臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1811號原 告 許懿嶔
許暉敏被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）住同上訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年9月25日台內訴字第1030600503號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告原為桃園縣政府，代表人原為吳志揚，於訴訟進行中被告改制為桃園市政府，代表人變更為鄭文燦，茲據被告現任代表人鄭文燦聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣訴外人許銘雷於民國102 年11月22日為開發桃園縣桃園市○○○段○○○號土地（下稱系爭土地）上之建物興建工程，將上開土地信託予訴願人大眾商業銀行股份有限公司（下稱大眾銀行），並由訴願人向被告申請相關土地容積移轉事宜。訴願人遂於102 年12月31日向被告申請桃園縣桃園市○○段○○○ ○號等10筆土地容積移轉至桃園縣桃園市○○○段○○○號1 筆土地，被告認訴願人未檢附「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」等必要文件，乃以103 年1 月2 日府城行字第1020324007號函（下稱被告103 年1 月2 日函）請訴願人依「桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點」檢附相關文件，並檢還原申請文件。訴願人檢附與前次相同之申請文件影本，於
103 年1 月16日函請被告指正補正資料之項目，被告以103年1 月16日府城行字第1030014580號函，檢還原申請案件，並於說明中指出訴願人需檢附下列文件：（一）將容積移轉計算表填列完整，並以103 年度公告現值辦理計算。（二）
103 年度土地登記謄本。（三）「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」。（四）依桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點第9點規定，申請容積移轉案件應附書表、文件備齊乙式二份。
訴願人於103 年3 月17日檢送被告所屬水務局103 年1 月3日桃水保字第1020047399號函及被告所屬文化局103 年1 月
2 日桃縣文資字第1020013194號函，惟仍未檢送以103 年度公告現值辦理計算之容積移轉計算表及103 年度土地登記謄本，故被告以103 年3 月18日府城行字第1030061174號函（下稱被告103 年3 月18日函）再次退還原申請案件，並於說明中指出訴願人需檢附下列文件：（一）將容積移轉計算表填列完整，並以103 年度公告現值辦理計算。（二）103 年度土地登記謄本。（三）行政院農業委員會林業試驗所之「非屬山坡地保護區證明函」。（四）依桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點第9 點規定，申請容積移轉案件應附書表、文件備齊乙式二份。嗣訴願人再以103 年4 月16日函檢附行政院農業委員會林務局新竹林區管理處103 年1 月6 日竹政字第1032100083號函，並稱本申請案係102 年12月31日之申請，請依102 年12月31日之申請書續行辦理。被告則以10
3 年4 月21日府城行字第1030088219號函（下稱被告103 年
4 月21日函）復訴願人102 年12月31日之申請案業已於103年1 月2 日函退還原申請文件在案，故歉難同意依102 年12月31日申請書續辦，容積移轉計算表請以103 年度公現值辦理計算，並檢附103 年度土地登記謄本。訴願人遂於103 年
5 月13日向被告提出陳情書並同時檢附相關申請書表，稱該公司於102 年12月31日提出申請，並已依「桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點」第9 點備齊文件，縱未隨文檢附桃園縣水務局及文化局正式公文，該等文件亦非必要證明文件等語。被告以103 年6 月11日府城行字第1030130179號函（下稱被告103 年6 月11日函）復訴願人容積移轉計算表請以
103 年度公告現值辦理計算並檢附103 年度土地登記謄本，同函檢還原申請案件。訴願人不服被告103 年1 月2 日、10
