臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1678號105年7月14日辯論終結原 告 黃正乾訴訟代理人 劉錦隆 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上訴訟代理人 吳秋樵 律師上列當事人間農會法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年9月12日農訴字第1030720742號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前當選花蓮縣富里鄉農會（下稱富里鄉農會）第17屆之候補理事後，富里鄉農會接獲民眾檢舉，指稱原告未實際從事農業，經該農會調查後函請被告依法解除原告之候補理事資格。被告於民國103年1月10日召開第17屆理事資格審查會議，認原告不符合行為時（下同）農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法（下稱資格認定及審查辦法）規定，有未實際從事農業之事實，爰依農會法第46條之1第5項規定，以103年1月23日府農政字第0000000000A號函解除原告之富里鄉農會第17屆候補理事資格。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會作成103年5月13日農訴字第1030705233號「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明事實另為適法之處理」之訴願決定（下稱前訴願決定），嗣被告參照前訴願決定意旨，以原告所持有登記為富里鄉農會理事候選人資格之花蓮縣○里鄉○○段000、000、000第號土地（下稱系爭土地）實際耕作人為訴外人黃坤錦，且黃坤錦與原告並非代耕關係，認原告非實際從事農業之人，而以103年6月16日府農政字第1030093598號函撤銷原告之富里鄉農會第17屆理事候選登記資格及理事當選資格(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會以103年9月12日農訴字第1030720742號訴願決定駁回(下稱訴願決定)，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）102年7月30日花院美
102司執全禮68字第10207221629號執行命令(下稱系爭假處分執行命令)以及富里鄉農會章程第21條，原告既為理事候選人，並被選任為候補理事，於理事出缺時自應遞補為理事，此乃章程賦予原告之會員權利義務，被告撤銷原告之候補理事資格，致無法遞補為理事，顯然違反系爭假處分執行命令，應為無效。復依資格認定及審查辦法第6條、第7條、第8條規定，可知農會理事候選人之資格係實質審查，經審查合格後並報請主管機關核定，故主管機關之核定為行政處分，該行政處分在未經合法撤銷前，原告之理事候選人資格即仍存在，不論原告是否實際從事農業，均不得撤銷原告之候補理事資格，況就此花蓮地院102年度訴字第231號民事判決亦認定原告確有實際從事農業。至於富里鄉農會辦理各項補助計畫之承辦人員鄧富祥、曾宇民、潘玉玲、胡玉琇等人之談話紀錄，應命被告提出上開黃坤錦向富里鄉農會申請農業資材(肥料)補助計畫之全部卷宗，以證明上開談話紀錄內容不實。
㈡有關富里鄉農會103年5月30日花富農總字第10300001894號
函附黃坤錦向富里鄉農會申請農業資材(肥料)補助計畫所檢附之耕地承租同意書影本部分(下稱系爭土地承租同意書)，查富里鄉農會在103年5月30日前從未表示過黃坤錦向該會申請農業資材補助時，曾提出系爭土地承租同意書，甚至與原告訴訟也不提出，足見系爭土地承租同意書並非黃坤錦在100年、101年申請農業資材補助時所檢附。且系爭土地承租同意書係由公所人員所協助製作，非但面積不符，且無承租之起訖日期、訂約日期、租金之記載，顯非黃坤錦向原告承租系爭土地之證明文件，退一步言，其亦僅得證明在97年間有出租，不得據此認定原告登記候選理事時，系爭土地仍然出租予黃坤錦。