臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1794號104年4月9日辯論終結原 告 郭協泰訴訟代理人 王勝彥 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 王耀聰
蘇儀雯洪莉婷上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國103 年9月26日台內訴字第1030232319號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣需地機關新北市樹林區公所（下稱樹林區公所，改制前臺北縣樹林市公所）為辦理三多都市計畫潭底溝整治工程，經被告於民國77年5 月13日北府地四字第142813號函公告徵收新北市○○區○○○段277 之8 、277 之9 、27
7 之10地號等3 筆土地（下稱相關土地）。樹林區公所嗣於79年8 月7 日對相關土地上之建物進行查估，原告所有坐落門牌號碼新北市○○區○○街159 之1 、159 之2 、159 之
3 號建築物（下合稱系爭建物）係相關土地之地上物，系爭建物經臺灣省政府（下稱省府）以80年2 月12日80府地二字第15791 號函（下稱省府80年2 月12日函）核准徵收，被告乃以80年4 月19日80北府地四字第51182 號公告（下稱被告80年4 月19日公告）徵收，並以80年5 月10日80北府地四字第131560號函（下稱被告80年5 月15日函）通知原告於80年
5 月30日提供建物所有權狀或合法證明文件以領取系爭建物之補償費（下稱系爭補償費）。惟原告無法檢附系爭建物合法證明文件，致未能領取補償費，被告乃依行為時土地法第
237 條規定，於82年7 月14日向臺灣新北地方法院（原名臺灣板橋地方法院，下稱新北地院）辦理提存。嗣原告於92年
6 月間申請由被告向新北地院提存所聲請返還提存物，經被告依提存法第15條將上開提存物取回，並於92年12月10日存入補償費保管專戶待領。原告於96年9 月17日向被告提出申領系爭補償費，被告乃以96年9 月28日北府地用字第0960620628號函（下稱前處分）請原告依土地登記規則第79條規定檢附證明文件（如建物所有權狀、稅籍證明等），逕送被告所屬工務局認定為合法房屋後據以辦理核發。原告不服，提起訴願，經內政部審認系爭建物如係合法建物，即應依法給予補償，如非合法建物，則應依法辦理撤銷徵收，惟被告既未撤銷徵收，又以原告未檢附合法房屋證明文件為由，拒絕辦理系爭補償費之發放作業，即有可議，乃以96年12月26日台內訴字第0960168913號決定（下稱前訴願決定）撤銷前處分，請被告於2 個月內另為適法之處分。嗣原告於103 年6月4 日向被告申領系爭補償費，經被告以103 年6 月11日北府地徵字第1031020729號函（下稱系爭函）請樹林區公所本於原需地機關及查估機關權責，併就原告提供書證，查明系爭建物是否為合法後惠復，俾憑後續函復。原告不服，就系爭函提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭建物為三多都市計畫前所興建，實施建築管制前即已
興建之家畜禽戶，其申請牧場登記，比照行政院農業委員會（下稱農委會）80年8 月16日80農牧字第0000000A號及80年9 月6 日80農牧字第0000000A號函（下稱農委會80年
8 月16日函、80年9 月6 日函）意旨，免向建管單位請領建造執照或補照。系爭建物於71年間即興建完成，系爭建物旁即改制前門牌號碼臺北縣○○鎮○○街○○○ 號（下稱
157 號建物，嗣門牌整編為219 巷51號），由訴外人即原告之配偶林○○（原名林○○）於81年7 月間申請獲得牧場登記證書，由於被告認定157 號建物為未經申請之違章建築（下稱違建），依法不得補辦建築執照手續，訴外人陳○○提起行政救濟，嗣經本院95年度訴字第2979號違建事件（下稱95年違建事件）判決認定已附有建築執照，為合法建物，且該判決業已確定，應有拘束本件之效力。
㈡系爭建物既經省府核准徵收，由被告於80年4 月19日公告
