臺北高等行政法院判決
103年度訴字第183號103年6月12日辯論終結原 告 方世彥
李勝雄邱錦昌被 告 金融監督管理委員會代 表 人 曾銘宗（主任委員）訴訟代理人 李怡青
林汶樺王亨毅上列當事人間有關金融事務事件，原告不服行政院中華民國102年12月6 日院臺訴字第1020155531號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣財政部於民國86年6 月11日（財政部之金融業務自93年7
月1 日由被告承受）以台財融字第86626516號函指定訴外人中央存款保險股份有限公司、高雄市政府財政局、中華民國信用合作社聯合社及臺灣省合作金庫成立監管小組，自86年
6 月12日起監管訴外人高雄市第五信用合作社（下稱高雄五信）。該社於86年6 月24日召開86年度第1 次臨時社員代表大會，決議通過同意概括讓與資產負債或合併辦理，報請主管機關核備，復於86年9 月6 日召開86年度第2 次臨時社員代表大會，決議將全部營業及資產、負債讓與訴外人臺北縣板橋信用合作社（86年9 月30日改制為板信商業銀行股份有限公司，下稱板信銀行），並於辦妥全部之讓與手續後，再申請辦理該社註銷登記。嗣經財政部以86年9 月13日台財融字第86284438號函（下稱原處分），核准該行於86年9 月29日受讓高雄五信之全部營業及資產、負債。
㈡原告於102 年7 月2 日具文致財政部，以高雄五信上開86年
度第2 次臨時社員代表大會會議，關於將該社全部營業及資產、負債讓與板信銀行之審議事項，其決議方法違反章程規定，經法院確定判決撤銷該決議，高雄五信與板信銀行之讓與契約不生效力，上開原處分內容違背公共秩序，影響全體社員權益，已有重大明顯瑕疵，屬無效行政處分云云，請求確認上開原處分無效。案經財政部以事屬被告職掌事項，轉由被告以102 年8 月9 日金管銀合字第10200204280 號函復原告，認本件係屬股金返還爭議之民事糾紛，相關民事已獲處理，高雄五信之設立登記業經註銷，爭議利益已不存在，原告不得再對高雄五信及板信銀行主張任何法律上之權利等語而未准許。原告不服，另提起訴願，經決定不受理。原告以原處分無效，提起本件確認訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原告於86年4 月25日當選高雄五信之理監事，且為該社之社
員。雖高雄五信於86年6 月11日爆發擠兌風潮，然原告方世彥、李勝雄2 人仍於同年6 月25日遵照法令規定，繳訖千餘萬元之監事股金，詎旋遭財政部以86年6 月25日台財融字第86628342號函囑託高雄市各地機關就原告等之不動產禁止處分，並就已繳交之股金一併予以凍結。實則，自86年4 月25日當選監事起，迄至86年6 月25日繳畢股金止，其間新理事會並無召開任何會議，更無作成任何決議，原告尤無參與社務運作，參諸信用合作社法第18條第2 項規定之反面解釋，原告根本不應負任何賠償之責，且高雄五信每年均經金融安檢，主管機關未曾下令徹查，導致86年6 月11日爆發擠兌，資金大量流失。原告李勝雄基於利害關係人之社員兼理監事身分，認其不應受此損害，主張高雄五信在86年9 月6 日召開第二次臨時社員代表大會「將本社全部營業及資產負債讓與板橋信用合作社，並於辦妥全部手續後，再辦理本社之註銷登記。」之決議，出席社員代表人數未達全部社員之4 分之3 ，決議方法違反章程，訴經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）86年度訴字第2766號、臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）90年度上更㈠字第16號民事判決撤銷該決議，並於91年l 月24日最高法院91年度台上字第159 號民事裁定確定。高雄五信與板信銀行雖於86年9 月3 日簽訂受讓讓與契約書（下稱系爭讓與契約），由板信銀行概括承受高雄五信全部之營業、資產及負債，惟亦經高雄地院101 年度訴字第600 號及高雄高分院101 年度上易字第308 號民事判決，確定系爭讓與契約不生效力，則板信銀行並未合法有效概括承受或合併高雄五信，從而高雄五信之法人並未消滅，仍具有當事人之能力，要無疑義。同見解實務判決亦有高雄地院91年度訴字第3271號及高雄高分院92年度上字第39號民事確定判決可參。故原告基於法律上利害關係人之立場，自得請求確認原處分無效。
㈡關於系爭讓與契約應經高雄五信代表大會特別決議，此為主
管機關所應知必備之程序要件，詎其漏未審核，逕以原處分核准高雄五信與板信銀行合併，已違背公共秩序，影響高雄五信全體社員（包含原告在內）之權益，既經高雄地院101年度訴字第600 號、高雄高分院101 年度上易字第308 號民事判決確認系爭讓與契約不生效力，即構成重大瑕疵，應屬無效行政處分，並非係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。相關機關自96年起，即有宣示要求重新召集高雄五信社員代表大會作成同意合併之決議（96年9 月26日高市財政二字第0960014513號函），甚至被告於98年4 月20日金管銀㈢字第09830001420 號函，就98年3 月6 日該會銀行局民間研商「高雄五信與板信銀行間概括讓與契約效力問題之建議補正程序」會議，作出行政機關之補正意見，並於98年11月11日金管銀合字第09800521160 號函，重申上開補正意旨。該「補正」並非行政程序法第114 條瑕疵之補正，而是指高雄五信須有重新締結讓與契約決議之法定程序。亦認原處分內容已違背公共秩序，影響高雄五信全體社員之權益，且有重大明顯之瑕疵，屬無效之行政處分。
