臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1856號104年11月3日辯論終結原 告 南僑化學工業股份有限公司代 表 人 陳飛龍（董事長）訴訟代理人 李永然 律師複 代 理人 吳讚鵬 律師訴訟代理人 黃斐旻 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 洪榮彬 律師
陳麗玲 律師游淑珍上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國103 年10月3 日衛部法字第1030021449號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。被告應依本院法律見解另作成適法之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件原告起訴時，被告原為桃園縣政府，代表人原為吳志揚，於訴訟進行中被告改制為桃園市政府，代表人變更為鄭文燦，茲據被告現任代表人鄭文燦聲明承受訴訟（本院卷第57至58頁背面），核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣被告（改制前）桃園縣政府衛生局於民國（下同）102 年11月9 日派員至原告中壢工廠稽查查獲添加銅葉綠素鈉之「大膳抹茶蕎麥麵」食品（下稱系爭產品），與「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」第2 條附表1 規定之「銅葉綠素鈉」使用範圍不符，被告審認原告違反行為時食品衛生管理法（下稱食品衛生管理法，103 年2 月5 日修正名稱為食品安全衛生管理法）第18條第1 項及其授權訂定之食品添加物使用範圍及限量暨規格標準第2 條附表1 規定，爰依食品衛生管理法第47條第8 款規定，以102 年11月19日府衛食藥字第1020285448號行政裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）300 萬元罰鍰（按：原處分誤繕稽查日期為11月
7 日，業以102 年11月19日府衛食藥字第1020295788號函更正）。原告不服，提起訴願，遭經駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原處分未記載處分理由、原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響、以處分未載事實裁罰等，被告違反行政程序法第96條第1 項規定：
（一）查原處分之理由及法令依據並未依據行政程序法第96條第
1 項第2 款規定記載理由，包括法令依據、必要解釋、事實認定、涵攝於法令構成要件之判斷及法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等必要記載事項，令原告無從就原處分知悉被告獲致結論之原因，足明原處分並未載明被告究何以審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響，逕而裁定法定最高額度罰鍰法律效果，參以本院
101 年度訴字第93號判決及95年度訴字第1136號判決意旨，被告顯未盡行政程序法第96條第1 項規定之理由說明義務。
（二）次查，原處分之事實欄並未明確記載原告違反食品衛生管理法第7 條第2 項未主動通報之事實，詎料被告竟以之答辯，訴願決定甚至以此為由維持原處分，顯然違反裁罰明確性原則甚明。又依行政程序法第114 條規定，事實顯非被告得經由訴願程序補正之行為，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，足證被告顯有違反裁罰明確性原則之違法，至為灼然。
（三）第查，被告稱原告未即時通告被告云云，然此部分被告應依據處罰法定主義及行政程序法第96條第1 項等有關書面行政處分應記載事項規定及見解，詳細載明本件原告違規明確事實（包含人、事、時、地、物、如何、為何？），該違規事實違反何法律或自治條例規定、裁罰種類、輕重審酌之理由（如有無故意或過失及認定證據、裁罰其他考量詳行政罰法第18條等規定）、原告是否有故意過失、原告依據何法律或被告行政命令負有何義務不履行等，斷非僅於訴願程序補充上開事實率爾裁罰原告最高額罰鍰，足證原處分顯然違背法令規定甚鉅。
（四）退萬步言，被告遲至訴願程序始以無涉之「通報主管機關」規定作為主要裁罰依據，惟食品衛生管理法第7 條規定僅係單純告知主管機關停止販賣及回收等事實，與本條規範、立法目的及保護法益無涉，原處分顯然違反不當連結禁止原則：
1.原處分行為期間應以102 年6 月19日修正公布之食品衛生管理法為依據。而按行為時食品衛生管理法第7 條規定及其立法理由以觀，乃著重於規範食品業者落實自主管理精神及責任，以符合消費者保護之目的，而法律規定之「通報主管機關」僅係單純告知主管機關停止販賣及回收等事實，與本條規範及處罰之立法目的及保護法益無涉。又被告行使裁量權，應以該法條規範之立法精神做為考量，否則即屬違反「不當連結禁止原則」及『公平原則』，而構成裁量濫用之違法，有最高行政法院95年度判字第340 號判決可資參照。
2.本件原告發現系爭產品與「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」所規範之銅葉綠素鈉使用範圍不符時，即依據前揭規定，實施自主管理，主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，以維護消費者食的安全，已符合法律規範目的，原告責難程度應屬輕微。詎被告未考量原告上開積極作為，僅執原告疏未於被告稽查前通報（按：原告於被告衛生局稽查後，業已依法補正「通報」程序），逕裁處原告法定最高額度罰鍰，顯然違背法律規範之立法目的及保護法益，並悖於比例原則。
