臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1754號104年9月9日辯論終結原 告 程景有限公司代 表 人 顏長魁（董事）訴訟代理人 王依齡 律師被 告 臺北市信義區吳興國民小學代 表 人 林興兆（校長）訴訟代理人 張毓桓 律師
林詩元 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
3 年9 月17日訴103031號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「廣播系統整修工程」採購案（下稱系爭採購案），被告於民國103 年4 月17日公告招標採「異質性採購最低標」方式辦理，因第1 次公告招標未達法定廠商家數3 家致流標，遂進行第2 次招標程序，於同年5 月1 日第2 次公告招標、5 月6 日資格標審查、5 月13日進行外聘專家及學者審查會議，於同日決標予原告，並於5 月16日刊登決標公告。嗣被告因認定原告所提「360W功率擴大機」、「教室教學擴大機」及「司令台360W功率擴大機」3 項器材（下稱系爭器材）規格之CNS10522驗證規範，與招標文件規定CNS13439驗證規範不符，遂以103 年5 月26日北市吳興總字第10330372700 號函（下稱原處分）撤銷決標。原告不服，提出異議，經被告以103 年5 月29日北市吳興總字第10330372700 號異議處理結果維持原處分（下稱異議處理結果），原告仍不服，提出申訴，經臺北市政府104 年9 月17日訴103031號申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回其申訴，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：（一）查原告就系爭採購案提出之服務建議書第26頁，已載明原告係提供CNS10522之擴大器；另於103 年5月13日向被告提出產品簡報說明及現場提供之產品測試，亦均說明係提供CNS10522之擴大器，足見原告並無隱瞞規格致使審查委員誤認之情事。又原告建議採用之CNS10522檢驗之消防用緊急擴大器設備，較一般業務用之擴大器符合校園各類廣播目的，且設備更為嚴謹。再查，被告所提CNS13439（射頻干擾特性限制值與量測方法）之檢驗，是檢驗「使用者與射頻間」之關係，而原告所提CNS10522之檢驗，則是檢驗「設備與危險環境間」之關係，是該二者之檢驗，均與「音質」無關，故被告稱原告所提設備音質不能符合學校廣播教學使用，並據此撤銷決標等云云，自非可採。（二）依系爭採購案之審查須知，第參節審查作業，七、審查會議之記載可知，系爭購案只要符合80分以上，即屬合於標準之優良廠商。又依該採購案之「招標規範及企劃書徵求說明」之規定亦可知，該等規格僅係提供廠商參考估價用。查系爭採購案係採「異質採購最低標」辦理，原告業經審查委員審議結果以高於80分之標準決標在案，是被告於決標公告後，再另為私下審查，認原告未能百分百符合招標規範公告供廠商參考估價用之規格表，逕將系爭採購案撤銷決標，且於撤銷決標前，未與原告進行協商會議討論替代方案，足見違法及不符合比例原則，應撤銷原處分等語。並聲明求為判決：確認原處分違法。
三、被告則以：（一）查系爭採購案「招標規範及企劃書徵求說明」第2 點記載廣播主機系統中「360W功率擴大機（6 台）」、「教室教學擴大機（72組）」、「司令台360W功率擴大機（1 台）」三項器材之規格需求均應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439；且招標文件中之「審查規格表」第⑩、⑱、㉖項目就此規格亦有明確之記載。次查「CNS13439」國家標準係針對「聲音與電視廣播接受機與相關設備-射頻干擾特性- 限制值與量測方法」所為之規範，而原告所提出之三項器材所符合之「CNS10522」國家標準規範則，係針對「消防用緊急廣播設備」所制定，兩者分屬不同目的商品所製作之國家標準，難以相互比較優劣，自無原告所稱其規格顯然較優之情。是原告投標文件上就此三項設備所提出之國家標準CNS10522，顯與招標文件之規定不符，與系爭採購案是否為異質性採購無關。從而被告依政府採購法第50條第1 項第2 款及第2 項之規定為撤銷決標之處分，於法有據，被告未通知原告為說明，亦無違反同法第51條第1 項之規定。（二）次查被告於103 年5 月6 日就廠商資格開標後，發現原告制作之規格審查表記載之擴大機規格CNS10522與招標文件所載之CNS13439不同，乃將該規格審查表整理成「工作小組綜合意見」，並於第2 點載明另以「刪除線」標示；惟審查委員會並未就該規格相異一節進行審查，是原告雖以平均80分之分數通過規格評選，然因審查程序與系爭採購案審查須知，第參節，審查作業，七、審查會議㈣及㈩之規定未合；且5 位評審委員對於原告之評分，其中4 位給78或79分，唯獨一位Ｂ委員給高達87分，顯有明顯差異，卻未依上開審查須知，第參節，審查作業，八、審查結果㈢及㈣之規定，提交予委員會之召集人辦理複審，逕使原告列入為合於標準之優良廠商，並直接進行價格標之開標，益證審查委員會評選給分之程序顯有可議等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭採購案投標須知（見原處分卷第139-184 頁) 、審查須知（見原處分卷第186-190 頁）、審查規格表（見審議卷第274至286 頁）、招標公告及決標公告（見審議卷第108-122 頁）、系爭工程採購契約（見本院卷82-111頁）、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷書（見本院卷第10-18 頁）在卷可稽，自堪認定。故本件之爭點為：被告認原告投標系爭採購案所提出系爭器材規格（CNS10522）招標文件中所載明之規格需求（CNS13439）不相同，以其投標有投標文件內容不符合招標文件規定之情形，依政府採購法第50條第1 項第2款、第2 項規定，以原處分撤銷決標，是否合法？