再者，富里鄉農會在100年間已知「原告未實際從事農業」，但卻不撤銷原告之會員資格，反在審查原告之理事候選人資格時，認定原告「有實際從事農業」，符合候選人資格，並報請被告核定，原告因而參與競選。茲富里鄉農會及被告在原告當選候補理事後，為撤銷原告之候補理事資格，竟表示原告「未實際從事農業」，除違反禁反言原則外，亦違反信賴保護原則等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：按系爭假處分執行命令主要在於暫定原告是否具有「會員資格」，及基於該「會員資格」所得行使之權利及義務，且該裁定為民事裁定，其法律之效力僅存於原告與富里鄉農會之間，被告並非該裁定效力所及之人，自有依法審查及認定之權利，其效力自不拘束被告。況且被告所撤銷者乃原告之理事候選登記資格及當選資格，並未因此剝奪其會員資格及權利，自亦無違反該裁定之效力可言。又由被告100年、101年之肥料補助申請書、富里鄉農會99年度稻米價格補貼申請表所載之申請人均為訴外人黃坤錦；花東製米稻米產銷專區100、101年1期、102年度1期契作農戶清冊，上開契作農戶之記載亦均為訴外人黃坤錦；原告於101年11月26日出售蓬萊米予花東製米股份有限公司（下稱花東製米公司）之穀款，係以訴外人黃坤錦為實際受領人；花蓮縣農會提供之100年、101年農業資材（農業肥料）兌換清冊亦係由訴外人黃坤錦具名簽收；富里鄉農會辦理各項補助之承辦人員鄧富祥、曾宇民、潘玉玲、胡玉琇等人之談話紀錄及富里鄉農會103年5月30日花富農總字第10300001894號函即檢附系爭土地承租同意書之內容，均足見訴外人黃坤錦為系爭土地之實際耕作者，原告與訴外人黃坤錦間並非代耕關係。且另案花蓮地院102年度訴字第231號民事判決尚未確定，亦無拘束本院之效力，原告以訴外人黃坤錦於另案之證述為主張，自無足採。另依被告之原處分所載，原告之「理事候選登記資格」已經被告依法撤銷，原告所稱被告未依法撤銷之說法似有誤會等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(本院卷第11至13頁)、訴願決定(本院卷第14至19頁)、被告103年1月23日府農政字第0000000000A號函(前訴願卷第33至34頁)、前訴願決定書（前訴願卷第2至6頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件兩造爭點厥為：㈠原處分有無違反系爭假處分執行命令之內容？㈡原告是否欠缺農會法第20條之1第1項第3款得登記為農會理事候選人資格？被告以原處分撤銷原告理事候選登記資格及理事當選資格有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠原處分並未違反系爭假處分執行命令之內容：
系爭假處分執行命令（見本院卷第24至25頁）係在執行花蓮地院102年度全字第22號定暫時狀態假處分之民事裁定（見本院卷第20至23頁，下稱系爭假處分民事裁定），而系爭假處分民事裁定其主文內容為：「聲請人（即原告及廖有璋）各以新臺幣30,000元為相對人（即富里鄉農會）供擔保後，相對人於兩造間確認會員關係存在之本案訴訟確定前，應容許聲請人行使及負擔相對人章程所定之各項會員權利及義務，相對人不得為任何否認聲請人會員資格與權利義務暨其他一切妨礙聲請人行使會員權利之行為」，足見系爭假處分民事裁定主要在於暫定原告是否具有「會員資格」，及基於該「會員資格」所得行使之權利及義務。惟原處分（見本院卷第11至13頁）則係以原告未實際從事農業，不符合農會法第20條之1第1項第3款之規定，因而撤銷原告之富里鄉農會第17屆理事候選登記資格及理事當選資格，足見原處分並未因此剝奪原告其會員資格及權利義務。況依農會法第20條之1第1項之規定觀之，農會會員合於左列規定，得登記為農會理事候選人，是具有農會會員身分並不當然即能成為農會理事候選人，仍須符合農會法第20條之1第1項所定之「一、入會滿二年以上。二、國民中學以上學校畢業或國民小學畢業並曾任農會理事、監事、會員代表、總幹事、農事小組組長、副組長一任以上。三、實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。」等積極要件，而未能成為理事候選人資格，當然就不具理事當選資格，是原處分僅係以原告未實際從事農業，不符合農會法第20條之1第1項第3款之規定，因而撤銷原告之理事候選登記資格及理事當選資格，並未剝奪原告基於該「會員資格」所得行使之權利及義務，自不違反系爭假處分民事裁定之主文內容，亦不違反系爭假處分執行命令，原告主張原處分違反系爭假處分執行命令云云，自非可採。