在案，即系爭建物必定存在，始有徵收補償之可能。且基於依法行政原則，對於人民侵益處分之要件事實必須具備，該處分始有合法性，因此，當該要件之事實是否存在不明時，行政處分違法，即由行政機關就侵益處分之要件事實負客觀舉證責任。被告於徵收時便已確認系爭建物確實存在，如被告主張系爭建物不存在且不合法，此項特別要件依行政救濟舉證責任分配原則即行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條規定，自應由被告舉證，或由原告主張以「證明度減低」方式替代，此亦有內政部於96年12月26日作成之前訴願決定理由末段可稽，以內政部為中央機關，職掌相關法規解釋等權責並為被告之上級機關，被告自應遵循前訴願決定之意旨。申言之，系爭建物已無合法與否之爭議，被告皆應准予原告領取系爭補償費，系爭建物既已由被告公告徵收，並拆除於先，嗣後竟要求人民提出合法證明，有違最高行政法院39年度判字第2 號判例意旨。
㈢被告擁有龐大行政資源，就本件徵收補償費核發前，已先
進行調查、查估事宜，關於系爭建物是否為合法已作成判斷，其嗣後無法再就系爭建物為合法與否之爭議，否則即有悖於公法上誠信原則及信賴保護原則。在原告申領系爭補償費，被告旋將系爭建物自建築物補償費公告發放清冊（下稱補償費公告清冊）刪除，即有違誤，依最高行政法院88年度判字第1864號判決意旨，被告無從於法律規定之外，另行增加原告應提出系爭建物應屬合法之證明文件始予補償之限制，自屬違法。
㈣依95年違建事件判決及卷附航照圖，系爭建物於徵收前確
實存在無訛。惟被告僅以98年8 月10日北府地徵字第0980653305號函、100 年6 月28日以北府地徵字第1000650481號函釋、100 年12月5 日北府地徵字第1001728284號函、
101 年1 月16日北府地徵字第1011065968號函等為行政指導，無法證明原告非合法請領者，被告即應准原告領取系爭補償費。被告否准原告領取且刪除原告申請依據之行政處分，攸關原告憲法第15條財產權權益（參照司法院釋字第425 號、第516 號、第534 號、第625 號解釋），至為重大。
㈤是原告聲明：
⒈訴願決定及系爭函均撤銷。
⒉被告應作成准予原告領取系爭補償費新臺幣2,827,374元之行政處分。
三、被告則以：㈠原告請求領取系爭補償費，經被告及樹林區公所103 年7
月18日函復均查無相關資料足資證明系爭建物係屬合法，且被告迄今亦未能提出合法房屋證明。雖補償費清冊、補償費未受保管清冊原載有系爭建物，但於備註欄特別註明查估單位是先暫認定系爭建物為合法建物，領款時仍須提出證明文件，表示原需地機關及查估機關於報請徵收時，未先查明系爭建物是否為合法房屋，即辦理公告，應有瑕疵，因此被告乃以103 年7 月28日北府地徵字第1031348328號函（下稱被告103 年7 月28日函）回復原告本件後續處理方式，原告雖於103 年8 月5 日提出陳訴意見狀，惟並未提出相關新事證。今系爭建物經被告查認為屬非合法建物，且已經滅失，已無撤銷徵收標的，故被告以103 年12月16日北府地徵字第10323590882 號公告（下稱被告10
3 年12月16日公告）更正原補償費公告清冊，將系爭建物自清冊中刪除，並於同年月日北府地徵字第10323590881號函通知原告上開處分，原告不服，業另於104 年2 月4日提起訴願在案。
㈡原告援引95年違建事件判決撤銷被告94年11月9 日北府工
拆字第0940034324號違建認定通知單，主張系爭建物為合法建物等情，惟95年違建事件訴訟標的僅157 號建物，未涉○○○牧場內之其他建物，且與系爭建物為不同標的，無從為有利於原告之認定。又依最高行政法院100 年度判字第807 號建築法事件（該案一審為本院97年度訴字第1508號事件，下稱97年度建築法事件）確定判決，○○○牧場僅157 號建物中磚造66平方公尺係屬合法建物，無從證明○○○牧場內所有建物均為合法建物，而被告所屬工務局（下稱工務局）83年8 月12日八三北工使字第6369號函（下稱工務局83年8 月12日函）亦為相同之認定。此與補償費公告清冊記載系爭建物為鋼（木）架石棉瓦造，因未曾辦理建物第一次所有權登記，且查無門牌編定、稅籍登記、水電裝表等合法建物證明文件，並無不合。至於157號建物徵收補償費業經原告領竣在案，爰本件依97年建築法事件判決及工務局83年8 月12日號函審認系爭建物無從認定為合法建物並無違誤，並以被告103 年12月16日公告更正補償費公告清冊處分，系爭建物非徵收標的。
