臺北高等行政法院判決
103年度訴字第173號103年6月25日辯論終結原 告 邱鴻源訴訟代理人 連世昌 律師被 告 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 江日春（主任）住同上訴訟代理人 李雅雯
陳宥寯上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國102 年12月10日府法訴字第1020251847號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）102 年5 月15日向被告申辦桃園縣○○鄉○○段580 、633 、639 、712 、714 地號等5 筆土地（下稱系爭土地）管理者變更登記，經被告以其所檢附之文件欠缺登記名義人「○○○○」設立登記之證明文件、主管機關核准管理人變更函及清冊或管理人資格證明文件、合於當時習慣之確實證明文件等資料，乃於102 年5 月20日以溪地一補字第000351號補正通知書通知原告於收受通知之日起15日內完成補正，因原告逾期未補正，被告遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以102 年8 月20日溪地一駁字第000152號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告申請案。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭土地於36年間即以「○○○○」為土地所有權之登記名義人、管理人為徐枝祥，完成土地總登記，並因而發生土地法第43條之絕對效力，被告嗣後並准許系爭土地為永佃權登記等土地所有權部及他項權利部之登記，已使「○○○○」之各水權人產生信賴該登記為有效，且於日後僅須由水權人中推選出管理人，即可向被告辦理變更登記。而原管理人徐枝祥死亡後，各水權人乃共同推舉邱瑞勳繼任管理人，經桃園縣龍潭鄉公所（下稱龍潭鄉公所）以79年6 月29日龍鄉民字第10441 號公告管理委員會名冊，因公告期滿無人提出異議，則「○○○○」之管理委員已可確認並發生效力，惟龍潭鄉公所遲未依公告結果核發證明，邱瑞勳亦於85年間死亡，各管理委員乃再行推舉原告為管理人。是原告請求被告為管理人變更登記，被告即應予准許，否則除違反憲法保障人民財產權之意旨外，亦與信賴保護原則、行政自我拘束原則相悖。且稅捐機關亦係依土地登記簿所載所有權人「四方林埤」為課稅主體，並記載管理人姓名之方式核發稅單，顯見系爭土地之權利主體為「○○○○」，其管理人產生方式亦已確定。又依內政部所頒布之土地登記審查手冊所載管理者變更登記所應備之文件可知，申請管理者變更登記應檢附主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件，以作為登記原因證明文件，並非以主管機關核准函及清冊作為唯一之審核標準與證明文件。而本件原告既檢具「○○○○」沿革、水權繼承系統表、各水權人之切結書及印鑑證明、前任上林村村長黃金章出具之證明書等管理人資格證明文件，在未變更所有權人名義，亦未有法律特別規定下，應符合土地登記規則第34條第2 款所稱登記原因證明文件，被告應准許原告變更管理人登記之申請。被告強制要求原告檢附主管機關核准函及清冊作為登記原因證明文件，並據以為駁回原告登記申請之理由，顯屬增加法律所無之負擔限制等情。並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成准予將系爭土地之管理人變更登記為原告之行政處分。