㈡原告欠缺農會法第20條之1第1項第3款得登記為農會理事候選人資格：
1.按農會法第20條之1第1項第3款規定：「農會會員合於左列規定，得登記為農會理事、監事候選人：．．．三、實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。」第2項規定：「前項第3款農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」依上開條文第2項授權訂定之資格認定及審查辦法第2條第1項第1款規定：「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：一、持有自有農地（包含農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。」蓋農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為其宗旨（農會法第1條），較之一般人民團體具有更高公益性質，其組織運作自應受到較高密度之監督管理，以符合公益，故農會法為健全農會理、監事組織，以促其發揮功能，對於農會理、監事候選人之積極資格，採較嚴格之限制標準。又農業經濟發展以農地為根本，農地則是農民之主要生財性資產，且為農民工作之主要場域，可知保存優良農地免遭濫用流失，應屬農會為達成農業永續發展的基本任務之一，自不待言。是以，農會理、監事成員於職務上負有達成農會使命之職責，倘其本身之農地利用方法有悖於農地保護之農業政策，將形成理、監事會就農會事務之執行違反農業政策之疑慮，違背農會為達成公益之設立目的，進而減損農會會員對農會組織之信賴。準此，資格認定及審查辦法第2條第1項第1款須於所持有農地上實際「直接從事農業生產」之資格要件，限於符合農地保護政策之土地使用行為，係符合農會理、監事會制度設立目的之解釋。
2.再按農會法施行細則第14條前段規定「本法(農會法)第12條第1項所稱實際從事農業，係指以自有人力、畜力或農用機械操作經營農業生產為主者。」又按農會法第12條第1項所規定實際從事農業，並非僅有農業之事實為已足，尚須現實確有參與農業之生產，是農會法施行細則第14條後段規定「其因缺乏勞力委託他人以人力、畜力或農用機械代耕，而自行經營農業生產者，視同實際從事農業。」係指從事農業者，因耕作面積及農業生產規模之需求，自己本身有為農作生產有關之一貫工作外，由於缺乏勞力，另須委託他人以人力、畜力或農用機械代耕之必要，予以耕作，亦視同實際從事農業，然必須其有參與農作生產之一貫工作為要件，如其本身未從事農業生產過程之工作，所有農事完全委諸他人，即非該規定之所謂實際從事農業者，如此方符合農會法第12條第1項規定之立法意旨及精神。前開資格認定及審查辦法第2條第1項及農會法施行細則第14條規定，核屬闡述母法意旨之細節性、技術性解釋，亦無創造母法所無之不當限制或違反行政法基本原則，自可予以採用。
3.經查，原告所有系爭土地之實際耕作人為訴外人黃坤錦，此為原告所不爭執。原告雖主張其與黃坤錦為代耕關係，仍係有實際從事農業云云。然按司法院釋字第580號解釋理由書就耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之自任耕作固謂：「另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，為因應全球化之農業競爭環境、獎勵農業科技及多元化新產業型態之發展，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是所謂代耕，仍係建立於因耕作面積及農業生產規模之需求，由於缺乏勞力，另須委託他人以人力、畜力或農用機械代耕之必要，予以耕作，始能視同實際從事農業，如本身未參與農作生產之一貫工作，未從事農業生產過程之工作，所有農事完全委諸他人，自非屬代耕，亦難謂實際從事農業生產。