臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1702號104年12月17日辯論終結原 告 台灣土地開發股份有限公司代 表 人 邱復生（董事長）訴訟代理人 李書孝 律師
羅明通 律師朱秀晴 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上訴訟代理人 林武順 律師
吳秋樵 律師上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國77年11月16日與被告簽訂之「合作開發光華工業區協議書」（下稱系爭協議書），以合作方式辦理花蓮縣光華工業區（現更名為花蓮縣光華樂活創意園區，下稱系爭園區）之開發工作，雙方合作模式：甲方（即被告）之工作及權責為負責辦理系爭園區之土地取得、地籍整理等工作；乙方（即原告）之工作及權責為負責籌措系爭園區開發所需之土地取得及工程費等各項經費為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。嗣系爭協議書之開發期程屆滿，原告以102年11月20日102營運工業字第002657號函，請求被告依產業創新條例第47條之規定，就區內未出售土地擇定以「囑託登記土地」方式處理，並獲被告102年12月16日府建商字第1020231232號函覆，原告先後再以103年4月9日103營運工業字第000882號函、103年5月27日103營運工業字第001361號函、103年7月24日103營運工業字第001981號函催請被告辦理系爭園區內如附表所示47筆未出售土地（下稱系爭土地）之登記事項，均未獲置理，原告遂依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠按產業創新條例第47條第2項及經濟部103年7月17日經授工
字第10320415170號函可知，產業園區之開發如具備「開發契約期程屆滿」、期程屆滿時區內有「未出租售土地或建築物」等二構成要件時，產業園區之主管機關即應就產業創新條例第47條第2項第1款及第2款之行政行為「選擇裁量」，而擇一適切之措施，此乃產業園區主管機關就產業園區開發契約期程屆滿後未售土地如何處理事宜，行使法律所賦予主管機關之公法上選擇權，係屬形成權之一種，一旦主管機關就產業園區內未出租售土地行使產業創新條例第47條第2項賦予之選擇權，而選擇依產業創新條例第47條第2項第1款按合理價格支付、或第2款囑託登記之方式處理園區內未出租售土地後，即應受其選擇之拘束，而負有依其選擇之產業創新條例第47條第2項第1款、或第2款方式辦理之義務，尚不容主管機關將其已行使選擇權之意思表示撤回。若受託之公民營事業已先行依產業創新條例第47條第2項規定擇定該條第1款或第2款之處理方式後，再向主管機關為請求其依受託之公民營事業擇定之方式辦理之意思表示時，即係向主管機關為要約之意思表示，如經主管機關以函文回覆表示同意，該同意應亦可定性為主管機關基於公法上契約關係所為之承諾，則主管機關即係就受託之公民營事業提出之要約為承諾之意思表示，故雙方意思表示合致而成立契約關係。
㈡行政程序法第139條雖明定行政契約之締結，應以「書面為
之」，然該規定所稱「書面」，實不以單一性文件為必要，若行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件。又原告102年11月20日以102營運工業字第002657號函，即係請求被告選擇以產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記之方式處理系爭土地或基於雙方契約關係所為之要約；而被告102年12月16日函文亦稱：「本府原則同意以產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記規定，處理本園區未售土地」等語，清楚表明其已決定依產業創新條例第47條第2項第2款規定以囑託登記方式處理系爭土地，亦即被告已就原告提出之要約為承諾之意思表示，且自雙方相互間之往來文件以觀，就雙方公法上法律關係之設定，確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意，符合行政契約之要式性，亦因雙方意思表示合致而成立契約關係，被告自應依產業創新條例第47條第2項第2款規定作成囑託登記之行政行為，始為適法。
㈢有關系爭園區未售土地之處理方式，被告既已基於公法上契
約關係為承諾之意思表示，而同意依產業創新條例第47條第2項第2款規定辦理囑託登記予原告，若被告再改依產業創新條例第47條第2項第1款規定以支付合理價格予原告之方式處理，即有違反信賴保護原則之情形，自不應允許，則被告辯稱其未同意依產業創新條例第47條第2項第2款規定辦理囑託登記、產業創新條例第47條第2項第1款、第2款之規定，乃為行政主管機關行使裁量權優先順序關係云云，自無足採。