3.又食品衛生管理法第7 條規定並未就「通報」時點、程序、方式具體規定，系爭規定亦未明文業者須待通報主管機關後始得主動停止製造、加工、販賣及辦理回收等情，更未規定業主應於回收前主動公告，參以新修法令未明確且尚乏行政慣例前，原告當係遵照立法旨趣維護消費者權利而儘速完善主動停止製造及辦理回收，待相關產品回收完竣後復行通報主管機關，足證被告指原告隱匿重要資訊未即時公告、未即時通報主動銷毀云云，顯然超出系爭規定文義之射程範圍，增加法所無之限制，顯違司法院大法官釋字第443 號解釋及憲法第23條所揭法律保留原則。
4.更遑論原告於102 年11月14日通知被告清查發現外租倉庫餘有品管保留系爭產品之樣品，並呈請被告核示如何處置保留樣品，此有南僑（壢2013）字第068 號函可資參照（本院卷第38頁）。惟被告竟表示逕送桃園縣調查站，足證通報主管機關僅係單純告知停止販賣及回收等事實，是通報與否與本條規範及處罰之立法目的及保護法益完全無涉。原處分僅以原告有無於稽查前「通報」作為裁量之唯一標準，顯係將與本件無關之因素納入裁罰主要考量依據，更有違不當連結禁止原則，被告逕執與本案無關事證率以裁處法定最高額罰鍰，未考量原告主動回收之積極作為，顯已構成裁量怠惰及違反比例原則。
二、系爭產品使用銅葉綠素鈉，以為著色劑，用量極微，並無影響食用者身體健康之可能，被告稱對食品安全造成重大危害云云，顯然違反最高行政法院39年判字第2 號判例所明揭之舉證責任：
（一）依衛生福利部食品藥物管理署於民國102 年11月8 日官網發布之公告資訊（本院卷第28頁）、國家環境毒物研究中心於102 年11月7 日於官網上發布之「國家衛生研究院關於銅葉綠素及銅葉綠素鈉等食用人工色素的說明」乙文等（本院卷第29至31頁），均證明國際間已普遍允可銅葉綠素鈉合法使用於各類食品，而銅葉綠素鈉斷無影響食用者身體健康之虞。又系爭產品，僅將合法之銅葉綠素鈉作為著色劑，使用劑量甚微，當不至影響食用者之身體健康。
（二）被告以系爭產品對人民身體健康產生危害處罰原告，依法須確實證明系爭產品對人民身體健康產生重大危害之事實，然銅葉綠素鈉於100 ℃以下煮沸究釋放銅之含量多寡、烹煮多久時間結構銅葉綠素鈉始遭破壞、對銅「敏感」病人之症狀及可能產生之影響、因銅葉綠素鈉導致健康受損之具體案件等皆付之闕如；又相較於五木拉麵需煮食長達
3 分鐘之久（本院卷第32頁），系爭產品僅須短暫烹煮25至45秒（本院卷第33頁），銅葉綠素鈉結構是否可能會被破壞而釋放銅成分等，被告皆未盡調查舉證義務，即認定系爭產品有重大危害，原處分顯然違背法令。
三、原告並無故意違反行政法之義務，受責難程度自應有別於故意行為之裁罰：
（一）查銅葉綠素鈉於93年3月25日以前，並未限制使用於麵類食品，此觀77年8月19日衛署食字745615號公告（本院卷第39頁），並以反面表列規定使用限制為：「生鮮肉類、生鮮魚貝類、生鮮豆類、生鮮蔬菜、生鮮水果、味噌、醬油、海帶、海苔、茶等不得使用」等語足明（本院卷第39至41頁背面）。而該等行政命令僅公告於行政院衛生署公報，正面表列及負面表列範圍均僅為主管機關之行政管理行為，要難因原告一時疏於確認行政命令之修正，即據以認定原告明知法律規定卻仍違規添加，且刻意隱匿使用資訊等情。更有甚者，行政院衛生署自行編纂之食品衛生法規彙編，亦有不同年度之彙編公告內容截然不同之謬誤，如：79年9月編印關於銅葉綠素略以「本品可使用於口香糖及泡泡糖；用量以Cu計為0.04g/ kg以下」（本院卷第42至43頁背面）；然85年12月編印者卻以「本品可於各類食品中視實際需要適量使用」等語（本院卷第44頁背面），實係令業者無所適從。
（二）次查，原告係因新聞報導「五木拉麵添加銅葉綠素鈉」事件，隨即自主檢視所生產之全部產品是否符合新修正之「食品添加物使用範圍及用量標準」，始發現上情，並以采鴻綠天然色素替換銅葉綠素鈉，且主動通知下游客戶、經銷商、北中南營業所全面回收銷毀；何況，本件銅葉綠素鈉（每公斤約新台幣5000元）之市場價格遠高於一般葉綠素著色劑（每公斤約新台幣3000多元），有Day SpringBiotech公司之「采鴻綠DS1」報價單、寶祥貿易公司「食品綠素B色素」產品報價單（本院卷第254至255頁）及統園公司103年6月24日開立之發票記載：「ERKA 111 天然葉綠素色素/單價5,000元」（本院卷第267頁），原告確係以5,000元價格向統園公司購買「天然葉綠素色素」，且該價格早於99年1月1日即調漲，是以一般業者力求降低生產成本原則而言，豈有可能故意違法使用高成本之銅葉綠素鈉，足證原告確實係因一時疏失未能依新修正之行政命令規定範圍而使用原為合法之添加物，斷無欺騙消費者之動機及意圖，顯與大統長基公司以低價油添加銅葉綠素染色，混充高價橄欖油販售，牟取暴利之故意迥異。
（三）第查，原告向統園公司承購之食品添加物載明「品名：天然葉綠素色素ERKA111、成分：去植醇葉綠素、澱粉糖」等語，更交付原告行政院衛生署食品添加物許可證衛署添輸字第5188號，而該許可證亦明確記載：「添加物名稱：
葉綠素色素TYPE111，CHLOROPHYLLIN ERKA TYPE 111」等語（本院卷第251頁），況原告於93年2月19日上網查詢上開許可證核對內容（本院卷第252頁）在案。又系爭產品原料本即含有100％抹茶之抹茶粉，此有台灣日研公司提出之聲明書可證（訴願卷第72頁），故原告添加銅葉綠素鈉僅為著色之用，並非為詐欺消費者獲取暴利。再者，原告當初係向統園公司購買「葉綠素色素」，而統園公司並提供相關文件告知其所提供之產品，為「天然葉綠素色素」，此有統園公司提出之「食品添加物」說明文件以及銷貨憑單卷為證（本院卷第81至82頁）。復觀統園公司104年5月6日統字第150020號回函略以：「二、來函所檢附之二份英文說明書，係該產品之供應商提供予本公司之產品規格書，查本公司（即統園公司）並未提供前揭英文說明書與南僑化學工業股份有限公司，前揭英文說明書係台北市衛生局於102年11月8日至本公司進行食品添加物稽查時，要求本公司當場提供之相關文件之一…」等語（本院卷第213頁），參以時任原告研發課負責產品研發主管黃正忠於另案桃園地檢署102年度偵字第23355號偵訊時亦稱：
