臺北高等行政法院判決
103年度訴字第181號
103 年11月13日辯論終結原 告 隋元堅被 告 國防部代 表 人 嚴明訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理人 李姿璇 律師被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 李紀珠訴訟代理人 楊碧玉上列當事人間優惠存款事件，原告不服行政院中華民國102 年12月13日院臺訴字第1020155443號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、民國76年，原告自海軍退伍，依陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法（以下簡稱退伍除役優存辦法）辦理優惠儲蓄存款，於76年9 月與被告臺灣銀行股份有限公司（以下簡稱臺灣銀行）訂立優惠存款契約，開立優惠存款帳戶，就優惠存款依所定優惠利率按月計付利息，嗣多次辦理續存手續，被告臺灣銀行按月計付利息至100年9 月。
２、87年7 月22日原告喪失國籍，嗣於100 年12月1 日回復我國國籍後之101 年3 月12日到被告臺灣銀行辦理優惠儲蓄存款續存手續，為被告臺灣銀行發現原告曾於87年7 月喪失國籍。為了解原告是否仍具續存優惠儲蓄存款之資格，被告臺灣銀行以101 年3 月23日營運優字第10150001321 號函向被告國防部查詢，經被告國防部所屬資源規劃司以102 年5 月16日國資人力字第1020002022號函（以下簡稱被告國防部102年5 月16日函）表示「依陸海空軍軍官士官服役條例第34條規定，軍官、士官於領受退休俸或贍養金期間喪失國籍者，喪失其領受退休俸或贍養金之權利。另依公務人員退休法第24條規定，擇領或兼領月退休金之人員，如喪失中華民國國籍者，喪失領受月退休金之權利。同法第32條第6 項規定，辦理優惠存款者，如有喪失領受月退休金情事，其優惠存款應同時停止辦理。參酌公務人員相關法令規範，按優惠存款係屬退除給與之附屬權利，故退伍人員辦理優惠存款者，如有喪失領受退休俸之情事，應即同時停止辦理優惠存款。又上開所稱『喪失』領受退休俸權利，係指『永久性喪失』之意，嗣後不得以恢復我國國籍為由，申請恢復辦理優惠存款。」等語。被告臺灣銀行旋以102 年5 月17日銀營運乙字第10250005981 號函轉知原告，並以102 年5 月24日信義營字第10200015081 號函（以下簡稱被告臺灣銀行102 年5 月24日函）通知原告，因其於87年7 月22日喪失國籍，依國防部規定需停止辦理優惠存款，該期間（87年7 月至100 年9 月），不得續領優存息，請即返還以符規定。
３、原告認為被告國防部與臺灣銀行的處置於法不合，向監察院陳情，經該院函轉被告國防部辦理，被告國防部以102 年8月8 日國資人力字第1020003156號函向原告說明。嗣原告再向監察院陳請糾正，並補辦優惠存款及補發利息，仍經該院函轉被告國防部辦理，被告國防部再以102 年10月1 日國資人力字第1020003769號函（以下簡稱被告國防部102 年10月
1 日函）回覆原告，略以優惠存款為政策性之補助措施，主管機關得本其權責，就適用對象與範圍為必要性之調整與分配；退伍金優惠存款之附屬權利，其主權利如喪失，從權利應即失所附麗等語。
４、原告不服被告國防部認為其因喪失國籍，即喪失領受退休俸權利，辦理優惠存款之從權利即失所附麗，應停止辦理之決定，提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、76年9 月8 日，原告依退伍除役優存辦法在被告臺灣銀行所屬信義分行開戶辦理優惠優惠存款。原告雖於87年7 月22日入籍日本，喪失我國國籍，惟被告臺灣銀行無法規依據，逕自停止計付優惠存款利息，已違反與原告間之行政契約。
２、原告係軍人退伍，被告臺灣銀行依退伍除役優存辦法支息，而該辦法並無「支領一次退伍金者喪失國籍應辦理停止優惠存款」規定，被告臺灣銀行違法停止計付利息，被告國防部
102 年5 月16日函將公務人員法律規定套用於退伍軍人，違反司法院釋字第555 號解釋，逾越原告適用之法令規定之解釋，致被告臺灣銀行據以作為停止計付利息依據，而被告國防部102 年10月1 日函，亦超出退伍除役優存辦法規範，違法甚明。