按行政程序法第149條、民法第529條及第541條規定可知，行政機關與人民締結行政契約，且給付之標的係勞務之提供者，如該契約之性質非屬於法律所定其他契約之種類（僱傭契約、承攬契約等），則準用民法第529條及第549條第1項規定，契約當事人得隨時終止契約，且一方得請求他方交付因勞務之提供，所收取之金錢、物品、孳息，及取得之權利。次按最高法院101年度台上字第741號民事判決、103年度台上字第1148號民事判決見解可知，只要在不牴觸法規或法律關係性質之範圍內，均得有效成立行政契約。又行政機關與人民締結行政契約，約定人民自行出資購買取得之不動產，委由機關出名，而登記於機關名下，核契約給付之標的屬勞務之提供，兩造間之契約性質上屬於公法上不動產借名登記之無名契約。基此，系爭協議書第3條第3項之約定既未違反獎勵投資條例暨其施行細則之相關規定，則縱使該條約定並無獎勵投資條例暨其施行細則之明確授權，兩造間亦得締結公法上之借名登記契約，要屬無疑。
㈣依系爭協議書第2條第2項約定，可知系爭工業區土地所需之
各項經費係由原告自行籌措，並以原告自己之名義為債權債務主體，顯見系爭工業區之土地乃係由原告出資購買取得，是以原告實為系爭土地之實質所有權人甚明。又遍觀獎勵投資條例暨其施行細則之全文，可知獎勵投資條例暨其施行細則之條文中，並無任何限制經縣（市）政府辦理徵收之工業區土地不得由受委託開發之公營事業或公營金融機構取得所有權之規定。準此，原告依系爭協議書第3條第3項：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方委託甲方以甲方名義登記」之約定，將其取得實質所有權之系爭土地委由被告出名辦理土地所有權登記之相關事項，實無違反獎勵投資條例規定之可言。抑有進者，既然原告於系爭協議書簽訂當時係屬省營機構，且係為貫徹臺灣省政府扶助地方政府興辦工業區政策之執行單位，而系爭協議書簽訂當時原告公司之主要股東除臺灣省政府之外，幾乎均為公營行庫，換言之，兩造簽約當時原告公司之股權結構並未包括任何私人股權在內，是以原告公司之地位實與一般私人不同，而應認係與公法人相當，則系爭協議書約定系爭土地經被告辦理徵收後由原告取得土地之實質所有權，實無違反獎勵投資條例或土地徵收條例之強制規定，且亦與系爭土地之徵收目的，及徵收後土地所有權係歸屬於政府機構之精神無違，自不得僅以系爭土地係由原告取得實質所有權、而非由被告取得實質所有權乙情，即逕謂系爭協議書第3條第3項約定有何違反獎勵投資條例及土地徵收條例之強制規定、或有何與土地徵收實務相悖離之處等情。並聲明：㈠先位聲明：被告應囑託花蓮縣花蓮地政事務所就系爭土地辦理所有權移轉登記予原告。㈡備位聲明：被告應將系爭土地之所有權移轉登記予原告。
三、被告則以：㈠系爭土地係由被告依獎勵投資條例之規定而取得登記為所有
權人，並無借名登記之情事。至於系爭協議書第3條第3項，雖有「乙方（即原告）委託甲方（即被告）以甲方名義登記」之用語，顯與法律之規定不符，應屬用語錯誤。若認並非用語錯誤，則違反強制規定，應屬無效。而原告所提之被告102年1月28日府建商字第1020017976號函會議紀錄，結論中雖亦有類同之記載，應屬誤解法律規定之故，未具法律上之效力。又系爭土地連同已標售部分之土地，原為國有土地，而由行政院國軍退除役官兵輔導委員會管理，並由其所屬花蓮農場光華分場開發供榮民耕作之農地。嗣該國有土地經本件被告函請財政部依獎勵投資條例施行細則第78條規定作價提供開發，經核准後，乃將該土地移轉登記為縣有，被告係經法定程序而取得系爭土地所有權登記，並非受本件原告委託而取得，即無所謂借名登記之問題。
㈡兩造間原本並無所謂開發期程屆滿之明確約定，而系爭土地
長久以來確未能完成出售事宜。茲兩造既均已同意開發期程業已屆滿，自不應再認該開發期程尚未屆滿。依產業創新條例第47條第2項第1款及第2款之規定，乃為行政主管機關行使裁量權優先順序之關係，必須認為不依同條項第1款規定辦理，始得依同條項第2款規定辦理。被告既為系爭土地開發之主管機關，必須依該規定辦理，且被告經綜合考量後，認為以依產業創新條例第47條第2項第1款規定辦理為當，並以104年7月30日府觀商字第1040086619號函及104年9月1日府觀商字第1040155341號函通知原告在案，原告即不得再要求被告依該條項第2款規定辦理。又系爭土地依工業園區各種用地用途及使用規範辦法第2條及第3條規定，係屬產業用地（一），被告依產業創新條例第47條第2項第1款規定行使權利後，將就該土地依政策需求，作為工業生產直接或相關行業使用，以改善花蓮縣產業環境，提升產業競爭力。至於原告一再質疑被告之財力，不僅無稽，更與法律規定之適用無涉。另原告就被告應支付之合理價格數額，經被告一再催促後，仍拒絕提供，以致被告尚未能依法定程序支付，惟該合理價格如何確認之問題，並不影響被告行使該產業創新條例第47條第2項第1款規定之權利，如原告將來認為該金額有誤，亦可循法律途徑解決之。再者，原告一再陳稱被告違反其信賴保護，不僅無法律上之依據，且被告既已願支付原告開發系爭土地所投入之合理價格，原告即可依約獲得其應得之開發利益，並無任何損害可言，自不可捨合理價格之取得而冀圖取得該土地所有權。
㈢就被告歷次公文記載以觀，雖有表達原則上參考產業創新條