五、本院判斷如下：
（一）按行政訴訟法第111 條第1 項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」同條第3 項第3 款規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。……」本件原告起訴時，原提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。嗣本院審理中，被告辦理之系爭採購案另行發包，由旭元視聽工程有限公司得標，業已施作完成並驗收、付款，此有採購契約書及統一發票影本附卷可稽（見本院卷第217-219 頁），是原告撤銷原處分（撤銷決標）已無實益，乃變更訴之聲明為確認原處分違法。經核其訴訟類型雖有變更，但請求之基礎事實不變，又有情事變更情形，且原處分如經判決確認違法時，原告得藉以回復名譽，並得為其他訴訟如國家賠償或民事賠償之先決要件而具確認利益。是本件訴之變更，尚屬適當，應予准許。
（二）次按政府採購法第50條第1 項第2 款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商︰……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。」第50條第2 項規定：「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」次按機關異質採購最低標作業須知第2 點規定：「機關辦理異質採購，得於招標文件訂定審查標準，並成立審查委員會及工作小組，審查投標廠商之資格及規格後，就合於標準之廠商開價格標，採最低標決標。」第4 點規定：「機關依本作業須知辦理開標，應依資格、規格及價格之順序分段開標。資格及規格合於招標文件規定，且經本委員會採評分方式審查，總平均不低於審查標準所定及格分數之廠商，方得辦理其價格標之開標。」第8 點規定：「機關對於本委員會違反政府採購法（以下簡稱本法）之決議，不得接受；發現審查作業有足以影響採購公正之違法或不當行為者，應依本法第48條第1 項第2 款規定不予開標決標……。」
（三）經查，依系爭工程「招標規範及企劃書徵求說明」第二點「本案器材設備基本需求功能表」之記載，系爭器材之規格需求均明確記載應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439（見本院卷第126 、127 、128 頁）；又招標文件中之「審查規格表」第（10）、（18）、（26）項目就此規格亦有明確之記載（見原處分卷第8 、11、13頁），故原告投標文件上就此三項設備所提出之國家標準CNS10522，核與前揭招標文件之規定顯然不符。原告雖主張依業界慣CNS13439產品規格並未優於CNS10522產品規格；且招標文件所列設備需求僅供廠商估價參考，以原告專業角度認為提供消防緊急使用的擴大機，較適合範圍廣大學校，且從播放聲音功能不中斷的目的角度觀之，其能在不穩定的環境情況下，仍具有播音不中斷的功能，因此CNS10522的播音功能確實優於CNS13439云云。惟按CNS （NationalStandards of the Republic of Chine）係指中華民國國家標準，其目的在於以標準化之方式使產品能適合其目的（見本院卷第140 頁）；而「CNS13439」國家標準規範係針對「聲音與電視廣播接收機與相關設備- 射頻干擾特性- 限制值與量測方法」所為之規範；而原告所提出前揭3項器材所符合之「CNS10522」國家標準規範則係針對「消防用緊急廣播設備」所制定，此有國家標準（CNS ）網路服務系統附卷可參（見本院卷第141-142 頁），可見兩者分屬不同目的商品所製作之國家標準，自難相互比較優劣。再者，通過CNS10522檢驗之擴大機，固可能適於災難之環境發揮作用（例如提供高分貝音量），但被告於招標文件中已載明本案需求在於一般全校廣播，為一經常使用性的系統，並非緊急臨時性之消防廣播系統，此有系爭工程「招標規範及企劃書徵求說明」可稽（見本院卷第124 頁）；且為達此需求，該說明第二點之「本案器材設備基本需求功能表」亦明確記載，前揭擴大機之基本需求應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439（見本院卷第126-128 頁），其目的在於避免校內各廣播設備因干擾而無法穩定運作，此確實非CNS10522標準（消防用緊急廣播設備）所能達成，是原告所稱其提供器材之規格顯然較優云云，自難採認。從而，原告之投標有「投標文件內容不符合招標文件規定」之情形，自堪認定，被告依政府採購法第50條第1 項第2 款、第2 項之規定，對原告為撤銷決標之處分，於法並無不合。