「（問：對於你涉犯妨害農工商罪之標示不實行為，是否認罪？）首先，我們確實是受到上游銅葉綠素鈉供應商的誤導，認為那是天然色素，並非是故意為標示不實的行為」等語（參見桃園地方法院檢察署102年度偵字第23355號卷二第121頁），均足證原告確實受到統園公司之誤導，而疏誤使用銅葉綠素鈉，絕無欺騙消費者賺取暴利。另被告提出原告之「簽核入庫單」（本院卷第13 1頁），至多僅得證明原告進貨時就產品之數量、包裝、形狀、色澤、風味等會進行查驗，尚不足證原告有能力檢驗葉綠素色素成分內容，更不足證原告有主觀故意。
（四）另原告否認曾收受且知悉統園公司99年9月13日品名變更通知書，證人侯孟佳業於102年11月11日證述：「（問：
（提示侯孟佳調查筆錄內所附統園企業股份有限公司品名變更通知書並交付閱覽）是否有看過這份通知書？）我不記得我有看過這份通知書。」、「（問：通知書上的侯小姐就是妳吧？）就這個時間點，侯小姐就是我沒錯，但我沒有印象我有收到過這份通知書。」、「（問：像這樣的通知書，要做更改的動作，是否要再往上陳報給妳的主管？）如果產品本身不變，僅是更改品名，我這邊自己就改掉了，原則上不會再往上陳報，通知書也不用歸檔，時間一久就丟了，我們需要歸檔的是有重大變更的東西。」、「（問：妳在當時究竟知不知道銅葉綠素鈉是不能夠加入到麵條裡面？）我真的不知道。」等語在案（本院卷第268至270頁背面）。
（五）且原告發現誤用銅葉綠素鈉時，隨即於102年11月8日主動回收，並於102年11月9日主動向社會大眾致歉，並無逃避隱匿。又因「天然食用色素衛生標準」亦將「葉綠素色素」歸類在天然色素中（本院卷第79頁），原告研發部門始誤認統園公司所提供之「葉綠素色素」為天然葉綠素色素，而可使用於系爭產品。準此，原告當時對於統園公司所提供之「葉綠素色素」，均認知屬於天然食用色素，並無違反「食品添加物使用範圍及限量」規定，原告並無故意，絕非故意標示不實成份而欲使消費者陷於混淆。再者，訴願理由書係載明：「原告既為食品製造、賣販業者，本應主動瞭解並遵守相關食品法令規定，卻違法添加銅葉綠素於系爭食品中近十年，縱非故意，亦有過失」云云，足證衛生福利部亦肯認原告不具主觀故意及意圖甚明。
（六）又被告所提「原告公司簽呈」（本院卷第126至127頁）更可證原告斯時就統園公司所提供之品名為「天然葉綠素色素」實為銅葉綠素鈉乙情欠缺認識。縱被告另提出其他「原告公司簽呈」（本院卷第128頁）及「簽核單」（本院卷第129至130頁），亦不得以原告之事後認識，逕以認定違反本件行政法上義務之「行為時」，主觀上即具認識而屬故意，否則顯然違反行為故意同時存在原則。
（七）末查，系爭不起訴書亦明載：「…『讚岐大膳抹茶蕎麥麵』並非南僑公司眾多麵製品中之主力商品，每年約只有3千箱之產量，銷售金額約為新臺幣130萬元，且銷售對象並非一般民眾，而係餐飲業者等情，業據被告周明芬陳述甚詳，並有『讚岐大膳抹茶蕎麥麵』之銷售紀錄扣案可稽…可見…重點並非在藉此謀取不法利益，是應無詐欺取財之犯意可言…」等語（本院卷第37頁），是原告所生產系爭產品確實係少量特殊產品僅供貨給業務通路，而未直接對一般消費者大量銷售，原告絕無詐欺取財犯意等情。
四、被告主張依行政罰法第18條規定裁罰原告，自應就原告銷售系爭產品確有獲利之積極事實負舉證責任，否則其處分即顯非適法：
（一）按行政罰法第18條第1 項規定性質，國內多數學者皆係認為，考量行政罰法第18條規定之立法目的係為警戒貪婪，避免行為人以違反行政法義務方式獲取營業利益，特將「違反行政法上義務所得之利益」訂入罰鍰裁量之考量因素，以嚇阻義務人脫法獲取不當利益，故學者皆認為上開要件宜採「已扣除支出費用成本之實際所得（淨額主義）」判斷之，作為決定所得利益與罰鍰最高額之計算基礎，較為妥當（參見林明昕，廖義男主編，行政罰法，2007年11月，初版，第196 至198 頁）。
（二）被告於102 年11月12日至原告桃園中壢廠稽查時，原告業已提出銷售予下游客戶、經銷商以及北中南營業所之相關統計表（訴願卷第56至59頁），總計僅有236 箱，足證原告所生產之系爭產品確實係少量特殊產品僅供貨給業務通路，且未直接對一般消費者大量銷售，此有援引上開系爭不起訴書內容可證，被告執「急凍熟麵」產品型錄，指原告銷售於百貨超市量販云云，實悖於事實。又被告提出之「廣告傳單」（本院卷第132 頁）並無系爭產品，與本件事實無涉。
（三）又依系爭產品95年間至102 年10月之銷售利得情形可知，該期間銷售系爭產品之總毛利扣除相關支出成本費用後，非但未獲有任何營業利益，總營業利益甚至係負1,000 元，呈現虧損狀態，被告稱原告共獲利22,458,000元，顯不可採。且銅葉綠素鈉係於93年3 月後始經公告而限制使用於麵類食品，是系爭產品於93年3 月前均屬合法使用，自不應將其數量金額納入，故被告所稱與客觀事實不合，揆諸前揭立法目的及學說見解，本件自應以之作為決定罰鍰計算基礎，益證被告罔顧立法目的，以自行臆測之銷售總額逕行裁處原告法定最高額度之罰鍰，顯屬違法。雖被告提出「原告各年獲利表」（本院卷第156 頁），惟該表單實係原告歷年「總利潤」比率，核非行政罰法第18條規定所指原告因違反該行政法上義務所得之利益，被告據此置辯原告獲利超過250 萬云云，顯屬適用法規錯誤，斷不足採。
（四）至於被告所提「統一裁罰基準表草案」（本院卷第139 至
155 頁），姑不論該草案屬尚未合法公告施行之行政命令，況如被告援引為裁罰基準，亦恐違反法不溯及既往原則及行政罰法第2 條規定。
五、被告提出「食品及其相關產品回收銷毀處理辦法」（本院卷第133 至137 頁），經核該辦法非屬強制規定，且係依食品安全衛生管理法第52條第3 項規定授權訂之，是該辦法適用前提係以第52條第1 項所訂「食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑，經依第四十一條規定查核或檢驗者，由當地直轄市、縣（市）主管機關依查核或檢驗結果」之情形始有適用。惟查，本件原告乃係依食品安全衛生管理法第7 條第1 項規定實施自主管理，足證原告斷無適用「食品及其相關產品回收銷毀處理辦法」之必要等情。
並聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、綜合本件所有事證，原告使用銅葉綠素鈉為確定故意：
（一）緣衛生署於92年12月30日預告「銅葉綠素鈉」正面表列添加項目及限量（偵查卷一第6 頁背面），此函並經原告公司廠長紀俊男特別助理張炳文（偵查卷三第9 頁）於93年
2 月23日發給相關部門提醒公司產品有添加銅葉綠素鈉「我們公司好像有用，看一下」，附檔為2003年12月30日衛生署預告「食品添加物使用範圍及用量標準草案」之電子郵件（偵查卷一第6 頁），並經訴外人吳開明同日轉寄給公司研發課長黃正忠、研發人員廖杏嬌、林春龍、謝億慈等（本院卷第231 頁）。依桃園地檢署102 年偵字第2335
5 號卷宗所示，原告公司研發部主管黃正忠因涉及刑法第
255 條對商品為虛偽標記罪而遭緩起訴，且其自承於93年
2 月23日曾收到上開電子郵件，並承認其為研發專業人員，知悉銅葉綠素鈉為葉綠素添加銅離子並非天然，不得加在麵中（偵查卷一第84頁），以其擔任公司研發主管，對於食品安全應把關最為嚴格，既已知悉上情，竟仍於3 月16日後決議採購並使用，顯係故意。
（二）原告自承於93年2 月19日亦上網查詢衛生署公告核對統園公司提供之食品添加物許可證（本院卷第252 頁），其許可證字號為衛署添輸字5188號，但名稱為「葉綠素色素ERKA111 」，發證日期為84年4 月13日，有效日為89年4 月13日（本院卷第253 頁），當時已過有效期間。統園公司於93年第1 次供貨時應有提出2003年之英文說明書（本院卷第236 頁），雖原告稱統園公司亦主張未提供該份英文說明，但依原告公司研發人員林春龍所書寫之原物料規格表（本院卷第232 頁）之標準說明與該英文說明書之寫法順序均相同，3 月16日簽呈明載「申請急凍熟麵抹茶蕎麥麵用銅葉綠素鈉（第二來源）新料號之建立」並於同日經廠長簽可，3 月17日新增原料會簽單上亦載「銅葉綠素鈉ERKA111 」備註欄有寫「衛署許可證已過期，新證申請中將補發」（本院卷第233 頁）。原告既自承上網查核過該許可證字號，且就已過期部分有登載須將候補新證等語，顯見原告採購過程十分嚴謹，絕非如其所言受統園公司欺騙。上開書面均載明採購原料名稱為「銅葉綠素鈉」，並非渠等辯稱之「葉綠素色素」，可見原告所辯不實。
（三）次查，食品安全衛生管理法於97年6 月11日公告修正第9條規定「經中央主管機關公告類別與規模之食品業者，應依其產業模式，建立產品原材料、半成品與成品供應來源及流向之追溯或追蹤系統。」故99年9 月13日統園公司傳真品名變更通知書，內容為「貴公司所使用之天然葉綠素色素ERKA111 產品為配合政府規定，2010年9 月15日起商品品名即將作以下更改「銅葉綠素鈉（葉綠素色素）ERKA
111 」（偵查卷一第11頁），雖原告主張並未收到此通知，且以證人侯孟佳為證，惟93年原告登錄之原物料規格表即載「銅葉綠素鈉」料號，原告主張不知，顯非實情。況所有產品包裝均有標籤，以統園公司而言，其提出之3 張標籤中，有2009年標籤天然葉綠素色素ERKA111 、2010年
9 月13日標籤、2013年11月6 日等3 張換標訊息（偵查卷一第12頁），其中第2 及3 張因應修法，明載該添加物之使用範圍及限制，為正面表列，麵食類不可添加，原告於每次添加時都會核對出廠時間，以免用到過期原料，不得謂未看到該包裝標籤，是該標籤既已載明品名為「銅葉綠素鈉」，原告不得諉為不知。
（四）再查，原告於101 年5 月13日提出之「FN原物料配方標準」備註欄內載「1.外銷品項使用新葉綠素色素PA630013生產。2.原有的品項待舊料號葉綠素銅鈉PA630012耗用完畢，繼續使用新葉綠素色素PA630013生產」（本院卷第235頁）。雖原告主張該為使用舊料號，但該配方標準上明載原告公司於101 年就外銷品使用「新葉綠素色素」，但就台灣銷售部分使用之「銅葉綠素鈉」，此為原告自己之記錄，非被告所能置喙，既有登載兩種原料，顯見原告對其差別知之甚詳，況原告有檢驗單位及相關SOP 要求入廠時應對所有產品做檢驗方能入庫（原料檢驗紀錄表，處分卷第65頁），則其將責任推給統園公司，顯係卸責。
（五）第查，102 年6 月25日原告凍熟麵事業部總經理周明芬通知「全面REVIEW FN 產品之適法性」（本院卷第126 頁），102 年7 月2 日陳雅瑛回覆將逐項檢視（本院卷第127頁），7 月18日立即就系爭產品分別添加葉綠素銅鈉（統園）、葉綠素- 寶祥MGB 、天然綠色A611-4（裕卜）等作實驗，實驗結果記載「經多次測試用不同廠商提供之綠色色素，結果色澤接近者仍是葉綠素銅鈉，此一色素在這測試樣品中，已是最接近的」（偵查卷一第90至95頁）。其上明載「葉綠素銅鈉」、「葉綠素」、「天然綠色」三種原料，顯見原告當時已詳熟上開色素之差別。
（六）末查，原告實驗室於102 年8 月15日決定以采鴻綠色色素（液狀）替代葉綠素銅鈉（粉狀）（偵查卷一第96至100頁）。廠長紀俊男於102 年9 月13日經FN大車試車通知後，亦知悉原使用產品為銅葉綠素鈉（偵查卷一第89頁），有其簽名可證，但當時其竟未下令立即停止使用。102 年
9 月30日陳雅瑛簽呈周明芳表示「抹茶蕎麥麵使用之色素未能合乎食品添加物管理法之正面表列事項」，周明芬並於102 年10月9 日簽核「如擬，請速更換」後（本院卷第
128 頁），紀俊男隨即於102 年10月1 日簽核請購采鴻公司生產之天然葉綠素（本院卷第129 頁）。顯見原告明知有差異，但為顧全賣相及商譽等，當時未依法回收下架，仍持續於8 月2 日出貨216 箱、8 月23日出貨336 箱、9月18日出貨218 箱、10月10日出貨278 箱等。