例第47條第2項第2款之方式處理系爭土地，惟仍有諸多細節需要再行研議，應尚未到達具有法效意思之要約或承諾之程度（最高行政法院100年度判字第18號行政判決參照）。是原告以該等公文之內容即作為請求權之基礎（公法上契約之請求權），顯有請求權基礎不具備之疑慮。按最高行政法院99年度判字第1062號判決意旨、行政程序法第149條及民法第153條第2項規定，關於行政契約是否存在之判斷上，即契約之內容為約定移轉之財產權及支付之價金有所確定而言，其行政契約始得成立生效。惟本件被告往來公文所載之內容，均為必要之點（如未達成合意則不予同意移轉登記），除被告要求原告要履行之義務，原告並未明確表示同意外，對於履約（移轉土地所有權）之期限，被告亦表示另行研議，可見兩造對於「原告之履約內容」、「被告移轉之期限」，根本未達成合意，原告應無請求權足以行使。復按最高行政法院100年度判字第2118號判決意旨及行政程序法第139條前段規定，因終止行政契約之履約爭執而訂立和解契約者，亦屬行政契約，自應以書面為之，有關和解契約是否成立，及其成立內容如何，悉以書面記載為準。此書面之締約方式，因行政契約涉及公權力行使，為求明確而杜爭議，故以書面方式為必要。然兩造迄今並未針對移轉系爭土地及原告之各項義務簽立書面契約，既未符合要式性，當然不生任何效力，原告據此請求，自有未洽等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有系爭協議書、原告102年11月20日102營運工業字第002657號函、被告102年12月16日府建商字第1020231232號函、原告103年4月9日103營運工業字第000882號函、103年5月27日103營運工業字第001361號函及103年7月24日103營運工業字第001981號函（本院卷一第102至108頁、第179至180頁、第181頁、第131至132頁、第133至134頁、第135頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：㈠先位聲明：原告主張依照產業創新條例第47條第2項第2款規定，請求被告將系爭土地辦理囑託移轉登記予原告，有無理由？㈡備位聲明部分：原告可否依據借名登記法律關係終止借名登記契約，請求系爭土地返還？
六、本院判斷如下：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第2條、第8條第1項定有明文。又「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡釋甚明。公法契約於行政主體與他造當事人就約定之內容達成協議，因意思表示合致而成立。而公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準。倘給付內容屬於中性，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的判斷之。次按，為獎勵投資，加速經濟發展，政府制定獎勵投資條例（施行期間已於79年12月31日屆滿，經行政院以80年1月30日（80）台經字第4207號公告當然廢止）。其第3章「工業用地之取得」第55條規定：「政府計畫開發工業用地時，由工業區主管機關擬具詳細徵收計畫書，附具計畫開發用地綱要計畫圖及徵收土地清冊，依規定分別送請省（市）政府核定，或送由內政部轉行政院核定，發交當地直轄市或縣（市）地政機關依左列程序辦理徵收，並於辦理完畢後，層報行政院備查：一、直轄市或縣（市）地政機關，於接到核定徵收土地案時，應即定期召集土地所有權人協議補償地價；未能達成協議者，提請標準地價評議委員會評定之。二、直轄市或縣（市）地政機關，於接到核定徵收土地案時，應即派員調查一併徵收之土地改良物實況，作為計算補償費之依據；土地所有權人或利害關係人不得拒絕或妨害其調查。三、直轄市或縣（市）地政機關，應於補償地價及土地改良物補償費協議成立或評定後15日內公告徵收，並通知土地所有權人及土地他項權利人。公告期間為30日；土地所有權人及利害關係人認為徵收有錯誤、遺漏或對補償地價或補償費有意見時，應於公告期間內申請更正或提出異議。直轄市或縣（市）地政機關，應即分別查明處理或提請標準地價評議委員會復議。四、公告期滿確定徵收後，由直轄市或縣（市）地政機關通知土地所有權人，於20日內繳交土地所有權狀及有關證件，具領補償地價及補償費；逾期不繳交者，宣告其權狀及證件無效，其應補償之地價及補償費依法提存之。五、被徵收土地原設定之他項權利，因徵收確定而消滅；其權利價值，由直轄市或縣（市）地政機關於發給補償費時代為補償，並以其餘款交付被徵收土地之所有權人。六、被徵收土地承租人之損失補償，由直轄市或縣（市）地政機關依第65條之規定處理。七、補償地價及補償費發給完竣後，由直轄市或縣（市）地政機關逕行辦理土地權利變更登記。」本條例所稱工業區主管機關，在中央為經濟部工業局，在省（市）為省（市）政府建設廳（局），在縣（市）為縣（市）政府（獎勵投資條例施行細則第67條）。為利用公營事業或公營金融機構人力、物力共同開發，減輕政府負擔，本條例第60條規定：「政府計畫開發工業用地為工業區時，得委託公營事業或公營金融機構辦理土地收購、整理、劃分及出售等業務。
」而「公營事業或公營金融機構依本條例第60條規定，受政府委託辦理工業區土地收購、整理（開發）、劃分及出售等業務者，得計列代辦費，其數額不得超過投資於該土地之下列各款費用總金額百分之10：一、土地取得費用。二、各項公共設施之直接投資。三、規劃、整理（開發）及管理費用。」獎勵投資條例施行細則第93條第1項定有明文。又「編定之工業用地開發為工業區時，區內原有工廠按廠地面積，比例負擔開發建設費用。」「工業區開發完成後，其出售或據以計算租金之地價，由經濟部會同內政部審定之。政府及政府委託開發之工業區土地出售時，由承購人按承購地價繳付百分之3至百分之5之工業區開發管理基金；其保管及運用辦法，由行政院定之。工業區土地，於公共設施完成或公告現值提高後，其出售價格，得酌予提高；其超過成本之售價收入，全部撥充工業區開發管理基金。」為獎勵投資條例第63條、第64條所明定。
