為經主管機關許可之評鑑請求權人，評鑑過程未接獲任何程序參與之通知，亦未參與任何程序。此項程序正義之不足，更有賴於事後資訊之取得，以得知評鑑過程與結論是否存有瑕疵，有無悖離公益，善盡監督功能。4.依舉證責任為觀察：⑴本案處分涉及資訊限制公開之理由應由被告詳細舉證。依本院
101 年度訴字第303 號判決意旨，政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府經被請求資訊而拒絕公開時，除於該資訊有存否不明之情形由原告負舉證責任外，政府自應負證明其拒絕或限制公開為合法之責任。本案被告與訴願機關僅以法官法之規定拒絕提供資訊，毫無敘明限制公開之理由，除不符政府資訊以公開為原則之意旨精神外，亦使原告無法進行更具體的論述與答辯。⑵又依本院103 年訴字第1627號判決意旨，亦明白要求政府關於資訊之限制公開，應由政府機關證明其拒絕或限制公開之理由與責任。本案中，被告於原處分與答辯狀中，皆無敘明其限制之依據？無具體審酌政府資訊公開法第18條款項？審酌因素衡量指標為何？個案中是否存在較公開資訊公開更優越之公共利益或私人利益？是否存有但書之情形？除了全面性之限制公開外別無其他替代手段可供選擇？是否已積極行使合義務之裁量？上開考量於被告之相關文件與書狀中，皆未置一詞。5.依評鑑制度為觀察: 有限制之評鑑請求主體與評鑑效力僅具輕微之建議性質。依法官法第40條，評鑑委員會之評鑑結果僅具建議性質，而非具有實質懲罰之權限，決議結果由主管機關移送至監察院審查或司法院人事審議委員會審議，懲戒則須由司法院職務法庭審理，評鑑委員會之決定權限對於受評鑑人之影響尚屬輕微，故關於審議委員會進行審議之相關資訊，實並無擴大限制公開甚至全面禁止之理由與必要。6.依手段選擇為觀察：應以彌封方式與分離原則代替全面絕對式之禁止公開。
原告參酌行政法院歷來判決之觀點與學說見解，就本案處分涉及之資訊是否應予限制或公開，其判斷基準有資訊可分原則、個案權衡理論、本案權衡因素可供參考，則本案處分資訊之公開完全無礙於犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判之情形，亦無其他公益考量而有不得公開之情事，被告拒絕原告資訊與檔案之申請，應屬違法。（六）本件被告拒絕資訊「可能」之考量與回應：被告並未具體說明拒絕本件資訊公開申請之理由，惟原告推測可能之理由或與本院103 年訴字第1627號判決涉及之「12年國教課綱微調資訊申請案」相似，故原告援引此判決，則被告於資訊公開案件並未具體權衡不公開與公開之間之利益輕重即拒絕資訊公開，已屬違法情事，又本件檢察官評鑑涉及之背景事實，係屬社會大眾均相當關心且應受公眾監督之「黃世銘洩密案」（業經臺灣高等法院103 年度矚上易字第1 號判決有罪確定），其攸關社會大眾公益，引發社會關注，及具有社會大眾監督必要性，毫不遜於上開判決所涉及之「課綱微調」，如有檢評會獨立自主運作之考量，仍可以「資訊分離」或「彌封制度」等方式作為資訊公開之配套手段。然本件被告全然不予具體權衡地全面拒絕公開，已違反法官法之原意與政府資訊公開法限制公開之規定，亦背離了資訊公開請求權之憲法精神。（七）並聲明求為判決：1.先位聲明：⑴原拒為處分與訴願決定均撤銷。⑵先位被告應就原告於102 年12月23日申請閱覽、複製檢察官評鑑委員會102 年檢評字第
16、18、19號卷宗檔案事件，作成准許之行政處分。⑶訴訟費用由先位被告負擔。2.備位聲明：⑴原拒為處分與訴願決定均撤銷。⑵備位被告應就原告於102 年12月23日申請閱覽、複製被告102 年檢評字第16、18、19號卷宗檔案事件，作成准許之行政處分。⑶訴訟費用由備位被告負擔。
四、被告法務部抗辯則以：（一）依法官法第41條第5 、8 至10項、第89條第1 項、檢察官評鑑實施辦法第10條、檔案法第