三、被告則以：系爭土地於36年總登記時，其所有權人為「○○○○」，管理人為徐枝祥，47年因改選管理人登記為蔡松芳，復因管理人拋棄，於51年9 月20日辦理管理人消滅登記，惟未載明管理人為何人，目前地籍資料即無管理者。原告申請系爭土地管理者變更為原告本人，並提出「○○○○」水權繼承表、印鑑證明、戶籍謄本、桃園縣龍潭鄉公所79年6 月29日龍鄉民字第10441 號所為之公告、前龍潭鄉上林村村長黃金章之証明書經台灣桃園地方法院102 年4 月11日以102 桃院認000000000 號認證在案等資料為據，經被告函詢龍潭鄉公所、黃金章、臺灣桃園地方法院，經審核後，認定其未符土地登記規則第34條規定，原告尚未依補正事項完全補正，乃駁回原告登記申請案。又本件原告前於95年5 月10日申請管理人變更及書狀補給登記，經被告駁回其申請後，原告循序提起行政救濟，經訴願決定及行政法院以申請管理者變更登記，依土地登記規則第34條第1 項及內政部編印土地登記審查手冊規定，應備登記申請書、登記清冊及登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）等以供登記機關審查之理由而駁回確定在案等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告就系爭土地申請辦理管理者變更登記，命其補正登記名義人「○○○○」設立登記之證明文件、主管機關核准管理人變更函及清冊或管理人資格證明文件、合於當時習慣之確實證明文件等資料，是否適法？原處分以原告逾期未補正而駁回原告之申請，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及
異議處理等事項之規定，由中央地政機關定之。」土地法第37條第2 項定有明文。中央地政機關內政部據此授權訂有土地登記規則，該規則第34條第1 項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條第2 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。」第57條第1項第2 、4 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」上開關於土地登記程序、應附文件及資料提供等細節性、執行性事項之規定，未逾母法授權範疇，自得援用。又內政部93年12月編印發行之「土地登記審查手冊」係內政部基於地政主管機關職權，將廣泛且繁複之牽涉土地登記相關法令予以整合編印，以供地政人員依法行政實務作業原則之依據，核屬行政程序法第159 條第2 項第1 款所稱關於機關內部業務處理方式一般性規定之行政規則，尚無經法律或自治條例授權之必要。依上開審查手冊第2 節「管理者變更及公地無償撥用登記」規定，管理者變更登記應備：「1.登記申請書、登記清冊。2.登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）。3.權利書狀（所有權狀或他項權利證明書）。4.申請人身分證明。5.委託書。」等文件。查管理者變更登記，事涉管理者「權利主體變更」，申請人自須提出相當管理人資格證明文件供登記機關審認。是上開審查手冊第2 節就管理者變更登記，要求申請人應具備登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件），核與上揭土地法及土地登記規則規定之精神相符，被告自得援用。
㈡經查，原告於102 年5 月15日向被告申請辦理系爭土地管理
者變更登記，經被告於102 年5 月20日以溪地一補字第000351號補正通知書通知原告於收受通知之日起15日內完成下列補正事項：⒈請檢附登記名義人○○○○設立登記之證明文件(土 地登記規則第34條) ⒉管理人變更請檢附主管機關核准管及清冊或管理人資格證明文件( 土地登記規則第34條) ⒊請檢具合於當時習慣之確實證明文件( 最高行政法院
101 年判字第727 號) ，此有原告土地登記申請書、被告10
2 年5 月20日溪地一補字第000351號補正通知書在卷可憑（見訴願卷第258 頁，原處分卷第3 頁）因原告逾期未補正，被告遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以原處分駁回原告之申請案，核諸上開規定及說明，被告命原告補正之事項，洵屬有據，並無不法，原處分以原告未於期限內補正而駁回其申請，亦無違誤。