㈢被告102 年8 月9 日金管銀合字第10200204280 號函稱：「
…本案係屬股金退還爭議之民事糾紛，相關民事已獲處理，高雄五信之設立登記業經註銷。爭議利益已不復存在…」。然高雄五信臨時社員代表大會在高雄市財政局監督下，已於98年舉行，且會中決議「板信銀行應於15日內退還高雄五信之社員及理監事（含立拋棄書人）全部股金。」有關原告邱錦昌部分，與板信銀行於100 年10月間達成股金和解。雙方同意照和解書的內容和解，並口頭表示同意板信銀行需附帶給付訴訟費裁定費用額及利息，二筆撤回訴訟之訴訟費計23,264元，股金之利息起算日比照張○源和解書，和解未領回完成，得請求按繳款日86年1 月及3 月所繳股金，計算其至88年6 月11日之利息，尚欠股息約48萬元，得申請補發之。
有關原告方世彥及李勝雄部分，尚有爭議，目前原告方世彥正訴請板信銀行返還股金損害賠償。
㈣板信銀行認為原告簽署承諾書拋棄全部股金之行為為單獨行
為，僅依原告一方意思表示而成立，且發生法律效果。惟高雄五信為擁有4 萬5 千餘名社員之法人團體，理監事之法律行為皆受法定程序之規範，系爭讓與契約書第19條：「雙方簽字時成立，並於雙方完成法定程序後生效。」而承諾書與系爭讓與契約書雖因簽署而成立，但皆未完成法定程序，當然不生效力。且承諾書源自於系爭讓與契約書第3 條第1 項股金給付條款：「板信銀行概括承受高雄五信全部資產負債外，並退還給付高雄五信社員所擁有股金，但不包括理監事股金。」為了區隔社員與理監事股金，86年8 月29日在第9次社務會議為順利達成板信銀行之概括承受，由全體10位現任理監事簽署拋棄高雄五信股金之承諾書，可知簽署承諾書非單方行為，是全體理監事共同簽署之文件，承諾書實乃系爭讓與契約書之附屬契約，且簽署承諾書需提交第2 次代表大會決議通過才能生效。高雄五信86年度第2 次臨時社員代表大會決議因出席代表人數不足，已確定撤銷，承諾書亦失其法律效力。板信銀行亦於92年向行政院訴願（院臺訴字第0920086529號）主張系爭讓與契約書無效。是以，高雄五信全體董監事，並無責任履行86年8 月29日第9 次社務會議中放棄股金權利之義務。
㈤聲明求為判決：1.確認原處分無效。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：㈠本件係屬股金返還爭議之民事糾紛，相關民事已獲處理，原
告邱錦昌與板信銀行間股金返還之民事爭議，已於100 年間達成和解，原告邱錦昌已領回股金原本及利息，並承諾不得再對板信銀行、高雄五信為任何訴訟上或訴訟外的請求或主張；原告方世彥及李勝雄於86年間則已簽署拋棄領取股金承諾書，並不得再對高雄五信及板信銀行主張任何法律上之權利。是以，高雄五信之設立登記業經註銷，爭議利益已不復存在，另高雄五信當時淨值為負數，依受讓契約約定，板信銀行無需退還高雄五信之理事、監事及經理人之股金。
㈡原告主張原處分因有行政程序法第111 條第7 款「其他具有
重大明顯之瑕疵」規定，已屬無效。惟行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法律安定性之必要，則不令該處分無效。
㈢最高法院91年度台上字第159 號民事裁定雖確定撤銷高雄五
信86年9 月6 日召開之第2 次臨時社員代表大會決議，惟衡諸板信銀行概括承受高雄五信16餘年，資產負債早已合一，對外並以存續銀行即板信銀行繼續營業。存款人及其他金融消費者之交易對象均為板信銀行，但該行卻長期處於個別社員個案民事紛爭之狀態。本件核准概括承受讓與之原處分無行政程序法第114 條規定瑕疵應補正情形。本件行政程序本身無瑕疵，只是行政處分所依據之事實事後發現有瑕疵，但因嗣後社員多已領回股金等行為而被治癒。本件縱有瑕疵，考量公共利益、信賴保護原則等，依行政程序法第117 條規定但書規定，該行政處分不得撤銷。
㈣上開見解亦為高雄地院所採認，詳高雄地院100 年3 月9 日
雄院高民泰99訴20字第9500號通知。主要因考量返還股金之訴訟，屬個別社員之民事請求案件，建議由存續之板信銀行與個別社員協商。由於高雄五信一般社員股金多已領回，且其他前高雄五信理事、監事之和解退還股金事宜亦已完成。本案原告邱錦昌就股金返還之民事爭議亦已與板信銀行達成和解，原告方世彥及原告李勝雄為監事，已簽署拋棄領取股金承諾書。本件原告不應為個別股金返還爭議訴請原處分無效，而致其他一般社員及已與該行和解之理監事領取股金失其依據，其訴不合公共利益，信賴保護原則，亦不合比例原則與必要性原則。
㈤聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，亦有原處分（本院卷第17頁）、原告102 年7 月2 日申請書（訴願卷）、被告