3 年3 月18日、103 年4 月21日及103 年6 月11日函，提起訴願，遭經駁回。原告以其為信託財產之委託人具有利害關係，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序部分：
1、原告等係信託桃園縣桃園市○○○段○○○號土地予大眾銀行公司，並委請其申請土地容積移轉事宜之委託人，性質上屬利害關係人，自得由原告等提起本件訴訟，合先敘明：
（1）經查，本件申請土地容積移轉案件，係由原告等信託前揭土地予大眾銀行公司，益委由其申請辦理，雖嗣後改信託予陽信商業銀行股份有限公司（下稱陽信銀行），然原告等仍係桃園市○○○段○○○號土地之實質上所有權人（原證11），並未變動實質上之持有關係，自應無須重新另案申請辦理，甚且陽信銀行並已聲明訴訟權利由原告等行使（原證12），從而，被告違法行政處分之結果，顯已實質侵害原告等之法律上利益，勘屬甚明。
（2）次查，課予義務訴訟必先以撤銷行政機關之違法處分後，始得要求行政機關作成特定給付之行政處分，性質上當然包含撤銷行政機關違法處分之部分，至為昭然。雖行政訴訟法第4 條第3 項，未明定課予義務訴訟得由利害關係人提起，惟為維受利害關係人權益，舉輕以明重，課予義務訴訟係包含撤銷部分，其間對第三人之法律上之利益理應影響更甚，是依行政訴訟法第4 條第3 項之規定意旨，本件原告應得予以適用或類推適用，其理甚明。
2、本件業經訴願程序，且未逾越起訴期間，原告自得依行政訴訟法第5 條第2 項提起課予義務訴訟：
經查原告委由大眾銀行公司依法申請土地容積移轉之案件，遭被告予以駁回後，業經提起訴願程序訴願機關並於10
3 年9 月29日送達訴願決定書，職是，本件原告未逾越行政訴訟法第106 條第1 項之起訴期間，依法自得提起課予義務訴訟，至為明確。
（二）實體部分：
1、被告以原告之申請未檢附「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證聲明函」，而逕予駁回申請，已增法所無之限制，致原告財產權受有侵害，顯有未洽：
（1）按桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點（下稱審查許可要點）第9 點規定：申請容積移轉案件應附書表、文件如後，並備齊乙式二份，並本府提出申請：（十一）其他證明文件。又，102 年4 月18日更新之「桃園縣政府都市計畫容積移轉審查許可申請書」（下稱審查許可申請書），申請移入接受基地容積所需之其他檢附文件，僅記載「建物登記謄本」、「第一類送出基地應檢附經主營機關審核同意之古蹟管理維護計畫或修復；再利用計畫等核可文件」、「其他證明文件」。至審查許可申請書所列應檢附文件，雖爐列有「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主館機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」，然此均未於審查許可要點第9 點中載明。
（2）查原告委由大眾銀行公司於102 年12月31日遞件申請容積移轉至系爭土地時，雖不及備妥審查許可申請書所載應檢附之「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」，然前揭二份文件，並非主管機關發布命令之規範，亦即審查許可要點第9 點明定之應檢附文件。從而，被告僅以審查許可申請書上記載前揭二份文件為應檢附之文件，即據以原告未檢附該文件，而逕予駁回申請，依法無據，顯係增加審查許可要點所無之限制，悖於法律保留原則，並非無疑。職是，被告違法駁回原告於102 年提出之土地容積移轉申請，將致使原告需於103 年重新檢附文件提出申請，惟該辦理土地容積移轉之桃園縣桃園市○○○段○○○號土地，其103 年公告現值業從102 年之20,300元調升至91,000元（原證14），從而，原告如從重新提出申請勢必僅得按103 年度之土地公告現值為容積移轉計算基準，將致使原告受有公設地取得成本增加131,12 4,575元之損害（計算方式詳見附件2 ）是以，被告之違法處分，顯有不當限制原告依法申請之權利，致原告之財產權受有侵害。
（3）況申請人申請容積移轉，送出基地位於「南崁新市鎮都市計畫」範園之內，該計畫之使用土地分區分別為：「住宅區」、「商業區」、「公園用地」、「兒童遊樂場用地」、「綠地」、「廣場用地」、「廣場用地（兼供停車使用）」、「廣場用地（兼供道路使用）」、「停車場用地」、「道路用地」等，有修訂南崁新市鎮都市計畫（經國特區第一期開發計畫）細都計畫（第一階段案計畫書）可憑，足見前揭基地並未座落山坡地保護區或臨接主營機關指定之古蹟及登錄之歷史建築至明，縱原告於102 年12 月31 日申請容積移轉並未檢附相關文件，亦屬公知之事實。