㈢被告於103 年6 月11日作成之系爭函，並未駁回原告之申
請，非屬行政處分，僅為事實通知，原告訴請撤銷訴願決定及系爭函應無理由；另原告依行政訴訟法第5 條第2 項請求被告作成准予領取系爭補償費一節，然系爭函既非行政處分，且尚未駁回原告之申請，故此主張亦無理由。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有省府80年2 月12日函、被告80年4 月19日公告、80年5 月10日函、103 年7 月28日函、農委會80年8 月16日函、80年9 月6 日函、82年度存北字第
477 號提存書、樹林三多都市計畫點溝整治工程徵收地上建築改良物補償費未受保管清冊（下稱未受保管清冊）、原告
103 年6 月4 日聲請狀、樹林區公所103 年7 月18日新北樹工字第102315700 號函、前訴願決定、前處分、訴願決定及系爭函等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：本件原告起訴是否合法；又系爭建物是否為合法建物。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按土地法第215 條第1 項第3 款、第227 條規定：「徵收
土地時，其土地改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。」「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。土地權利關係人對於第1 項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」次按建築改良物徵收補償費查估基準（下稱查估基準）第1 點、第2點及第4 點規定：「本基準依土地徵收條例第31條第3 項規定訂定之。」「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」「建物重建價格之核算以拆除面積乘以重建單價計算。其拆除面積之計算，以建物各層外牆或外柱面以內面積計算，重建單價依建物主體構造材料及裝修材料由直轄市或縣（市）政府另定之。」又行為時臺北縣興建公共設施拆遷建築物補償自治條例第2 條規定：「本辦法所稱之合法建築物係指左列各款之建築物及其他雜項工作物：一、都市計畫發布實施前建造者。二、依建築法領有使用執照者。三、民國54年5 月11日以前依建築法領有建築執照或建築許可者。但以主要構造及位置按照核准之工程圖樣施工部分為限。四、未實施都市計畫地區於實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前及該辦法未指定應申領建築執照地區於北部區域計畫公告實施前建造者。」㈡本件原告前於96年9 月17日向被告提出申領系爭補償費，
被告以96年9 月28日函請原告依土地登記規則第79條規定檢附證明文件，逕送工務局認定為合法房屋後據以辦理核發補償費。原告不服，提起訴願，經內政部於96年12月26日作成前訴願決定撤銷被告96年9 月28日函，請被告於2個月內另為適法之處分。經遍閱卷內資料，被告迄至原告於103 年6 月4 日再度申領系爭補償費前，均未依前訴願決定意旨作成適法之行政處分，已有不當。被告復於103年6 月11日以系爭函請樹林區公所本於原需地機關及查估機關權責，併就原告提供書證，查明系爭建物是否為合法後惠復，俾憑後續函復等情，本件原告不服就系爭函提起訴願，是無論系爭函是否為行政處分，惟被告逾前訴願決定主文所示2 個月期間甚久，至原告103 年6 月4 日再度申請時均未作成對原告前於96年間申請事項作成准駁之行政處分；且由系爭函及被告103 年7 月28日函（原處分卷第33頁），被告真意即係未作成准許原告申請之行政處分，參諸訴願法第2 條之規定，原告提起本件訴訟，實係就其96年間申請事項未獲滿足而提起，自屬合法。則被告以系爭函並非行政處分為由，主張本件原告起訴不合法云云，自與法律規定相悖，而無可採。