102 年8 月9 日金管銀合字第10200204280 號函（本院卷第19頁）、高雄五信86年6 月24日第一次臨時社員代表大會決議（原處分卷被證1 ）、86年9 月6 日第二次臨時社員代表大會決議（原處分卷被證2 ）、86年9 月3 日系爭讓與契約（原處分卷被證3 ）在卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執在於本件原處分是否有重大明顯之瑕疵而為無效？
五、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第6 條第1 、2 項規定：「（第1 項）確認行
政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第2 項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」原告均為原高雄五信之理監事及社員，因原處分核准板信銀行概括受讓高雄五信全部營業及資產、負債，而對原告之理監事及社員身分及權利有所影響，自難認其欠缺即受確認判決之法律上利益，又原告於102 年7 月2 日具文請求確認原處分無效，經被告函復未予允許，是原告提起本件確認訴訟，並無訴不合法之情形，合先敘明。
㈡再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由
書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條定有明文。查行政程序法第111 條就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參照）。末按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110 條第3 項定有明文。
㈢經查，被告承受其金融業務之前手財政部，於86年9 月13日
以財政部函之形式，作成原處分，主旨係核准板信銀行86年
9 月4 日板信業字第970 號函有關其於86年9 月29日受讓高雄五信之全部營業及資產、負債乙案，正本受文者為板信銀行，副本受文者為經濟部、中央銀行、臺灣省政府財政廳、高雄市政府財政局、臺北縣政府、中央存款保險公司、臺灣省合作金庫、高雄五信監管小組、高雄五信、中華民國信用合作社聯合社及財政部金融局，並蓋有部長邱正雄之簽名章戳，有原處分在卷可稽（本院卷第17頁），依外觀足可認係財政部所為之行政處分，內容為核准板信銀行受讓高雄五信之全部營業及資產、負債，與公共秩序尚屬無違，並無如同寫在額頭上，任何人一望即知之明顯瑕疵，亦無重大程度之瑕疵可言。至於原告主張高雄五信86年度第2 次社員臨時代表大會決議嗣經民事法院判決撤銷等情，固有高雄地院86年度訴字第2766號民事判決、高雄高分院90年度上更㈠字第16號民事判決及最高法院91年度台上字第159 號民事裁定在卷可稽（本院卷第26至45頁）。惟此不過係高雄五信就其與板信銀行間之系爭讓與契約未完成法定程序而已，於原處分作成時，高雄五信86年度第2 次社員臨時代表大會決議既未經法院判決撤銷，原處分本身並無瑕疵補正之問題，縱其因上開決議嗣遭撤銷而生瑕疵，該瑕疵亦非一望即知，自非屬重大明顯之瑕疵。是以，原處分尚無行政程序法第111 條所指行政處分無效之情形。再者，被告及承受其金融業務之前手財政部至今亦未撤銷原處分，是依行政程序法第110 條第3項規定，原處分之效力仍繼續存在，並無失效之情形。
㈣至於原告另舉高雄地院101 年度訴字第600 號、高雄高分院
102 年度上易字第308 號民事判決（邱錦昌對高雄五信及板信銀行起訴請求返還股金等）、高雄地院91年度訴字第3271號及高雄高分院92年度上字第39號民事確定判決（邱錦昌及張○源對高雄五信及板信銀行起訴確認系爭讓與契約關係存在）、高雄市政府財政局96年9 月26日高市財政二字第0960014513號函（建請本件被告就高雄五信系爭讓與契約效力未定狀態儘速為必要之處置）、被告98年4 月20日金管銀㈢字第09830001420 號函（檢送研商「高雄五信與板信銀行間概括讓與契約效力問題之建議補正程序」會議紀錄）、98年11月11日金管銀合字第09800521160 號函（函復監察院有關邱錦昌陳訴案補正程序之辦理情形）、板信銀行101 年1 月3日板信管業務字第1008000817號函（申請註銷高雄五信法人登記之補充說明）、財政部87年5 月19日台財融字第87723141號函（關於信用合作社概括讓與商業銀行後應否辦理註銷登記之函釋）等文件，均為原處分作成後始陸續作成，核其內容亦與原處分是否違背公共秩序或具重大明顯瑕疵等無效情形無涉，應認原告之主張，並無可採。
六、從而，原處分並無行政程序法第111 條所定無效之情形，原告訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及證據，經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審 判 長 法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 3 日
書記官 何閣梅