1 條第2 項及政府資訊公開法之規定，原告向被告檢評會申請閱覽、抄錄、複製該會102 年度檢評字第16、18、19號評鑑案件檔案，該檔案資料係該會受理原告及被告法務部請求進行檢察官個案評鑑事件，行調查、討論、決議等程序所取得之相關資料，揆諸上開規定，不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄，亦不得作審議評鑑事件目的外之利用。是被告檢評會所為之系爭處分並無不妥。（二）檢評會並非法務部內部單位，以法務部為被告並非正確：1.依法官法第89條第1 項準用第30、34條及第89條第3 項之規定，被告法務部設檢評會並由外部11位委員獨立行使職權掌理檢察官之評鑑，完全獨立運作。2.依法務部處務規程第5 條之規定，檢評會並非法務部設置之單位，且其設立係依法官法準用同法第5 章之規定，與該委員會類似之法官評鑑委員會亦非司法院之內部單位，則檢評會並非法務部內部單位，而係特殊性機關。3.為避免外界誤解檢評會係法務部內部單位，並使之與同樣性質之法官評鑑委員會具有專屬之關防，以確認係特殊性機關，法務部前參照司法院，以檢評會係依法官法第89條第1 項準用第30條設立之特殊性機關，於103 年4月16日以法秘字第10307000170 號函向行政院秘書長申請，依「印信條例」第6 條及「印信製發啟用管理換發及廢舊印信繳銷辦法」規定製發「檢察官評鑑委員會」機關關防，嗣經行政院於103 年7 月30日以院臺人字第1030044836號函轉總統府於103 年7 月復字第9388號製發之印信，並於103 年
8 月4 日啟用。4.檢評會相關作業方式：⑴公文流程部分：檢評會公文流程係依案件性質分由各該評鑑個案主辦委員、主席或執行秘書代判決行，並非循法務部內部行政公文流程。⑵對外行文部分：檢評會成立之初，係比照律師懲戒委員會之方式，以委員會名義對外行文，至檢察官個案評鑑決議書部分，係以借印方式向法務部借用印信。惟基於檢評會為特殊性機關，已獲總統府同意製發關防，並於103 年8 月4日啟用。（三）有關法官法、政府資訊公開法、檔案法適用疑義：1.檔案法及政府資訊公開法有關申請閱覽、抄錄與複製政府資訊之請求權為一般性規定：⑴依政府資訊公開法第
2 條、檔案法第2 條第2 款之規定，人民向政府機關申請提供之資料，如屬業經歸檔管理之檔案，則檔案法第17條、第18條有關申請閱覽、抄錄或複製該檔案及政府機關得拒絕提供之規定，優先於政府資訊公開法適用。⑵復按檢察官評鑑實施辦法第12條規定，受評鑑人得向檢評會請求閱覽、抄錄、影印或攝錄卷內文書資料，既屬評鑑程序中受評鑑人申請閱覽卷宗之特別程序規定，應優先適用；倘無上開特別程序規定之適用，即應視所申請之政府資訊是否為檔案，分別適用檔案法或政府資訊公開法。本件原告非受評鑑人，自無上開評鑑實施辦法第12條規定之適用，其請求權基礎應回歸一般性規定，即視所申請之政府資訊是否為檔案，分別適用檔案法或政府資訊公開法。2.依檔案法第18條第6 款、法官法第89條第1 項準用第41條第5 項、檢察官評鑑實施辦法第10條之規定，本件檢評會調查所得資料、會議討論事項、會議內容及過程、評鑑決議書之內容等，均屬依法律或法規命令規定應秘密事項，故依檔案法第18條第6 款規定及政府資訊公開法第18條第1 項第1 款規定，受理機關應不予提供之。
3.法官法第41條第5 項所定「除法令另有規定外」，所謂「法令」應不包含檔案法或政府資訊公開法所定之一般性資訊閱覽請求權，否則將形同架空該條原則禁止提供閱覽之規範意旨。4.檢評會非政府資訊或檔案之作成或原保有機關，自無從提供經由調閱文件所取得之資料：檢評會本於法官法及檢察官評鑑實施辦法第5 條第3 項規定，請相關機關提供相關資料，因而保有相關政府資訊或檔案，然其並非政府資訊或檔案之作成或原保有機關，故不因之而取得公開或提供之權限。又，原告調閱該等資料之目的為何？是否確有其必要性？原告雖經許可為評鑑請求權人，並非評鑑事件之當事人，案件既已提交由獨立行使職權之評鑑委員會審議，自應依據法官法之相關規範運作處理。（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、被告檢評會抗辯則以：（一）原告提起本件訴訟，並以被告檢評會為備位被告，不合法亦無理由：1.依行政訴訟法第5條第1 、2 項之規定，原告未對被告之系爭處分向法務部提起訴願，逕以為備位被告提起，應不合法。2.依檔案法第17、18條之規定，凡有法律規定者，即可拒絕閱覽、抄錄、複製。被告依法官法第89條第1 項準用第5 章法官評鑑、第89條第3 項、準用第41條第5 項規定，依上開法律除外規定，被告檢評會拒絕原告之申請，應有理由。（二）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
六、本院判斷：
（一）法令適用之說明：⒈按法官代表國家獨立行使職權，地位崇高、責任重大，與