2、退步言之，縱認應檢附前揭文件，被告亦未依都市計畫容積移轉實施辦法第17條第1 項規定，給予原告補正之機會，而逕予駁回，顯非適法：
（1）按直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；其需補正者應通知其於15日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請。都市計畫容積移轉實施辦法第17條第1項定有明文。且被告於審查容積移轉許可申請案件，承辦人員可發函申請人補正乙節，有標準作業流程網頁資料可憑（原證16）。從而，除申請案件本身係牴觸都市計畫容積移轉實施辦法之規定，依法不得為容積移轉外，其餘申請文件欠缺，應屬可補正事項，否則該辦法第17條第1 項之補正規定，即形同虛設。
（2）查，原告於102 年12月31日遞件申請容積移轉至系爭土地之際，業已向各該主管機關申請核發「非屬山坡地保護區發明函」及「非屬臨按主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築發明函」，並經桃園縣政府水務局及文化局分別於103 年1 月3 日及1 月2 日函覆說明等情，有各該函文可證。
（3）從而，依都市計畫容積移轉實施辦法第17條第1 項規定，原告於102 年12月31日申請容積移轉之際，雖尚未取得「非屬山坡地保護區發明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」，惟此既屬可補正事項，則被告率以103 年1 月2 日府城行字第1020324007號函駁回原告之申請，未予任何補正機會，顯係違法。
3、被告以103 年3 月18日府成行字第1030061174號函說明需補附行政院農業委員會林業試驗所之「非屬山坡地保護區證明函」，亦屬無據：
（1）原告業於102 年12月30日分向被告文化局及水務局函詢上情，並於103 年1 月2 日、1 月3 日接獲函覆等情。
被告水務局函文載稱：「另該土地若屬『保安林地』，亦為山坡地範圍，請洽林務單位查詢」等語，並同時該函副知行政院農業委員會林務局新竹區管理處，由該管理處於同年1 月6 日函覆稱「經委未編入保安林範圍」乙節（原證19）有各該函文可佐，故系爭土地並非屬保安林範圍乙節，洵堪認定。
（2）然被告於收受原告103 年3 月17日之補正函文後，旋即於3 月18日再次發函要求原告應按103 年度土地公告現值辦理計算容積移轉，並應附行政院農業委員會林業試驗所之「非屬山坡地保護區證明函」以補正申請內容，核與被告審查許可申請書註釋第5 點、第6 點說明不符，除未說明任何理由外，實已增加法令所無之限制，顯有違誤。
4、被告再以103 年4 月21日府城行字第1030088219號函說明須以103 年度土地公告現值計算辦理容積移轉，另表明業於103 年1 月2 函退原告102 年12月31日之申請，亦有違失：
（1）查原告依都市計畫容積移轉實施辦法及桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點等規定，依法就系爭土地申請容積移轉，是依行政程序法第34條規定，本件行政程序已因原告申請而開啟。
（2）被告雖於103 年1 月2 日否准原告公司申請之行政處分然實應先予當事人補正機會等情，業已如前所述。基此，原告於102 年12月31日因申請所開啟之行政程序，應認為未終結，則原告嗣仍按最初申請之102 年度公告地價計算容積移轉，自無瑕疵。
（3）準此，被告復以103 年4 月21日府城行字第103008219號函表示原告102 年12月31日所為申請，業經被告於10
3 年1 月2 日函退，從而應按103 年度公告現值辨理容積移轉計算云云，自非可採。
5、被告復以103 年6 月11日府城行字第1030130179號函說明須以103 年度土地公告現值計算辦理容積移轉，並檢還原告於103 年5 月13日之申請，仍非有據：
（1）查原告復於103 年5 月13日再依「桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點」之規定，檢附補正完成之容積移轉相關書表乙式二份送交予被告乙節，有該日陳情書乙紙可憑。
（2）準此，被告應按102 年土地公告現值作為容積移轉計算基準乙節，業已如前所述。然被告竟再執須以103 年度土地公告現值作為辦理容積移轉計算基準為由，檢還原告申請案件，仍有違誤等情。並聲明求為判決：1 、原處分及訴願定均撤銷；2 、被告應作成准予原告按102年公告地價申請土地容積移轉之行政處分。
四、被告則以：
（一）程序部分：