㈢本件原告雖先主張：系爭建物於71年間即興建完成，為三
多都市計畫前之建物，實施建築管制前即已興建之家畜禽戶，其申請牧場登記，比照農委會80年8 月16日及80年9月6 日函示意旨，免向建管單位請領建造執照或補照，系爭建物旁157 號建物由原告配偶林○○於81年7 月間申請獲得牧場登記證書，由於被告認定157 號建物為違建，依法不得補辦建築執照手續，陳○○提起行政救濟，嗣經95年違建事件判決認定已附有建築執照，為合法建物，且該判決業已確定，應有拘束本件之效力等情。惟查，依原告上開主張，原告配偶林○○係於81年7 月間係就157 號建物申請登記獲得牧場登記證書，縱系爭建物位於157 號建物旁，然究係不同建物，是此牧場登記之效力是否及於系爭建物，已非無疑。次以，牧場管理之主管機關為農委會或地方政府之農政單位，此與建築管理之主管機關係內政部或地方政府之建管單位迥然不同，易言之，此乃係兩個不同行政領域之範疇，故縱省府農林廳於81年7 月間核發○○○牧場登記證書（97年建築法事件一審卷一第116 頁反面），僅在確認該牧場登記申請設立符合規定而准登記，至該牧場內之建物是合法建物或違建，既非該廳權限，尤非該牧場登記書確認事項，無從認係依法令得建造之建物；更有甚者，該牧場登記場址為157 號建物址，並未言及系爭建物中之任一地址，亦難認與系爭建物有關。至於95年違建事件確定判決（本院卷第57至63頁），通篇內容僅係就157 號建物進行認定，並未論及系爭建物，是原告此部分之主張，已難認定系爭建物係依法令得建造之建物。
㈣原告雖次以：系爭建物既經省府核准徵收，並由被告於80
年4 月19日公告在案，即系爭建物必定存在，以被告擁有龐大行政資源，就本件徵收補償費核發前，已先做調查、查估之事宜，若被告認系爭建物不存在且不合法，此項特別要件自應由被告舉證，並提出前訴願決定為證。惟查，系爭建物係經省府以80年2 月12日函核准徵收，被告乃以80年4 月19日公告徵收，此有省府80年2 月12日函、被告80年4 月19日公告附卷可稽（原處分卷第2 至3 頁）。次核補償費公告清冊（原處分卷第4 頁），系爭建物固悉公告於其上，惟於備註欄均註記「參考」、「本件暫以合法建物認定，俟領款時應提出有關證件憑辦」之字句，易言之，被告雖將系爭建物列於補償費公告清冊，惟由上開註記之字句以觀，表示原需地機關及查估機關於報請徵收時，係未先查明系爭建物是否為合法房屋，即辦理公告，並無從以補償費公告清冊即得遽以認定系爭建物係合法建物；且參諸臺灣之民情，社會上甚多違建等所謂未依法令建造之建物存在，且如係合法建物，建物所有人當易於提出相關證明文件，是在徵收事件之時效性、妥速性以觀，上開公告記載僅係表示原需地機關及查估機關於報請徵收時，未先查明系爭建物是否為合法房屋即辦理公告，難認有悖於相關規定，則原告以系爭建物既列於相關徵收公告，即應認係合法建物之主張，洵與法令與證據有違，亦無可採。
㈤原告雖以：系爭房屋係位於相關土地上，而相關土地係於
77年5 月13日經被告公告徵收，依斯時即78年12月29日修正前土地法第215 條規定，並無如現行法同條第1 項但書第3 款「建築改良物建造時，依法令規定不得建造者」不應一併徵收之規定，是被告要求原告提出合法建物證明，自係增加上開規定以外不必要之限制等情為主張。惟以：⒈原告前曾於92年6 月書立申請書，請求被告向新北地院提存所取回提存物即系爭補償費，其理由係以「說明：
一、查右開提存物係……徵收申請人座○○○鎮○○街
157 之1 、157 之、159 之3 號建物補償費，因提存係以並不存在之『門牌號碼○○街159 之1 、159 之2 、
1 59之3 號建物』為標地（按係『的』字之誤繕）物辦理提存……」等字句（前訴願卷第54至56頁），則上開申請書言○○○鎮○○街157 之1 、157 之、159 之3號等3 筆建物（下稱157 之1 、157 之、159 之3 號建物）與系爭建物（亦同為3 筆）是否相同，即容有疑義，本院為求審慎，特就此詢及原告，原告陳稱157 之1、157 之、159 之3 號建物與系爭建物係6 筆不同建物之門牌號碼，6 筆建物確實均曾存在等語（本院卷第10
2 頁）。⒉系爭建物係經省府以80年2 月12日函核准徵收，被告乃