（四）原告雖另主張系爭採購案採「異質採購最低標」辦理，原告業經審查委員審議結果以高於80分之標準決標在案，惟被告嗣後卻片面以需百分百符合招標文件所示全部規格，顯然不符「異質採購最低標」之招標規範及審查須知，是其撤銷決標，並非合法云云。惟按所謂異質採購工程，依政府採購法施行細則第66條之規定：「本法第52條第2 項所稱異質之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者。」被告對系爭工程之基本需求為不受干擾得以穩定使用之經常性使用廣播系統，且招標文件中亦已明確特定擴大機之規格應符合CNS13439。因此各投標廠商所提供設備之技術、品質、功能、特性、商業條款等事項固有差異，然就必須符合被告「基本需求」乙節，則無不同。是原告所提供之CNS10522擴大機不符合被告之基本需求，已如前述，核與本案是否為異質性採購無關，是原告此部分之主張，容有誤會，不足採認。
（五）原告雖又主張：系爭採購案係採公開招標及異質採購最低標作業方式辦理，原告經審查委員會審議為合格廠商，確認原告所提內容符合招標文件規定，被告於決標公告後再請設計監造建築師及專業人員審查相關資料，顯然視招標期間之審查作業為無物，並使招標審查作業形同虛設云云。惟按「機關對於本委員會違反政府採購法（以下簡稱本法）之決議，不得接受；發現審查作業有足以影響採購公正之違法或不當行為者，應依本法第48條第1 項第2 款規定不予開標決標……。」機關異質採購最低標作業須知第
8 點已有明文；且被告主張其於103 年5 月6 日就廠商資格開標後，即就兩家廠商所提供之規格資料進行核對，核對過程中發現規格審查表所記載之擴大機規格CNS10522與招標文件所載之CNS13439不同，雖上網查得兩者功能不同，然被告因非廣播工程專業之背景，且因初次為廣播工程之採購，在無法判斷兩者差異之情形下，乃未於規格審查表上作成具體之審查結論，遂將廠商所填寫之規格審查表整理成「工作小組綜合意見」；被告嗣於103 年5 月13日審查委員會召開前，將上開工作小組綜合意見當場交予審查委員，並向審查委員說明其內容，惟審查委員會卻未就原告提出之規格CNS10522與招標文件上之CNS13439不同乙節進行審查，此有工作小組綜合意見、審查會議紀錄附卷可稽（見本院卷第250-257 頁），堪以採信。參酌系爭工程採購案之審查須知第參節審查作業、七審查會議㈣㈩規定：「本委員會辦理廠商審查，就各審查項目、受評廠商資料及工作小組初審意見『逐項討論』後為之。」「評分總表加總計算各受評廠商之總評分後，出席審查委員評分平均達合格分數【80】分以上，為合於標準之優良廠商，方得辦理其價格標之開標。」另該須知第參節審查作業、八審查結果㈢㈣明文：「本委員會或個別委員審查結果與工作小組初審意見有異，或不同審查委員之審查結果有明顯差異者，應提交本委員會召集人處理，並列入會議記錄。」「不同委員之審查結果有『明顯差異』時，召集人應提交本委員會決議或依本委員會決議辦理複審。」（見本院卷第258-260 頁）。本件原告雖以平均80分之分數通過規格評選（見本院卷第261 頁），惟觀諸上開會議紀錄，審查委員並無對工作小組綜合意見上所載廠商規格與招標文件不同之處對原告進行提問，可見審查委員未就工作小組初審意見逐項討論，已與上揭審查之程序未合。況且，
5 位評審委員對於原告之評分，其中4 位給78或79分，唯獨一位Ｂ委員給高達87分，顯然其中一位委員對於原告之審查結果與其他4 位委員有明顯差異，依上開規定，本應提交予委員會之召集人處理，即由召集人提交委員會決議或依委員會之決議辦理複審，但本案之審查委員會卻未依此規定辦理，即逕使原告列入為合於標準之優良廠商，並直接進行價格標之開標，是審查委員會評選給分之程序顯有可議。因此，被告縱未接受審查委員會決議而撤銷決標，依前述機關異質採購最低標作業須知第8 點之規定，其處分亦無違誤。是原告此部分之主張，自難採認。
（六）至於原告主張其於103 年5 月23日接獲被告請求提供產品測試函文當日，被告即來電告知將發文撤銷決標，二者期間密接，顯係被告惡意不予原告有回應之機會，且無給予原告陳述意見之機會，原處分顯有瑕疵云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102 條、第103 條第5 款定有明文。而政府採購法第51條第1 項規定：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，『得』通知投標廠商提出說明。」亦即採購機關對於投標文件內容有疑義時，有權要求投標廠商提出說明，而是否通知廠商提出說明，應視其有無疑義而定。經查，本件原告就系爭三項器材所提出之規格（CNS10522）與招標文件上所明示之規格（CNS13439）明顯不同，已如前述，則本案有政府採購法第50條第1 項第
2 款「投標文件內容不符合招標文件規定」之情形，為客觀上明白足以確認，故被告於撤銷決標前，未通知原告予以說明，於法並無不合。
六、綜上所述，原告主張各節，均不足採。被告以原告參與系爭採購案，有投標文件內容不符合招標文件規定之情形，依政府採購法第50條第1 項第2 款、第2 項規定，以原處分撤銷決標，核無違誤。原告猶執前詞，訴請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及舉證，經核與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
書記官 徐偉倫