３、軍公退休制度是否一致，優惠存款如何調整分配，固為主管機關權責，但須明確形諸於法規命令，使人民有所遵循。被告國防部如認喪失國籍者，應比照公務人員停支優存利息，應明定於陸海空軍軍官士官服役條例，同時修正退伍除役優存辦法，並溯自原告退伍起生效，始得適用。被告國防部僅以函告知被告臺灣銀行，停止原告優惠存款權利，行政怠惰且違法甚明。
４、聲明求為判決：
1 訴願決定（行政院102 年12月13日院台訴字第1020155443號）及原處分（國防部資源規劃司102 年5 月16日國資人力字第1020002022號函、國防部102 年10月1 日國資人力字第1020003769號函及臺灣銀行信義分行102 年5 月24日信義營字第10200015081 號函）均撤銷。
2 被告國防部應就原告101 年3 月12日之申請，作成准予原告回復優惠存款之處分，並命被告臺灣銀行股份有限公司應回復自100 年10月起，按月支付原告退伍金優惠存款利息（每月新臺幣7,625 元）及按年息百分之5 計算之法定遲延利息。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告方面：
１、被告國防部部分：
⑴、被告國防部102 年10月1 日函並非行政處分：
原告向監察院陳情，經被告國防部以102 年10月1 日函回覆，該函係說明被告國防部先前認定原告喪失優惠存款權利之相關法規依據，未對原告權利有所准駁，不生法律效果，其性質非屬行政處分。原告就該函提起撤銷訴訟，起訴不備要件。
⑵、原告就被告國防部所屬內部單位資源規劃司102 年5 月16日函提起訴訟，未經訴願程序：
資源規劃司為被告國防部內部單位，若認資源規劃司102 年
5 月16日函係被告國防部之行政處分，原告未經訴願程序逕行提起撤銷訴訟，亦起訴不備要件，於法未合。
⑶、優惠存款是給付行政措施，屬低密度法律保留，被告國防部
本於權責認定原告喪失辦理優惠存款利息之權利，於法有據：
①、依最高行政法院102 年度判字第229 號判決意旨，優惠存款
是政策性的補助措施，對公益影響較小，不以法律或法律授權之命令為依據之必要，主管機關得本其權責就適用對象與範圍，為必要性之調整與分配。
②、被告國防部提供之退伍除役優惠存款是政策性補助措施，而
原告原為支領一次退休金之退休軍職人員，其於87年7 月22日喪失我國國籍，被告國防部考量整體公益衡平原則後，自得本於權責，參酌銓敘部88年8 月20日台特三字第1774217號書函：「退休金之優惠存款係屬退休金之附屬權利，其主權利如依規定喪失或停止，從權利應即失所附麗」之釋示，認定原告喪失我國國籍，因而喪失請領優惠存款權利，而停止辦理原告之優惠存款。
⑷、就退休軍職人員之優惠存款政策所未規定事項，被告國防部
得類推適用事務本質相同或類似之公務人員退休法及相關法令，認定原告喪失請領優惠存款之權利：
①、依最高行政法院102 年度判字第229 號判決意旨，關於喪失
優惠存款資格之規定與適用，因對公益影響較小，主管機關得類推適用事務本質相同或類似之相關規範。
②、原告是否喪失優惠存款資格，陸海空軍軍官士官服役條例未
有規定，惟因對公益影響較小，被告國防部類推適用類似之公務人員退休第32條第6 項、第24條第4 款及銓敘部88年8月20日台特三字第1774217 號書函，以原告有公務人員退休法所定喪失領受月退金之資格、有喪失受領退休金之主權利，致其優惠存款之從權利亦失所附麗之情事，停止辦理優惠存款。
⑸、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
２、被告臺灣銀行部分：
⑴、被告臺灣銀行是公司組織之國營事業，非行政機關，無從作
出行政處分，原告不得對被告提起本件行政訴訟。而原告與被告臺灣銀行間優息存款之契約糾紛，屬民事爭議，是應駁回原告之本件訴訟或裁定將本件訴訟移送臺灣臺北地方法院。
⑵、被告臺灣銀行依陸海空軍官士兵服役條例施行細則第33 條
規定訂定之退伍除役優存辦法，辦理退伍金優惠存款相關事宜，是配合辦理性質。原告在被告臺灣銀行辦理優惠儲蓄存款是私法契約關係，至原告得否恢復優惠存款資格，權屬被告國防部，被告臺灣銀行無權擅理。原告對被告臺灣銀行提起本件訴訟，不合法且無理由。