（七）綜上，原告於93年間即知進貨使用者為銅葉綠素鈉，縱使其因信賴衛生署於84年發給統園公司之許可證上之品名記載，但當時已經過期，且依統園公司提供之原料說明書及原告檢驗後入庫之原物料規格表仍於93年3 月16日登錄為銅葉綠素鈉，其為專業之食品大廠，顯屬推諉卸責之詞。退萬步言，於99年9 月13日統園公司傳真品名變更通知書，明確記載品名已變更為「銅葉綠素鈉」，且標籤明確記載使用範圍，故當時即可認定原告知悉統園公司提供之產品為「銅葉綠素鈉」，且其於101 年之「FN原物料配方標準」備註欄更詳載兩者有不同區別，參以102 年實驗室結果測試為統園產品之色澤較佳，顯見原告確實因消費市場銷售之獲利考量，雖明知該添加物不得使用，卻仍決意使用，且知悉後仍未停止使用至102 年10月10日後始未生產，且就先前違規產品未依法回收，嚴重傷害國人健康。
二、原告確係為節省成本而使用違法色素於系爭產品：原告主張其後使用之采鴻綠色素每公斤僅有3,500 元，其向統園購買之產品每公斤為5,000 元，並提出最後一次之購買發票為證，主張其不可能明知非法仍使用成本較高之葉綠素銅鈉，故其確實不知等云云。惟依實驗結果，每200G麵團，只需加入0.12G 銅葉綠素鈉即可著色，惟如用天然色素需加入0.65G （偵查卷一第12頁），其間整體成本金額相差3.79倍（5000 x0 .12VS3500x0.65），且實驗結果以銅葉綠素鈉之著色效果較佳，原告自承在商言商，自然選擇賣相好且整體成本較低之著色劑。況成本應僅為原告商業考量之一部分，不得因成本之高低而謂不知情。
三、被告係依法裁處並未逾越比例原則：
（一）原告為上市公司，依法有設置實驗室，且於發現產品有危害衛生安全之虞時，依食品安全衛生管理法第7 條第2 項及第4 項規定，即應主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並依食品及其相關產品回收銷毀處理辦法第13條規定，報經主管機關核可後銷毀之。
（二）本件衛生署既早於93年即已預告銅葉綠素鈉不得加於麵條，且經訴外人張炳文通知所有應注意人員，衛生署更於97年11月20日衛署食字第0970405591號令公告發佈「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」第2 條載明「各類食品添加物之品名、使用範圍、限量及規格，均應符合表列規定，如非表列之食品品項，依規定不得違規使用。」，明訂為法規，且於99年再度宣示，顯見對於食品添加物之重視，原告身為食品大廠業者，不得推委不知而均不改進。伊確明知有其差異，而持續生產，此由上開「FN原物料配方標準」備註欄記載即可證明原告於101 年就外銷品已經使用「新葉綠素色素」，但就台灣銷售部分仍持續使用違規之「銅葉綠素鈉」。
（三）原告員工於101 年於配方表中區分「新葉綠素色素」與「葉綠素銅鈉」，原告於該生產配方加註差異後，竟仍於10
1 年7 月24日、102 年1 月30日、6 月25日又陸續購入5公斤，共計15公斤，如以每公斤需添加0.5 公克銅葉綠素鈉，則15公斤銅葉綠素鈉可以製作出3 萬公斤的麵條，影響甚大。原告稱其不知，委無可採。
（四）本件衛生福利部啟動「油安行動」，自11月1 日起擴大稽查市售食用油脂產品原料及添加物標示情形，截至102 年11月10日中午14時止總計稽查販賣場所及供飲食場所12,052家次，有新聞報導可稽（本院卷第138 頁）。原告係因上開查緝內部方改變配方，參以紀俊男自承102 年10月18日已將銅葉綠素鈉餘量0.262 公斤報廢，顯示當時已知有違規添加情形，卻未主動通報及下架，至統園公司於102年11月6 日事發時，原告恐東窗事發，於隱匿上開違規情節下，方於102 年11月7 日下架回收，且未通報被告，即於11月8 日逕行銷毀，明顯有消滅證據、躲避查緝之故意。且由各該廠商開立之證明書日期均為11月8 日足證，原告為應付被告查緝，於前一日方通知各供應商提供證明書。依其時序以觀，若非故意消滅證據逃避被告查緝，何不於102 年11月8 日下架銷毀前主動通報被告？且其亦可靜待被告於102 年11月9 日查核後，再予銷毀，是顯有隱匿或少報銷毀數量之虞。參以伊先前已知該添加物內容為銅葉綠素鈉等情，實屬違法。
（五）原告既為食品製造、販賣業者，對於食品相關規定，為維護民眾食安，本應主動瞭解並遵守，卻違法添加銅葉綠素鈉於系爭食品中近10年，影響食品秩序甚鉅。原告雖曾主動全面回收並逕行銷毀部分系爭產品，落實自主管理，惟遲至102 年11月9 日被告至原告工廠稽查始發現上情。其停止販賣、主動回收銷毀，皆係為保全商譽，刻意隱暪違法使用等情，伊應受責難程度，顯高於主動通報者，故不容原告持不當連結禁止原則以為辯解。
（六）又原告雖辯稱系爭產品使用銅葉綠素鈉無影響食用者身體健康之可能，被告未善盡舉證責任提出銅葉綠素鈉導致健康受損之具體案件等云云。惟食品衛生管理法第47條第8款規定，並無規定「影響或危害食用者身體健康」之判斷要件，自與公共危險罪犯罪之成立要件不同。一旦食品之添加物，違反衛生福利部授權訂定之「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」，被告依法自得依所定金額範圍內裁處，不須舉證證明上情，更何況衛生署於97年、99年均已明列不得食品添加之標準。
（七）原告復主張衛生福利部於103 年11月8 日公告明示銅葉綠素之攝取量為每人每日每公斤為15毫克，其並無超出，係因一時疏失誤用銅葉綠素鈉等云云。然本件應先討論其可添加何物，依99年11月26日修正「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」不得使用於麵類，雖可添加於口香糖，且為每公斤0.04毫克，但本件添加於麵團係每公斤0.5 毫克，較諸口香糖為12.5倍，況依一般食用習慣，口香糖並非主食，每人每日攝取量極少，且幼兒亦不會嚼食，反觀系爭產品經煮食後可輕鬆入口，攝食量較大，則原告上開所稱，實難憑採。