1 、本件訴願程序之訴願人原為信託財產之受託人即大眾銀行
，原告主張與大眾銀行已終止信託關係，且系爭土地已改信託並移轉予陽信銀行，而陽信銀行並已聲明訴訟權利由委託人即原告等行使云云，惟查，「稱信託者，謂委託人將財產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係。」、「以應登記或註冊之財產權為信託者，非經信託登記，不得對抗第三人。」、「受託人應將信託財產與其自有財產及其他信託財產分別管理。」乃信託法第1 條、第
4 條第1 項、第24條第1 項前段所明定。是信託財產在法律上乃已移轉為受託人所有，且不容與受託人自有財產及其他信託財產混合，而具特定性及獨立性，由受託人依信託本旨，管理、處分信託財產。原告與陽信銀行所簽立之信託契約書（原證10）第二條亦約定信託財產之管理、運用及處分由陽信銀行為之，故本件撤銷訴訟適格之當事人應為陽信銀行，而非原告，雖原告提出聲明書（原證12），表示陽信銀行已聲明訴訟權利由委託人即原告等行使，惟訴訟權利本即屬陽信銀行，尚不得因陽信銀行任意聲明即得改為原告行使之，故被告認為原告並非本件撤銷訴訟適格之當事人。
2、又就原告起訴主張聲明第二項「被告應作成准予原告按10
2 年公告地價申請土地容積移轉之行政處分」課予義務訴訟部分，按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2 項定有明文，本件原申請人為大眾商銀，縱大眾銀行終止信託後，新之受託人亦為陽信銀行，殊無再由委託人即原告提起課予義務訴訟之合法依據及理由，故被告認為原告亦非本件課予義務訴訟適格之當事人。
3、就被告103 年1 月2 日府城行字第1020324007號函、103年3 月18日府城行字第1030061174號函及103 年4 月21日府城行字第1030088219號函之駁回申請處分，原申請人大眾銀行並未依訴願法第14條第1 項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」提起訴願，上開處分應均已有效確定，原告自不得再事爭執而主張撤銷。
（二）實體部分：
1 、原告主張：「審查許可要點第9 點未載明，應檢附『非屬
山坡地保護區證明函』及『非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函』之文件，且觀前揭基地未座落山坡地保護區或臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築甚明，惟被告竟以未檢附審查許可申請書臚列之文件，逕予駁回申請，顯係增加法所無之限制，自屬無據。」云云，惟查：
（1）內政部99年11月5 日台內營字第0990808892號令修正發布之都市計畫容積移轉實施辦法（被證13）第1 條規定：「本辦法依都市計畫法第83條之1 第2 項規定訂定之。」、第4 條第1 項規定：「直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。」、第6 條第1 項第1 款規定：「送出基地以下列各款土地為限：一、都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定有保存價值之建築所定著之土地。」、第9 條第1 項規定：「接受基地移入送出基地之容積，應按申請容積移轉當期各該送出基地及接受基地公告土地現值之比值計算…」、第16條第1項第6 款（現行辦法規定於第7 款）規定：「容積之移轉，應由接受基地所有權人或公有土地地上權人檢具下列文件，向該管直轄市、縣（市）主管機關申請許可：…六、其他經直轄市、縣（市）主管機關認為必要之文件。」、第17條第1 項規定：「直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；其須補正者，應通知其於十五日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請…」，桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點第1 點規定：