六、原告雖主張系爭土地於36年間即以「○○○○」為土地所有權之登記名義人、管理人為徐枝祥，完成土地總登記，並曾為永佃權等事項之登記，已使「○○○○」各水權人產生信賴登記為有效，且日後僅須由水權人中推選出管理人，即可向被告辦理變更登記。而原管理人徐枝祥死亡後，各水權人乃共同推舉邱瑞勳繼任管理人，經龍潭鄉公所公告管理委員會名冊，期滿無人異議，則「○○○○」之管理委員已可確認並發生效力，各管理委員於邱瑞勳死亡後，再推舉原告為管理人，則原告請求被告為管理人變更登記，被告即應予准許，否則除違反憲法保障人民財產權之意旨外，亦與信賴保護原則、行政自我拘束原則相悖。況稅捐機關亦係依土地登記簿所載所有權人「○○○○」為課稅主體，並記載管理人姓名之方式核發稅單，顯見系爭土地之權利主體為「○○○○」，其管理人產生方式亦已確定云云。經查：
㈠系爭土地於36年6 月16日總登記時，所有權人即登記為「○
○○○」，管理人原登記為徐枝祥，47年4 月9 日因改選管理人變更登記為蔡松芳，51年9 月20日為管理人消滅之登記，其後即無管理人登記等情，此有土地登記簿謄本附卷可稽（見本院卷第170-195 頁），堪認為真實。是系爭土地所有權人登記為「○○○○」，因「○○○○」乃基於桃園地區特殊埤塘水文環境之民間習慣所形成之團體，並非自然人，也非法人，復未經台灣省人民團體組織暫行辦法、人民團體法立案或登記，故其組織、權義內容目前並無相關法令可循。則「○○○○」之組織、權義內容既無相關法令可循，其管理人如何選任，參照民法第1 條規定「民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。」，非不得依當地原有習慣辦理，其變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，經審查無訛後，准予登記。
㈡原告雖提出「○○○○」沿革、徐鳳鉅等12人出具之推舉書
、「○○○○」水額分配表、「○○○○」水權繼承表、上林村村長黃金章出具之證明書、臺灣桃園地方法院102 年桃院認000000000 號公證書、龍潭鄉公所79年6 月29日(79)龍鄉民字第10441 號公告等件影本，作為申請「○○○○」變更管理者登記之依據，惟查：
⒈原告所提出之○○○○土地沿革，核其內容係敘述○○○○
土地自清朝道光年間即作為灌溉之用，於日據時代，由黃善勳等5 人依台灣土地調查規則之規定辦理土地申告，及四方林埤土地地號之變更過程等情( 見本院卷第51-52 頁) ，然未提及○○○○之組織、其管理人如何選任、權利義務內容為何；土地申告書內連名書及理由書雖均有管理人之記載，惟對照卷內之○○○○繼承系統表( 見本院卷第57-64 頁、第53頁) 現任委員中邱鴻源、鍾少雲、黃信志、黃金波、古志暉、陳瑤芳等6 人與上開所記載之管理人毫無淵源，渠等之權利來源為何，未見說明，是前揭6 位現任委員之正當性，即有可疑。況該繼承系統表又記載「廖長壽( 因已全部出售，故無繼承問題) 」，亦未有任何事證可資說明，自難認原告所提之○○○○繼承系統表為真正。至原告所提出之推舉書、水額分配表均由「○○○○」現任委員之徐鳳鉅等12人所出具，因其中6 位現任委員是否為正當權利人，已如前述，是渠等所出具之書證，尚難認有何證據能力。
⒉證人即上林村村長黃金章於98年5 月12日出具之證明書雖記
載「… 。而關於上開『○○○○』之土地管理權變動事實，係長期居住之鄰近居民眾所皆知之事。而就上事實，因確為本人知悉，謹為立書證明，以為○○○○管理人登記之憑據。」等語( 見本院卷第22頁) ，然經本院通知證人黃金章到庭結證稱：「問：對○○○○的土地由來、歷史你是否清楚？答：我知道邱瑞勳擔任管理人。」「問：邱瑞勳何時擔任管理人？答：詳細年月我不清楚。」「問：邱瑞勳之前的事情你不清楚？答：是的，原告當管理人時，鄉公所有公告，所以我們知道他是管理人。」「問：你也是看了鄉公所的公告才知道的？答：是，但他有跟我們這些鄰居有溝通，有說他當管理人。」「問：○○○○所有權人為何你知道嗎？答：我不知道。」「問：對於○○○○管理人改選事務你是否瞭解？答：我沒有參與，有12位委員推選他擔任管理員。