㈡原告與被告於77年11月16日簽訂之系爭協議書，其內容約定
：「一、合作方式：（一）花蓮縣政府（以下簡稱甲方，即被告）與台灣土地開發信託投資股份有限公司（以下簡稱乙方，即原告）依據獎勵投資條例等相關法令規定以合作方式辦理『光華工業區』之開發工作，并邀請有關機關派員組成『花蓮縣光華工業區開發工作委員會』，協調連繫以利工作推展。（二）本工業區因開發面積較小，故為有效利用土地，應不規劃住宅社區，以敷經濟效益。二、工作及權責劃分：（一）甲方負責辦理本工業區之土地取得、地籍整理等工作，其工作範圍及權責如左：1.花蓮溪鄰本工業區河川區域線之確定及本工業區於該區域線範圍內土地之勘界及地籍整理等工作。2.辦理有關本工業區土地及地上物之調查、估價、協議、補償及所有地上物之拆除等工作。3.辦理本工業區土地取得及協調溝通以及糾紛處理等工作。（進度表如附件－依序就工業用地範圍確定補樁及資料調查作業、地上物查估工作、土地取得工作、開發工程規則設計、開發工程發包施工、公用設施配合作業、地籍整理及登記、規定地價、成本計算及報核出售、計畫總進度等項目預定工作時間）。4.開發完成後區內全部土地之地籍整理及分割登記等工作。5.如有原有工廠，負責辦理開發完成後原有保留工廠建設費用之徵收工作。6.辦理本工業區區外排水用地之取得工作。7.協助有關單位辦理配合開發工業區有關事宜，如自來水、電力、電信之供應等工作。8.甲方授權乙方於開發完成土地出售時發給承購人土地產權移轉證明書、土地使用證明書。（二）乙方工作範圍及權責如左：1.負責籌措本工業區開發所需之土地取得及工程費等各項經費（含補償費、工程費及行政作業費等）為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。2.全權負責辦理本工業區開發之規劃、設計、發包、施工、監造及開發完成後開發成本之核算送審及工業用地之出售處理等有關業務。3.依權責提供興辦工業人購地、建廠貸款。4.協助甲方辦理有關開發事項。三、工作程序：（一）本工業區土地取得補償費及地上物補償費經甲方與有關所有權人協議確定後由乙方乙次撥交甲方或甲方指定之機構由甲方辦理發放手續，其發放清冊及收據除依規定處理外並送乙方收存。（二）本工業區開發辦理地籍測量、分割、整理、登記等有關作業經費及開發委員會行政作業經費於預算製定並提報開發委員會議議決通過後，由乙方視需要分次墊撥本工業區開發委員會所設之專戶存儲統籌支用，並列入開發成本。（三）本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方委託甲方以甲方名義登記。（四）本工業區於開發完成後，由甲方依乙方所提供之坵塊規劃圖說及獎勵投資條例之規定辦理地籍測量、整理、分割、登記並造繪整理前後之土地對照清冊、地籍圖暨整理後之土地所有權狀，委由乙方依照規定報請主管機關核定地價後，辦理土地出售及核發產權移轉證明書、土地使用證明書。（五）開發完成後土地售價之擬定及收入價款之處理：1.工業區土地售價由乙方根據有關規定及成本項目核計擬訂出售價格並依獎勵投資條例第64條之規定辦理之。2.經奉核定之開發代辦費用，乙方分配百分之80，甲方分配百分之20，並由乙方按工業區土地已銷售比例分4次撥付，其中50%撥付花蓮縣工業發展投資策進會以作為發展地方工業之用，50%撥付花蓮縣政府統籌發展地分（方）之用。3.工業區內原有工廠，應依獎勵投資條例第63條規定編定之工業用地開發為工業區時，區內現有工廠按廠地面積比例負擔開發建設費用，其負擔標準由乙方按開發成本核計由甲方依法逐筆收取彙轉乙方解繳經濟部工業局基金保管運用委員會。四、其他：（一）本協議書經甲、乙雙方換文同意生效並會銜呈報臺灣省政府備查見證。（二）本協議書未定事宜得經雙方換文同意訂定之並與本協議書具相同效力。（三）本工業區分前後兩期開發（前期為甲方於74年公告編定在案部分，後期為面積調整擴增部分），本協議書各項條款適用於前後兩期之開發區。」綜觀系爭協議書全部內容，乃被告依據當時有效施行之獎勵投資條例第3章「工業用地取得」規定（含其施行細則），計畫開發工業用地為工業區，而依該條例第60條及前揭相關規定與原告達成協議，訂立系爭協議書，委託原告以合作方式，共同辦理系爭工業區之開發工作，並約定雙方工作範圍及權責劃分（依約定內容，被告工作及權責為獎勵投資條例第55條、第63條；原告為獎勵投資條例第60條及獎勵投資條例施行細則第93條之規定事項）、工作程序（含開發完成後土地售價之擬定及收入價款之處理，並將獎勵投資條例第63、64條規定事項訂定為契約內容）。由上雙方訂立之系爭協議書所依據法律即「為獎勵投資，加速經濟發展」公益性質之獎勵投資條例，訂約整體目的為獎勵投資，加速經濟發展，開發完成後收入價款之處理為經奉核定之開發代辦費用，原告分配百分之80，被告分配百分之20，並由原告按工業區土地已銷售比例分4次撥付，其中50%撥付花蓮縣工業發展投資策進會以作為發展地方工業之用，50%撥付被告統籌發展地方之用及系爭協議書經兩造雙方換文同意生效並會銜呈報改制前臺灣省政府備查見證等公益與行政監督等特色，由以上訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，兩造所訂系爭協議書應屬公法契約（行政契約）甚明。
㈢復按獎勵投資條例於80年1月30日經行政院（80）台經字第