「桃園縣政府（下稱本府）為執行都市計畫容積移轉實施辦法（下稱本辦法）第4 條第1 項及第6 條第2 項規定，供本府據以審查都市計畫容積移轉申請案件，特訂定本要點。」、第5 點規定：「下列各款土地不得為接受基地：…（二）臨接本辦法第6 條第1 項第1 款之土地。但經本縣都市設計審議委員會審查通過者，不在此限。（三）位於山坡地之土地。…」、第8 點規定：「接受基地、送出基地二筆以上者，應按申請容積移轉當期各接受基地、送出基地公告土地現值，以面積加權平均計算之。接受基地二筆以上，且位於不同土地使用分區者，其容積率以面積加權平均計算之。」、第9 點規定：「申請容積移轉案件應附書表、文件如後，並備齊乙式二份，向本府提出申請。（一）桃園縣政府都市計畫容積移轉許可審查申請書。（二）送出基地所有權人及權利關係人同意書。（三）接受基地所有權人委託書。（四）桃園縣政府都市計畫容積移轉許可審查計算表。（五）送出基地所有權人及接受基地所有權人身分證明文件影本。（六）送出基地及接受基地之地籍圖謄本及土地登記謄本。（七）送出基地及接受基地之土地所有權狀影本。（八）送出基地及接受基地之土地使用分區證明書。（九）接受基地之建築線指示（定）圖。（十）經主管機關審核同意之古蹟管理維護計畫或修復、再利用計畫等核可文件（送出基地屬都市計畫容積移轉實施辦法第6 條第1 項第1 款者需檢附）。（十一）其它證明文件。」，合先敘明。
（2）按地方主管機關為辦理容積移轉，得將申請時應檢具之必要文件等規定訂於審查許可條件中據以執行，都市計畫容積移轉實施辦法第4 條及第16條第1 項第7 款訂有明文。被告為辦理容積移轉訂有桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點，該要點第5 點規定，臨接都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定有保存價值之建築所定著之土地、位於山坡地之土地不得為接受基地，據此規定，「桃園縣政府都市計畫容積移轉審查許可申請書」之「三、檢附文件」第11點、第12點所載「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」，性質上即屬辦理容積移轉申請許可時應檢具之必要文件。
（3）都市計畫容積移轉實施辦法第16條第1 項有規定「其他經直轄市、縣（市）主管機關認為必要之文件，桃園縣都市計畫容積移轉審查許可要點第9 點亦規定「其它證明文件」，依（被證1）102 年12月31日桃園縣政府都市計畫容積移轉審查許可申請書，（註5 ）即說明「依『桃園縣都市計畫容積移轉許可審查要點』第五點辦理，請申請人於申請前持地籍圖及登記簿逕向本府水務局查明。」，（註6 ）亦說明「依『桃園縣都市計畫容積移轉許可審查要點』第5 點辦理，請申請人於申請前逕向本府文化局查明；但經本縣都市設計審議委員會審查通過者，仍得提出申請。」。申請人大眾銀行亦勾選系爭土地須檢附第11項文件即「非屬山坡地保護區證明函」、第12項文件即「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」，被告係依法行政，並未任意增加法所無之限制。
2、原告復主張：「退步言之，縱認應檢附前揭文件，被告亦未依都市計畫容積移轉實施辦法第17條第1 項規定，給予原告補正機會，而逕予駁回，顯非適法」云云，亦無理由，因：按地方主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；其須補正者，應通知其於15日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請，都市計畫容積移轉實施辦法第17條第1 項訂有明文。大眾銀行於102 年12月31日提出之申請案，欠缺「非屬山坡地保護區證明函」及「非屬臨接主管機關指定之古蹟及登錄之歷史建築證明函」，為大眾銀行所不爭執，大眾銀行之申請案既欠缺上開必要文件，則被告以103 年1 月
2 日駁回所請並退還原件，於法並無不合。
3、大眾銀行於102 年12月31日所提出之申請案既欠缺2 項必要文件，已如前述，被告經審查不合規定，無從開啟審查程序，依上開規定即應予駁回，並無須通知限期補正之必要，該申請程序既經駁回處分而告終結，大眾銀行後續之申請案均為103 年間提出者，自應依都市計畫容積移轉實施辦法第9 條規定以103 年度公告土地現值辦理計算，原告仍請求被告應作成准予原告按102 年度公告地價申請土地容積移轉之行政處分，除原告當事人不適格外，所請亦無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告甲○○、丙○○就訴願人大眾銀行所提土地容積移轉申請，並遭被告否准之處分，以利害關係人身分，提起本件行政訴訟，其當事人是否適格？