」「問：這12位委員怎麼來的你知道嗎？答：有水分權的人。」「問：證明書內容是誰寫的？是你寫的嗎？答：他寫好來我就來簽名了。」「問：誰寫好來給你簽名的？答：原告寫好來給我簽名的。」( 見本院卷第200-201 頁) 依證人黃金章之證言，可知證人黃金章僅知悉邱瑞勳及原告擔任管理人一事，對○○○○的土地由來、歷史、管理人改選事務並不清楚，且證人黃金章係00年0出生，對於○○○○管理人原登記為徐枝祥，47年4 月9 日因改選管理人變更登記為蔡松芳等情，應無從了解，是該證明書上所記載其知悉關於○○○○之土地管理權變動事實，係長期居住之鄰近居民眾所皆知之事一節，應非事實，是該證明書亦不足資為有利於原告之認定。
⒊又證人黃金章前往桃園地院公證處，請求認證上開其所出具
之證明書之影本，並分別提出國民身分證、第18屆上林村村長當選證書、台灣省土地關係人繳驗憑證申報書、邱瑞勳除戶戶籍謄本、台灣省桃園縣政府田賦實物繳納收據聯、桃園縣稅捐稽徵處納稅通知單、桃園縣稅捐稽徵處田賦代金繳納通知單、「龍潭鄉○○○○管理委員會」及「龍潭鄉三角林埤、○○○○籌備委員會」會議紀錄等相關文件請求認證，經桃園地院於102 年4 月11日以102 年桃院認000000000 號公證書認證在案。經被告函請桃園地院查詢結果，桃園地院於102 年7 月17日以桃院晴公字第1020001047號函函復略以：「…二、按認證公文書或私文書之繕本或影本，應與經審認為真正之原本、正本對照相符，並於繕本或影本內記明其事由；又認證公文書影本時，應以行文、親自前往或其他適當方式向作成名義之機關或公務員查證，此公證法第101 條及同法施行細則第75條第2 項定有明文。依此，本件認證所證明者，乃為上開證明書其影本與正本確屬相符，且其確係由作成文書之公務員，即前龍潭鄉上林村村長黃金章承認為其核發無誤，至○○○○及管理人邱鴻源身分資格之確認，依法不在認證範圍之列。」( 見原處分卷第31-32 頁) 據此，上開公證書，亦不足以作為有利於原告之確實證明文件。⒋至原告所提出龍潭鄉公所79年6 月29日(79)龍鄉民字第1044
1 號公告，經被告函請龍潭鄉公所查詢結果，龍潭鄉公所於
102 年8 月15日以龍鄉民字第1020025124號函函復略以：「…二、查本所79年6 月27日（79）龍鄉民字第10441 號所為公告係依申請人代為公告，公告期滿是否有人異議，已無資料可稽。…。又查○○○○為何種組織申請乙節經查無相關文件可考，惟依桃園縣政府99年5 月31日府水區字第0990205267號函，上開公告係依水權使用等人申請代為公告，因本所非水權之主管單位，故縣府不予同意核備。」( 見原處分卷第40頁) 是以，原告主張龍潭鄉公所以前揭公告管理委員會名冊，因公告期滿無人提出異議，則○○○○之管理委員已可確認並發生效力，洵屬無據。原告並據以主張原處分有違信賴保護原則、行政自我拘束原則，亦非可採。另稅捐機關雖依土地登記簿所載所有權人「○○○○」為課稅主體，並記載管理人姓名之方式核發稅單，惟此不足以作為認定其管理人產生之方式，原告此部分之主張，殊無可取。
⒌綜上，原告所提出之上開文件均不足以說明「○○○○」之
組織、權義內容組成，也無從就此推斷「○○○○」管理人選任機關、任期及管理內容有何習慣形成，自無從證明原告乃合於習慣所選認之「○○○○」新任管理人。是原告之主張，不可採。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告於102 年5月15日向被告申辦系爭土地管理者變更登記，因欠缺登記名義人「○○○○」設立登記之證明文件、主管機關核准管理人變更函及清冊或管理人資格證明文件、合於當時習慣之確實證明文件等資料，經通知限期完成補正，惟原告逾期未補正，遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定駁回原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、原告請求本院向內政部地政司函詢管理人變更之登記原因證明文件為何，惟本院係就原告申請管理者變更登記應否准許，應以原告所提登記原因證明文件是否足以證明其係合法管理人為判斷，本院認無函查之必要；又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 16 日
書記官 李依穎