4207號公告廢止。惟按獎勵投資條例經廢止後，另制定產業創新條例，產業創新條例第68條則規定：「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用本條例之規定。」該條立法理由為：「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其區內土地之取得、租售、使用及管理，仍應有法可循，爰明定適用本條例之規定。」顯然在獎勵投資條例廢止後，依原獎勵投資條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，得以適用產業創新條例規定。本件原告先位聲明係依行政訴訟法第8 條規定提起一般給付訴訟，且依產業創新條例第47條第2 項第2 款之規定，主張開發契約期程屆滿，就區內未出售之土地，請求被告應囑託登記機關辦理移轉系爭土地登記予原告，並提出被告102 年12月16日府建商字第1020231232號函（下稱被告102 年12月16日函）為證（見本院卷一第114 頁）。被告就系爭協議書之開發期程業已屆滿，並不爭執（見本院卷二第566、567、660頁），惟爭執其並未同意將系爭土地移轉登記予原告，經查：
1.按解釋行政機關行政處分之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意。復按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條定有明文。
2.另按產業創新條例第47條規定：「（第1項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，其資金全部由受託之公民營事業籌措者，於委託開發契約期間，其開發成本由各該主管機關認定；出售土地或建築物所得超過成本者，受託之公民營事業應將該差額之一定比率繳交至各該主管機關所設置之產業園區開發管理基金。但差額之一定比率，不得低於百分之五十。（第2項）前項開發契約期程屆滿時，區內未出租售之土地或建築物，開發產業園區之各該主管機關得依下列方式之一辦理：一、按合理價格支付予受託之公民營事業。但合理價格不得超過未出租售土地或建築物所分擔之實際投入開發成本。二、通知所在地之直轄市、縣（市）政府囑託登記機關辦理移轉登記予受託之公民營事業。受託公民營事業仍應依產業園區規劃之用途使用及處分。（第3項）前二項開發成本之認定方式、差額之一定比率及合理價格之計算方式，由各該主管機關於委託開發契約中訂明。」中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關委託公民營事業以自籌資金方式所開發之產業園區，因區內土地及建築物係由受託之公民營事業出資取得，並分別登記為國有或直轄市、縣（市）有，為解決開發契約期程屆期時所生區內未出租或未出售土地處理問題，產業創新條例第47條第2項爰規定相關處理機制。是依前開規定，開發契約期程屆滿時，受託之公民營事業就產業園區內未出租售之土地或建築物，得依產業創新條例第47條第2項規定向行政機關提出申請，請求行政機關為裁量處分，行政機關對受託之公民營事業之申請，亦應以行政處分方式，依行政機關之選擇裁量權作成准否之處分。又為使產業園區永續發展，產業創新條例第47條第2項乃就產業園區內未出售土地應如何處理，使主管機關享有自由形成之空間，故前揭法令之規範設計方式，並非以特定構成要件事實之該當，即令行政機關不得不為特定之法律效果，而容許行政機關為執行公共任務及滿足公共之需要，於遂行產業創新條例所欲追求之行政目標時，斟酌一切與該案有關之重要情形，作出最適合該條例所賦予行政任務及維護公共利益之決定。是以，主管機關對於受託公民營事業所為開發契約期程屆滿就產業園區內未出租售之土地所為申請，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成產業創新條例第47條第2項第1、2款不同法律效果之行政處分，係屬以擇一方式所為裁量處分，乃賦予產業園區主管機關之權利，就其中方式擇其一為之。依上揭規定及說明，主管機關於不違反行政處分之目的及具有正當合理關聯下，自得依其裁量權限及裁量結果，對於系爭土地申請處理方式所為之處分附加條款。
3.經查，原告102年11月20日102營運工業字第002657號函（見本院卷一第179至180頁）其主旨欄雖係向被告提出系爭園區開發成本查核報告書，請求核備，然於說明欄三、四、五中，則主張系爭園區業已開發期程屆滿，尚未出售之系爭土地應依產業創新條例第47條之規定，請求被告擇定以囑託登記土地方式處理。被告則於102年12月16日函覆（即原證4，見本院卷一第114頁）：「主旨：有關貴公司為花蓮光華樂活創意園區（以下簡稱本園區）未售土地建議囑託登記一案，詳如說明，請查照。說明：一、依據貴公司102年11月20日102營運工業字第002657號函及產業創新條例第47條第2項第2款規定辦理。二、本府原則同意以產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記規定，處理本園區未出售土地，惟貴公司仍須完全履行開發契約義務（如支付本府百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，本府將與貴公司另擇期召開會議進行研議。」