國家間之關係為法官特別任用關係。憲法第80條及第81條明文揭示法官獨立審判及身分保障之旨，並透過法官之身分保障以維護審判獨立。但與法官人事相關之法令卻散見於司法院組織法、公務員懲戒委員會組織法、法院組織法、行政法院組織法、智慧財產法院組織法、司法人員人事條例、公務人員任用法、公務人員俸給法、公務人員考績法、公務員服務法、公務人員退休法、公務員懲戒法、公務人員撫卹法等法規，尚無專為法官而制定之法律，致使法官與一般公務人員之區別模糊不清，亦使憲法保障法官獨立審判之精神不彰。為此，特研議制定法官有關事項之專法─法官法，期建立健全之法官制度，維護審判獨立，確保人民接受公正審判之權利（法官法立法總說明參照）。法官法於100 年7 月6 日經總統公布，其中第5 章為「法官評鑑」（第30條至第41條），第30條第1 項規定：「司法院設法官評鑑委員會，掌理法官之評鑑。」同法第34條規定：「（第1 項）法官評鑑委員任期為二年，得連任一次，其產生方式如下：一、法官代表由全體法官票選之。二、檢察官代表由全體檢察官票選之。三、律師代表，由各地律師公會各別推舉一至三人，由律師公會全國聯合會辦理全國性律師票選。四、學者及社會公正人士，由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人四人，送司法院院長遴聘。（第2 項）有下列情形之一者，不得擔任前項第三、四款委員：一、公務人員。但公立各級學校及學術研究機構之教學、研究人員不在此限。二、政黨黨務工作人員。（第3 項）評鑑委員之資格條件、票選程序及委員出缺之遞補等有關事項之辦法，由司法院、行政院、律師公會全國聯合會分別定之，並各自辦理票選。」第41條第1 項、第10項規定：「（第1 項）法官評鑑委員會會議之決議，除本法另有規定外，以委員總人數二分之一以上出席，出席委員過半數之同意行之。……（第10項）法官評鑑委員會組織規程及評鑑實施辦法，由司法院定之。」同法第89條第1 項、第3 項規定：「（第1項）本法……第五章、第九章有關法官之規定，於檢察官準用之；……（第3 項）檢察官評鑑委員會由檢察官三人、法官一人、律師三人、學者及社會公正人士四人組成。」⒉法務部依前開法官法第89條第1 項準用第41條第10項規定
，訂定「檢察官評鑑委員會組織規程」，其中第6 條規定：「（第1 項）檢察官評鑑委員會置執行秘書一人綜理會務，由法務部自其職員中派兼之。（第2 項）法務部得指派職員兼任或另聘用適當人員擔任檢察官評鑑委員會之幕僚人員，處理檢察官評鑑委員會之會議紀錄及其他與評鑑有關之會內事務。」第8 條規定：「檢察官評鑑委員會辦理事務所需經費，由法務部編列預算支應。」
（二）查原告於102 年12月23日向被告檢評會申請閱覽、抄錄、複製該會102 年度檢評字第16、18、19號評鑑案件檔案，經被告檢評會以原處分略以依法官法第89條第1 項準用第41條第5 項及檢察官評鑑實施辦法第10條之規定，除法令另有規定外，該會評鑑所得資料不得作為審議評鑑事件目的外使用，原告如欲調閱該會自其他機關所得之資料，請向原機關調閱等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有閱覽、抄錄與複製檔案請求書（見原處分卷第1頁、第2 頁）、第2 屆檢評會第3 次會議紀錄節本（見原處分卷第3 頁）、第2 屆檢評會第1 次會議紀錄節本（見原處分卷第4 頁）、原處分（見原處分卷第5 頁）及訴願決定書（見本院卷第11頁至第13頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）本件兩造爭執首在被告檢評會是否為行政機關或僅為被告法務部之內部單位？本件原處分究屬被告法務部或被告檢評會所為之行政處分？經查：
⒈行政程序法第2 條第2 項規定：「本法所稱行政機關，係
指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」依此規定，行政機關乃國家、地方自治團體或其他行政主體所設置，得代表各行政主體為意思表示之組織。所謂「組織」，須有單獨法定地位，固以具備獨立之人員編制及預算為原則。惟實務上為避免政府財政過度負擔，及基於充分利用現有人力之考量，亦有由相關機關支援其他機關之人員編制，或由相關機關代為編列其他機關預算之情形，尚難因該其他機關之人員編制及預算未完全獨立，而否定其為行政機關。（最高行政法院94年6 月份庭長法官聯席會議決議參照）。