⑶、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、按退休軍公教人員退休給付之優惠存款制度，緣起早期軍公教人員薪資微薄，退休給付隨之偏低。為照顧退休人員生活，由政府編列預算以優惠存款給付利息之方式提供退休人員一定之補助以維持其基本生活所需。具體的作法是由退休人員以定額之退休給與及保險給付為本金，向臺灣銀行申辦優惠存款帳戶，再由該銀行按月給付優惠存款利息，至超出市場利率之差額利息，則由政府編列預算支應。
２、其次，關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然，為司法院釋字第443 號解釋理由所闡釋。依該解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款為政策性的補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要性之調整與分配。因此，關於軍公教人員喪失享有優惠存款資格之規定與適用，主管機關應有較大形成空間。又因其對公益之影響較小，於不致形成行政機關之恣意下，就其是否違反法律保留原則之合法性審查，應以低密度為之，亦在此情形下，對於事務本質相同或類似之事項，除法律明定禁止類推適用之情形外，應當允許行政機關適用法律時，基於衡平原則，於有正當理由下，類推適用事務本質相同或類似之相關規範（參照最高行政法院102 年度判字第229 號判決意旨）。
３、再者，喪失國籍者，已非中華民國國民，陸海空軍軍官士官服役條例第34條第1 款規定：「軍官、士官於領受退休俸或贍養金期間，有左列情形之一者，喪失其領受退休俸或贍養金之權利：一、喪失國籍者及違反國籍法規定者。……」陸海空軍軍官士官服役條例施行細則第28條第1 項第1 款、第
2 項規定：「本條例第34條所定喪失領受退休俸或贍養金權利之起算時間，依左列規定：一、依第一款規定喪失者，自喪失中華民國國籍之日起算。……」、「前項喪失權利之日前已領取之給與，免予追回。」據此，軍官士官於領受退休俸期間喪失國籍，即喪失領受退休俸之權利。優惠存款利息是因為軍公教人員退休而得領取，屬廣義退休給與之一（見司法院釋字第717 號解釋理由中大法官黃璽君之部分不同意見書），則退伍除役官兵辦理優惠存款，於其領受優惠存款利息之期間喪失國籍者，自喪失中華民國國籍之日起，亦當然喪失辦理優惠存款而領受優惠存款利息之權利（以下簡稱優存權利），始符合立法者對於軍官士官退休規定所示之一貫意旨。
４、本件如事實概要欄所載之事實，有臺灣銀行存摺存款歷史明細查詢表、原告戶籍謄本附於本院卷，原告101 年3 月12日申請書、被告臺灣銀行101 年3 月23日營運優字第10150001
321 號函、102 年5 月17日銀營運乙字第10250005981 號函、102 年5 月24日函、被告國防部102 年5 月16日函、102年8 月8 日國資人力字第1020003156號函、102 年10月1日函、原告陳情書、再陳情檢控書、監察院102 年6 月19日院台業三字第1020703851號函、10 2年8 月29日院台業三字第1020705588號函等附於被告國防部檢送之原處分卷可佐，為可確認之事實。至原告主張本件停止計付優存利息係違法，應准原告續存等情，經查：
⑴、優惠存款利息是由政府給予的一種特別補助，具給付行政性
質，決定得否申辦優惠存款權益之權責機關乃退休核定之機關，而原告依法領取優存利息補助，係其與國家間之公法關係，應先指明。
⑵、被告國防部102 年5 月16日函、102 年10月1 日函均為行政處分；被告臺灣銀行102 年5 月24日函並非行政處分：
①、行政機關所為公法上單方意思表示，除行政處分及觀念通知