依前開原告與被告之函文觀之，原告係主張就系爭園區內開發契約期程屆滿，就系爭園區內未出租售之系爭土地，依產業創新條例第47條第2項規定向行政機關提出申請，請求行政機關擇定為囑託登記，被告之函覆則係有條件同意，因此被告前揭函覆原則同意依產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記規定處理系爭園區未售土地，顯係對原告之申請囑託登記系爭土地之特定事件所為之主要規制，而為行政處分。被告另以：「惟原告仍須完全履行開發契約義務（如支付本府百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，本府將與貴公司另擇期召開會議進行研議。」函覆等語，則係以「附加規定」對主要規制予以補充或限制，該附加規定相對於行政處分之主要規制而言，即行政處分之「附款」，是被告102年12月16日之函覆，核其性質應屬附停止條件之授益行政處分。本院就被告102年12月16日函覆之性質，已闡明法律關係請兩造表示意見（見本院卷二第563至567頁），惟原告仍主張被告102年12月16日函覆為行政契約，被告則抗辯該函覆為附有條件之觀念通知云云。經查兩造乃未通觀該函全文，亦未斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，原告及被告均僅拘泥字面而為主張，尚非可採。
4.復查，系爭園區開發之目的，旨在配合政府經濟發展及建設東部地區之政策，並應東部地區工業發展之需要，加速地方經濟繁榮，被告乃於73年依據獎勵投資條例之規定辦理系爭園區之報編，於74年奉行政院核准編定，於77年間委託原告開發，因受花蓮溪河川治理計畫線之影響，可供設廠面積僅約20公頃，於81年10月16日公告出售及全部售罄，為覓尋擴充，被告遂續將鄰近低產能之農業用地，依程序報編為後期開發工業用地，於81年1月12日奉行政院核准編定，並結合前期開發區整體規劃等情，有經濟部工業局系爭園區簡介影本在卷為憑（見本院卷一第101頁）。又系爭園區分前、後二期開發，前期開發區可售土地53筆，後期開發區可售土地114筆，合計167筆可售土地，面積約104.6964公頃，有系爭園區前期、後期開發區土地、面積坵塊圖在卷可稽（見本院卷二第479、480頁），目前未售土地前期1筆、後期46筆，合計47筆土地，面積約22公頃。系爭處分即被告102年12月16日函所為附款要求原告處理系爭園區未出售土地，原告仍須完全履行開發契約之義務（如支付被告百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，被告將與原告另擇期召開會議進行研議等情，其所欲達成塑造良好之產業發展環境，協助產業持續創新，提升產業競爭力，並作為工業生產直接或相關行業使用，以改善花蓮縣產業環境，提升產業競爭力之目的相符合，且具有正當合理之關聯。因而被告基於上開考量，在裁量範圍內於系爭處分附加合理關聯之條件自為合法。
5.系爭處分於說明二所為附款具有實質之規制內容，並對原告設定一定之作為義務，非僅在重複法律原已明文規定的義務內容，或提醒原告注意不得違反法令之教示規定，自屬行政程序法第93條第2項第2款之「條件」，且係屬停止條件，於條件未成就前系爭處分本不生內部效力。換言之，原告須於「完全履行開發契約之義務（如支付被告百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，被告將與原告另擇期召開會議進行研議。」後，停止條件成就，系爭處分發生外部效力後，始有依系爭處分而囑託登記機關辦理轉移登記系爭土地予原告之事實行為。然查：
⑴依被告103年2月14日府建商字第1030020407號函檢送10
3年1月24日「花蓮縣工業區土地或建築物租售審查小組第6 次審查會議」會議紀錄載稱：「討論事項一：台開公司依開發協議書應撥付縣府開發代辦費金額疑義。會議決議：開發代辦費部分，請台開公司依縣府上開說明及相關規定，委託會計師修正開發成本查核報告書後，再行送請縣府審查。討論事項二：本園區後期生活污水及工業廢水處理方式。會議決議：本園區後期生活污水及工業廢水新設及修復工程，請台開公司提交工程設計文件，由縣府另行召開專家學者審查會審查。討論事項
三：光華工業區後期公共設施維護方式。會議決議：光華工業區後期公共設施維護部分，請台開公司於完成公共設施修復、新設後，程序上移交縣府，並開始代為維護管理2 年（含修復、設施代操作），再行由縣府實質接管。討論事項四：本園區後期約22公頃未售地囑託登記作業時程。會議決議：有關囑託登記作業時程，請台開公司就本會議口頭承諾事項，提出正式書面承諾，縣府再行內部研議本項處理方式。」（見本院卷一第183頁、第197 至200 頁）。
⑵原告於103年2月14日103營運工業字第000407號函文被
告所載內容：「主旨：有關花蓮樂活創意園區未售地囑託登記作業本公司承諾配合辦理事項，詳如說明，請查照惠復。說明：一、依據貴府102年12月16日府建商字第1020231232號函暨103年2月5日府建商字第1030020407號函檢附103年1月24日『花蓮縣工業區土地或建築物租售審查小組第6次審查會議紀錄』決議辦理。二、本公司依前揭會議決議，檢送原查核會計師已修正開發成本之查核報告書請貴府惠予核備。三、另會議決議事項之相關承諾事項詳檢附之『光華樂活創意園區未售地囑託登記作業承諾書』。四、為促進未售土地活化利用，加速囑託登記時程，本案奉貴府同意後，本公司即辦理代辦費撥付作業，並請貴府於完成撥付後10工作天內函知本公司辦理產權移轉作業，並請提供代辦費解繳帳戶，以利辦理撥付事宜」。（見本院卷一第124至129頁）。