四、被告已善盡舉證責任，並無裁量濫用及過失違法等情：原告主張依系爭不起訴書所載為每年銷3000箱，獲利約130萬元，被告裁罰過重云云。然查原告獲利依其稱十年來使用銅葉綠素鈉191 公斤，扣除報廢之0.262 公斤及耗損，如以使用190 公斤計算，每公斤麵團添加0.5 克，則應產出麵團38萬公斤，訪談紀錄主張生產34萬公斤，係屬少計，以6 公斤/ 包，每包394 元計算，原告確實獲利為2232萬元（計算式：340000÷6x394=22,326,666），則依衛生福利部草擬之統一裁罰基準表草案（本院卷第139 至155 頁），參以原告
102 年之各季毛利獲利均超過29% （本院卷第156 頁），顯然獲利超過250 萬元，是被告綜合考量原告身為食品大廠，應有示範正確食安之責任，竟隱匿未主動落實安檢、通報及未依回收辦法即逕行銷毀等行為，處以最高裁罰，被告處分係屬合法。又原告主張每年銷售僅有3,000 箱云云，惟原告提出之100 至000 年生產箱數統計分別生產5384、3479、3074箱（處分卷第40頁），並非僅有3,000 箱，參酌原告另因油脂事件，遭訴外人臺北市政府裁罰705 萬元，再比對其未通報主管機關即自行銷毀之行為，可見原告主張獲利僅130萬元，尚難可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告102 年11月19日府衛食藥字第1020285448號函（本院卷第27頁）、衛生福利部
103 年10月3 日衛部法字第1030021449號訴願決定書（本院卷第20至26頁）、桃園地檢署102 年度偵字第2335號偵查卷
一、二、三、證據資料卷一、二及102 年度他字第6490號等偵查卷宗為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：原告有無違規之故意？被告裁處原告300萬元最高額罰鍰有無過重？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）行為時食品衛生管理法（102年6月19日公布施行，下同）第7條第1項及第2項規定：「食品業者應實施自主管理，確保食品衛生安全。食品業者於發現產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣（市）主管機關。」
（二）行為時食品衛生管理法第18條第1 項規定：「食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。」
（三）行為時食品衛生管理法第47條第8款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰：……2、違反第7條第2項規定。……8、除第48條第4款規定者外，違反中央主管機關依第18條所定標準中有關食品添加物規格及其使用範圍、限量之規定。」
（四）行為時食品添加物使用範圍及限量暨規格標準第2 條規定：「各類食品添加物之品名、使用範圍及限量，應符合附表一之規定，非表列之食品品項，不得使用各該食品添加物。」其附表1 第（9 ）類著色劑編號22之「銅葉綠素鈉」使用食品範圍及限量為：「本品可使用於乾海帶……蔬菜及水果之貯藏品、烘培食品、果醬及果凍……調味乳、湯類及不含酒精之調味飲料……口香糖及泡泡糖……膠囊狀、錠狀食品……。」核為食品衛生管理法第18條第1 項所授權訂定，乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
二、原告確有違規故意，但被告裁處原告300萬元最高額罰鍰，仍有違比例原則：
（一）本件大事紀要依時間排序如下：
1、92年12月30日衛生署「預告」銅葉綠素鈉正面表列添加項目及限量（偵查卷一第6頁背面）
2、93年2月23日原告公司廠長紀俊男特別助理張炳文（偵查卷三第9頁）將前公告發給相關部門提醒公司產品可能有添加銅葉綠素鈉「我們公司好像有用，看一下」，附檔為2003年12月30日衛生署預告「食品添加物使用範圍及用量標準草案」之電子郵件（偵查卷一第6頁），並經訴外人吳開明同日轉寄給公司研發課長黃正忠、研發人員廖杏嬌、林春龍、謝億慈等（本院卷第231頁）。
─當時銅葉綠素鈉並未公告禁止使用於麵類，原告確有使用銅葉綠素鈉於抹茶蕎麥麵，並於93年3月17日起購買第二來源新料號即統園公司葉綠素色素ERKA111（詳後）。
3、93年2月19日原告上網查詢衛生署公告核對統園公司提供之食品添加物許可證（本院卷第252頁），其許可證字號為衛署添輸字5188號，但名稱為「葉綠素色素ERKA111」，發證日期為84年4月13日，有效日為89年4月13日（本院卷第253頁）。
4、93年3月16日原告內部簽呈記載「申請急凍熟麵抹茶蕎麥麵用銅葉綠素鈉（第二來源）新料號（PA630013）之建立」，並於同日經廠長簽可（見本院卷第233頁）。
5、93年3月17日原告新增原料會簽單上記載「銅葉綠素鈉ERKA111」備註欄寫「衛署許可證已過期，新證申請中將補發」（見本院卷第233頁）。
─查原告於系爭產品原本即使用「銅葉綠素鈉」，該時尚未公告不可使用於麵類，其為購買原使用產品（銅葉綠素鈉）之第二來源新料號（指ERKA111），採購人員才會上簽呈購買統園公司出產之ERKA111，因而有此新增原料會簽單上「銅葉綠素鈉（第二來源）新料號」、「銅葉綠素鈉（ERKA TYPE111料號（PA630013）」字樣之出現，然統園公司ERKA111中文說明為「葉綠素色素」，並有衛署許可證（雖已過期補發中），統園公司直到98年產品包裝標籤且標明是「天然葉綠素色素ERKA111」（詳後），93年時原告員工如何能知悉ERKA111其實就是「銅葉綠素鈉」？蓋原告所產製之產品眾多，在食安風暴前，其未警覺誤植「銅葉綠素鈉ERKA111（料號為PA630013）」名詞之嚴重性，原告員工所以自93年起，所以均記載「銅葉綠素鈉ERKA111」，意指「（原使用）銅葉綠素鈉（第二來源即）ERKA111」之意，非謂原告員工93 年起已知悉「ER KA111」即為銅葉綠素鈉，再參酌101年5月13日原告提出之「FN原物料配方標準」備註欄內載「