外，尚可能出現重覆處分與第二次裁決等形態。所謂的行政處分，是指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是行政機關對當事人的請求，進行實體上審查而為規制性處置，已發生法律效果，無論其否准當事人請求，係基於程序上或實體上理由，實質上均已作成行政處分，非屬觀念通知，而得為行政爭訟之標的。至所謂重覆處分是指先前已作成並對外生效之行政處分（即所謂第一次裁決），又重為內容與之相同之處分；所稱第二次裁決則係指第一次裁決發生形式的存續力，再就實體上考量重為審查，但仍以第一次裁決的事實或法律狀況為基礎，裁決的內容，可能改變原不利相對人的處分，也可能維持原處分不變。重覆處分與第二次裁決的區別在於重覆處分不影響第一次裁決的形式及實質存續力，即不生新的拘束力，訴願期間應自先前的處分起算，而第二次裁決實質上為另一行政處分，自非不得為行政訴訟標的。至於行政機關送達人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，不能拘泥於公文書所使用之文字，自不待言。
②、被告國防部102 年5 月16日函係因原告101 年3 月12日提出
優存續約申請，基於被告臺灣銀行101 年3 月23日函轉原告申請書所為之回覆，核該函文內容表達「原告喪失國籍即永久喪失優存權利，並不得以嗣後回復國籍申請回復辦理優存」之文義，實質上具確認原告喪失優存權利，並否准原告回復辦理優存申請之規制效力，為行政處分。嗣原告102 年6月13日、102 年8 月先後2 次向監察院陳情，被告國防部於所屬法規會提供法制專業意見（見原處分卷所附國防部資源規劃司會辦單）後之102 年10月1 日函，衡情已再就實體上考量重為審查，性質上為第二次裁決，亦為行政處分。原告自得以被告國防部102 年5 月16日函、102 年10月1 日函為爭訟標的。被告國防部主張其102 年10月1 日函非行政處分，並不可取。另被告臺灣銀行並非決定得否申辦優惠存款權益之權責機關，其102 年5 月24日函只是轉達被告國防部10
2 年5 月16日函，並非行政處分，原告以之為爭訟標的，訴請撤銷，於法不合。
③、又訴願法第14條第1 項固規定：「訴願之提起，應自行政處
分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」惟針對處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正的情形，行政程序法第98條第3 項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」查被告國防部102 年5 月16日函、102 年10月1 日函，均未表明其為行政處分及不服該處分之救濟方法、期間及其受理機關，原告於102 年10月14日表達不服被告國防部102 年5 月16日函及
102 年10月1 日函之文義（見訴願決定卷所附原告訴願書）而提起訴願，依行政程序法第98條第3 項規定，應視為於法定期間內所為，起訴已合於程式。被告國防部所稱原告就被告國防部102 年5 月16日函所提訴訟，未經訴願程序，自有未合。
⑶、原告於辦理優惠儲蓄存款後之領受優存利息期間，既因歸化
日本國，而於87年7 月22日喪失我國國籍，依前揭規範意旨，被告援引陸海空軍軍官士官服役條例第34條第1 款規定，所為原告已於87年7 月22日當然喪失優存權利之認定，即無違誤。原告主張退伍除役優存辦法並未規定喪失國籍應辦理停止優存，並以此指摘被告臺灣銀行違法停止計付優存利息、被告國防部違法將公務人員法律規定套用於退伍軍人，均係誤解而不可採，雖原告事後於100 年12月1 日回復我國國籍，亦不足為有利原告之認定。
⑷、又退伍除役優存辦法第5 條規定：「存款限制規定如左：一
、每一退伍除役官兵以開設一戶為限。二、存款經解約後再存入時，即按一般存戶辦理，不再予以優惠。」可見，一旦喪失優存權利，即無法再予以優惠。參以陸海空軍軍官士官服役條例、陸海空軍軍官士官服役條例施行細則、退伍除役優存辦法等規定，更未賦予退伍除役官兵有何回復優惠存款權益之請求權基礎。原告自87年7 月22日喪失國籍之日起，喪失優存權利，已如前述，被告國防部針對原告101 年3 月12日優惠存款續存申請，為否准之決定，自無違誤。
五、綜上，原告既因喪失國籍而當然喪失優存權利，被告國防部以102 年5 月16日函及102 年10月1 日函，確認原告喪失優存權利，並否准原告回復辦理優存申請之決定，認事用法俱無違誤，訴願決定雖誤為不受理，惟結論並無二致。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 12 日
書記官 陳清容