⑶被告103年2月18日府觀商字第1030027061號函覆原告所
載內容：「主旨：有關光華工業區二期土壤及地下水檢測點數一案，詳如說明，請查照。說明：……四、依本府103 年1 月24日『花蓮縣工業區土地或建築物租售審查小組第6 次審查會議』……。是以本案有關土壤及地下水檢測作業，亦納入未來移交接管內容。」（見本院卷一第186 頁）。
⑷被告103年3月11日府觀商字第1030043362號函覆原告所
載內容：「主旨：有關貴公司檢送業經資誠聯合會計師事務所完成查核作業之『花蓮光華樂活創意園區開發成本查核報告書（96年7月1日至102年9月30日）』一案，詳如說明，請查照。說明……：二、本府同意先備查旨揭開發成本查核報告書，後續應辦理事項再依實際需求處理。……」（見本院卷一第187頁）。
⑸原告於103年4月9日103營運工業字第000882號函、103
年5月27日103營運工業字第001361號函及103年7月24日103營運工業字第001981號函，均請被告儘速函復同意辦理未售系爭土地囑託登記作業（見本院卷一第131至135頁）。
⑹被告103年4月15日府觀商字第1030030156號函覆原告所
載內容：「主旨：有關貴公司為進行花蓮光華樂活創意園區未售土地囑託作業而函送作業承諾書ㄧ案，詳如說明。說明……：二、因本案牽涉範圍複雜，本府將另行研商後再函復」（見本院卷一第188 頁）。
依前開兩造往返之函文內容觀之，被告於系爭處分作成後，對於原告所提書面承諾（見本院卷一第297頁），被告於內部研議後已函覆原告：「因本案牽涉範圍複雜，本府將另行研商後再函復」（見本院卷一第188頁），且就附款所定之停止條件部分，尚有環保中心用地未移交、後期公共設施維護管理2年部分尚未起算進行、後期生活污水管線修復工程部分尚未施作、開發成本雖已核定但尚未實際支付任何費用等條件未成就，亦為原告所不爭，是系爭處分於附款條件未成就前，自不生其外部效力。原告雖主張其就附款所定之條件，已盡力配合辦理，因被告未配合辦理，致有原告尚未辦理之情形。然查，系爭土地高達47筆，合計約為22公頃，被告於作成系爭處分雖原則同意依囑託登記規定處理，惟仍應參酌產業創新條例第47條之立法意旨，不能使受託公民營事業獲取超過開發成本利益，因此於附款中規定，原告須於「完全履行開發契約之義務（如支付被告百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，被告將與原告另擇期召開會議進行研議」，是該附款本係尚待兩造進行相關研議後始符所定之條件，惟依前開兩造往返之函文可知，兩造並未就附款部分達成一致，以致客觀上附款之停止條件未成就，且原告復未確切舉證證明被告有以不正當行為阻其條件之成就者，亦難依行政程序法第149 條準用民法第101 條第1 項規定，視為條件已成就。況被告於系爭處分附款條件未成就後，亦已以104 年7 月30日府觀商字第1040086619號及104年9 月1 日府觀商字第1040155341號函原告（見本院卷二第519 至520 頁），決議就未出售系爭土地依產業創新條例第47條第2 項第1 款之規定，按合理價格支付原告，亦足證被告就系爭土地之處理，已擇定按合理價格支付原告，而與系爭處分有所不同，原告自亦不得依系爭處分而為本件之請求。
6.次按「行政訴訟法第8條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第8條第2項參照），若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。從而，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求權業經核定或確定者。如主張其有公法上之原因之請求權，而是項請求給付，須由行政機關自行先為核定者，若捨上開合法救濟途徑不為，逕行向行政法院提起一般給付之訴者，其訴即欠缺權利保護之必要，難認為有理由。」經查，系爭處分因附款之條件未成就，致未生行政處分之外部效力，從而系爭處分並未發生依產業創新條例第47條第2項第2款擇定囑託登記系爭土地予原告之效力，從而原告依行政訴訟法第8條之規定，請求被告應囑託花蓮縣花蓮地政事務所就系爭土地辦理所有權移轉登記予原告，難認有理由。
㈣原告之備位聲明部分：原告主張兩造依系爭協議書第3條第3
項之規定：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方（即原告）委託甲方（即被告）以甲方名義登記」，而成立公法上之借名契約，以原告為系爭土地之實質所有權人，被告為登記名義所有權人，則於借名契約關係因開發期程屆滿或經終止而消滅後，原告得依行政程序法第149條準用民法第529條、第549條第1項、第541條規定行使返還請求權，亦得類推適用民法第179條之規定，以公法上不當得利請求權，命被告將系爭土地移轉登記予原告。然被告否認兩造就系爭土地有成立借名登記契約。經查：
1.按「借名登記」者，謂當事人約定一方將自己之財產以他方名義登記，而仍由自己管理、使用、處分，他方允就該財產為出名登記之契約，其成立側重於借名者與出名者間之信任關係，及出名者與該登記有關之勞務給付，具有不屬於法律上所定其他契約種類之勞務給付契約性質，應與委任契約同視（最高法院99年度台上字第1662號、99年度台上字第2448號判決意旨參照）。另按信託乃委託人為自己或第三人之利益，將信託財產移轉於受託人，由受託人管理或處分，以達成一定經濟上或社會上之目的之行為（最高法院98年度台上字第544號判決意旨參照）。是借名登記契約係由借名者自行管理、使用、處分財產，出名者僅負有出借名義之義務，與財產登記名義人除出借名義外，尚具有一定經濟上或社會上目的之其他種類契約，諸如信託契約、信託讓與擔保契約、贈與契約或其他無名契約者，並不相同。