⒉查被告檢評會之設置，依前開法官法及檢察官評鑑委員會
組織規程之規定，具有單獨法定地位，掌理檢察官評鑑，獨立運作，由檢評會委員多數決意見通過後，即交由幕僚人員執行簽辦。且被告檢評會業依印信條例第6 條、印信製發啟用管理換發及廢舊印信繳銷辦法第2 條規定，以其係特殊性機關而請領關防，並向行政院報備啟用，有法務部103 年4 月16日法秘字第10307000170 號函、103 年8月5 日法秘字第10300614230 號函在卷可稽（見本院卷第40頁至第45頁）。雖其基於現實考量，人員編制、預算均由被告法務部支應，但被告檢評會得獨立以其名義作成決定並對外行文，且領有關防，其情形與原告所提之全國性公民投票審議委員會，係設於行政院內，雖對全國性公民投票提案成立與否具有實質決定權限，但對外仍須以行政院名義作成行政處分，並非獨立之行政機關不同。本件檢評會之情形與各地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員會及各高等法院及其分院檢察署犯罪被害人補償覆審委員會之設置，依犯罪被害人保護法第14條、第15條、第20條之規定，具有單獨法定地位，且得代表國家受理被害人補償金之申請及調查，並作成准駁之決定，實務上承認其為行政機關相仿，揆諸前開說明，被告檢評會核屬行政機關，應有當事人能力。本件原處分係被告檢評會以其自己名義所為否准原告依檔案法申請閱覽、抄錄與複製102 年度檢評字第16號、第18號、第19號案件檔案之行政處分，應以被告檢評會為原處分機關。
（四）關於原告先位訴訟（以法務部為被告）：⒈按所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義
為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準。次按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。「行政訴訟法第107 條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。
⒉查本件原告係不服被告檢評會所為原處分而提起訴願，訴
願決定並未撤銷或變更原處分，依前述行政訴訟法第24條第1 款規定，原告提起行政訴訟，應以原處分機關即檢評會為被告，其當事人始為適格。茲原告以法務部為先位被告，其當事人自非適格，應判決駁回。
（五）關於備位訴訟（以檢評會為被告）：⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「訴願之管轄如左：……（第6 款）六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。（第7 款）七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。……」訴願法第1 條第1 項前段及第4 條第6 款、第7 款規定甚明；是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷，以維護當事人權利，且不以當事人指摘為要件，此有最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議㈡決議可資參照。
⒉查本件原處分機關為被告檢評會，已如前述，是原告以行
政院為受理訴願機關提起訴願，與訴願法第4 條第6 款規定未合，而行政院訴願審議委員會更於實體審理後，進而作成駁回之訴願決定，參諸前述最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議決議意旨，係屬管轄錯誤，為維護當事人權利，自應撤銷訴願決定。被告檢評會應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依前開訴願法規定，送請法務部為訴願審議。被告檢評會稱本件如以其為被告，即未經訴願程序，起訴不合法云云，尚有誤會。至於原告訴請撤銷原處分及命被告檢評會就其申請作成准許閱覽複製卷宗檔案之行政處分，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 林 玫 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 29 日
書記官 陳 又 慈