……繼續使用新葉綠素色素PA630013生產」（見本院卷第235頁），可知原告101年時參與該配方標準之員工（包括研發部門之呂習彣、生產二科之林建君）所認知之料號PA630013（ERKA111）是「葉綠素色素」（只是此人工色素不應該稱「天然色素」，見偵查一卷第84頁原告研發主考官黃正忠筆錄），而非銅葉綠素鈉，即難認原告93年起即已有違法使用銅葉綠素鈉於麵類之故意。─被告雖主張統園公司於93年第1次供貨時應有提出2003年之英文說明書（本院卷第236頁），該英文說明書有「copper」字樣，可看出ERKA111就是「銅葉綠素鈉」，而依原告公司研發人員林春龍所書寫之原物料規格表（本院卷第232頁）之標準說明與該英文說明書之寫法順序均相同，可見原告於統園公司於93年第1次供貨時即已知悉ERKA111就是「銅葉綠素鈉」云云，惟據統園公司104年5月6日統字第150020號回函略以：「二、來函所檢附之二份英文說明書，係該產品之供應商提供予本公司之產品規格書，查本公司（即統園公司）並未提供前揭英文說明書與南僑化學工業股份有限公司，前揭英文說明書係台北市衛生局於102年11月8日至本公司進行食品添加物稽查時，要求本公司當場提供之相關文件之一…」等語（本院卷第213頁），可見93年時統園公司並未提供該英文說明書給原告，該英文說明書統園公司係102年11月8日方提供給台北市衛生局，尚不能以林春龍所書寫之原物料規格表與該英文說明書相同，即認原告於93年時即已知ERKA111為銅葉綠素鈉，被告主張尚不足採。
6、93年3月25公告限制銅葉綠素鈉使用於麵類（正面表列可使用範圍）。
─惟查此時原告基於統園公司之誤導，誤以為其使用之統園公司ERKA111為「葉綠素色素」，故原告使用葉綠素色素（料號PA630013）於麵類並無故意過失。至其使用舊料號葉綠素銅鈉PA630012於麵類部分，僅未注意93年3月25公告，並無證據顯示有故意，僅能認定其有過失。
7、98年統園公司產品包裝標籤天然葉綠素色素ERKA111（偵查卷一第11頁反面），記載「可於食品中視實際需要適量使用」。
8、99年9月13日統園公司傳真品名變更通知書，內容為「貴公司所使用之天然葉綠素色素ERKA111產品為配合政府規定，2010年9月15日起商品品名即將作以下更改「銅葉綠素鈉（葉綠素色素）ERKA111」（偵查卷一第11頁）。
─惟原告採購人員侯孟佳證稱「我已經不記得自己已經有收過這份通知書，既使我已經收到這份通知書……，但不會細看後面附件標籤，也就不知道後面附件標籤有提到使用範圍的變更，這有可能是我的疏失……也許連相關部門都疏忽看到後面標籤提到的使用範圍變更，因而繼續使用……」（見偵查卷一第110頁），觀諸傳真機偶有傳輸不良、故障、缺紙致受傳輸人未收到傳真之事，侯孟佳確有可能未收到此一傳真，縱認侯孟佳確有收到，但因過去一向使用該產品（ERKA111），很有可能因員工過失而未注意到該產品使用範圍之變更，因而只能認定原告有過失，尚不能以此證明原告明知銅葉綠素鈉不得使用於麵類而故意使用。
9、101年1月10日統園公司ERKA111產品包裝標籤標示為「銅葉綠素納」並正面表列可使用之範圍（偵查卷一第11頁反面）。
─原告於101年3月23日、7月24日分別進貨5公斤（見偵查卷一第7頁反面），原告收貨人員、系爭產品製造人員固可以看見該ERKA111產品包裝標籤標示為「銅葉綠素鈉」，惟因原告過去一向使用此產品，警覺性較低，且一般僅有採購、研發等高階單位人員會去注意ERKA111產品包裝標籤標示「使用範圍」變更，而收貨人員、製造人員通常不會去注意到ERKA111品名及使用範圍變更之法律上問題，也不會因此上呈採購、研發單位，參諸101年5月13日原告提出之「FN原物料配方標準」備註欄內載「
……繼續使用新葉綠素色素PA630013生產」（見本院卷第235頁），可知直到101年時原告參與該配方標準之員工（包括研發部門之呂習彣、生產二科之林建君）所認知之料號PA630013（ERKA111）仍是「葉綠素色素」，而非銅葉綠素鈉，故原告主張因員工未注意到統園公司ERKA111產品包裝標籤標示品名變更及使用範圍變更，仍依過去舊模式使用於麵類，合於常情，只能認定原告有過失，尚不能以此證明原告明知銅葉綠素鈉不得使用於麵類而故意使用。
10、101年5月13日原告提出之「FN原物料配方標準」備註欄內載「1.外銷品項使用新葉綠素色素PA630013生產。2.原有的品項待舊料號葉綠素銅鈉PA630012耗用完畢，繼續使用新葉綠素色素PA630013生產」（本院卷第235頁）。
─此所稱之「新葉綠素色素PA630013」即為ERKA111（見本院卷第233頁），可佐證原告係因過失未注意統園公司產品標籤上品名變更及使用範圍變更，直至101年5月13日其員工尚以為ERKA111（料號PA630013）為葉綠素色素，而繼續使用於麵類。至舊料號葉綠素銅鈉PA630012，乃自93年（向統園公司購買ERKA111）前即陸續使用，因
93 年3月25日前並無使用限制，而93年3月25日之公告（限制銅葉綠素鈉使用於麵類，正面表列可使用範圍）僅公告於行政院衛生署公報，原告確有可能未注意到該公告，致過失繼續使用舊料號葉綠素銅鈉PA630012於麵類，尚不能證明原告明知銅葉綠素鈉不得使用於麵類而故意使用。
11、102年6月25日原告凍熟麵事業部總經理周明芬通知「全面
REVIEW FN產品之適法性」（本院卷第126頁）
12、102年7月2日原告員工陳雅瑛回覆將逐項檢視（本院卷第127頁）。
13、102年7月18日原告就系爭產品分別添加葉綠素銅鈉（統園）、葉綠素-寶祥MGB、天然綠色A611-4（裕卜）等作實驗，實驗結果記載「經多次測試用不同廠商提供之綠色色素，結果色澤接近者仍是葉綠素銅鈉，此一色素在這測試樣品中，已是最接近的」（偵查卷一第90至95頁）。