2.經查，系爭土地連同已標售部分之土地，原為國有土地(所有人：中華民國)，而由行政院國軍退除役官兵輔導委員會管理，並由其所屬花蓮農場光華分場開發供榮民耕作之農地。嗣該國有土地經被告函請財政部依獎勵投資條例施行細則第78條規定作價提供開發，經核准後，乃將該土地移轉登記為縣有，此有財政部78年11月25日台財產二字第78018977號函、被告84年8月2日八四府地價字第86475號函及花蓮縣光華工業區後期開發後土地清冊等影本在卷可稽（見本院卷二第541至560頁）。由此可知，被告係經法定程序而作價取得系爭土地所有權登記，並非受原告委託而取得，即無所謂借名登記之問題。再者，系爭土地原本為國有，其取得及處分程序悉依國有財產法及相關法規之規定，而原告並無逕行取得該系爭土地所有權之法律依據，系爭土地即非原告所有。此外，原告乃依公司法而成立，並非公法人，亦不因其設立之初具有公營機構之性質，即得認其為公法人，況依據目前任何法規，均未有公有財產得借名登記之規定。原告主張其自行出資購買取得系爭土地，並依系爭協議書第3條第3項約定，委由被告出名，而登記於被告名下，被告給付標的屬勞務之提供，兩造間應成立公法上借名關係云云，尚非可採。原告另主張獎勵投資條例並無就工業區土地所有權之歸屬為任何之限制云云，惟此亦不能反推公有財產即得為借名登記之情事，原告主張，亦無足採。
3.原告雖舉系爭協議書第3條第3項（見本院卷一第105頁）及原證3被告研商依獎勵投資條例與公民營企業簽訂合作開發協議書有關適用產業創新條例之疑義會議紀錄（見本院卷一第109至113頁）為證。惟查，系爭協議書第3條第3項僅規定：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方（即原告）委託甲方（即被告）以甲方名義登記」，並未明定係借名登記或成立公法上之借名契約等語，自難依系爭協議書前揭規定，即遽以推認兩造就系爭土地有成立借名契約。又原證3之會議紀錄中，雖載稱：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，台開公司委託花蓮縣政府以花蓮縣政府名義登記，是故花蓮縣政府為本園區土地名義登記人，台開公司為土地實質所有權人」等情（見本院卷一第111頁）。惟查，系爭土地之開發案依兩造所訂系爭協議書觀之，係由被告委託原告開發系爭園區，且依系爭協議書第3條第5項第2款之規定，開發完成後，原告取得開發代辦費用百分之80；再依獎勵投資條例施行細則第93條第1項規定：「公營事業或公營金融機構依本條例第60條規定，受政府委託辦理工業區土地收購、整理（開發）、劃分及出售等業務者，得計列代辦費，其數額不得超過投資於該土地之下列各款費用總金額百分之10：一、土地取得費用。二、各項公共設施之直接投資。三、規劃、整理費用。」；另依產業創新條例第47條第2項規定：「前項開發契約期程屆滿時，區內未出租售之土地或建築物，開發產業園區之各該主管機關得依下列方式之一辦理：
一、按合理價格支付予受託之公民營事業。但合理價格不得超過未出租售土地或建築物所分擔之實際投入開發成本。二、通知所在地之直轄市、縣（市）政府囑託登記機關辦理移轉登記予受託之公民營事業。受託公民營事業仍應依產業園區規劃之用途使用及處分。」等規定，原告受託開發僅能取得代辦費，或於開發期程屆滿後依產業創新條例第47條第2項之規定，請求開發產業園區之主管機關就未出租售之土地或建築物擇一支付合理價格或辦理囑託登記，均無由導出被告委託原告開發之初，原告即可取得開發土地之全部所有權，否則何須有代辦費之約定或前揭規定。況土地為最重要成本，且土地價格隨時間久遠及開發歷程而飆漲，若有此約定，豈非使受託公民營事業獲取超過開發成本利益，實已違反獎勵投資條例及產業創新條例之立法意旨，是縱然原證3之會議結論有載稱：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，台開公司委託花蓮縣政府以花蓮縣政府名義登記，是故花蓮縣政府為本園區土地名義登記人，台開公司為土地實質所有權人」等情，惟該會議如有違反系爭協議書、獎勵投資條例及產業創新條例之規定及立法意旨時，自非有效之決議，被告自可不受該會議決議之拘束，況被告亦於本院審理中具狀陳稱該會議紀錄應係誤解法律之規定，是自難執該會議結論，遽認兩造就系爭土地已成立借名登記契約，原告前揭主張，尚無足採。
4.綜上原告並無法舉證兩造間就系爭土地有成立借名登記之情事，就系爭土地雙方間並未成立借名登記契約，原告主張借名契約關係因開發期程屆滿或經終止而消滅後，其得依行政程序法第149條準用民法第529條、第549條第1項、第541條規定行使返還請求權，亦得類推適用民法第179條之規定，以公法上不當得利請求權，命被告將系爭土地移轉登記予原告，均為無理由。
七、綜上所述，原告前揭主張，均非可採，其訴請如其先位聲明及備位聲明之訴均無理由，均應駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 7 日
書記官 鄭 聚 恩