經查，依據被告100年、101年之農業資材補助申請表所載（見本院卷第52至53頁），原告所有系爭土地之肥料補助申請人均為黃坤錦，土地使用情形勾選「租用」；另依富里鄉農會100年度及101年度農業資材（農用肥料）兌換清冊所示（見本院卷第84至85頁），亦均由黃坤錦具名簽收，而非原告；足見系爭土地之實際耕作者為黃坤錦，原告與黃坤錦並非代耕關係。再依富里鄉農會99年度稻米價格補貼申請表所示（見本院卷第54至56頁），申請人記載為黃坤錦，並非原告，足見黃坤錦為稻米價格補貼之實際受益者，而與原告無關；另依據花東製米稻米產銷專業區100、101年1期、102年1期契作農戶清冊所載（見本院卷第57至59頁），上開契作農戶之記載均為黃坤錦。又原告於訴願時雖提出其於101年11月26日確實有出售蓬萊米5030台斤於花東製米股份有限公司，並經該公司匯入122,812元之存摺明細（見前訴願卷第177頁），惟該等銷售稻米收入，於原告收取之翌日又全數轉匯交付於黃坤錦，此有富里鄉農會回函及所附交易明細表在卷可稽（見本院卷第60至61頁），足見黃坤錦為上開稻米所得款之實際受領人。此外依據富里鄉農會辦理各項補助之承辦人員潘玉玲、曾宇民、鄧富祥等人於被告所屬農業處之談話紀錄所載（見本院卷第63至66頁），其等分別陳稱辦理系爭土地之稻米價格補貼計畫、農業資材補助實施計畫時，有查核申請人黃坤錦所提具之承租契約書，並於現場會勘時，實際耕作人為黃坤錦等語。核與被告102年度及101年度農業資材補助實施計畫第7點第3項所載（見前訴願卷第161頁、第136頁）：「申請人如非土地所有權人者，應檢附土地委託經營契約書、租賃契約書或土地使用同意書之一向受理單位提出申請，並以該筆土地之承租人為第一優先申請順位。未具備或攜帶證明文件者，應於申請補助期限截止前補件，未補件者，不得申請農業資材補助。」之規定相符。足見前揭富里鄉農會承辦人員潘玉玲、曾宇民、鄧富祥等人於被告所屬農業處之談話紀錄，應屬可採，顯見黃坤錦於99年至102年間申請各項補助時，確曾提出租賃契約書，表達其為實際耕作之人。原告雖主張因代耕需要肥料，黃坤錦以自己名義申請補助，原告並不知情云云。然查，原告既經參與選舉當選成為農會理事，其為農會之重要幹部，則對於如何申請稻米價格補貼、農業資材補助等事項，理應知之甚稔，倘若其與黃坤錦僅係代耕關係，當係由原告本身為申請，而非均由黃坤錦為申請，原告主張不知情，已違常情。況果若如原告所稱代耕關係，理應由原告給付一定報酬予黃坤錦，惟觀之系爭土地之補助、補貼均由黃坤錦領取，即便於101年11月26日出售稻米所得款，亦於匯入原告帳戶後，又於翌日全數轉匯交付於黃坤錦，業如前述，綜上足見黃坤錦始為系爭土地之實際耕作人，原告與黃坤錦並非代耕關係，原告並未實際直接從事農業生產，原告欠缺農會法第20條之1第1項第3款得登記為理事候選人資格，應可認定。
4.原告雖主張花蓮地院102年度訴字第231號民事判決亦認定原告確有實際從事農業云云。惟查，前開花蓮地院民事判決係以證人黃坤錦之證述內容為依據，依舉證責任分配法則認該案件之被告富里鄉農會未舉證證明本件原告未實際從事農業生產，據以認定原告有實際從事農業等情（見本院卷第34至42頁），惟該民事判決顯係立基於原告與富里鄉農會是否具會員關係所為之論述，且該判決並未審酌被告於本件所提之相關前揭證據，核與行政主管機關基於農會法係以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨，依法採取行政管制措施而達其行政任務之公法關係，係屬二事，不容混淆，自難比附援引而相提並論。況該民事判決於上訴後，就原告是否有實際從事農業等情，亦未於臺灣高等法院花蓮分院103年度上字第69號民事判決（見本院卷第172至183頁）再作論述，是前開花蓮地院民事判決自難援為有利於原告之證據。
㈢被告以原處分撤銷原告理事候選登記資格及理事當選資格並無違誤：
1.按農會會員登記為理、監事候選人，必須具備農會法第20條之1規定之積極資格及同法第20條之2規定之消極資格。
