臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1729號104年10月22日辯論終結原 告 邱子安（原名：黃子安）被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪訴訟代理人 呂國平
鄭如芳王瓏玲上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國103年9月17日院臺訴字第1030146859號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告以民國103年5月7日函向被告申請提供被告96年至103年廣播電視節目廣告諮詢會議諮詢委員（以下簡稱諮詢委員）名單，包括出缺補行遴聘之委員、各委員之遴聘資格、性別及遴聘時之現職等資訊。被告認為「諮詢會議的運作，未具有作成處分之職權，諮詢並非依法令從事公務之公務員；且諮詢會議的討論事項係被告作成意思決定前，內部參考之準備作業，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，被告對於諮詢會議作成建議之處理方式，不對外提供，又被告聘請之諮詢委員，基於尊重個人自由意志，避免受到外界施壓或對不同意見之人加以攻訐，依同條項第6款規定，諮詢委員相關個人隱私資料（姓名、性別及職業），依法被告有保密義務」，而以103年5月21日通傳內容字第10300311570號函否准（以下簡稱原處分）。
２、原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、在立法者已以法律創設申請資訊權下，核准資訊公開符合憲法法益。諮詢會議旨在擴大公民參與及廣納社會多元觀點，針對特定群體的保護規定，屢為被告開罰之法理依據，因此行政程序上必經的諮詢會議組成，是否多元得反應社會價值，依法律規定保護之群體，對增進傳播內容裁罰的公共意見與監督，絕對有助益，公開委員名單可使外界增進瞭解代表性是否有所不足，進而與主管機關對話互動，促進更完善、更能反映民主多元文化正常運行之傳播內容監理行政程序。
２、如凡涉及個人資料保護法第2條文義外觀，得辨識之個人資訊皆不得公開，現行行政實務做法公開都違法，如機關首長姓名、性別及學經歷，行政程序法第114條第1項第4款參與作成行政處分之委員會名單，甚至參與法院訴訟程序或行政機關聽證程序之鑑定人，其姓名、性別及現職是不是更不能公開。能否公開，應是個人參與公務深入程度及公開資料之種類私密程度來權衡，如行政院原子能委員會核能四廠安全監督委員會，既不參與法規制定，也不參與行政處分作成，僅對核四廠安全輿情，作協調蒐集供主管機關參考，仍公開委員性別及現職，就是出於核四場之公共關注重要性。被告的諮詢會議，參與公務程度更高，對公益重要性高，是行政程序法第114條第1項第4款所稱參與行政處分作成之委員會，雖終局決定由被告委員會議作成，若不分軒輊將任何得辨識個人資訊，皆視為憲法上資訊隱私權之一環予以相同程度保障，恐非憲法本旨。
３、原告之本件申請，旨在明白依諮詢會議設置要點第1條擴大公民參與及反應社會價值之實際情形，這些資訊之私密程度有限，受保障程度較低，另方面瞭解諮詢會議整體公民參與及反應社會價值之情形，有高度形成公意及監督政府施政之效果，兩相權衡，被告應准許公開。又政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應限於意思決定前，意思決定後即不受限制，法院應基於監督者地位促進政府資訊之公開，本件並無法律上應限制公開之理由，原告有權利取得資訊。
４、無論申請人申請目的為何，不影響資訊公開制度的公益性。諮詢委員是被告聘用，與被告間有公法上法律關係，公開諮詢委員名單、任期、性別及受聘職業，乃此法律關係衍生之義務，不能以誠實信用原則免除，鈞院103年度訴字第1627[號判決，與本件若干相似，可參考。本件公開諮詢委員名單，對社會大眾了解正當法律程序、決定的正確及公正、對政府施政的信任有幫助，對審議受干預疑慮小，諮詢委員若受到不合法之施壓，有刑事法律或社會秩序維護法可資保護。
５、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告就原告103年5月7日（被告收文日期103年5月8日）請求提供國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢委員會自民國96年至103年之諮詢委員名單（含諮詢委員之姓名、性別、受聘當時之職業）之申請案，應作成准許之行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張略以：
１、被告基於擴大公民參與及廣納社會多元觀點考量，對於涉有多元價值判斷之案件，借重諮詢委員專業，依被告主管法令，協助判斷個案事實及其可能造成之影響，並提供諮詢意見，此意見僅供被告委員會議審議案件參考，至行政處分法律構成要件之涵攝、法規適用及行政裁罰裁量等，依法仍由被告委員會議依職權為之。系爭諮詢會議相關資料，雖為政府資訊，其性質係屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，另諮詢委員名單涉及個人隱私，應依政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款規定予以限制公開或不予提供。另依個人資料保護法第2條第1款、第5條、第16條規定，被告於執行法定業務必要範圍內蒐集、處理或利用諮詢委員所提意見或其個人隱私資料（姓名、性別及職業），應尊重當事人權益，且須於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符，被告對系爭委員名單依法負有保密義務，不應對外提供。
２、又被告對於違規節目或廣告之行政處分，視不同違規內容，進行不同處理程序，並非每個違法個案均提送諮詢會議徵詢意見。諮詢會議之運作，僅在提供諮詢審查意見，該會議未具有作成處分案之職權。本件原告申請目的係為個人學術研究，被告諮詢委員名單建立係為集思廣益，廣納各方意見，俾為提供節目廣告核處與否相關意見，是以相關委員名單自應限縮於此範圍，而不作他用，否則違反個人資料保護法本旨，原告蒐集系爭委員名單之目的，不符合被告成立諮詢會議初衷、使用範圍與目的。且被告遴聘諮詢委員之初，並未告知將其相關個資對外提供，被告若予提供，有違誠實信用原則。原告就相關研究資料的取得，有賴原告另與公民團體相關人士自行多方接觸索取，而非將個人學術研究目的擴張至公益層級，要求被告違反法令規定及誠實信用原則，以滿足個人研究需求。