以80年4 月19日公告徵收，已如前述，是系爭建物之徵收係發生在78年12月29日土地法第215 條增訂第1 項但書規定之後，則被告適用現行土地法第215 條第1 項但書第3 款之規定，即難認有何違誤。
⒊經核卷附樹林區公所82年7 月19日八二北縣樹建字第19
442 號函及所附房屋價格調查表、房屋標示調查紀錄（前訴願卷第42至48頁），系爭建物之所以列為徵收標的，係源於樹林區公所79年8 月7 日對系爭建物進行查估，並於房屋標示調查紀錄之「房屋實測平面圖」繪製系爭建物之平面圖及補償面積計算方式，然此時點係發生在77年5 月13日相關土地公告徵收及土地法第215 條於78年12月29日修正之後，復遍閱卷內資料，並未發現系爭建物於77年5 月13日相關土地公告徵收時即已存在，是原告主張系爭建物應與相關土地依78年12月29日修正前土地法第215 條規定一併徵收，難認有據。
⒋原告雖係主張：依95年違建事件卷所附林務局農林航空
測量所（下稱航測所）於72年10月22日拍攝之航照圖（下稱72年航照圖），及該事件判決理由欄第五項之記載，均足認定系爭建物係於71年前所興建等情，並提出95年違建事件判決節本為證（本院卷第56至63頁）。惟95年違建事件判決通篇僅係就157 號建物進行認定，已如前述，是該事件判決第五項提及之「系爭建物」，自應僅指157 號建物，殊難謂與系爭建物有關。次核航測所拍攝72年航照圖（95年違建事件卷第90頁），並未附相關土地之地籍圖以資比對，已難認其螢光筆標示處即係相關土地；且其上雖有建物，惟經詳細比對樹林區公所79年8 月7 日查估時於房屋標示調查記錄測量繪製之系爭建物實測平面圖（前訴願卷第44、46、48頁），均難認上開航照圖上任一建物之形狀、位置有與系爭建物相符者，則此航照圖亦難執為系爭建物係於77年間相關土地徵收前即已存在之證明。
⒌再者，原告於95年違建事件所提○○○牧場之房屋稅籍
及現值核計表說明資料（95年違建事件卷第24至27、46頁），該牧場共有13筆建物列入房屋稅籍，惟細繹該13筆建物之面積，無一與系爭建物各別面積或總和面積相符及相近者。又核原告配偶林○○於81年間向省府農林廳申請牧場登記自行繪製之牧場剖面圖及建物平面圖（97年建築法事件一審卷一第122 頁正反面），其所繪製12筆建物之形置、位置、面積，亦無一與系爭建物各別面積或總和面積相符及相近者。再者，157 號建物附近除系爭建物外，據原告前述自承尚至少有157 之1 、15
7 之2 、157 之3 號等3 筆建物，則如此多筆建物中究應如何為明確之區分，原告亦未為何陳述，則就此以觀，均難以本件、95年違建事件及97年建築法事件之卷證與系爭建物進行勾稽。
⒍綜上，本院詳細調查本件、95年違建事件及97年建築法
事件之卷證，均無從認定系爭建物係於相關土地徵收時，即已在相關土地中建築完成，甚且根本無從進行勾稽比對。又系爭建物業已拆除完畢而無從回復之事實，悉為兩造各自陳述在案而不爭執（分別參本院卷第10頁、第119 頁反面），是本院亦無從以現場勘驗之方式進行補強調查。是系爭建物既難認係於相關土地徵收時即已存在，是原告主張依78年12月29日修正前土地法第215條規定一併徵收，而不應適用現行同法條第1 項但書第
3 款不予徵收之除外規定，自無可採。㈥原告雖繼以：被告竟以系爭建物經查認為屬非合法建物，
且已經滅失，已無撤銷徵收標的為由，以103 年12月16日公告更正原徵收建物補償費清冊，將系爭建物自補償費公告清冊中刪除，並以同日函通知原告上開處分，自有不當，且應得於本件併為主張等情。惟查，被告經由長時間之調查結果，認定系爭建物非屬合法建物，作成103 年12月16日公告更正補償費公告清冊，純係依職權更正之行為，而無論有無上開公告，均與本件訴訟之進行無涉；再者，上開更正補償費清冊之公告係對原告不利之行政處分，原告亦已於104 年2 月4 日提起訴願在案，是本件自無由併予審究，附此敘明。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，被告作成系爭函，並無違誤，訴願機關所為不受理之決定，理由容有未洽，惟結論尚無二致，是原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
書記官 吳芳靜