六、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第107 條第3 項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」，又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5 條第2 項定有明文。是以，依上開規定提起課予義務訴訟者，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受之各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）之特定範圍利益；而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又欠缺當事人適格之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參照）。
（二）本件甲○○、丙○○並非適格之原告：
１、查本件係訴外人許銘雷為開發系爭土地之建物興建工程，於102 年11月22日將系爭土地信託予訴願人大眾銀行，由大眾商業銀行申請相關土地容積移轉事宜，因系爭土地為許銘雷及原告二人所共有，故於103 年4 月30日原告二人與大眾銀行訂立信託契約書暨信託受益權轉讓契約書增補契約書，此有該契約內容在卷可稽（見本院卷第27至28頁）。嗣大眾銀行於102 年12月31日提出桃園縣政府都市計畫容積移轉審查許可申請書（見訴願卷第73至74頁），故本件申請人為大眾銀行，被告否准申請之函復分別為103 年1 月2 日函、103 年3 月18日函、103 年4 月21日函、103 年6 月11日函，其受文者均為大眾銀行，有上開函在卷可稽（見本院卷第13至14頁），並由大眾銀行提起訴願。
２、按信託法第1 條規定：「稱信託者，謂委託人將財產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係。」，是所謂信託行為，指信託人將財產所有權移轉與受託人，使其成為外部權利人，以達到當事人間一定目的之法律行為而言，在信託契約未終止前，僅受託人可對外主張自己為權利人，除法律有特別規定外，信託人已經無從對外（第三人）為任何權利之主張，觀諸臺灣高等法院100 年度重上字第151 號民事判決所稱：「如執行標的之不動產仍登記於執行債務人名下，縱令該第三人與執行債務人間有借名登記或信託登記之情形，亦僅得依借名登記或信託登記關係，享有請求執行債務人返還該不動產所有權之債權，仍未取得該不動產之所有權，自無本於所有權對該執行程序提起第三人異議之訴之餘地。」，亦同此旨。經查本件系爭土地，前因信託關係移轉予大眾銀行，並由大眾銀行提出系爭土地之容積移轉申請，嗣許銘雷及原告等與大眾銀行信託契約關係終止後，許銘雷及原告二人於103 年7 月4 日又再將系爭土地與陽信銀行訂定信託契約。復因許銘雷將其所有應有部分移轉予原告甲○○，故於103 年10月15日由原告等與陽信銀行重新擬定契約，此有信託契約書在卷可稽（見本院卷第36至45頁）。是系爭土地現因信託契約，其於訴願作成後之所有權人應為陽信銀行，此有土地登記第二類謄本可稽（見本院卷第46頁），雖依原告與陽信銀行所訂之信託契約內容以觀，陽信銀行並無運用之決定權，而僅得依原告等之指定營運範圍或方法妥善管理，但係為原告與陽信銀行之內部關係，就外部關係而言，系爭土地容積移轉案申請案件之法律關係僅存在於受託人（大眾銀行或陽信銀行）與被告之間，原告自不能以自己名義對第三人（被告）起訴主張他人（陽信銀行）之土地所有權利。又縱使原處分否准容積移轉，確會對信託契約終止後之所有權人（即原告）有不利之影響，惟僅屬事實上、經濟上之利害關係，原告並非法律上之利害關係人，原告仍不得以自己名義就原處分及訴願決定提起行政訴訟。
３、原告雖主張「陽信銀行已聲明訴訟權利由原告等行使」云云，惟原告並非以陽信銀行訴訟代理人之身分自居，而係以自己之名義起訴為原告，陽信銀行前揭聲明類似於「訴訟實施權之授與」，惟在信託契約未終止前，陽信銀行就屬於自己之權利，授與原告以「原告名義」實施訴訟，尚與行政訴訟法第35條第1 項訴訟實施權授與之規定（以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟）不符，不能作為原告以自己名義起訴之正當依據；且原告就系爭土地亦非法律上之利害關係人，已如前述，其以自己名義主張他人（陽信銀行）之權利（請求撤銷原處分並作成准予系爭土地按102 年公告地價容積移轉之處分），顯非適格之當事人（原告）。
４、綜上，原告提起本件訴訟為當事人不適格，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又原告之訴既因欠缺當事人適格而應予駁回，兩造就本件之事實認定及法律適用等實體事項提出之攻擊防禦方法及舉證，與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 31 日
書記官 簡若芸