又農會法第20條之2規定：「農會會員有下列情形之一者，不得登記為農會理、監事候選人；已登記者，應予撤銷或廢止，其已當選者，亦同：一、．．．．」可知於欠缺消極資格時，農會法第20條之2規定有對候選人之規制效果，惟於欠缺積極資格時，農會法第20條之1則漏未規定其規制效果。衡諸積極資格與消極資格之欠缺，均構成候選人之資格條件欠缺，法律規制效果上應無區別之必要，故於構成農會法第20條之1積極資格欠缺時，自可類推適用農會法第20條之2規定，依其情形撤銷或廢止其登記資格、當選資格。況按行政機關得依職權撤銷違法行政處分之法理，倘候選人於登記當時即不符合候選人資格，依法應不得准許登記為理事候選人、當選為理事，事後發現其核認理事候選人登記資格、當選理事資格之行政處分，確有違法事由，縱不予類推適用農會法第20條之2之法律效果，亦得依行政程序法第117條規定撤銷之。至於農會法第46條之1第5項規定：「農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。」由文義上可知，係專指就任職務後始發生資格欠缺之情形而言，由主管機關或其上級主管機關以解除職務處分使其往後發生喪失職務之效力。故農會理事候選人於登記當時即有積極資格欠缺情形時，核屬構成農會法第20條之1規定情形，應予撤銷登記資格、當選資格之情形，而與應適用農會法第46條之1第5項規定情形有別。再者，參諸行政院農業委員會93年6月2日農輔字第0930122310號函釋：「．．．若農會理、監事候選登記人於當選後，發現於登記當時，未符農會法第20條之1各款之1，或有同法第20條之2各款之1之情事，則撤銷其登記與當選資格，其當選自始無效。另農會理、監事於任職期間，才發生有不符農會法第20條之1各款之一，或有同法第20條之2各款之一之情事，則喪失其候選資格，由主管機關或其上級主管機關依農會法第46條之1第5項規定予以解除職務。」意旨（見本院卷第171頁），按候選人資格欠缺之發生時間點，以區別其適用情形，亦有相同解釋，核屬闡述前揭法律規定及「違法行政處分得予撤銷」之法理，復無違農會法及法律基本原則，亦屬可採。
2.經查，原告辦理農會理事候選人登記時，於其所有系爭土地即無實際從事農業之事實，已如前述，故原告於候選人登記時，即有農會法第20條之1第1項第3款得登記為理事候選人資格欠缺之情形，依法不應准予候選人登記、當選為農會理事。揆諸前揭規定及說明，被告依法撤銷原告之富里鄉農會第17屆理事候選登記資格、理事當選資格之處分，自無違誤。
3.原告雖主張依資格認定及審查辦法第6條、第7條、第8條規定，可知農會理事候選人之資格係實質審查，經審查合格後並報請主管機關核定，故主管機關之核定為行政處分，該行政處分在未經合法撤銷前，原告之理事候選人資格即仍存在，不論原告是否實際從事農業，均不得撤銷原告之候補理事資格，再者富里鄉農會在100年間已知「原告未實際從事農業」，但卻不撤銷原告之會員資格，反在審查原告之理事候選人資格時，認定原告「有實際從事農業」，符合候選人資格，並報請被告核定，原告因而參與競選，顯違反禁反言原則及信賴保護原則云云。經查，資格認定及審查辦法第6條、第7條、第8條等規定就理事候選人之資格審查係由農會會務單位審查，合格後報由主管機關核定，倘若原告有提供不實之文件或隱匿相關事實，富里鄉農會或被告未必均能知悉，則被告於查得原告其所持有登記為富里鄉農會理事候選人資格之系爭土地實際耕作人為黃坤錦，且黃坤錦與原告並非代耕關係，認原告非實際從事農業之人，被告自得本於農會法主管機關之立場，依法撤銷原告之富里鄉農會第17屆理事候選登記資格、理事當選資格，自無違禁反言原則及信賴保護原則，原告前揭主張，自無足採。
㈣原告聲請命被告提出黃坤錦向富里鄉農會申請農業資材(農
用肥料)補助計畫之全部卷宗，以證明富里鄉農會辦理各項補助計畫之承辦人員鄧富祥、曾宇民、潘玉玲等人之談話紀錄內容不實。惟本院審酌卷內證據，相互勾稽，綜合判斷鄧富祥、曾宇民、潘玉玲等人之談話紀錄尚屬可採，已如前述，自無調閱前開卷宗之必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
書記官 鄭 聚 恩