３、政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，不因處分完成而有例外。另依同法第18條第1項第5款、第6款規定，避免名單外露，致有心人士直接間接利用名單，意圖影響被告之公正效率執行，諮詢委員會名單向來不公開。又個人資料保護法第5條、第16條規定，被告不得逕予提供他人；且被告對於前揭資訊負有保密義務，被告所為否准決定，於法並無不合。
４、原告之本件申請是為了個人學術研究，且除諮詢委員姓名外，其他資料原告都已經取得，已經可以作為學術研究，不需要知道諮詢委員的姓名。
５、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條第1項規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……」足見，凡政府所保有的資訊，以公開為原則，不公開為例外，然對於人民資訊提供的請求，非漫無限制，公開並不是唯一至高的價值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓。關於例外限制公開的資訊，第18條第1項第6款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……」
２、本件如事實概要欄所載之事實，有原告103年5月7日資訊字第103050701號函、訴願書、被告103年5月21日通傳內容字第10300311570號函等附於原處分可佐。而關於本件原告請求提供被告廣播電視節目廣告諮詢委員會自96年至103年之諮詢委員名單中，關於諮詢委員之性別、受聘當時職業部分，被告已於本院審理期間之104年7月21日提供，有被告104年7月21日函及所附資料附於本院卷第52-63頁可憑，為可確認之事實。經查：
⑴、關於原告請求提供諮詢委員之性別、受聘當時職業部分：
①、提起訴訟，請求法院裁判應以有權利保護必要為前提，其起訴始有值得權利保護之利益存在。
②、本件關於原告請求提供諮詢委員之性別、受聘當時職業部分
，如上所述，被告已提供予原告，此部分原告已無向本院起訴之必要，其仍執詞訴請，核無值得保護之利益，至為明確。
⑵、關於原告請求提供諮詢委員之姓名部分：
①、查政府資訊公開法第7條第1項、第3項係規定：「下列政府
資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。十、合議制機關之會議紀錄。」、「第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」
②、國家通訊傳播委員會組織法第1條規定：「行政院為落實憲
法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」第4條規定：「本會置委員7人，均為專任，任期4年，……」第8條第1項規定：「本會依法獨立行使職權。」第9條第1項規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」而被告為了擴大公民參與及廣納社會多元觀點，設置廣播電視節目廣告諮詢會議，由被告諮詢會議設置要點第2、3、10、12點規定可知，諮詢會議置諮詢委員，諮詢委員為無給職，諮詢會議目的是提出諮詢意見，供被告委員會議審議之參考。足見，被告諮詢會議之諮詢委員名單，非屬政府資訊公開法第7條第1項第10款合議制機關會議紀錄之內容，亦非同條第1項第1款至第9款所稱之政府資訊，並非應主動公開之政府資訊。
③、又政府資訊之公開或提供，有侵害個人之隱私時，為保護當
事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供。所謂個人的資訊，包括個人的內心、身體、身分、地位及其他關於個人的一切事項之事實、判斷、評價等所有資訊在內。當個人的資訊，可以直接或藉由其他資訊的相互對照，以識別特定個人的資訊，應認為有值得保護的隱私利益。姓名是足以直接識別特定個人的資訊，屬高度隱私性資訊，其公開對隱私利益造成侵害，自應予保護。而被告就所掌理事務，是由被告委員會依法獨立行使職權決議行之，被告諮詢會議的諮詢意見純屬建議性質，並非決策性意思表示，是諮詢委員姓名的公開，衡酌並無助於被告擴大公民參與及廣納社會多元觀點而設置諮詢會議目的之增進，難認就公益而言，該資訊有公開的必要性。此外，諮詢委員姓名的公開，既不是為了保護人民的生命、身體、健康而有必要，也未經各該諮詢委員之同意，被告就原告請求提供諮詢委員名單（諮詢委員姓名）之申請案，以依政府資訊公開法第18條第1項第6款公開或提供侵害個人隱私為由否准，於法並無違誤。原告主張諮詢委員姓名的公開，可使外界了解正當法律程序、決定的正確及公正，洵無可採；而原告已取得諮詢委員性別及受聘當時職業之資訊，所稱諮詢委員之姓名可使外界了解代表性，亦無足取。
④、至政府資訊公開法第18條第1項第3款將政府機關作成意思決
定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，定性為應限制公開或不予提供之資訊，其立法本旨在於避免妨礙機關最後決定之作成，且易滋困擾，如對有不同意見之人加以攻訐，所保障的是決定過程的不被干擾。因此，關於諮詢委員名單，該條款所稱「作成意思決定前，內部單位的擬稿或其他準備作業」，應係指具體的諮詢議案中，參加諮詢會議的諮詢委員。本件原告是廣泛性的請求被告提供96年至103年諮詢委員名單（諮詢委員姓名），性質上不是具體諮詢議案中之諮詢委員名單，無合致政府資訊公開法第18條第1項第3款要件與否的問題，應附予說明。
五、綜上，原告申請被告提供96年至103年諮詢委員名單中之委員性別及受聘當時職業部分，原告既已取得，無起訴之必要，此部分欠缺權利保護必要；另申請提供同年度諮詢委員名單中諮詢委員姓名部分，因侵害個人穩私，此部分被告為否准決定，即無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。是以，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如文。
中 華 民 國 104 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 19 日
書記官 李淑貞