─經原告下令「全面」、「逐項」檢視產品後，原告應已發現統園公司ERKA111（料號PA630013），產品包裝標籤標示為「銅葉綠素鈉」及正面表列可使用之範圍，故而此次檢測稱系爭產品使用葉綠素銅鈉（統園）之色澤最接近，可證明原告自此時起已明知ERKA111（料號PA630013）為銅葉綠素鈉，但原告於102年8月2日仍繼續使用於麵類生產216箱、000年0月00日生產系爭產品218箱、、102年10月10生產系爭產品278箱（詳後），即難謂非故意違規。
─原告雖主張其後使用之采鴻綠色素每公斤僅有3,500元，其向統園購買之產品每公斤為5,000元，原告不可能故意非法使用成本較高之葉綠素銅鈉云云，惟查依實驗結果，每200G麵團，只需加入0.12G銅葉綠素鈉即可著色，如用天然色素需加入0.65G（偵查卷一第12頁），可知每200G麵團使用銅葉綠素鈉成本為5000×0.12=600元，但使用天然色素成本則為3500×0.65=2275元，使用天然色素成本高出3.79倍（2275/600），且實驗結果以銅葉綠素鈉之著色效果較佳，原告仍有故意違規使用銅葉綠素鈉於麵類之動機，原告主張尚不足採。
14、000年 0 月0 日生產216 箱（見原處分卷第40頁）。
15、102年8月15日原告實驗室於決定以采鴻綠色色素（液狀
）替代葉綠素銅鈉（粉狀）（偵查卷一第96至100 頁）。
16、102年9月13日廠長紀俊男於經FN大車試車通知後，知悉原使用產品為銅葉綠素鈉（偵查卷一第89頁）。
17、000年0月00日生產系爭產品218箱（見原處分卷第40頁）。
18、102年9月30日陳雅瑛簽呈周明芳表示「抹茶蕎麥麵使用之色素未能合乎食品添加物管理法之正面表列事項」。
19、102年10月9日周明芬簽核「如擬，請速更換」後（本院
卷第128頁）
20、102年10月1日紀俊男隨即於簽核請購采鴻公司生產之天然葉綠素（本院卷第129頁）。
21、102年10月10原告生產系爭產品278箱（見原處分卷第40頁）。
22、102年11月6日統園公司產品包裝標籤明載該添加物之使用範圍及限制，為正面表列，麵食類不可添加，（偵查卷一第12頁）
23、102年11月8台北市衛生局經統園公司提供ERKA111之英文說明書，原告自行銷燬回收產品。
（二）可知原告係自102年8月2日（生產系爭產品216箱）起至102年10月10日止（生產系爭產品278箱），方為故意違規使用銅葉綠素鈉於麵類，於102年11月7日即主動回收，其故意違規使用期間僅3個月，被告主張原告自93年起即故意違規云云，尚有誤會，是原告違規情節是否得處以最高額之罰鍰？被告即應重新考量。被告雖主張原告十年來使用銅葉綠素鈉產出麵團34萬公斤，以6公斤/包，每包394 元計算，原告銷貨額為2232萬元（計算式：340000÷6×394=22,326,666 ），參以原告102 年之各季毛利獲利均超過29% （本院卷第156 頁），顯然獲利超過250 萬元，則依衛生福利部草擬之統一裁罰基準表草案（本院卷第139 至
155 頁），再參酌原告另因油脂事件，遭訴外人臺北市政府裁罰705 萬元，及原告未通報主管機關即自行銷毀有之行為，被告處以最高裁罰300 萬元，自屬合法云云。惟行為時食品衛生管理法第47條第8 款固未以「影響或危害食用者身體健康」為構成要件，但違規添加物品對身體健康危害之高低程度，顯然亦應列為「裁罰輕重」之參考。本件依衛生福利部食品藥物管理署於民國102 年11月8 日官網發布之公告資訊（本院卷第28頁）、國家環境毒物研究中心於102 年11月7 日於官網上發布之「國家衛生研究院關於銅葉綠素及銅葉綠素鈉等食用人工色素的說明」等（本院卷第29至31頁），可知國際間普遍允許銅葉綠素鈉合法使用於各類食品，銅葉綠素鈉之危害不高，國家環境毒物研究中心研究報告且指出「人體的銅葉綠素鈉攝食量每天低於15mg /kg是安全的，以一般飲食習慣所攝食的銅劑量是正常合理的，民眾不需過於驚慌」，何況「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」亦修正將「銅葉綠素鈉」列入可使用於乾海帶、蔬菜及水果之貯藏品、烘焙食品、果醬及果凍、調味乳、湯類及不含酒精之調味飲料、口香糖及泡泡糖等品項，其中，烘焙食品需超過100 ℃以上之過程製作（表示會產生更高量的銅），亦在核准範圍內，且用量可高達0.10g/kg。反觀系爭產品，僅將銅葉綠素鈉作為著色劑，使用銅葉綠素鈉之含量為0.5g/kg ，含銅量為12m g/kg，遠低於衛生福利部公告「每人每日最大可接受攝取量為15毫克/ 每公斤體重，以60公斤的成人計算，每日可容許之最大攝食量為900 mg」，足證系爭產品縱使違規添加銅葉綠素鈉，亦無影響食用者身體健康之虞，桃園地檢署102 年度偵字第23355 號不起訴處分書亦同此見解（見本院卷第35頁反面），但原處分不區分添加物危害之輕重，逕處以原告最高度罰鍰，則縱使廠商使用更有害健康之添加物，亦無從加重處罰，原處分裁罰即屬過重。再者，所謂原告102 年之各季毛利率超過29% ，不表示從93年起至101 年之毛利率亦均相同，且前揭29% 乃指原告所有產品之總毛利率，並非系爭產品之毛利率，而衛生福利部草擬之統一裁罰基準表草案所稱「違規廠商所得利益」乃指「違規產品所得利益」，不包括合法產品所得之利益，故前揭「所有產品總毛利率29% 」即不應列為「違規產品所得利益」之參考，被告主張原告銷售額22,458,000元、毛利達250 萬元云云，不足採信，其逕處原告最高額罰鍰，即有未洽。反而原告主張「系爭產品95年間至102年10月系爭產品之銷售額扣除相關支出成本費用後，為負1,000 元之虧損」之部分是否可採？被告方應加以調查，並列為「系爭產品所得利益」之參考。
三、綜上，原處分非無違誤，訴願決定未予糾正，竟予維持，尚有未洽，均應予以撤銷，惟關於原告違規所得利益為何？仍有調查之必要，且被告就罰鍰額度仍有裁量權，本無從自為判決，被告應依本院法律見解另作成適法之行政處分。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 17 日
書記官 簡若芸